I SA/SZ 874/18

I SA/Sz 874/18 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2019-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Ewa Wojtysiak /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Wojciechowska
Kazimierz Maczewski
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 690/19 - Wyrok NSA z 2023-05-09
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 173
art. 28 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
par. 58
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 2013 poz 361
par. 46 par. 50 ust. 1 i  par. 50 ust. 3 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej S. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją Nr [...] z dnia 10.09.2018 r. - w wyniku rozpatrzenia odwołania S. M. (data nadania przesyłki na poczcie - 28.02.2018 r.) - Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej także "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję z dnia 14.02.2018 r., Nr [...], Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także "Organ I instancji"), którą ustalono S. M. (dalej także "Producentka", "Strona", "Skarżąca") kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, za lata 2011 – 2012 w łącznej wysokości [...] zł.
Zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257 ze zm. - w skrócie "K.p.a.) w związku z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 – w skrócie "ustawa o ARiMR") oraz art. 28 ustawy z dnia 07.03.2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2017r. poz. 1856 ze zm. – w skrócie "ustawa o wspieraniu") i § 28 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26.02.2009 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm. – w skrócie "rozporządzenie z 2009 r.") oraz art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27.01.2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, str. 8 z 28.01.2011 z późn. zm.).
Zasadnicze ustalenia stanu faktycznego w badanej sprawie przedstawiają się następująco.
W dniu 11.05.2011 r. wpłynął do Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. wniosek Producentki
o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok w ramach PROW 2007 - 2013 do upraw w pakiecie 2 "rolnictwo ekologiczne" w wariancie: - 2.9 "uprawy sadownicze i jagodowe, dla których zakończono okres przestawiania" na areale [...] ha, na działkach rolnych A i B - działki ewidencyjne nr: [...] obręb ewidencyjny D. , gmina O., powiat d. , województwo z.
Organ I instancji po przeprowadzeniu weryfikacji wniosku, decyzją z dnia
20.02.2012 r. nr [...] przyznał Producentce płatność rolnośrodowiskową za 2011 rok do areału upraw zatwierdzonego [...] ha w wariancie 2.9 na łączną kwotę [...]zł wskazując, że Producentka rozpoczęła w dniu 15.03.2011 r. 5 - letni okres zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 2.9 na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb D..
W dniu 11.05.2012 r. Producentka złożyła wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok, w którym zadeklarowała uprawy w wariancie 2.9 jabłoni domowej na działkach rolnych B i C (działki ewidencyjne nr: [...] obręb D. i [...] obręb P., gmina O., powiat [...] na areale [...] ha oraz czereśni na działce rolnej A (działka ewidencyjna nr [...] obręb D.) na areale [...] ha.
Organ I instancji decyzją z dnia 24.01.2013 r. nr [...] przyznał Producentce płatność rolnośrodowiskową za 2012 rok w wysokości
[...] zł do upraw w wariancie 2.9 na obszarze [...] ha.
W dniu 12.04.2013 r. Producentka złożyła wraz z załącznikami kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013
do upraw ekologicznych w wariantach:
- 2.9 na działkach rolnych: A (działka ewidencyjna nr [...] obręb D.)
na areale 73,47 ha, B (działka ewidencyjna nr [...] obręb D.) na areale
22 ha i C (działka ewidencyjna nr [...] obręb P.) na areale 4,50 ha;
- 2.1 "uprawy rolnicze, dla których zakończono okres przestawiania" na działce rolnej D, działka ewidencyjna nr [...] obręb G., gmina D. P., powiat [...] na areale 2,60 ha.
Organ po szczegółowym przedstawieniu przedłożonych przez Producentkę dokumentów, wskazał, że w dniach 8 – 14.10.2013 r. w gospodarstwie Producentki została przeprowadzona kontrola w zakresie Programu Rolnośrodowiskowego. Organ wskazał, że obsada drzewek sadowniczych na dzień kontroli spełniała wymogi zapisane w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z dnia
26 lutego 2009 r. Przy czym kontrolerzy stwierdzili również ślady dosadzania drzewek owocowych oraz ślady obgryzania drzewek przez zwierzynę łowną.
Producentka w dniu 31.10.2013 r. dobrowolnie wpłaciła na konto ARiMR kwotę [...]zł jako zwrot za 0,21 ha niedotrzymanej powierzchni upraw sadowniczych objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.
Organ I instancji w dniu 12.12.2013 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu Producentce płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok w pomniejszonej wysokości w kwocie [...]zł, tylko do wariantu 2.1.
Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania i całego materiału dowodowego, decyzją z dnia 03.03.2014 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na uchybienie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – "K.p.a.").
Decyzją z dnia 27.05.2014 r., nr [...], Organ I instancji przyznał Producentce płatność rolnośrodowiskową za 2013 rok w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie [...]zł do wariantu 2.1 i odmówił przyznania płatności do wariantu 2.9 ze względu na nieutrzymanie minimalnej obsady drzewek owocowych na działkach rolnych A, B i C przez cały rok 2013. W decyzji tej Organ odmówił uznania zgłoszenia z dnia 28 czerwca 2013 r. dotyczącego wystąpienia szkód w gospodarstwie spowodowanych przez dziką zwierzynę jako siły wyższej.
Po rozpoznaniu odwołania Strony od ww. decyzji, Organ II instancji decyzją
z dnia 22.09.2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19.02.2015 r. (sygn. akt I SA/Sz 1407/14) oddalił skargę Producentki. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13.12.2016 r., sygn. akt II GSK 1230/15 i przekazany WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania.
WSA w Szczecinie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 19.04.2017 r. (sygn. akt I SA/Sz 251/17) oddalił skargę Producentki,
a Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy oddalił wniesioną przez Skarżącą skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 08.12.2017 r. (sygn. akt II GSK 3019/17).
Organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że Producentka nie dotrzymała wymogu dotyczącego utrzymania minimalnej obsady drzew owocowych na zgłoszonych działkach przez cały 2013 rok, Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w Programie Rolnośrodowiskowym za lata 2011 - 2012. Następnie, decyzją z dnia 18.12.2014 r., nr [...], Organ I instancji ustalił tę kwotę w wysokości [...] zł.
Strona wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Po przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, Organ II instancji decyzją z dnia 01.06.2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na to, że nie zostały wyjaśnione kwestie dotyczące działki ewidencyjnej nr [...] obręb D. i ciążącego na niej zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz działki ewidencyjnej nr [...] obręb P. i zobowiązania przejętego od D. S..
Organ I instancji w dniu 24.08.2015 r. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu Producentce kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł.
Organ II instancji, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzją
z dnia 11.01.2016 r., nr [...], ponownie uchylił zaskarżoną decyzję ze względu na nieprawidłowe ustalenie kwoty do zwrotu, gdyż nie została uwzględniona dobrowolna wpłata i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Następnie, w dniu 12.04.2016 r. Organ I instancji wydał decyzję
nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Organ II instancji decyzją z dnia 30.09.2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji.
WSA w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Strony na decyzję Organu odwoławczego, wyrokiem z dnia 18.01.2017 r. (sygn. akt. I SA/Sz 1172/16) uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że dopiero ostateczna i prawomocna decyzja w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok w pomniejszonej wysokości, będzie stanowiła podstawę do wydania decyzji o ewentualnym zwrocie wcześniej pobranych nienależnych płatności.
Wobec powyższego, po uprawomocnieniu się decyzji Organu I instancji z dnia
27.05.2014 r. nr [...] o przyznaniu Producentce płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok tylko w wariancie 2.1 i odmowie przyznania
tej płatności w wariancie 2.9 oraz, po uprawomocnieniu się decyzji organu odwoławczego z dnia 22.09.2014 r., nr [...], Organ
I instancji wydał w dniu 14.02.2018 r. decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 - 2012
w wysokości [...] zł, w której wskazał, że kwota ta została już przez Producentkę wpłacona w dniu 16.02.2015 r. na konto Organu.
Producentka wniosła odwołanie od decyzji z dnia 14.02.2018 r., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.
Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia 10.09.2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji z dnia 14.02.2018 r.
W uzasadnieniu ww. decyzji Organ II instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie przytoczył treść art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR. Organ ten wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania zostało ustalone, że Producentka w dniu 15.03.2011 r. podjęła 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, które dotyczyło uprawy drzew owocowych (jabłoni domowej i czereśni) w wariancie 2.9 "uprawy sadownicze i jagodowe" na powierzchni 99,97 ha na zgłoszonych działkach ewidencyjnych.
Po zacytowaniu § 28 ust. 1 – 3, § 2 ust. 1, § 4 ust. 2 i 3, § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) i b) rozporządzenia z 2009 r., art. 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r., § 50 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. 2013 r. poz. 361 ze zm. – zwanego w skrócie "rozporządzeniem z 2013 roku"), Organ II instancji wskazał, że w kolejnym 2013 roku kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego kontrola w gospodarstwie Producentki przeprowadzona w dniach 8 – 14.10.2013 r. wykazała, że Producentka dokonała nasadzeń tuż przed kontrolą. Zaś analiza raportu z kontroli na miejscu oraz całego materiału dowodowego w sprawie dowiodła, że Producentka nie utrzymała wymaganej minimalnej obsady upraw sadowniczych na całej powierzchni, tj. 125 sztuk na 1 ha (załącznik nr 3 rozporządzenia z 2009 r.) przez cały rok 2013.
Organ wskazał, że ustalenia zawarte w decyzji z dnia 27.05.2014 r., nr [...], były podstawą do odmowy przyznania Producentce płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.9 za 2013 rok, a także do przeprowadzenia przez Organ I instancji postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności
w Programie Rolnośrodowiskowym za lata 2011 - 2012. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna.
Następnie Organ ponownie powołał się na § 28 ust. 1 i 2 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, dalej organ przytoczył treść art. 18 ust. 1 obowiązującego od roku 2011 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, wskazując, że w związku z powyższym w przypadku stwierdzenia w roku 2013 niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, płatność rolnośrodowiskowa przyznana w latach 2011 - 2012 podlegała odzyskaniu w części, której dotyczył niespełnienie wymogu. W przypadku wariantu 2.9 w oparciu o art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/201 1 na podstawie załącznika nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku zwrotowi podlega płatność przyznana do działek rolnych, na których w roku następnym stwierdzono nieprawidłowości jak nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady), tj. 100% przyznanej płatności za lata 2011 - 2012.
Organ stwierdził, że na podstawie ustaleń zawartych w decyzji z dnia 27 maja 2014 r. nr [...], w oparciu o ww. przepisy Producentka była zobowiązana do zwrotu:
- za rok 2011 płatności uzyskanej do wariantu 2.9 do areału 95,68 ha w wysokości [...] zł, ze względu na niespełnienie w 2013 roku wymogu dotyczącego utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych na działkach rolnych objętych zobowiązaniem, zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 2009 r.;
- za rok 2012 całej płatności uzyskanej do wariantu 2.9 w wysokości [...] zł, ze względu na niespełnienie w 2013 roku wymogu dotyczącego utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych na działkach rolnych objętych zobowiązaniem, zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia z 2009 r.
Organ dodał, że ustalona kwota w wysokości [...] zł została przez producentkę wpłacona w dniu 16 lutego 2015 r. na konto ARiMR.
W dalszej części decyzji Organ odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Producentkę w odwołaniu, wskazał, że nie zawierało ono żadnych argumentów
i wyjaśnień, które miałyby wpływ na wynik rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odniósł się do kwestii uchybienia przez niego przepisom § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 15, ze zm.), uznając zarzuty za bezzasadne.
