I SA/Bk 473/25

I SA/Bk 473/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2026-01-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Anna Dziemianowicz /przewodniczący/
Marcin Kojło /sprawozdawca/
Paweł Janusz Lewkowicz
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 439
art. 36 ust. 1-3, art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S. w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 26 lutego 2025 r., nr XIV/78/2025 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych i publicznych szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystywania oddala skargę.
Uzasadnienie
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Białymstoku, S. w Ł. zaskarżyło § 4 ust. 3-7, § 7 ust. 1 Uchwały Nr XIV/78/2025 Rady Miejskiej w S2. z dnia 26 lutego 2025 r.
w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych
i publicznych szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne
i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego z dnia 5 marca 2025 r. poz. 1250) i wniosło
o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, jako niezgodnej z art. 36 ust. 1-3 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 439).
Zgodnie z zapisami kwestionowanych regulacji § 4 ust. 3-7 uchwały:
o zamiarze przeprowadzenia kontroli, kontrolujący zawiadamia kontrolowany podmiot oświatowy telefonicznie lub pisemnie - nie później niż na 7 dni przed terminem rozpoczęcia kontroli (ust. 3). Czynności kontrolne przeprowadza się w siedzibie podmiotu kontrolowanego. Kontrola może odbyć się również w siedzibie organu dotującego (ust. 4). Jeśli dokumenty, które mają zostać poddane kontroli przechowywane są w innym miejscu, niż siedziba kontrolowanego podmiotu oświatowego, organ prowadzący zobowiązany jest dostarczyć i udostępnić kontrolującym dokumenty w miejscu, o którym mowa w ust. 4, w terminie uzgodnionym z kontrolującym - nie później jednak niż w ciągu 14 dni od otrzymania pisemnego wezwania do okazania dokumentów podlegających kontroli (ust. 5). Kontrolujący mają prawo dokonywania: kopii, fotokopii, skanów, odpisów dokumentów lub wyciągów z kontrolowanej dokumentacji (ust. 6). Kontrolujący mogą występować do organu prowadzącego kontrolowany podmiot
o udzielanie wyjaśnień w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji (ust. 7). Z kolei
w myśl § 7 ust. 1 uchwały, w przypadku, gdy w wyniku kontroli zostaną stwierdzone nieprawidłowości, Burmistrz S2 kieruje do kontrolowanego podmiotu wystąpienie pokontrolne. W przypadku, gdy podmiot kontrolowany wniósł zastrzeżenia, termin ten rozpoczyna się od dnia wpływu zastrzeżeń.
Stowarzyszenie wskazało, że posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności uchwały we wskazanej w petitum części, albowiem zaskarżona treść uchwały odnosi się bezpośrednio do kontroli prowadzonej aktualnie wobec skarżącego. Skarżący jest bezpośrednim adresatem uchwały, a w szczególności zaskarżonych postanowień.
W odniesieniu do § 4 ust. 3 uchwały Stowarzyszenie zauważyło, że w uchwale próżno szukać pojęcia "kontrolowanego podmiotu oświatowego" (w § 1 ust. 1 pkt 3
i 6 uchwała zawiera definicje dotowanej placówki i organu prowadzącego). Tym niemniej, przez podmiot kontrolowany strona skarżąca rozumie organ prowadzący albowiem to ten organ jest beneficjentem środków pochodzących z dotacji oświatowej, jako organ prowadzący wnioskuje i rozlicza dotacje oświatowe. Silą rzeczy organ prowadzący jest jedynym właściwym podmiotem do zawiadomienia
o przeprowadzeniu kontroli. Tak samo definicję kontrolowanego podmiotu oświatowego rozumie Burmistrz S2, który zawiadomienie o wszczęciu kontroli doręczył do organu prowadzącego, a nie do szkoły.
