I SA/Bk 543/21

I SA/Bk 543/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Dariusz Marian Zalewski /przewodniczący/
Grzegorz Dudar
Justyna Siemieniako /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GSK 831/22 - Wyrok NSA z 2022-07-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1943
art. 90 ust. 2b
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 1870
art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 - 5
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. T., C. C. N. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji za rok 2015 oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z [...] czerwca 2017 r. n [...] Burmistrz W., po ponownym rozpoznaniu sprawy, określił K. T. i C. C. prowadzącym działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej "O." w W. oraz będące organem prowadzącym Niepubliczne Przedszkole Językowe w W., zwrot części dotacji pobranej za rok 2015 w nadmiernej wysokości w kwocie 117.923,30 zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przeprowadzona kontrola Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. (dalej powoływane jako: "RIO") w zakresie gospodarki finansowej Gminy W. za rok 2015 wykazała nieprawidłowości w sposobie naliczania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Organ powołał się na stanowisko RIO, zgodnie z którym miesięczna kwota dotacji na jednego ucznia pełnosprawnego przedszkola niepublicznego została przez Gminę ustalona w kwocie zawyżonej o 230,43 zł (zgodnie z obliczeniami RIO powinna była wynosić 630,26 zł). Według obliczeń organu pierwszej instancji, dotacja została przekazana skarżącym w kwocie zawyżonej o 117.923,30 zł. W związku z powyższymi ustaleniami przyjęto, że część dotacji pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyły skarżące, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium, wskazując na brzmienie art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r., poz. 1493 ze zm., dalej powoływana jako u.s.o.) stwierdziło m.in., że przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Zatem należy ją ustalać z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że pierwotnie do obliczeń stawek dotacji (tj. 860,69 zł i 1.147,59 zł) przyjęto ustalone w budżecie gminy na 2015 r. w dziale 801 "Oświata i wychowanie" w rozdziałach 80104 "Przedszkola", 80106 "Inne formy wychowania przedszkolnego" i 80146 "Dokształcanie doskonalenie nauczycieli" wydatki bieżące ponoszone w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę tj. Przedszkolu "S." w W. wraz z wydatkami bieżącymi dwóch publicznych punktów przedszkolnych znajdujących się pod nadzorem ww. przedszkola tj. Punktu Przedszkolnego "B." w J. i Punktu Przedszkolnego "P." w S. Łącznie wydatki wyniosły 2.911.711,50 zł, które pomniejszono o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie tj. o kwotę 350.300,00 zł.
Wskazano, że zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy W. na rok 2015 wraz ze zamianami, dotacja podmiotowa dla niepublicznych jednostek systemu oświaty została ustalona w wysokości 2.834.210,00 zł (w tej kwocie zostały również zawarte środki na pokrycie kosztów realizacji programu Karty Dużej rodziny dla dzieci w przedszkolach niepublicznych). W związku z tym, w decyzji organ pierwszej instancji dokonał obliczenia kwoty dotacji w oparciu o dane budżetowe i przyjęte tam wydatki budżetowe na przedszkole publiczne, bez uwzględnienia przy wyliczeniach wydatków publicznych punktów przedszkolnych znajdujących się pod nadzorem przedszkola publicznego, które uwzględniono w poprzednich obliczeniach, w budżecie gminy na 2015 r. w dziale 801 "Oświata i wychowanie" w rozdziałach 80104 "Przedszkola" i 80146 "Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli" określono wydatki bieżące ponoszone w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę tj. Przedszkolu "S." w W. (w łącznej kwocie 2.832.613,50 zł), które pomniejszono o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie tj. o kwotę 350.189,30 zł.
W ocenie Kolegium, tylko kwota ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowić może podstawę do obliczenia kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie kwota ta to 2.482.424,20 zł (2.832.613,50 zł – 350.189,30 zł).