Co do kwestii naruszenia przepisów zawartych w § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, Organ wskazał, że nie miały one zastosowania, tylko przepis
§ 28 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 r., choć odpowiada on w brzmieniu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jak podał w decyzji.
Organ wskazał, że w załącznikach nr 3 i 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku w związku z § 50 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego odnośnie ustalenia wymaganej minimalnej obsady drzewek owocowych z zastosowaniem granicy błędu na poziomie 5%, ustawodawca poprzez załącznik nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. sformułował wymogi dla wariantu 2.9, w tym m.in. obowiązek utrzymywania minimalnej obsady drzew jabłoni
i czereśni na poziomie 125 sztuk na 1 ha plantacji. Brak przestrzegania wymogów
w ramach określonych wariantów Programu Rolnośrodowiskowego, skutkowało przyznaniem w danym roku płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości lub odmową jej przyznania, w stosunku do działek, na których stwierdzono dane uchybienie - zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia z 2009 roku w związku z § 50 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast wysokość zmniejszeń została określona w załączniku nr [...] do rozporządzenia z 2009 roku, zgodnie z którym nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew w wariancie 2.9 skutkuje zmniejszeniem płatności o 100% w stosunku do działek rolnych, na których stwierdzono uchybienie - z zaznaczeniem, że dopuszczalna granica błędu wynosi 5% wymaganej obsady.
Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, wskazał, że wbrew opinii Producentki, wszelkie regulacje tego rozporządzenia mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 35, rozporządzenie to ma zastosowanie od dnia 01.01.2011 r. Wyjątek - zgodnie
z treścią art. 34 ust. 1 zdanie drugie - stanowią sprawy, dla których wnioski o płatność zostały złożone przed dniem 1 stycznia 2011 r. Dla tych spraw zastosowanie ma uchylone w pierwszym zdaniu tego samego przepisu rozporządzenie nr 1975/2006. Z literalnego brzmienia powyższych regulacji wynika, iż sprawy z wniosków złożonych od 01.01.2011 r. winny być rozpatrywane z uwzględnieniem regulacji rozporządzenia nr 65/2011, niezależnie od tego, czy dotyczą zobowiązań nowych, czy też kontynuacji zobowiązań podjętych podczas obowiązywania przepisów wcześniejszych. Z braku przepisów przejściowych oraz brzmienia ostatniego zdania art. 35 rozporządzenia nr 65/2011 jednoznacznie wynikało, iż intencją prawodawcy wspólnotowego było zastosowanie tego aktu na terytorium całej Wspólnoty i w odniesieniu do wszystkich spraw wszczętych od dnia wejścia tego aktu prawnego w życie.
Organ dodał, że Producentka podjęła swoje zobowiązanie rolnośrodowiskowe
w roku 2011 (od dnia 15.03.2011 r.), na podstawie wniosku złożonego w dniu
11 maja 2011 r., kontynuując swoje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w kolejnych latach zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia. Niezależnie od powyższego podkreślił, że regulacja art. 18 ust. 1 ww. aktu prawa unijnego w odniesieniu
do płatności przeszłych ma zastosowanie - w zakresie Programu Rolnośrodowiskowego - wtedy, kiedy zostanie stwierdzone naruszenie wymogów przewidzianych dla poszczególnych wariantów tego programu. Ustawodawca unijny uznał bowiem, że naruszenie wymogów powinno skutkować nie tylko zmniejszeniem lub utratą płatności w danym roku, ale również w latach poprzednich. Jest to uzasadnione, gdyż niespełnienie wymaganych wymogów określonych w przepisach krajowych dla upraw w wariantach Programu Rolnośrodowiskowego z powodu niedbałości rolnika powoduje, że pomoc przyznana do tych upraw w latach wcześniejszych nie spełniła swojej roli. Organ podkreślił, że unormowania polskie i unijne tworzyły kompleksowy system i nie można ich było rozpatrywać w oderwaniu od siebie.
Odnośnie do art. 18 ust. 2 ww. rozporządzenia, Organ stwierdził,
że niezgodności w uprawie drzewek owocowych zostały wykryte podczas kontroli
na miejscu, weryfikacji i kontroli administracyjnej wniosku w trzecim roku Programu Rolnośrodowiskowego. Stwierdzone nieprawidłowości świadczyły, że cele tego programu nie zostały osiągnięte przez Producentkę, zaś wsparcie finansowe wypłacone do uprawy sadu w latach poprzednich nie zostało prawidłowo wykorzystane. Producentka świadomie naraziła uprawiane drzewka na możliwość wystąpienia szkód, w stopniu wpływającym na spełnienie warunków Programu Rolnośrodowiskowego w 2013 roku, przez co nie dochowała ciążącego na niej obowiązku zapewnienia minimalnej wymaganej obsady drzewek kwalifikowanych.
Ujawnione uchybienia miały wpływ na wydanie decyzji z dnia 27.05.2014 r.
nr [...] o przyznaniu Producentce płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok w pomniejszonej wysokości, tylko do upraw w wariancie 2.1, zaś do uprawy plantacji owocowej w wariancie 2.9 zastosowano obniżkę płatności o 100 %. Tak więc rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, którą tutaj jest niespełnienie wymogu utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych, zostały określone w powyższej decyzji na poziomie 100 %. Organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji. Natomiast WSA w Szczecinie oddalił skargę, co spowodowało, że stała się ona ostateczna i prawomocna. W związku z czym wywołuje ona określone skutki prawne, między innymi stanowiła podstawę do przeprowadzenia niniejszego postępowania.
Ponadto, Organ odwoławczy dodał, że sprawdził, czy ustalona należność nie przedawniła się. W sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Rady
(WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L 1995.312.1 z dnia 23 grudnia
1995 r. ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 2988/95"). Ponadto wskazał,
że w niniejszej sprawie kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu należności regulują art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 - dla wniosków złożonych w 2011 roku
i w następnych latach.