Skarżące Stowarzyszenie zgłosiło zastrzeżenia do możliwości powiadomienia telefonicznie o przeprowadzeniu kontroli, albowiem takie czynności powinny odbywać się w formie pisemnej i być dokumentowane za pomocą dowodów wynikających z dokumentów. Z zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli powinna wynikać co najmniej jej podstawa prawa, zakres kontroli oraz czas jej prowadzenia. Są to informacje istotne z punktu widzenia kontrolowanego, aby przygotować się do kontroli. W ocenie strony trudno sobie wyobrazić, aby tego rodzaju informacje były przekazywane telefonicznie. Utrwalona zasada pisemności w szeroko rozumianej administracji publicznej jest istotnym elementem państwa prawa i zaufania obywateli do organów władzy publicznej.
W dalszej kolejności strona skarżąca przytoczyła treść § 4 ust. 4-6 uchwały
i powołując się na treść art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, stwierdziła że przepisy ustawy nie dają uprawnień do przeprowadzania czynności kontrolnych w innych miejscach niż w placówkach oświatowych. W myśl ww. przepisu uchwały czynności kontrolne maja być prowadzone w siedzibie organu prowadzącego lub siedzibie Gminy S2, co jest rażącym przekroczeniem delegacji ustawowej. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia podobnie należy ocenić nałożony na kontrolowanego w ust. 5 analizowanego przepisu obowiązek udostępnienia dokumentów w innym miejscu niż dotowana placówka. De facto obowiązek ten nakazuje udostępnienie dokumentów w siedzibie Gminy S2.
Na poparcie prezentowanej argumentacji strona przedstawiła poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa, w tym wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt
I GSK 117/21.
Następnie, w zakresie § 7 ust. 1 uchwały, strona wskazała, że z każdej przeprowadzonej kontroli powinien zostać sporządzony protokół kontroli, bez względu czy kontrola wykazała jakiekolwiek nieprawidłowości. Jeżeli kontrolowany podmiot wniósł zastrzeżenia do protokołu kontroli to Burmistrz S2 winien je rozpatrzyć zgodnie z § 6 ust. 2 uchwały. Po rozpatrzeniu zastrzeżeń do protokołu kontroli lub po upływie terminu do ich złożenia Burmistrz S2 może wystosować do kontrolowanego podmiotu wystąpienia pokontrolne, pod warunkiem wykazania nieprawidłowości. Nie wiadomo więc czego dotyczy zdanie drugie tego ustępu:
W przypadku, gdy podmiot kontrolowany wniósł zastrzeżenia, termin ten rozpoczyna się od dnia wpływu zastrzeżeń. Nie wiadomo bieg jakiego terminu rozpoczyna bieg, skoro zdanie pierwsze tego ustępu nie odnosi się do żadnego terminu. Nie jest jasne czy kontrolowanemu podmiotowi przysługuje prawo wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej: "p.p.s.a."). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Na uwadze mieć przy tym należy, że stosownie do treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 205 r. poz. 1153), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.
Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa. W doktrynie przedmiotu wskazuje się przy tym, że ustawodawca nie określił kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Należy zatem uznać, że waga stwierdzonego naruszenia została pozostawiona ocenie sądu. Skarżący może zatem dokonać wyboru w zakresie treści wniosku zaskarżenia w powiązaniu
z własną oceną ciężaru zarzucanego naruszenia prawa (zob. H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 145, art. 145(a), art. 146, art. 147,
art. 148, art. 149, art. 150, art. 154).
Stowarzyszenie uważa, że uchwała w zaskarżonej części jest niezgodna
z art. 36 ust. 1-3 oraz art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
W myśl art. 36 ust. 1-3 tej ustawy, organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania
i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a
i art. 32 (ust. 1). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej
i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji (ust. 2). Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli
o udostępnienie tej dokumentacji (ust. 3).
Zgodnie natomiast z art. 38 ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji,
o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, uczniów objętych branżowym szkoleniem zawodowym lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa
w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
Jeżeli przyjrzeć się normie kompetencyjnej zawartej w art. 38 ust. 1 ustawy
o finansowaniu zadań oświatowych – to nasuwa się wniosek, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych jak i trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Zakres swobody przekazany organom jednostek samorządu terytorialnego jest w tym względzie dosyć duży (nie ma zbyt wielu przepisów ustawowych ograniczających określone kompetencje), co uzasadnione jest stworzeniem skutecznego systemu kontroli pozwalającego na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów przyznanych dotacji.