Kolegium zwróciło uwagę, że w uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji, wskazując sposób wyliczenia wysokości dotacji, przy ustalaniu stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym najpierw uwzględnił "Liczbę dzieci zapisanych do gminnego przedszkola (...)", przy wyliczeniu zaś dotacji dla konkretnego przedszkola niepublicznego przyjęto liczbę dzieci uczęszczających do tego przedszkola. Taki sposób określenia stawki dotacji na jednego ucznia, a później przyznania określonej kwoty na rzecz konkretnego przedszkola niepublicznego, Kolegium uznało za poprawny. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 8 marca 2017 r. sygn. II GSK 4795/16, z dnia 8 maja 2013 r. sygn. II GSK 299/12) organ odwoławczy wskazał, że termin "każdy uczeń", o jakim stanowi art. 90 ust. 2b u.s.o., musi być rozumiany jako podmiot, który faktycznie korzysta z usług realizowanych przez przedszkole. Taki wniosek wynika z treści art. 90 ust. 3d u.s.o., który zadania finansowane dotacją określa jako kształcenie, wychowanie i opiekę. Te rodzaje aktywności placówki opiekuńczej wiążą się z faktycznym uczestnictwem dziecka w tego rodzaju działaniach.
W ocenie Kolegium, zasadnie wiec organ pierwszej instancji, obliczając jednostkową stawkę dotacji na jednego ucznia, wziął pod uwagę liczbę uczniów zapisanych do przedszkola publicznego (czyli takich, które z przedszkolem wiąże odpowiedni węzeł prawny w postaci umowy). Przy przyznawaniu zaś dotacji na poszczególne przedszkola niepubliczne, uwzględnia się liczbę dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola.
Analizując kwestię przedawnienia roszczenia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 6 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych i publicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2015 r. poz. 1017), rozliczenie dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym dokonywane jest przez gminę w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego, co Gmina W. zrobiła i nie jest to kwestionowane przez Skarżące. W ocenie Kolegium wykładnia treści Uchwały Nr [...] prowadzi do wniosku, że wobec § 6 ust. 6 przepis szczególny stanowi § 6 ust. 8, zgodne z którym dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych.
W ocenie Kolegium kwota dotacji została ustalona w oparciu o uchwałę budżetową, a obliczona wysokość dotacji na jednego ucznia zgodnie z treścią 90 ust. 2b u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r., czyli również
w dniu przyznania dotacji). Liczbę dzieci zapisanych do przedszkola publicznego ustalono na podstawie danych posiadanych przez organ pierwszej instancji. Skarżący nie kwestionują przy tym ani kwoty planowanych wydatków określonych
w budżecie, ani samej liczby dzieci zapisanych do przedszkola publicznego. Kwota dotacji na jednego ucznia w przedszkolu publicznym wyliczona powinna być następująco: 2.481.424,20 (ustalone w budżecie gminy na 2015 r. wydatki bieżące ponoszone w przedszkolu publicznym pomniejszone o opłaty za korzystanie
z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie) /246,17 (średnioroczna liczba uczniów zapisanych do przedszkola) = 10.084,19 (roczna kwota środków ustalona w budżecie w przeliczeniu na jednego ucznia w publicznym przedszkolu) /12 = 840,35 (stawka dotacji na jednego ucznia "konkursowego" w przedszkolu niepublicznym x 75% = 630,26 (stawka dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym).
Na powyższą decyzję pełnomocnik strony skarżącej wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie: przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 8 § 1 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78 póz. 483 ze. zm.), art. 107 § 1 i § 3, art. 15 w związku z art. 136 § 1 i art. 10 § 1 oraz art. 138 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego, że organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, czym naruszono zasadę prawdy obiektywnej i pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa wyrażonych w art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a,, art. 6 k.p,a. poprzez naruszenie wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy, wyrażającego się w uznaniu zasadności nałożenia obowiązku zwrotu dotacji, mimo iż został on usankcjonowany aktem mającym moc wsteczną, jak również mimo obowiązywania ustawowego obowiązku rozdysponowywania przyznanej dotacji w określony sposób do końca danego roku kalendarzowego, co też nastąpiło w niniejszej sprawie;
oraz prawa materialnego poprzez bledną wykładnię art. 252 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U z 2016 r. poz. 1870 ze. zm., powoływanej jako "u.f.p.").w zw. z art. 90 ust. 2b oraz 90 ust. 4 u.s.o. i w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że pobrano dotację w nadmiernej wysokości, podczas gdy została ona wypłacona zgodnie z przepisami, w wysokości ustalonej uprzednio przez ten sam organ administracji, który następnie w sposób nieuprawniony dokonał zmiany wysokości przyznanych, wypłaconych i wykorzystanych uprzednio kwot, co doprowadziło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych.
Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę i wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 1647/17 uchylił decyzje organów obu instancji.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że to na Burmistrzu W. ciążył obowiązek ustalenia stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w prawidłowej wysokości w 2015 roku i zawiadomienia o niej podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji. Wyliczając wysokość stawki dotacji organ działa z urzędu, jego pozycja jest nadrzędna w stosunku do podmiotu otrzymującego dotację. Z kolei rola podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne w procesie ustalenia i wypłaty dotacji była ograniczona jedynie do czynności określonych w uchwałach, w tym do terminowego złożenia wniosku o udzielenie dotacji, zgłoszenia zmian wszelkich danych zawartych we wniosku, przekazywania informacji o liczbie uczniów przedszkola oraz rozliczenia dotacji. W ocenie sądu pierwszej instancji, skarżące z tych obowiązków się wywiązały, a tym samym wykorzystały otrzymaną dotację zgodnie z jej przeznaczeniem. Z kolei organ jest zobowiązany do ustalenia stawki dotacji w prawidłowej wysokości bez zbędnej zwłoki, gdyż tylko w ten sposób zapobiegnie się wypłaceniu z budżetu gminy w ciągu roku kalendarzowego kwot obliczonych w oparciu o nieaktualną stawkę (zaniżoną bądź zawyżoną w stosunku do stawki prawidłowej), co wpływa na prawidłową realizację uchwały budżetowej na dany rok. Organ wykonawczy sporządza też projekt uchwały budżetowej.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że przepis art. 90 ust. 2b u.s.o. dotyczący wyliczenia stawki dotacji dla przedszkola niepublicznego nie definiuje, jak należy rozumieć w szczególności pojęcia "przedszkola prowadzone przez gminę", "w przeliczeniu na jednego ucznia", czy "każdy uczeń". Akceptując wykładnię tego przepisu dokonaną przez organ sąd uznał, że dopuszczalna jest również wykładnia zastosowana przez organ przy pierwotnym wyliczeniu wysokości stawki dotacji na rok 2015. W ocenie tego sądu, przyjmując do obliczenia stawki dotacji wydatki bieżące ponoszone w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę wraz z wydatkami bieżącymi dwóch publicznych punktów przedszkolnych oraz uwzględniając przy obliczeniu średniorocznej liczby uczniów liczbę uczniów faktycznie uczęszczających do publicznego przedszkola i publicznych punktów przedszkolnych organ poruszał się w granicach możliwej wykładni obowiązujących przepisów.
Sąd wskazał ponadto, że ustawa o systemie oświaty w art. 90 ust. 2b u.s.o. określa jedynie minimalny poziom dotacji dla niepublicznych przedszkoli ("przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących"). Rada gminy może zatem określić wyższy poziom dotacji. Dotacja przyznana skarżącej mieściła się w granicach wyznaczonych przez ustawę.
WSA w Białymstoku uznał więc, że nie było podstaw do nakazania skarżącym zwrotu prawidłowo obliczonej i wykorzystanej dotacji, po jej uprzednim rozliczeniu na skutek zmienionej interpretacji przepisów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 sierpnia 2021 r., I GSK 2114/18 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
NSA uznał, że sąd pierwszej instancji nadał pojęciom ustawowym (przedszkole prowadzone przez gminę, w przeliczeniu na jednego ucznia, uczeń) odmienne znaczenie, niż wynika to z językowego znaczenia, wynikającego z art. 90 ust. 2b u.s.o., akceptowanego w orzecznictwie sądowym. W wyniku tego, WSA nieprawidłowo przyjął, że obliczona pierwotnie podstawowa stawka dotacji mieści się w granicach wyznaczonych prawem.
