I SA/Bk 560/21

I SA/Bk 560/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Andrzej Melezini /przewodniczący/
Grzegorz Dudar
Marcin Kojło /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GSK 884/22 - Wyrok NSA z 2022-07-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1870
art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 1943
art. 90 ust. 2b
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. B. i M. T. – wspólników K. s.c. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu części dotacji za 2015 r. oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], Burmistrz W., po ponownym rozpoznaniu sprawy, określił K. B. i M. T., prowadzącym Niepubliczne Przedszkole "M." w W., zwrot części dotacji pobranej za rok 2015 w nadmiernej wysokości w kwocie 93.340,45 zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzona kontrola Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. w zakresie gospodarki finansowej Gminy W. za rok 2015 wykazała nieprawidłowości w sposobie naliczania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Według stanowiska RIO, przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana, jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Zatem należy ją ustalać
z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych. Sumę tych wydatków należy pomniejszyć o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, a tym samym o kwotę zrealizowanych dochodów z tego tytułu odprowadzanych do budżetu gminy
tj. w wysokości dochodów wykonanych. Ponadto kwota dotacji winna być wyliczona
w oparciu o liczbę dzieci zapisanych (przyjętych) do przedszkola prowadzonego przez gminę, tj. Przedszkola "S." w W., z pominięciem dzieci z innych form wychowania przedszkolnego. Stosownie do powyższego, Gmina W. powinna przyjąć średnioroczną liczbę dzieci zapisanych do Przedszkola "S." w W., przy czym za miesiące wakacyjne należało przyjąć liczbę zapisanych w miesiącu czerwcu. RIO stwierdziła, iż miesięczna kwota dotacji na jednego ucznia pełnosprawnego przedszkola niepublicznego została ustalona w kwocie zawyżonej o 230,43 zł (zgodnie z obliczeniami RIO, powinna wynosić 630,26 zł, a gmina przekazywała w wysokości 860,69 zł).
Tym samym, w ocenie organu I instancji, dotacja dla zainteresowanej została przekazana w kwocie zawyżonej o 93.340,45 zł. Organ I instancji przyjął, że stawkę dotacji na jednego ucznia w niepublicznym przedszkolu na dzień 1 stycznia danego roku, wylicza się w oparciu o wydatki planowane ponoszone w przedszkolu publicznym (tzw. wydatki prognozowane), które są ujęte w uchwale budżetowej na dany rok. Dlatego też, w ocenie organu I instancji, oczywistym jest, że w trakcie roku budżetowego następuje konkretyzacja prognozowanych danych, a w konsekwencji dopiero na ostatni dzień roku budżetowego gmina zna końcowe informacje stanowiące podstawę ustalenia ostatecznej stawki dotacji oświatowej.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżące złożyły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., w którym podniosły zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazując na brzmienie art. 90
ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r.
poz. 1493 ze zm., dalej powoływana jako u.s.o.) stwierdziło, że przez ustalone
w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Zatem należy ją ustalać
z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych. W decyzji, organ dokonał obliczenia kwoty dotacji w oparciu o dane budżetowe i przyjęte tam wydatki budżetowe na przedszkole publiczne, bez uwzględnienia przy wyliczeniach wydatków publicznych punktów przedszkolnych znajdujących się pod nadzorem przedszkola publicznego, które uwzględniono w poprzednich obliczeniach,
w budżecie gminy na 2015 r. w dziale 801 "Oświata i wychowanie" w rozdziałach 80104 "Przedszkola" i 80146 "Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli" określono wydatki bieżące ponoszone w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę,
tj. Przedszkolu "S." w W. (w łącznej kwocie 2.832.613,50 zł), które pomniejszono o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, tj. o kwotę 350.189,30 zł. Zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Burmistrza W. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie rocznego wykonania budżetu gminy za 2015 rok, kwota opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie faktycznie odprowadzonych do budżetu środków (tylko dla przedszkoli publicznych, bez innych form wychowania przedszkolnego, czy oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych) wynosiła łącznie 350.189,30 zł. Dlatego też, zdaniem Kolegium, tylko kwota ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowić może podstawę do obliczenia kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie kwota ta to 2.482.424,20 zł (2.832.613,50 zł - 350.189,30 zł = 2.482.424,20 zł).