Analiza kwestionowanych przepisów uchwały nie wskazuje aby w ramach ustanowionego przez uchwałodawcę trybu kontroli przewidziano regulacje rozszerzające zakres przedmiotowy kontroli. Zdaniem sądu skarżone regulacje dotyczą trybu przeprowadzenia kontroli a nie jej zakresu i mieszczą się w ramach delegacji ustawowej.
Jeżeli chodzi o kwestionowany zapis § 4 ust. 3 uchwały, to forma zawiadomienia o zamiarze prowadzenia kontroli niewątpliwie zawiera się w upoważnieniu ustawowym do ustanowienia trybu przeprowadzenia kontroli. Zdaniem sądu forma telefoniczna zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli jest dopuszczalna. Niemniej to organ kontrolujący zobowiązany będzie w razie sporu udowodnić, że podjął czynności kontrolne na podstawie tego rodzaju zawiadomienia wystosowanego z wystarczającym wyprzedzeniem, wraz z podaniem jakie miało treść i jakie dane/informacje przekazano w ten sposób podmiotowi kontrolowanemu.
Wprawdzie w przepisie tym prawodawca lokalny posługuje się pojęciem "kontrolowanego podmiotu oświatowego", które jak słusznie wskazano w skardze nie zostało zdefiniowane w uchwale – to nie budzi wątpliwości (również skarżącego Stowarzyszenia), że takim podmiotem jest organ prowadzący dotowane placówki. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały, ilekroć w uchwale jest mowa bez bliższego określenia o dotowanych placówkach - należy przez to rozumieć szkoły i placówki oświatowe prowadzone przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie Gminy S2, zarejestrowane
w ewidencji prowadzonej przez Gminę S2 i objęte dotowaniem z budżetu Gminy S2, takie jak: a) niepubliczne przedszkola; b) niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego w postaci zespołu wychowania przedszkolnego lub punktu przedszkolnego; c) publiczne i niepubliczne szkoły podstawowe. W § 1 ust. 1 pkt 6 uchwała definiuje natomiast pojęcie organu prowadzącego, jako inne niż Gmina S2 osoby prawne oraz osoby fizyczne prowadzące na terenie Gminy S2 szkoły i placówki oświatowe. Z kolei § 4 ust. 1 przewiduje, że organowi dotującemu przysługuje prawo kontroli prawidłowości pobrania dotacji oraz prawidłowości wykorzystania dotacji przez podmioty oświatowe, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 3. W odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę, że nie można zapisu § 4 ust. 3 uchwały rozpatrywać bez analizy pozostałych jej zapisów, w tym właśnie § 4 ust. 1 uchwały, jak też § 1 ust. 1 pkt 3. Jak wskazuje organ dodanie w § 4 ust. 3 uchwały do frazy "podmiot oświatowy" przymiotnika "kontrolowany" ma na celu wyłącznie doprecyzowanie, że chodzi o podmiot oświatowy, wobec którego jest lub ma być prowadzona kontrola.
Wobec powyższego, nie sposób zatem uznać, że kwestionowany zapis
§ 4 ust. 3 uchwały w sposób istotny narusza prawo.
Odnosząc się do argumentacji Stowarzyszenia kwestionującego § 4 ust. 4 i 5 uchwały sąd jest zdania, że z przepisu art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie wynika obowiązek prowadzenia kontroli wyłącznie w placówkach oświatowych, z wyłączeniem siedziby organu dotującego. Przepis ten stanowi podstawę wstępu do miejsc w nim wymienionych (przedszkoli, szkół, placówek) oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji. Natomiast nie zobowiązuje w żaden sposób do podejmowania wszystkich czynności kontroli jedynie u kontrolowanego.
Z art. 36 ust. 2 ustawy nie wynika, że osoba prowadząca kontrolę nie może wykonywać czynności kontrolnych np. w siedzibie podmiotu prowadzącego placówkę oświatową, podobnie - niektóre czynności kontrolne mogą być prowadzone
w siedzibie organu dotującego.