NSA stwierdził, że w świetle analizy przepisów ustawy o finansach publicznych oraz o systemie oświaty, a także ustawy o samorządzie gminnym, w obrębie danej gminy organem uprawnionym/zobowiązanym do wyliczania faktycznej wysokości dotacji (stawki dotacji przypadającej na jednego ucznia w przedszkolu) jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który w ten sposób realizuje zadania publiczne w zakresie edukacji. Stawkę dotacji na jednego ucznia w niepublicznym przedszkolu wylicza się w oparciu o wydatki ponoszone w przedszkolu publicznym. Wprowadzone do art. 90 ust. 2b u.s.o. pojęcie "wydatki bieżące" sprawia, że z jednej strony należy odwołać się do wydatków ustalonych w budżecie, a z drugiej strony – do wydatków ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, a więc wydatków rzeczywiście ponoszonych w danym roku budżetowym przez gminę na działalność przedszkola publicznego (z pomięciem wydatków przeznaczonych na finansowanie innych form wychowania przedszkolnego oraz opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy). Oznacza to, że stawka dotacji na dany rok kalendarzowy może być poddawana weryfikacji nie tylko w ciągu roku kalendarzowego, ale również po jego zakończeniu, jeśli została wyliczona w oparciu o elementy kosztowe, które zgodnie z ustawą należało pominąć. Uwzględnienie przy ustalaniu kwoty dotacji wartości wyłączonych przez ustawodawcę, prowadzi w konsekwencji do pobrania (otrzymania) przez beneficjenta dotacji w nadmiernej wysokości i powstania z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji w tej części. Okoliczność ta ma charakter obiektywny i w związku z tym nie mogą być brane pod uwagę inne względy, pozwalające na odstąpienie od dochodzenia nadmiernie pobranej dotacji. Tym samym, samo spełnienie warunku, aby ustalona stawka dotacji nie była niższa od wprowadzonego w art. 90 ust. 2b u.s.o. dolnego progu dotacji dla niepublicznych przedszkoli (75% ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia), nie jest wystarczającą przesłanką do uznania dotacji za prawidłowo pobraną – musi jeszcze dojść do właściwego zidentyfikowania bieżących wydatków stanowiących podstawę do obliczenia podstawowej stawki dotacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w stanie sprawy, zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały RM w W. z [...] marca 2015 r. rada gminy określiła poziom dotacji w wysokości równiej 75%. W tej sytuacji nie można twierdzić, że na skutek weryfikacji rozliczenia dotacji za 2015 r. doszło do zmniejszenia podstawowej stawki dotacji za ten rok. Wręcz przeciwnie - materiał dowodowy wskazuje, że doszło do jej nieuzasadnionego zawyżenia ze względu na uwzględnienie w wydatkach bieżących wydatków, które nie mieszczą się w ustawowym pojęciu wydatków bieżących (obejmujących finansowanie innych form wychowania przedszkolnego). Dlatego – zdaniem NSA - organ prawidłowo przyjął, że prowadzące niepubliczne przedszkole skarżące pobrały w 2015 r. dotację w nadmiernej wysokości, co miało skutek w postaci powstania zobowiązania do zwrotu dotacji w części, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 zw. z ust. 3 u.f.p.
Naczelny Sąd nie podzielił stanowiska sądu pierwszej instancji, że organ ustalając podstawową stawkę dotacji, w wysokości zakwestionowanej następnie podczas kontroli RIO, poruszał się w granicach możliwej wykładni obowiązujących przepisów, a tym samym, że dotacja przyznana skarżącym mieściła się w granicach wyznaczonych przez ustawę.
Podkreślono, że w postępowaniu o zwrot nadmiernie pobranej dotacji mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III o.p., co oznacza, że do obliczenia terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji stosuje się przepisy rozdziału 8 działu III o.p., a konkretnie art. 70 o.p. Decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter decyzji deklaratoryjnej, ponieważ nie kształtuje ona nowej sytuacji beneficjenta, a jedynie potwierdza powstały wcześniej stan faktyczny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając sprawę ponownie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Na wstępie wskazać należy, iż ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy jest skutkiem uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej złożonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.) sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji.