Kolegium zwróciło uwagę, że w uzasadnieniu decyzji, organ I instancji, wskazując sposób wyliczenia wysokości dotacji, przy ustalaniu stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym najpierw wziął pod uwagę "Liczbę dzieci zapisanych do gminnego przedszkola (...)", przy wyliczeniu zaś dotacji dla konkretnego przedszkola niepublicznego przyjęto liczbę dzieci uczęszczających do tego przedszkola. Taki sposób określenia stawki dotacji na jednego ucznia, a później przyznania określonej kwoty na rzecz konkretnego przedszkola niepublicznego, organ odwoławczy uznał za poprawny. Organ uznał przy tym, że pojęcie "każdego ucznia" z art. 90 ust. 2b u.s.o. musi być rozumiane w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań,
a nieobecność w toku ich przebiegu nie jest wyrazem rezygnacji z udziału
w działalności takiej placówki. Przy tym, za miesiące letnie (lipiec i sierpień), podstawą obliczenia dotacji będzie liczba uczniów uczęszczających w czerwcu.
Odnosząc się do zarzutu przedawnienia roszczenia, Kolegium wskazało,
że zgodnie z § 6 ust. 6 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia
[...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych
i publicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego, rozliczenie dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym dokonywane jest przez gminę w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego. Oznacza to konieczność rozliczenia kwoty dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym do dnia 31 stycznia roku następnego, co Gmina W. zrobiła i nie jest to kwestionowane przez skarżące. W ocenie Kolegium wykładnia treści uchwały
Nr VII/40/15 prowadzi do wniosku, że wobec § 6 ust. 6 przepis szczególny stanowi
§ 6 ust. 8, zgodne z którym dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych.
Zdaniem Kolegium, skarżące pobrały dotacje w wysokości wyższej
od należnej, dlatego też organ I instancji zasadnie zasądził ich zwrot. Organ odwoławczy za prawidłowy uznał również sposób wyliczenia nadmiernie pobranych dotacji, nie dopatrując się w nim błędów rachunkowych.
Na powyższą decyzję pełnomocnik skarżących wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając:
- naruszenie art. 8 § 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 107 § 1 i § 3
i art. 15 w związku z art. 136 § 1 i art. 10 § 1 oraz art. 138 w zw. z art. 7 oraz w zw.
z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego,
że organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, czym naruszono zasady prawdy obiektywnej i pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa wyrażone w art. 7 i art. 8 k.p.a.;
- naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wymogu praworządnego
i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy, wyrażającego się w uznaniu zasadności nałożenia obowiązku zwrotu dotacji, mimo iż został on usankcjonowany aktem mającym moc wsteczną, jak również mimo obowiązywania ustawowego obowiązku rozdysponowywania przyznanej dotacji
w określony sposób do końca danego roku kalendarzowego, co też nastąpiło
w niniejszej sprawie;
- błędną wykładnię art. 252 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm., dalej powoływana jako u.f.p.) w zw. z art. 90 ust. 2b oraz 90 ust. 4 u.s.o. i w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, iż pobrano dotację w nadmiernej wysokości, podczas gdy została ona wypłacona zgodnie
z przepisami, w wysokości ustalonej uprzednio przez ten sam organ administracji, który następnie w sposób nieuprawniony dokonał zmiany wysokości przyznanych, wypłaconych i wykorzystanych uprzednio kwot, co doprowadziło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych.
Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 1648/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z [...] czerwca 2017 r.