Następnie, Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez Producentkę uznano datę 12.04.2013 r. - nieprawidłowo wypełniony wniosek na rok 2013. Ponieważ program rolnośrodowiskowy realizowany przez Producentkę był programem wieloletnim oraz przyjął, że okres przedawnienia dla płatności wypłaconych w wariancie 2.9 biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu w tym wariancie - tj. do dnia 14.03.2016 r.
Dalej Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przedawnienie zostało przerwane poprzez doręczenie w dniu 28 maja 2014 r. decyzji
z dnia 27 maja 2014 r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oraz o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.9 na 2013 rok. Kolejne przerwanie przedawnienia należności nastąpiło poprzez doręczenie w dniu 14.10.2014 r. zawiadomienia o wszczęciu w dniu 27.10.2014 r. postępowania w celu ustalenia wysokości ww. należności. W przypadku, gdy doszło do przerwania okresu przedawnienia, to przedawnienie biegnie najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, czyli w niniejszym przypadku do dnia 12.04.2021 r. W ocenie Organu, nie doszło do przedawnienia należności, dlatego też Organ I instancji zasadnie wszczął w dniu 14.10.2014 r. postępowanie w celu ustalenia wysokości ww. należności i w dniu 14.02.2018 r. wydał decyzję nr [...] ustalającą kwotę wymaganą do zwrotu.
Organ odwoławczy dodał, że w niniejszej sprawie nie można uznać, że zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez Stronę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 - 2012, określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr [...] z dnia 27 stycznia 2011 r.
Organ zaznaczył, że Producentka w dniu 16.02.2015 r. wpłaciła na konto ARiMR kwotę [...]zł ustaloną w zaskarżonej decyzji. Tym samym obowiązek zwrotu został zrealizowany przez Stronę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżąca na decyzję Organu II instancji Producentka zarzuciła jej powielenie całkowicie błędnej interpretacji stanu prawnego, a w jej wyniku niekorzystne dla Strony ustalenie kwoty jakoby nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w latach 2011-2012 w oparciu o art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 w związku z treścią załącznika nr 7 do rozporządzenia z 2009 roku. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej jako pozbawionych podstawy prawnej. Wniosła również o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała m.in., że Organ I instancji (podobnie Organ II instancji) jako podstawę do ustalenia kwoty jakoby nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyjął bezpośrednio rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011, a w szczególności art 18 ust 1 akapit drugi tego aktu prawnego, dodatkowo niejako posiłkując się treścią załącznika nr 7 do rozporządzenia z 2009 roku.
W ocenie Skarżącej, Organ nie zwrócił uwagi na fakt, że w § 58 rozporządzenia z 2013 roku ustawodawca uchylił rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 roku, a zgodnie z treścią § 46 (w powiązaniu z § 50) rozporządzenia z 2013 r. wszystkie postępowania w sprawie przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej wszczęte po dacie wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia (tj. po 15.03.2013 r.) będą procedowane zgodnie z treścią nowego rozporządzenia.
Co prawda w § 50 ust. 1 ustawodawca dopuszcza możliwość kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na podstawie wcześniejszego rozporządzenia z 2009 r. w zakresie wariantu 9 pakietu 2, lecz zgodnie z ust. 2 § 50, ustawodawca nie dopuścił stosowania sankcji zwrotu nienależnie przyznanych płatności zgodnie z przepisami wcześniejszego rozporządzenia z roku 2009, co w kontekście treści § 46 oznacza, że sankcje zwrotu należałoby stosować na podstawie nowego rozporządzenia z 13 marca 2013 r. W tym zaś rozporządzeniu nie obowiązuje już załącznik nr 7 do wcześniejszego rozporządzenia.
W wyniku opisanego przeoczenia, Organ posiłkował się np. treścią załącznika
nr 7 do uchylonego rozporządzenia z 2009 r. (nieobowiązujące od dnia 15.03.2013 r.), w którym zawarte były sankcje w wysokości 100 % płatności z tytułu nie spełnienia wymogu minimalnej obsady drzew. Inna rzecz, że te sankcje dotyczyły wyłącznie umniejszeń płatności w roku niedopełnienia tego wymogu, więc nie mogły stanowić podstawy do ustalania kwoty zwrotu w ramach sankcji wieloletnich. Zgodnie zresztą z treścią rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. nie przewiduje się w nim ani płatności ani sankcji w związku z realizacją pakietu 2 wariant 9 - Uprawy sadownicze i jagodowe, zatem nawet błędna teza zawarta w cytowanym przez Skarżącą fragmencie uzasadnienia Organu I instancji staje się bezprzedmiotowa.
Niezależnie od powyższej konstatacji, Skarżąca podkreśliła, że treść art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ma charakter przepisu kompetencyjnego delegującego na kraje członkowskie Unii Europejskiej uprawnienia do szczegółowego rozstrzygnięcia w kwestii warunków i zasad obowiązujących w postępowaniach dotyczących zastosowania sankcji wieloletnich.
Na poparcie swojego stanowisko, Skarżąca przytoczyła wyroki sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 25.01.2019 r. (złożonym na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r.) Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze (pkt 1), ponadto podniosła dodatkowy zarzut (pkt 2). Mianowicie w pkt. 2 pisma wskazała, że gdyby Sąd uznał, że przyjęta przez organ, a kwestionowana w orzecznictwie, wykładnia normy prawnej zawartej w art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w związku z art. 27 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. nie była wykładnią jednoznacznie błędną (lub też gdyby Sąd stanął na stanowisku, że wykładnia organu była wykładnią słuszną), pozostaje faktem, że treść normy wynikającej z zestawienia ww. przepisów, a stanowiącej według organu bezpośrednią podstawą prawną do nałożenia na Skarżącą obowiązku zwrotu, pozostaje obiektywnie - zważywszy na szerokie orzecznictwo sądów administracyjnych - co najmniej wątpliwa.