Rozpoznając ponownie sprawę w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że jej stan faktyczny został ustalony prawidłowo i w sposób wyczerpujący przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustalenia dotyczące pobrania przez skarżące dotacji w nadmiernej wysokości – co jasno wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – były wynikiem kontroli przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w B. w zakresie gospodarki finansowej Gminy za rok 2015. Kontrola ta wykazała nieprawidłowości w sposobie naliczania przez Gminę wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych. RIO wskazała, że przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego, a w związku z tym należy ją ustalać z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego tj. publicznych punktów przedszkolnych. Sumę tych wydatków należy pomniejszyć o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Ponadto stwierdzono, że kwota dotacji winna być wyliczona w oparciu o liczbę dzieci zapisanych do przedszkola prowadzonego przez gminę, z pominięciem dzieci z innych form wychowania przedszkolnego.
Uwzględniając ustalenia i zalecenia RIO, Burmistrz W. wydał decyzję nakazującą skarżącym zwrot części dotacji pobranej za rok 2015 w nadmiernej wysokości w kwocie 117.923,30 zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W podstawie rozstrzygnięcia wskazano przepisy art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 oraz art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm. – dalej: "u.f.p."), a także art. 90 ust. 1a, ust. 1b i ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r. (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm. – dalej: "u.s.o."). Spór w sprawie koncentruje się na prawidłowości wykładni dwóch z nich tj. art. 90 ust. 2b u.s.o. i art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Jak wynika z powołanych przepisów, dotacja dla niepublicznych przedszkoli przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy (art. 90 ust. 1a i ust. 2b u.s.o.).
Brzmienie art. 90 ust. 2b u.s.o. (w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2015 r.) wskazuje, że wolą ustawodawcy było określenie podstawy przyznania dotacji dla przedszkola niepublicznego w nawiązaniu do pojęcia wydatków gminy ustalonych w budżecie. Przy czym należy mieć na względzie takie wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. W konsekwencji podstawę naliczenia dotacji stanowi suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako kategoria wydatków na określony cel - na funkcjonowanie przedszkola publicznego, a nie jako kategoria wszystkich wydatków bieżących ponoszonych przez przedszkole publiczne. Uzasadnia to konkluzję, że ustawodawca uregulował podstawę obliczania kwoty dotacji w taki sam sposób dla przedszkoli publicznych i przedszkoli niepublicznych, pozostawiając radzie gminy określenie wysokości dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w przedziale od 75% do 100 % kosztów planowanych w budżecie na jednego ucznia przedszkola publicznego, a po zmianie przepisu art. 90 ust. 2b u.s.o. – przedszkola prowadzonego przez gminę.
Stawkę dotacji na jednego ucznia w niepublicznym przedszkolu wylicza się też w oparciu o wydatki ponoszone w przedszkolu publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 sierpnia 2021 r., sygn. I GSK 2114/18 stwierdził, że wprowadzone do art. 90 ust. 2b u.f.p. pojęcie "wydatki bieżące" sprawia, że z jednej strony należy odwołać się do wydatków ustalonych w budżecie, a z drugiej strony – do wydatków ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, a więc wydatków rzeczywiście ponoszonych w danym roku budżetowym przez gminę na działalność przedszkola publicznego, z pominięciem wydatków przeznaczonych na finansowanie innych form wychowania przedszkolnego oraz opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Sąd, orzekając w tej sprawie ponownie, podziela ten pogląd.
W zaskarżonej decyzji organ dokonał więc prawidłowej interpretacji powyższych przepisów, przyjmując ich językowe brzmienie i uwzględniając w tym zakresie wykładnię prezentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zasadnie przyjęto, że przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego i że należy ją ustalać z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych.