Sąd wskazał, że ustawa o systemie oświaty w art. 90 ust. 2b określa jedynie minimalny poziom dotacji dla niepublicznych przedszkoli ("przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących"). Rada gminy może zatem określić wyższy poziom dotacji. Dotacja przyznana skarżącym mieściła się w graniach wyznaczonych przez ustawę.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, w stanie faktycznym sprawy Burmistrz W. ustalił wysokość dotacji dla jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w roku 2015 i co miesiąc wypłacał skarżącym dotację. Następnie w terminie do
31 stycznia 2016 r. gmina dokonała ostatecznego rozliczenia dotacji przekazanej
w 2015 r. i ustaliła wysokość ostatecznej stawki dotacji na jednego ucznia
w przedszkolu niepublicznym. Skarżące, jako prowadzące Przedszkole Niepubliczne M., prawidłowo wywiązały się ze wszystkich nałożonych na nie obowiązków, w tym wydatkowały dotację zgodnie z przeznaczeniem w wymaganym terminie. Następnie, już po ostatecznym rozliczeniu dotacji, organ dokonując odmiennej interpretacji przepisów regulujących sposób obliczenia wysokości dotacji stwierdził, że wypłacił skarżącym dotację za 2015 r. w nadmiernej wysokości. Zdaniem sądu postępowanie takie jest niedopuszczalne, prowadzi bowiem do nieuzasadnionego przerzucania skutków ewentualnego błędu organu na podmiot, który w żaden sposób nie przyczynił się do jego powstania. Podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne, nie ma możliwości tworzenia rezerwy finansowej, która pozwalałaby na dokonywanie zwrotu udzielonej dotacji na wypadek, gdyby organ zmienił zasady jej wyliczania
po zakończeniu roku kalendarzowego, na który została przyznana (i po rozliczeniu dotacji). Podmiot ten działając w zaufaniu do organu dotującego, może i powinien wykorzystać przyznane środki na działalność przedszkola niepublicznego.
Po dokonaniu ostatecznego rozliczenia dotacji za dany rok kalendarzowy, jeżeli sam nie dopuści się nieprawidłowości, ma w pełni usprawiedliwione oczekiwanie, że nie zostanie zaskoczony przez organ gminy żądaniem zwrotu udzielonej dotacji (którą już wydatkował). W przeciwnym wypadku podmioty te działałyby w permanentnym stanie niepewności odnośnie zapewnienia finansowania prowadzonych przedszkoli niepublicznych, nie mając jednocześnie żadnego wpływu na prawidłowość działania organu.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie, decyzja dotycząca zwrotu pobranej dotacji naruszyła art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz konstytucyjne wartości. Przedmiotowa dotacja nie była pobrana przez skarżące w wysokości nadmiernej, gdyż została wypłacona w wysokości ustalonej przez organ wykonawczy kierujący się możliwą wykładnią przepisów prawa w wysokości dopuszczanej przez ustawę o systemie oświaty. Fakt obniżenia stawki dotacji wyłącznie wskutek późniejszej zmiany interpretacji przepisów i zastosowania innej metody jej wyliczania przez organ wykonawczy nie może mieć zastosowania do dotacji wypłaconej, wykorzystanej i rozliczonej za dany rok kalendarzowy.
Sąd stwierdził ponadto, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących w szczególności naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji (naruszenie art. 6, art. 8, art. 9,
art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a.), co daje podstawę do uwzględnienia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie sądu zasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt
I GSK 2093/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.