O tym, że dana norma budzi wątpliwości świadczy bowiem nie subiektywne przeświadczenie organu stosującego daną normę (który to organ zawsze może twierdzić, że on sam wątpliwości takich nie dostrzega), lecz okoliczność obiektywna, jaką jest udokumentowana prawomocnym orzecznictwem rozbieżność w interpretacji
i stosowaniu tejże normy w obrocie prawnym.
Nawet jeśli organ ma pogląd odmienny niż Naczelny Sąd Administracyjny, musi zaakceptować to, że treść powoływanej w sprawie normy budzi (co najmniej) wątpliwości, a w konsekwencji jest zobligowany rozstrzygnąć te ostatnie na korzyść Strony, czego w sprawie niniejszej nie uczynił, co stanowi rażące naruszenie art. 7a § 1 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia 10.09.2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia 14.02.2018 r., którą ustalono Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 – 2012 w wysokości [...] zł (wpłaconą przez Skarżącą w dniu 16.02.2015 r. na rachunek bankowy ARiMR).
Jak wynika z treści skargi, Skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych dokonanych przez Organ w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 – 2012, a jedynie ich ocenę prawną dokonaną w oparciu o niewłaściwe przepisy i w związku z tym wniosła o jej uchylenie w całości, jak i poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji.
Skarżąca w istocie skargi zarzuciła zaskarżonej decyzji "(...) powielenie całkowicie błędnej interpretacji stanu prawnego a w jej wyniku niekorzystne dla mnie ustalenie kwoty jakoby nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w latach 2011-2012 w oparciu o art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji UE nr [...] w związku z treścią załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 (Dz. U. Nr 33 poz. 262 z późn. zm.).".
Wobec niespornego stanu faktycznego ustalonego przez Organ w badanej sprawie, Sąd uznał te ustalenia jako dokonane w zgodzie z przepisami postępowania i przyjął te ustalenia jako podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia.
Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w odwołaniu Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:
- § 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (zwane dalej "rozporządzeniem z 2013 r.) przez nałożenie sankcji wieloletnich na podstawie paragrafu dotyczącego zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych w danym roku;
- § 39 rozporządzenia z 2013 r. przez całkowite jego pominięcie;
- § 45 rozporządzenia z 2013 r. przez jego niezastosowanie i tym samym niesłuszne zastosowanie względem Skarżącej sankcji.
Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją, w wyniku rozpatrzenia zarzutów odwołania, zaakceptował decyzję Organu I instancji, wskazując w podstawie prawnej przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257 ze zm. - "K.p.a.) w związku z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137) oraz art. 28 ustawy z dnia 07.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2017r. poz. 1856 ze zm.) i § 28 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26.02.2009 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm. – dalej w skrócie "rozporządzenie z 2009 r.") oraz art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27.01.2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, str. 8 z 28.01.2011 z późn. zm. – dalej w skrócie "rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011"), zaś w uzasadnieniu tej decyzji, Organ odwoławczy, odnosząc się do wyżej przytoczonych zarzutów odwołania, stwierdził, że: "Co do kwestii naruszenia przepisów zawartych w § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, to wskazać należy, że nie mają one tutaj zastosowania, tylko przepis § 28 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26.02.2009 r. choć odpowiada on w brzmieniu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, (...)".
W tak zakreślonym sporze Sąd przyznał rację Skarżącej.
W ocenie Sądu, w świetle okoliczności faktycznych i prawnych występujących w badanej sprawie, Organ, orzekając o zwrocie nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012, dokonał błędnej oceny prawnej w tej sprawie przez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, co w efekcie miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało koniecznością wyeliminowania decyzji Organów obu instancji z obrotu prawnego.
Sporna materia, która jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, była już niejednokrotnie przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne, w tym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28.07.2016 r., I SA/Sz 472/16), przy czym argumentacja zawarta np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 5397/16, w sposób przejrzysty wyjaśnia, które przepisy znajdują zastosowanie w sprawach zwrotu płatności rolnośrodowiskowych, a przy tym, co należy rozumieć przez "nienależnie pobrane płatności rolnośrodowiskowe". Dlatego też Sąd orzekający w niniejszej sprawie posłuży się argumentacją zawartą w ww. wyroku II GSK 5397/16, a także ww. wyroku I SA/Sz 472/16.
W wyroku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 5397/16, Naczelny Sąd Administracyjny, akceptując wyrok Sądu I instancji (którego przedmiotem kontroli sądowej była również decyzja ostateczna Dyrektora ARiMR z dnia (...) września 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011), wskazał m.in., że:
"Ustalenie, czy przyznane uprzednio płatności były przyznane nienależnie w danej sprawie może wynikać z ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu mającym za przedmiot przyznanie płatności na dany rok objęty Programem Rolnośrodowiskowym na podstawie wniosków kontynuacyjnych. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego zostało ustalone ostateczną decyzją dotyczącą płatności przyznanej w pomniejszonej wysokości, a skarżący miał możliwość jej zaskarżenia, z czego też bezskutecznie korzystał."
Dalej NSA także wskazał, że:
"(...) skarżący zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Stwierdzenie nieprawidłowości realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, wykazane w postępowaniu dotyczącym wniosku kontynuacyjnego na 2012 r., oznacza, że skarżący nie wywiązał się w pełni z tego zobowiązania.".
"Istota zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, (...), sprowadza się w zasadzie do prawidłowego określenia podstawy zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych skarżącemu za rok 2011 i w związku z tym wykładni i zastosowania art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011, § 38 ust. 1 i 2 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a także art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Funduszu Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173). Wobec tak skonstruowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego zasadnym jest ich łączne rozpoznanie.
Zaznaczyć należy, iż postępowanie w sprawie dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011. Zostało ono wszczęte przez Kierownika ARiMR na skutek ustalenia przez organ, że w roku 2012, w trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego na działkach rolnych (...) o łącznej powierzchni 9,07 ha stwierdzono nieprawidłowości, polegające na zachwaszczenie upraw. Zastosowano kod nieprawidłowości E6 - prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.