Należy też w całości podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji dotyczący rozumienia pojęcia "każdy uczeń", o którym mowa w art. 90 ust. 2b u.s.o. Zwrot ten – w oparciu o utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne - musi być rozumiany i odnoszony do podmiotów, które faktycznie korzystają z usług realizowanych przez przedszkole. Taki wniosek wynika z treści art. 90 ust. 3d u.s.o., który zadania finansowane dotacją określa jako kształcenie, wychowanie, opiekę. Zgodzić się trzeba z organem, że tylko faktyczne uczestnictwo dziecka w realizacji zadań przedszkola generuje niektóre wydatki wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o., a zatem takie, które mogą być pokrywane z dotacji. Ten aspekt jest istotny przy dokonywaniu wykładni pojęcia "każdy uczeń" w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań, a nieobecność w toku ich przebiegu nie jest wyrazem rezygnacji w udziału w działalności placówki (analogicznie NSA w sprawie II GSK 299/12).
Dotacja pobrana w nadmiernej wysokości, a więc w wyższej niż dopuszczają to przepisy u.s.o., podlega zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Ma ona charakter niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym, a w związku z tym, w zakresie nieuregulowanym ustawą o finansach publicznych, mają do niej zastosowanie przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej (art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, 5 i 6 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p.).
Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności o których mowa w pkt 1 lub 2.
Stosownie do treści art. 252 ust. 3 u.f.p., o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości mogą przesądzać alternatywnie dwa kryteria. Po pierwsze, jest to taka dotacja, która jest wyższa od określonej w odrębnych przepisach lub umowie. W przypadku otrzymania przez podmiot dotowany dotacji przedmiotowej przekraczającej próg wynikający z przepisów prawa bądź z umowy, będzie ona w części dotacją pobraną w nadmiernej wysokości.
Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości, bo z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, są więc dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach (w rozpoznawanej sprawie w art. 90 ust. 2b u.s.o. i uchwale Rady Gminy W. wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o.), umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Z punktu widzenia ziszczenia się przesłanki zwrotu dotacji wystarczające jest ustalenie, że doszło do pobrania dotacji w wysokości wyższej, niż pozwalają na to obowiązujące przepisy lub zawarta umowa. Podkreślić należy, że ziszczenie się tej przesłanki jest niezależne od tego, czy podmiot dotowany w jakikolwiek sposób przyczynił się do tego, że wypłacona dotacja została mu wypłacona w nadmiernej wysokości. Nie ma znaczenia wina czy świadomość lub ich brak.
W związku z powyższym, w sytuacji stwierdzenia przez organ faktu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, był on zobowiązany do uruchomienia procedury zwrotu dotacji w zakresie wypłaconej nadmiernie kwoty. Jednocześnie, co należy podkreślić, przepisy ustawy o finansach publicznych nie wyposażają organu w kompetencję do badania i ewentualnie uwzględnienia przyczyn, które doprowadziły do sytuacji pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Niewątpliwy w sprawie brak zawinienia skarżących w tym, że dotacja za 2015 rok była im wypłacana w nadmiernej wysokości, nie uprawniał organu do odstąpienia od prowadzenia procedury zwrotowej przewidzianej w ustawie o finansach publicznych.