Analizując przepisy u.s.o., u.f.p. oraz ustawy o samorządzie gminnym Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że w obrębie danej gminy organem uprawnionym/zobowiązanym do wyliczania faktycznej wysokości dotacji (stawki dotacji przypadającej na jednego ucznia w przedszkolu) jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który w ten sposób realizuje zadania publiczne w zakresie edukacji. Stawkę dotacji na jednego ucznia w niepublicznym przedszkolu wylicza się w oparciu o wydatki ponoszone w przedszkolu publicznym. Wprowadzone do art. 90 ust. 2b u.f.p. pojęcie "wydatki bieżące" sprawia, że z jednej strony należy odwołać się do wydatków ustalonych w budżecie, a z drugiej strony – do wydatków ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia,
a więc wydatków rzeczywiście ponoszonych w danym roku budżetowym przez gminę na działalność przedszkola publicznego (z pomięciem wydatków przeznaczonych
na finansowanie innych form wychowania przedszkolnego oraz opłat za korzystanie
z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy). Oznacza to, że stawka dotacji na dany rok kalendarzowy może być poddawana weryfikacji nie tylko w ciągu roku kalendarzowego, ale również po jego zakończeniu, jeśli została wyliczona w oparciu o elementy kosztowe, które zgodnie z ustawą należało pominąć. Uwzględnienie przy ustalaniu kwoty dotacji wartości wyłączonych przez ustawodawcę prowadzi w konsekwencji do pobrania (otrzymania) przez beneficjenta dotacji w nadmiernej wysokości i powstania z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji w tej części. Okoliczność ta ma charakter obiektywny i w związku
z tym nie mogą być brane pod uwagę inne względy, pozwalające na odstąpienie od dochodzenia nadmiernie pobranej dotacji. Tym samym samo spełnienie warunku, aby ustalona stawka dotacji nie była niższa od wprowadzonego w art. 90 ust. 2b u.s.o. dolnego progu dotacji dla niepublicznych przedszkoli (75% ustalonych
w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia), na który powołuje się Sąd I instancji
w swoich rozważaniach, nie jest wystarczającą przesłanką do uznania dotacji
za prawidłowo pobraną, musi jeszcze dojść do właściwego zidentyfikowania bieżących wydatków stanowiących podstawę do obliczenia podstawowej stawki dotacji.
NSA zwrócił uwagę, że w stanie sprawy, zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały RM
w W. z [...] marca 2015 r. rada gminy określiła poziom dotacji w wysokości równiej 75%. W tej sytuacji nie można więc twierdzić, jak to czyni Sąd I instancji,
że na skutek weryfikacji rozliczenia dotacji za 2015 r. doszło do zmniejszenia podstawowej stawki dotacji za ten rok. Wręcz przeciwnie materiał dowodowy wskazuje, że doszło do jej nieuzasadnionego zawyżenia ze względu
na uwzględnienie w wydatkach bieżących, wydatków, które nie mieszczą się
w ustawowym pojęciu wydatków bieżących (tu: obejmujących finansowanie innych form wychowania przedszkolnego). Dlatego – zdaniem NSA – organ prawidłowo przyjął, że prowadzące niepubliczne przedszkole pobrały w 2015 r. dotację
w nadmiernej wysokości, co skutkowało powstaniem zobowiązania do zwrotu
w części dotacji, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 zw. z ust. 3 u.f.p. Nie można bowiem zgodzić się z Sądem I instancji, że organ ustalając podstawową stawkę dotacji,
w wysokości zakwestionowanej następnie podczas kontroli RIO, poruszał się
w granicach możliwej wykładni obowiązujących przepisów, a tym samym, że dotacja przyznana skarżącym mieściła się w granicach wyznaczonych przez ustawę.
NSA stwierdził, że w tych okolicznościach Sąd I instancji bezpodstawnie odmówił organowi prawa do skorygowania wysokości dotacji po upływie roku kalendarzowego, w którym została ona przekazana.
Sąd kasacyjny dodał, że w postępowaniu o zwrot nadmiernie pobranej dotacji mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, co oznacza, że do obliczenia terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji stosuje się przepisy rozdziału 8 działu III tej ustawy, a konkretnie art. 70 O.p. Decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter decyzji deklaratoryjnej, ponieważ nie kształtuje ona nowej sytuacji beneficjenta, a jedynie potwierdza powstały wcześniej stan faktyczny.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Oceniając legalność decyzji podkreślenia wymaga przede wszystkim, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny
(art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.").
W konsekwencji, ponownie orzekający w tej sprawie WSA w Białymstoku, związany oceną prawną i stanowiskiem wyrażonym w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I GSK 2093/18, nie mógł kontrolować zaskarżonego przez skarżącą rozstrzygnięcia w oderwaniu od stanowiska sądu kasacyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wskazanego wyroku.
Po analizie akt sprawy i zarzutów skargi oraz stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2021 r., sąd wojewódzki stwierdza, że prezentowane przez organy stanowisko jest trafne, znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i w obowiązujących przepisach prawa.