Postępowanie powadzone było w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji. I Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.).
Postępowanie, określone w art. 29 ust. 1 ww. ustawy, jest samodzielnym postępowaniem, w którym w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.
Nienależne pobranie środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, ma miejsce wówczas, m.in. w sytuacji gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona, a beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres.
W sprawie, jak wskazał zasadnie Sąd I instancji, miały zastosowanie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis § 46 tego rozporządzenia przewiduje zastosowanie przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia jedynie do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia oraz zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Natomiast w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu (...) kwietnia 2015 r., czyli po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obok wymogów określonych w pkt 1 i 2, jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE.L z 2005 r. nr 277, s. 1, z późn. zm.). Powyższe "zobowiązanie rolnośrodowiskowe", obejmuje wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3) oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu.
W trakcie kontroli wniosku o przyznanie pomocy na rok 2012 stwierdzono nieprawidłowości, polegające na zachwaszczenie upraw. Zastosowano kod nieprawidłowości E6 - prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.
Podkreślić należy natomiast, że wywiązanie się przez skarżącego z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania.
Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.
Natomiast w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:
a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.
W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.
Art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi natomiast, że Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art. 18 ust. 3 ww. rozporządzenia).
Powyższe regulacje mają charakter kompetencyjny i określają ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają implementacji do krajowego porządku prawnego, a więc wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych.
Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W art. 1 pkt 2 ww. ustawy wyraźnie stanowi się, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które w § 39 określa sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi.
Zarówno przepisy powyższej ustawy, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe, przewidują, stosownie do art. 5 i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek ten realizowany jest na zasadach określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym.
Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca tego pakietu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni:
1) trwałych użytków zielonych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach tego pakietu, lub
2) gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu.
Powołany przepis stanowi podstawę zmniejszenia płatności, m.in. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, ale jedynie w roku, w którym uchybienie to stwierdzono.
Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który to przepis, jak zasadnie wskazał Sąd I instancji jako podstawę prawną do zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2011.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności, zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Rolnik, który podejmuje się - w zamian za płatności - realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązuje się w ten sposób do realizacji ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu.
Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Z treści rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2710/14).
Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, konsekwencją stwierdzenia zachwaszczenia plantacji malin w 2012 r. jest uznanie, że skarżący nie wywiązywał się z obowiązku prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleb. Oznacza to również, że skarżący nie dotrzymał wymogu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały pięcioletni okres zobowiązanie.
Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że przyznanie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w zmniejszonej wysokości za 2012 r. jest faktem bezspornym, który wymusza przeprowadzenie postępowania o zwrot płatności za lata poprzednie na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a więc wydania decyzji kontrolowanych przez ten Sąd i objętych obecnie skargą kasacyjną.
Konieczność takiego orzekania jest konsekwencją wieloletniego charakteru programu rolnośrodowiskowego. Dla oceny prawidłowości skarżonego wyroku i decyzji organów ARiMR istotne jest ustalenie, czy należność za 2011 r. pobrana przez skarżącego z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego jest nienależnie pobraną płatnością. Płatność nienależna to taka, która została wypłacona rolnikowi, a organy stwierdziły, że pomimo jej pobrania rolnik dopuścił się nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego, zatem przyjętego zobowiązania. Stwierdzenie w tym zakresie nieprawidłowości, a więc nierealizowanie programu zgodnie z wymogami prawa, aktualizuje obowiązek zwrotu pobranych płatności także za lata wcześniejsze, bez wykazywania, że w tamtych okresie nieprawidłowość istniała. Jest tak dlatego, że celem programu rolnośrodowiskowego jest realizacja pewnych założeń w określonym okresie, a to oznacza, że beneficjent jest zobowiązany do przestrzegania zasad związanych z realizacją tego programu w każdym roku tej realizacji. Konsekwencją takiego ukształtowania zobowiązań beneficjenta jest nie tylko nieprzyznanie płatności za dany rok, jeżeli stwierdzono uchybienia w realizacji programu ale także obowiązek zwrotu płatności wcześniej pobranych, na co już wyżej wskazano. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., II GSK 2115/16, a także z dniu 24 listopada 2016 r., II GSK 3683/16).".
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w powyższym wyroku II GSK 5397/16.
W kontekście powyższego wyroku NSA (II GSK 5397/16), przenosząc powyższe okoliczności na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia z 2013 r., stosownie do § 46 pkt 1 tego rozporządzenia z 2013 r., który przewiduje zastosowanie przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia (tj. rozporządzenia z 2009 r.) jedynie do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. rozporządzenia z 2013 r.).
W niniejszej sprawie dotyczącej zwrotu płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 i 2012 – jak wynika z akt administracyjnych - Skarżąca - po złożeniu w dniu 12.04.2013 r. kolejnego wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do upraw ekologicznych w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe, dla których zakończono okres przestawiania i w wariancie 2.1 Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na rok 2013 r., w którym przeprowadzono w dniach 08-14.10.2013 r. kontrolę w gospodarstwie Skarżącej, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości polegające na niedotrzymaniu wymogu co do utrzymania minimalnej obsady drzew owocowych na zadeklarowanych działkach rolnych A,B i C, co nie jest przedmiotem sporu w kontrolowanej sprawie – została przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. zawiadomieniem z dnia 14.10.2014 r. poinformowana o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 (przyznanych Skarżącej na mocy decyzji Nr [...] z dnia 24.01.2013 r. i decyzji Nr [...] z dnia 20.02.2012 r.), które to zawiadomienie doręczono Skarżącej w dniu 28.10.2014 r., a zatem po wejściu w życie rozporządzenia z 2013 r. (które obowiązuje od dnia 15.03.2013 r.). Oznacza to, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z 2013 r.