Uwzględnienie przy ustalaniu kwoty dotacji wartości wyłączonych przez ustawodawcę, prowadziło więc w konsekwencji do pobrania (otrzymania) przez beneficjenta dotacji w nadmiernej wysokości i powstania z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji w tej części. Jak wyraźnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, okoliczność ta ma charakter obiektywny i w związku z tym nie mogą być brane pod uwagę inne względy, pozwalające na odstąpienie od dochodzenia nadmiernie pobranej dotacji. Podzielając ten pogląd, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że obiektywny charakter przesłanek zwrotu dotacji należy łączyć z istotą i celem wszelkich dotacji. Art. 126 u.f.p. stanowi, że dotacja to podlegające szczególnym zasadom rozliczeń środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Owe szczególne zasady to m.in. to, że dotacje, które nie zostaną wykorzystane w określonym terminie (najczęściej do końca roku budżetowego), podlegają zwrotowi do budżetu państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego ale również to, że dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub nienależnie, tj. bez podstawy prawnej podlegają obowiązkowi zwrotu wraz z odsetkami naliczanymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (K. Czarnecki w: Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, wyd. II, at. 126, opubl. Lex/el). Zasady te współistnieją ze sobą, nie wykluczają się wzajemnie, a podmiot korzystający z formy finansowania, jaką są dotacje, powinien zdawać sobie sprawę z istoty dotacji i szczególnej formy ich rozliczeń.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku o niezasadności zarzutu skargi błędnej wykładni art. 252 ust. 3 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 2b i ust. 4 u.s.o. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 sierpnia 2021 r., I GSK 2114/18, samo spełnienie warunku, aby ustalona stawka dotacji nie była niższa od wprowadzonego w art. 90 ust. 2b u.s.o. dolnego progu dotacji dla niepublicznych przedszkoli (75% ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia), nie jest wystarczającą przesłanką do uznania dotacji za prawidłowo pobraną. Musi jeszcze bowiem dojść do właściwego zidentyfikowania bieżących wydatków stanowiących podstawę do obliczenia podstawowej stawki dotacji.
W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w stanie sprawy, zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały RM w W. z [...] marca 2015 r., rada gminy określiła poziom dotacji w wysokości równiej 75%. W tej sytuacji nie można więc twierdzić, że na skutek weryfikacji rozliczenia dotacji za 2015 r. doszło do zmniejszenia podstawowej stawki dotacji za ten rok. Tym bardziej – na co również zwrócił uwagę NSA - że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że doszło do jej nieuzasadnionego zawyżenia ze względu na uwzględnienie w wydatkach bieżących, wydatków, które nie mieszczą się w ustawowym pojęciu wydatków bieżących (tu: obejmujących finansowanie innych form wychowania przedszkolnego). Dlatego też, w ocenie sądu, organ prawidłowo przyjął, że prowadzące niepubliczne przedszkole skarżące pobrały w 2015 r. dotację w nadmiernej wysokości, co miało skutek w postaci powstania zobowiązania do zwrotu dotacji w części, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 zw. z ust. 3 u.f.p. Pogląd ten, wyrażony na gruncie tej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, sąd rozpoznający sprawę ponownie, w pełni podziela.
Odnosząc się do podnoszonej kwestii związanej z dopuszczalnością żądania zwrotu dotacji po jej ostatecznym rozliczeniu, tj. po 31 stycznia 2016 r. wskazać należy na treść art. 60 pkt 1 u.f.p., który do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym zalicza dochody budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych, a więc także w art. 252 ust. 1. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż bieg terminu przedawnienia należy ściśle wiązać z charakterem zobowiązania podlegającego zwrotowi. Podzielając w całości wywód prawny dotyczący tej kwestii przeprowadzony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego na kanwie tej sprawy (I GSK 2114/18) należy uznać, że nie doszło do przedawnienia żądania zwrotu części nadpłaconej dotacji, zaś termin 31 stycznia roku następnego po upływie roku na który przyznano o dotację, wynikający z uchwały nr VII/40/15 Rady Gminy W. zobowiązujący Gminę do rozliczenia dotacji w żaden sposób nie wprowadza cezury, po upływie której niemożliwe jest potem żądanie zwrotu części dotacji przyznanej w nadmiernej wysokości. Termin ten ogranicza jedynie organ do rozliczenia dotacji i traktować go należy jako porządkowy, w żadnym razie nie zmieniający przepisów ustawy o finansach publicznych oraz Ordynacji podatkowej co do okresu, w którym można domagać się zwrotu części nadpłaconej dotacji. W cyt. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednoznacznie, że stawka dotacji na dany rok kalendarzowy może być poddawana weryfikacji nie tylko w ciągu roku kalendarzowego, ale również po jego zakończeniu, jeśli została wyliczona nieprawidłowo, tj. w oparciu o elementy kosztowe, które zgodnie z ustawą należało pominąć. Również ten pogląd sąd pierwszej instancji podziela i przyjmuje za własny.