Rozpoznając ponownie sprawę należy stwierdzić, że jej stan faktyczny został ustalony prawidłowo i w sposób wyczerpujący przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustalenia dotyczące pobrania przez skarżące dotacji
w nadmiernej wysokości – co jasno wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – były wynikiem kontroli przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w B. w zakresie gospodarki finansowej Gminy za rok 2015. Kontrola ta wykazała nieprawidłowości w sposobie naliczania przez Gminę wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych. RIO wskazała, że przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego, a w związku z tym należy ją ustalać
z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego tj. publicznych punktów przedszkolnych. Sumę tych wydatków należy pomniejszyć o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Ponadto stwierdzono, że kwota dotacji winna być wyliczona w oparciu o liczbę dzieci zapisanych do przedszkola prowadzonego przez gminę, z pominięciem dzieci z innych form wychowania przedszkolnego.
Uwzględniając ustalenia i zalecenia RIO, Burmistrz W. wydał decyzję nakazującą skarżącym zwrot części dotacji pobranej za rok 2015 w nadmiernej wysokości w kwocie 93.340,45 zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W podstawie rozstrzygnięcia wskazano przepisy art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 oraz art. 60 pkt 1 i art. 61
ust. 1 pkt 4 u.f.p., a także art. 90 ust. 1a i ust. 2b u.s.o. Spór w sprawie koncentruje się na prawidłowości wykładni dwóch z nich tj. art. 90 ust. 2b u.s.o. i art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Jak wynika z powołanych przepisów, dotacja dla niepublicznych przedszkoli przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych
w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych
o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy (art. 90 ust. 1a i ust. 2b u.s.o.).
Brzmienie art. 90 ust. 2b u.s.o. (w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2015 r.) wskazuje, że wolą ustawodawcy było określenie podstawy przyznania dotacji dla przedszkola niepublicznego w nawiązaniu do pojęcia wydatków gminy ustalonych w budżecie. Przy czym należy mieć na względzie takie wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone
w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. W konsekwencji podstawę naliczenia dotacji stanowi suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako kategoria wydatków na określony cel - na funkcjonowanie przedszkola publicznego, a nie jako kategoria wszystkich wydatków bieżących ponoszonych przez przedszkole publiczne. Uzasadnia to konkluzję, że ustawodawca uregulował podstawę obliczania kwoty dotacji w taki sam sposób dla przedszkoli publicznych i przedszkoli niepublicznych, pozostawiając radzie gminy określenie wysokości dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w przedziale od 75% do 100 % kosztów planowanych w budżecie na jednego ucznia przedszkola publicznego, a po zmianie przepisu art. 90 ust. 2b u.s.o. – przedszkola prowadzonego przez gminę.
Zgodnie z wykładnią art. 90 ust. 2b u.s.o., zaaprobowaną w tej sprawie przez NSA, pojęcie "wydatki bieżące" sprawia, że z jednej strony należy odwołać się do wydatków ustalonych w budżecie, a z drugiej strony – do wydatków ponoszonych
w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia,
a więc wydatków rzeczywiście ponoszonych w danym roku budżetowym przez gminę na działalność przedszkola publicznego, z pominięciem wydatków przeznaczonych na finansowanie innych form wychowania przedszkolnego oraz opłat za korzystanie
z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Ponownie rozpoznający niniejszą sąd wojewódzki pogląd ten podziela.
W zaskarżonej decyzji organ dokonał więc prawidłowej interpretacji powyższych przepisów, przyjmując ich językowe brzmienie i uwzględniając w tym zakresie wykładnię prezentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zasadnie przyjęto, że przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która
w budżecie gminy została zakwalifikowana jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego i że należy ją ustalać z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych.