W tej sytuacji zarzuty skargi co do ustalenia decyzją Organu I instancji, utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Organu odwoławczego, kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 w oparciu o "błędną interpretację stanu prawnego" - należało uznać za uzasadnione.
W kontekście bowiem wyżej przytoczonego wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 5397/16, nie budzi wątpliwości, że przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Nr 65/2011 – wskazany w podstawie prawnej i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie jest samoistną regulacją i nie może być stosowany w oderwaniu od ust. 2 tego artykułu, który wprost uzasadnia, że przepis ten stanowi normę kompetencyjną dla państw członkowskich do uregulowania w krajowym porządku prawnym zasad i metod określania kwot podlegających zwrotowi w przypadku programów rolnośrodowiskowych w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji tych programów przez rolnika.
Od dnia 15.03.2013 r. w polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia z 2013 r., a w szczególności przepisy § 38 i § 39 tego rozporządzenia.
Przepis § 38 rozporządzenia z 2013 r. dotyczy zmniejszeń w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, które w zależności od przypadków regulowanych szczegółowo w tym przepisie będą orzekane w określonej wysokości i w oznaczony tam sposób, a zawsze będą odnoszone do roku, w którym wykryto nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Natomiast na podstawie § 39 rozporządzenia z 2013 r. będzie następowało odzyskiwanie płatności za lata wcześniejsze w stosunku do roku, w którym wykryto nieprawidłowości. Podobnie jak przy zmniejszeniach, odzyskiwanie będzie następowało w sposób i na zasadach wskazanych w treści tego przepisu, co oznacza, że w zależności od stwierdzonych naruszeń w zakresie zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie następowało w różnej wysokości. Od pełnej kwoty w niektórych przypadkach, do części tego wsparcia wyliczonej w sposób przewidziany w treści przepisu.
W rozpoznawanej sprawie Organ zobowiązał Skarżącą do zwrotu pomocy uzyskanej w okresie poprzedzającym stwierdzone w roku 2013 nieprawidłowości, tj. za lata 2011-2012.
Przepisy tego rozporządzenia z 2013 r. zawierają cały szereg przepisów przejściowych, regulujących kwestie stosowania (starego) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., jak też aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2013 r.
Kluczowe znaczenie w stanie faktycznym niniejszej sprawy ma wyżej przytoczony przepis § 46 pkt 1 rozporządzenia z 2013 r., który, przypomnijmy, stanowi, że: "Do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 58."
Zaś § 58 rozporządzenia z 2013 r. stanowi, że: "Traci moc rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm.).".
Z analizy dyspozycji wyżej przytoczonego § 46 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wprost wynika, że przepis ten obejmuje swoim zakresem przedmiotowym dwie kategorie spraw, po pierwsze - sprawy dotyczące przyznania płatności (zarówno w pełnej, jak i w pomniejszonej wysokości) i po drugie - sprawy dotyczące zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Przepis ten ustanawia regułę postępowania co do stosowania prawa w określonych sytuacjach prawnych, tj. w przypadku wszczęcia postępowania w sprawach przyznawania płatności, jak i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych i niezakończonego ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2013 r. (tj. przed dniem 15.03.2013 r.) - przepis ten nakazuje stosować przepisy rozporządzenia z 2009 r., natomiast w przypadku wszczęcia postępowania w sprawach przyznawania płatności, jak i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych, po wejściu w życie rozporządzenia z 2013 r., tj. po dniu 15.03.2013 r. – nakazuje stosować przepisy rozporządzenia z 2013 r.
Zwrócić należy uwagę, że prawodawca użył w tym przepisie § 46 zdanie pierwsze rozporządzenia z 2013 r. termin "w sprawach". Chodzi tutaj o konkretnie procedowaną aktualnie sprawę, przy czym każde postępowanie o przyznanie płatności za dany rok (w jakiejkolwiek wysokości), czy też postępowanie dotyczące zwrotu płatności, jest odrębną sprawą. Postępowanie o zwrot płatności jest odrębną sprawą od sprawy o przyznanie takiej płatności w latach ubiegłych, czy też od postępowania, w którym przyznano płatność w pomniejszonej wysokości.
Jak już wyżej wskazano, postępowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 14.10.2014 r., doręczonym Skarżącej w dniu 28.10.2014 r. Data wszczęcia tego postępowania wskazuje, że powinno ono toczyć się w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia z 2013 r. Zatem, przepisy rozporządzenia z 2009 r. nie mogą mieć do niego zastosowania. Sprawa niniejsza jest bowiem sprawą o zwrot płatności rolnośrodowiskowej, a wiec zarówno podstawy do zwrotu, jak i wysokość sankcji muszą być ustalone na podstawie tego aktu prawnego, tj. rozporządzenia z 2013 r.
Nałożenie zatem obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowej - w przypadku nieprawidłowej realizacji pakietu rolnośrodowiskowego w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe, dla których zakończono okres przestawiania i wariant 2.1 Uprawy rolnicze - musi więc opierać się tylko i wyłącznie na przepisach rozporządzenia z 2013 r., a w szczególności przepisie § 39. Przepis ten bowiem w sposób kompleksowy reguluje zastosowanie instytucji obowiązku zwrotu płatności. Do obowiązku tego nie będzie miał zastosowania przepis § 38 rozporządzenia z 2013 r., który nie reguluje zwrotu płatności rolnośrodowiskowych, lecz określa jedynie zasady zmniejszania płatności w roku, w którym wykryto nieprawidłowości. Wyłączną zatem podstawą do orzekania o obowiązku zwrotu będzie przepis § 39 rozporządzenia z 2013 r.
W pakiecie rolnośrodowiskowym, którego nieprawidłową realizację zarzucono rolnikowi, tutaj wariantu 2.9, w tym aspekcie stosowania tego przepisu nie wyłączają kolejne przepisy przejściowe rozporządzenia.