W ocenie sądu, w sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady niedziałania prawa wstecz i ochrony praw nabytych.
Zasada niedziałania prawa wstecz, stanowiąca niewątpliwie podstawę porządku prawnego, ma na celu między innymi ochronę obywateli przed zaskakiwaniem ich przez organy państwa czy samorządu terytorialnego niekorzystnymi zmianami prawa powodującymi niekorzystne dla obywatela skutki. Należy ją rozumieć nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych nakazujących stosowanie nowo ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, lecz także jako zakaz stanowienia międzyczasowych (intertemporalnych) reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne (a w konsekwencji społeczne) następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych. W dziedzinie prawodawczej działalności państwa stwarza ona obowiązek kształtowania prawa w taki sposób, by nie ograniczać wolności obywateli, jeśli tego nie wymaga ważny interes społeczny lub indywidualny, chroniony Konstytucją, obowiązek przyznawania praw z jednoczesnym ustanowieniem gwarancji realizacji tych praw, obowiązek stanowienia prawa spójnego, jasnego i zrozumiałego dla obywateli i wreszcie obowiązek nienadawania przepisom prawnym mocy wstecznej.
Podkreślić należy, że wydanie w sprawie decyzji o zwrocie dotacji nastąpiło na podstawie przepisów, które funkcjonowały w polskim porządku prawnym od dawna, znacznie wcześniej niż chwila przyznania skarżącym dotacji. Nie można zatem przyjąć, że doszło do zmian w prawie, które skutkowałyby niekorzystnie dla obywateli. Nie ma podstaw by przyjąć, że strona skarżąca została zaskoczona zmianami w prawie.
Z kolei u podstaw praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 września 2000 r. K 18/99, treścią zasady praw nabytych jest zakaz stanowienia przepisów arbitralnie odbierających lub ograniczających prawa podmiotowe przysługujące jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza jednak stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe. Ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga, rozważenia na ile oczekiwanie jednostki dotyczące ochrony praw nabytych jest usprawiedliwione, ponieważ zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne.
Wobec jasnych unormowań ustawy o finansach publicznych, wprost przewidujących z jednej strony obowiązek wykorzystania dotacji w określonym terminie, z drugiej zaś obowiązek dochodzenia zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości, nie można uznać, że pobrana i prawidłowo wydatkowana dotacja, stanowi prawo nabyte, a nakazanie przez organ jej zwrotu stanowi naruszenie nabytych praw.
Należy przyjąć, że każdy podmiot korzystający z dofinansowania ze środków publicznych w postaci dotacji musi liczyć się z tym, że w określonych sytuacjach podlegają one zwrotowi. Wynika to z istoty i charakteru dotacji. Działania organu domagającego się zwrotu znajdują legitymację w obowiązujących przepisach prawa.
Rozpoznając procesowe zarzuty skargi, sąd uznał je za niezasadne.
W ocenie sądu, materiał dowodowy w sprawie jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia. Zebrane dowody pozwoliły na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd zauważa, że skarżące doszukują się naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia postępowania, podczas gdy z treści skargi wynika, że w istocie nie zgadzają się z treścią wydanego rozstrzygnięcia. Skarżące akcentują niesprawiedliwość decyzji, jednak zarzut ten sąd uznaje za związany z brakiem akceptacji stosowania przez organy, bez wątpienia rygorystycznych, przepisów prawa obligujących organy do prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji nawet w sytuacjach, gdy dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości z powodu błędu organu odpowiadającego za prawidłowe wyliczenie dotacji. Jak zaś wskazano powyżej, do naruszenia przepisów dotyczących zwrotu dotacji nie doszło.
Organy obu instancji, dokonując wyliczenia kwoty dotacji, prawidłowo wskazały w uzasadnieniu decyzji metodologię wyliczenia zwrotu oraz podstawy prawne decyzji. Sąd, w ślad za organem drugiej instancji, a także kierując się poglądem prawnym zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w niniejszej sprawie a także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (II GSK 2404/11, V SA/Wa 2555/13, III SA/Wr 2/15) uznaje ten sposób za poprawny.
Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.