Przeprowadzenie efektywnej kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji wymaga zapewnienia osobom kontrolującym dostępu do dokumentacji z tym związanej. Organ uchwałodawczy, określając tryb przeprowadzenia kontroli, powinien zatem mieć na względzie jej skuteczność. Miejsce kontroli determinowane jest przez wszystkim miejscem przechowywania dokumentów poddanych tejże kontroli. Jeżeli dokumentacja niezbędna do skontrolowania sposobu wykorzystania dotacji znajduje się w innym miejscu niż te, w którym prowadzone są czynności kontrolne – jak najbardziej logicznym rozwiązaniem są zapisy uchwały zobowiązujące do ich dostarczenia w określonym terminie do miejsca, gdzie te czynności są prowadzone. Jeżeli dopuszczalne jest przeprowadzenie kontroli również w siedzibie organu dotującego, to rzeczą naturalną jest, że taka kontrola musi opierać się na dokumentacji dotyczącej udzielonej dotacji, która musi być udostępniona, przez jej dostarczenie, organowi kontrolującemu.
Z tego powodu kwestionowane przez Stowarzyszenie postanowienia § 4 ust. 4 i 5 uchwały nie tylko nie naruszają prawa, ale wpisują się potrzebę stworzenia skutecznego i efektywnego systemu kontroli.
Stowarzyszenie zaskarżyło również kolejne regulacje § 4 uchwały, tj. ust. 6 i 7, niemniej w zakresie tym w skardze, poza przywołaniem treści tych przepisów, brak jest jakiejkolwiek argumentacji.
Sąd zauważa, że przewidziane w tych przepisach kompetencje kontrolujących do dokonywania kopii, skanów, odpisów dokumentów itd., czy też możliwość występowania do organu prowadzącego o udzielanie wyjaśnień – to niewątpliwie elementy trybu kontroli, sprzyjające jej efektywnej realizacji. Zdaniem sądu brak jest jakichkolwiek podstaw aby twierdzić, że pozostają one w wyraźnej sprzeczności
z określonym przepisem prawnym.
Powoływany w skardze wyrok NSA o sygn. I GSK 117/21 nie jest adekwatny do realiów tej sprawy, nakreślonych treścią kwestionowanych przepisów uchwały, zarzutami i argumentacją prezentowaną w złożonym środku zaskarżenia. NSA odnosił się do regulacji, w których uchwałodawca lokalny zawarł: żądanie od kontrolowanego sporządzenia niezbędnych w zakresie prowadzonej kontroli kserokopii księgowych dowodów źródłowych potwierdzających wykorzystanie dotacji otrzymanej z budżetu Miasta; żądanie od kontrolowanego sporządzenia kserokopii dokumentów dotyczących uczniów, odpisów lub wyciągów z dokumentów; żądanie od kontrolowanego zestawień i obliczeń opartych na powyższych księgowych dowodach źródłowych i innych dokumentach; obowiązek beneficjenta (potencjalnego kontrolowanego) do zamieszczenia określonego opisu oraz pieczęci na dokumentach. Kwestionowane przez Stowarzyszenie przepisy uchwały takich zapisów nie zawierają, a § 4 ust. 6 przewiduje uprawnienie kontrolujących do sporządzania kopii, fotokopii, skanów, odpisów dokumentów lub wyciągów
z kontrolowanej dokumentacji. Przepis ten nie nakłada zatem obowiązku sporządzenia przez kontrolowanego kserokopii dokumentu.
Jeżeli chodzi o przepis § 7 ust. 1, to rzeczywiście nie wiadomo czego w istocie dotyczy zdanie drugie tej regulacji. Brak jest logiki, spójności i sensu tej części przepisu w zestawieniu z jego początkowym brzmieniem. Niemniej w zakresie tym strona nie wskazała argumentów świadczącym o tak istotnym naruszeniu, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności. Sąd przyjmuje tłumaczenie organu, że doszło do omyłki redakcyjnej. Sąd nie dostrzega przy tym, aby kwestionowany przepis posiadał tak istotne wady kwalifikowane, z powodu których nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Zaistniały błąd legislacyjny nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności tej regulacji uchwały.
W tym stanie rzeczy sąd uznał, że skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.