O słuszności takiego twierdzenia przekonuje treść przepisu § 49 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., który wyłącza stosowanie przepisów art. 38 ust. 2 i art. 39 ust. 2 pkt 2a przy zmniejszaniu i określaniu obowiązku zwrotu płatności w przypadku pakietu 2 wariant 3 i 4 (2.3 i 2.4), z czego wynika wniosek, że żadne odstępstwa od rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku wariantu 2.9 nie występują. Przepis § 49 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. nakazuje stosowanie sankcji zawartych w rozporządzeniu z 2013 r. odnośnie tych wariantów. To kolejna okoliczność, która uzasadnia, że do wariantu 2.9 rozporządzenie z 2009 r. nie ma zastosowania.
Za odmiennym wnioskiem nie przemawia również treść przepisu § 50 ust. 1 i § 50 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r.. Przepis § 50 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. przewiduje, że rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia z 2009 roku w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne, w zakresie wariantu 9, 10, 11 i 12, może kontynuować realizacje tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w tym rozporządzeniu. Należy wskazać, że przepis ten stanowi odstępstwo od zasad (nowego) rozporządzenia z 2013 r. jedynie w zakresie wymogów, jakie musi spełnić rolnik kontynuując zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Przepis ten wprost stanowi o realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez rolnika, który musi spełnić wymogi określone dla tych wariantów w rozporządzeniu z 2009 r. Należy przez to rozumieć wymogi sprecyzowane w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 2009 r. Nie stanowi on zaś o zasadach określonych w tym rozporządzeniu. Gdyby posługiwało się takim sformułowaniem, wówczas rozporządzenie z 2009 r. można by stosować zarówno do określenia wymogów, jak też sankcji za naruszenie tychże wymogów.
Sankcji dotyczy drugi z omawianych przepisów. tj. § 50 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r., który przewiduje, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów przewidzianych w rozporządzeniu z 2009 r., wówczas do zmniejszenia płatności stosuje się przepisy tego rozporządzenia. Regulacja ta przewiduje więc po pierwsze - stosowanie starych zasad do przyznania płatności, jak również stosowanie starych zasad do pomniejszenia płatności. Nie zawiera jednak przepisu, który pozwalałby na stosowanie starych zasad do nakładania obowiązku zwrotu płatności pobranych w latach ubiegłych. Prawodawca w rozporządzeniu nie zawarł normy przejściowej, na mocy której do stosowania instytucji zwrotu płatności należałoby stosować przepisy (starego) rozporządzenia z 2009 r.
Zestawienie przepisów § 46, § 50 ust. 1 i § 50 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. jednoznacznie wskazuje, że obowiązek zwrotu może nastąpić tylko w oparciu o nowe rozporządzenie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28.07.2016 r., I SA/Sz 472/16).
Wobec tego nie można zaakceptować zastosowania przez Organy przepisów art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 (jako samodzielnej podstawy prawnej) i (starego) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (przez Organ odwoławczy) przy ocenie sprawy w przedmiocie ustalania wysokości kwoty przypadającej do zwrotu z tytułu nieprawidłowości w obsadzie drzewek, a w szczególności wysokości sankcji za tę nieprawidłowość. Tym samym uznać należało, że Organ nie wykazał, że płatności zostały nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi. Podkreślić przy tym należy, że załącznik nr 7 do (starego) rozporządzenia z 2009 r. dotyczy zmniejszenia płatności (instytucji z § 27 rozporządzenia z 2009 r. – odpowiednika § 38 aktualnego rozporządzenia z 2013 r.), a więc instytucji nie mającej zastosowania w niniejszej sparwie.
Załącznik ten przewiduje przy tym odmienne zasady pomniejszania płatności w stosunku do aktualnie obowiązującego załącznika VII do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., który jest względniejszy dla rolnika. O ile jednak stary załącznik, w myśl wyżej wskazanych przepisów, może być stosowany w sprawie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, o tyle nie znajduje on zastosowania w postępowaniu o zwrot przyznanych płatności rolnośrodowiskowych za lata ubiegłe.
W ocenie Sądu, wykazane naruszenie przepisów prawa materialnego przez Organy obu instancji miało wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i ją poprzedzającej decyzji Organu I instancji w celu zachowania uprawnień procesowych strony skarżącej wynikającej z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).
Organ, prowadząc ponownie postępowanie - mając na uwadze art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 20102 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – w skrócie "P.p.s.a.") - uwzględni wskazane przez Sąd przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie zwrotu płatności rolnośrodowiskowych, a zatem, podejmie czynności zmierzające do ustalenia, czy zachodzą przesłanki przewidziane w § 39 rozporządzenia z 2013 r., uzasadniające zwrot płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012, z uwzględnieniem podstawy faktycznej, którą stanowi prawomocna decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia 27.05.2014 r., nr [...], którą odmówiono Skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowych w wariancie 2.9 ze względu na nieutrzymanie minimalnej obsady drzewek owocowych na działach rolnych A, B i C przez cały rok 2013, stosownie do wskazań zawartych w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 18.01.2017 r., I SA/Sz 1172/2016, a następnie w zależności od ustaleń, dokona ich oceny prawnej, co powinno znaleźć pełny wyraz w merytorycznym rozstrzygnięciu spełniającym wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.
W tym stanie sprawy Sąd, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji, naruszają przepisy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia z 2013 r. z uwagi na nałożenie obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012, mimo braku wykazania spełnienia przesłanek określonych przepisami rozporządzenia z 2013 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., uwzględnił skargę jako zasadną i uchylił decyzje Organów obu instancji z uwagi na konieczność zachowania uprawnień procesowych strony skarżącej wynikającej z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).
O zwrocie kosztów postępowania w łącznej kwocie [...]zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., które obejmują uiszczony wpis od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (radcy prawnego) z tytułu zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu sądowym w kwocie [...]zł, ustalonego na podstawie § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).