Należy też w całości podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji dotyczący rozumienia pojęcia "każdy uczeń", o którym mowa w art. 90 ust. 2b u.s.o. Zwrot ten – w oparciu o utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne - musi być rozumiany i odnoszony do podmiotów, które faktycznie korzystają z usług realizowanych przez przedszkole. Taki wniosek wynika z treści art. 90 ust. 3d u.s.o., który zadania finansowane dotacją określa jako kształcenie, wychowanie, opiekę. Zgodzić się trzeba z organem, że tylko faktyczne uczestnictwo dziecka w realizacji zadań przedszkola generuje niektóre wydatki wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o.,
a zatem takie, które mogą być pokrywane z dotacji. Ten aspekt jest istotny przy dokonywaniu wykładni pojęcia "każdy uczeń" w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań,
a nieobecność w toku ich przebiegu nie jest wyrazem rezygnacji w udziału
w działalności placówki (analogicznie NSA w sprawie II GSK 299/12).
Dotacja pobrana w nadmiernej wysokości, a więc w wyższej niż dopuszczają to przepisy u.s.o., podlega zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Ma ona charakter niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym, a w związku z tym,
w zakresie nieuregulowanym ustawą o finansach publicznych, mają do niej zastosowanie przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej (art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, 5 i 6 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p.).
Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz
z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności o których mowa w pkt 1 lub 2.
Stosownie do treści art. 252 ust. 3 u.f.p., o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości mogą przesądzać alternatywnie dwa kryteria. Po pierwsze, jest to taka dotacja, która jest wyższa od określonej w odrębnych przepisach lub umowie.
W przypadku otrzymania przez podmiot dotowany dotacji przedmiotowej przekraczającej próg wynikający z przepisów prawa bądź z umowy, będzie ona
w części dotacją pobraną w nadmiernej wysokości.
Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości, bo z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, są więc dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach (w rozpoznawanej sprawie w art. 90 ust. 2b u.s.o. i uchwale Rady Gminy W. wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o.), umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Z punktu widzenia ziszczenia się przesłanki zwrotu dotacji wystarczające jest ustalenie, że doszło do pobrania dotacji w wysokości wyższej, niż pozwalają na to obowiązujące przepisy lub zawarta umowa. Podkreślić należy, że ziszczenie się tej przesłanki jest niezależne od tego, czy podmiot dotowany w jakikolwiek sposób przyczynił się do tego, że wypłacona dotacja została mu wypłacona w nadmiernej wysokości. Nie ma znaczenia wina czy świadomość lub ich brak. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie uzależniają obowiązku zwrotu od wykazania winy beneficjanta dotacji.
W związku z powyższym, w sytuacji stwierdzenia przez organ faktu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, był on zobowiązany do uruchomienia procedury zwrotu dotacji w zakresie wypłaconej nadmiernie kwoty. Jednocześnie, co należy podkreślić, przepisy ustawy o finansach publicznych nie wyposażają organu
w kompetencję do badania i ewentualnie uwzględnienia przyczyn, które doprowadziły do sytuacji pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Niewątpliwy w sprawie brak zawinienia skarżących w tym, że dotacja za 2015 rok była im wypłacana
w nadmiernej wysokości, nie uprawniał organu do odstąpienia od prowadzenia procedury zwrotowej przewidzianej w ustawie o finansach publicznych.
Uwzględnienie przy ustalaniu kwoty dotacji wartości wyłączonych przez ustawodawcę, prowadziło więc w konsekwencji do pobrania (otrzymania) przez beneficjenta dotacji w nadmiernej wysokości i powstania z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji w tej części. Jak wyraźnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, okoliczność ta ma charakter obiektywny i w związku z tym nie mogą być brane pod uwagę inne względy, pozwalające na odstąpienie od dochodzenia nadmiernie pobranej dotacji. Podzielając ten pogląd, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że obiektywny charakter przesłanek zwrotu dotacji należy łączyć z istotą i celem wszelkich dotacji. Przepis art. 126 u.f.p. stanowi, że dotacja to podlegające szczególnym zasadom rozliczeń środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Owe szczególne zasady to m.in. to, że dotacje, które nie zostaną wykorzystane w określonym terminie (najczęściej do końca roku budżetowego), podlegają zwrotowi do budżetu państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego ale również to, że dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub nienależnie, tj. bez podstawy prawnej podlegają obowiązkowi zwrotu wraz z odsetkami naliczanymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (K. Czarnecki w: Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, wyd. II, at. 126, opubl. Lex/el). Zasady te współistnieją ze sobą, nie wykluczają się wzajemnie, a podmiot korzystający z formy finansowania, jaką są dotacje, powinien zdawać sobie sprawę
z istoty dotacji i szczególnej formy ich rozliczeń.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku o niezasadności zarzutu skargi błędnej wykładni art. 252 ust. 3 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 2b i ust. 4 u.s.o. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku, samo spełnienie warunku, aby ustalona stawka dotacji nie była niższa od wprowadzonego w art. 90 ust. 2b u.s.o. dolnego progu dotacji dla niepublicznych przedszkoli (75% ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych
w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia), nie jest wystarczającą przesłanką do uznania dotacji za prawidłowo pobraną, musi jeszcze dojść do właściwego zidentyfikowania bieżących wydatków stanowiących podstawę do obliczenia podstawowej stawki dotacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w stanie sprawy, zgodnie
z § 2 ust. 3 uchwały RM w W. z 26 marca 2015 r., rada gminy określiła poziom dotacji w wysokości równej 75%. W tej sytuacji nie można więc twierdzić, że na skutek weryfikacji rozliczenia dotacji za 2015 r. doszło do zmniejszenia podstawowej stawki dotacji za ten rok. Tym bardziej – na co również zwrócił uwagę NSA - że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że doszło do jej nieuzasadnionego zawyżenia ze względu na uwzględnienie w wydatkach bieżących, wydatków, które nie mieszczą się w ustawowym pojęciu wydatków bieżących
(tu: obejmujących finansowanie innych form wychowania przedszkolnego). Dlatego też, w ocenie sądu, organ prawidłowo przyjął, że prowadzące niepubliczne przedszkole skarżące pobrały w 2015 r. dotację w nadmiernej wysokości, co miało skutek w postaci powstania zobowiązania do zwrotu dotacji w części, zgodnie
z art. 252 ust. 1 pkt 2 zw. z ust. 3 u.f.p. Pogląd ten, wyrażony na gruncie tej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, sąd rozpoznający sprawę ponownie, w pełni podziela.
Odnosząc się do kwestii związanej z dopuszczalnością żądania zwrotu dotacji po jej ostatecznym rozliczeniu, tj. po 31 stycznia 2016 r. wskazać należy na treść
art. 60 pkt 1 u.f.p., który do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym zalicza dochody budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych, a więc także w art. 252 ust. 1. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd,
iż bieg terminu przedawnienia należy ściśle wiązać z charakterem zobowiązania podlegającego zwrotowi. Podzielając w całości wywód prawny dotyczący tej kwestii przeprowadzony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego na kanwie tej sprawy należy uznać, że nie doszło do przedawnienia żądania zwrotu części nadpłaconej dotacji, zaś termin 31 stycznia roku następnego po upływie roku na który przyznano o dotację, wynikający z uchwały nr VII/40/15 Rady Gminy W. zobowiązujący Gminę do rozliczenia dotacji w żaden sposób nie wprowadza cezury, po upływie której niemożliwe jest potem żądanie zwrotu części dotacji przyznanej w nadmiernej wysokości. Termin ten ogranicza jedynie organ do rozliczenia dotacji i traktować go należy jako porządkowy, w żadnym razie nie zmieniający przepisów ustawy o finansach publicznych oraz Ordynacji podatkowej co do okresu, w którym można domagać się zwrotu części nadpłaconej dotacji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednoznacznie, że stawka dotacji na dany rok kalendarzowy może być poddawana weryfikacji nie tylko w ciągu roku kalendarzowego, ale również po jego zakończeniu, jeśli została wyliczona nieprawidłowo, tj. w oparciu o elementy kosztowe, które zgodnie z ustawą należało pominąć. Również ten pogląd sąd pierwszej instancji podziela i przyjmuje za własny.
W ocenie sądu, w sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady niedziałania prawa wstecz i ochrony praw nabytych.
Zasada niedziałania prawa wstecz, stanowiąca niewątpliwie podstawę porządku prawnego, ma na celu między innymi ochronę obywateli przed zaskakiwaniem ich przez organy państwa czy samorządu terytorialnego niekorzystnymi zmianami prawa powodującymi niekorzystne dla obywatela skutki. Należy ją rozumieć nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych nakazujących stosowanie nowo ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, lecz także jako zakaz stanowienia międzyczasowych (intertemporalnych) reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm,
a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne (a w konsekwencji społeczne) następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych. W dziedzinie prawodawczej działalności państwa stwarza ona obowiązek kształtowania prawa
w taki sposób, by nie ograniczać wolności obywateli, jeśli tego nie wymaga ważny interes społeczny lub indywidualny, chroniony Konstytucją, obowiązek przyznawania praw z jednoczesnym ustanowieniem gwarancji realizacji tych praw, obowiązek stanowienia prawa spójnego, jasnego i zrozumiałego dla obywateli i wreszcie obowiązek nienadawania przepisom prawnym mocy wstecznej.
Podkreślić należy, że wydanie w sprawie decyzji o zwrocie dotacji nastąpiło na podstawie przepisów, które funkcjonowały w polskim porządku prawnym od dawna, znacznie wcześniej niż chwila przyznania skarżącym dotacji. Nie można zatem przyjąć, że doszło do zmian w prawie, które skutkowałyby niekorzystnie dla obywateli. Nie ma podstaw by przyjąć, że strona skarżąca została zaskoczona zmianami w prawie.
Z kolei u podstaw praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 września 2000 r. sygn. K 18/99, treścią zasady praw nabytych jest zakaz stanowienia przepisów arbitralnie odbierających lub ograniczających prawa podmiotowe przysługujące jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza jednak stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe. Ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga, rozważenia na ile oczekiwanie jednostki dotyczące ochrony praw nabytych jest usprawiedliwione, ponieważ zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne.
Wobec jasnych unormowań ustawy o finansach publicznych, wprost przewidujących z jednej strony obowiązek wykorzystania dotacji w określonym terminie, z drugiej zaś obowiązek dochodzenia zwrotu dotacji pobranych
w nadmiernej wysokości, nie można uznać, że pobrana i prawidłowo wydatkowana dotacja, stanowi prawo nabyte, a nakazanie przez organ jej zwrotu stanowi naruszenie nabytych praw.
Należy przyjąć, że każdy podmiot korzystający z dofinansowania ze środków publicznych w postaci dotacji musi liczyć się z tym, że w określonych sytuacjach podlegają one zwrotowi. Wynika to z istoty i charakteru dotacji. Działania organu domagającego się zwrotu znajdują legitymację w obowiązujących przepisach prawa.
Rozpoznając procesowe zarzuty skargi, sąd uznał je za niezasadne.
W ocenie sądu, materiał dowodowy w sprawie jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia. Zebrane dowody pozwoliły na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia
w sprawie. Sąd zauważa, że skarżące doszukują się naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia postępowania, podczas gdy z treści skargi wynika, że
w istocie nie zgadzają się z treścią wydanego rozstrzygnięcia. Skarżące akcentują niesprawiedliwość decyzji, jednak zarzut ten sąd uznaje za związany z brakiem akceptacji stosowania przez organy, bez wątpienia rygorystycznych, przepisów prawa obligujących organy do prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji nawet w sytuacjach, gdy dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości
z powodu błędu organu odpowiadającego za prawidłowe wyliczenie dotacji. Jak zaś wskazano powyżej, do naruszenia przepisów dotyczących zwrotu dotacji nie doszło.
Organy obu instancji, dokonując wyliczenia kwoty dotacji, prawidłowo wskazały w uzasadnieniu decyzji metodologię wyliczenia zwrotu oraz podstawy prawne decyzji. Sąd, w ślad za organem drugiej instancji, a także kierując się poglądem prawnym zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w niniejszej sprawie a także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (II GSK 2404/11, V SA/Wa 2555/13, III SA/Wr 2/15) uznaje ten sposób za poprawny.
Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.