I SA/Bk 446/25

I SA/Bk 446/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Justyna Siemieniako
Marcin Kojło /sprawozdawca/
Paweł Janusz Lewkowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Justyna Siemieniako, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 9 września 2025 r. nr 42/2025 w przedmiocie określenia kwoty zobowiązania przypadającej do zwrotu oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Zarządu Województwa Podlaskiego - Instytucji Zarządzającej Programem Fundusze Europejskie dla Podlaskiego 2021-2027 z dnia 9 września 2025 r. nr 42/2025, w której – na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm.) w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9 i 10 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022 r., poz. 1079 z późn. zm.) – określono kwotę zobowiązania
w wysokości 289.000,00 zł przypadającą do zwrotu od Gminy D., wypłaconą na podstawie Umowy nr [...] z dnia 20 maja 2024 r.
o dofinansowanie Projektu pn. "[...]" (dalej: "Umowa"), wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków, tj. od dnia 13 grudnia 2024 r., do dnia zwrotu, z wyłączeniem okresu za jaki nie nalicza się odsetek, tj. od dnia
25 kwietnia 2025 r. do dnia doręczenia stronie niniejszej decyzji.
Z akt sprawy wynika, że Gminie D. na podstawie Umowy z dnia
20 maja 2024 r. o dofinansowanie projektu pn. "[...]", zawartej pomiędzy Województwem Podlaskim, a Beneficjentem - Gminą D., przyznane zostało dofinansowanie ze środków europejskich na realizację przedmiotowego projektu
w wysokości nieprzekraczającej 13.027.742,11 zł, stanowiącej nie więcej niż 85% całkowitych wydatków kwalifikowalnych, w ramach Programu Fundusze Europejskie dla Podlaskiego 2021-2027, Priorytetu II. Region przyjazny środowisku, Działania 2.1 Efektywność energetyczna.
W toku realizacji Projektu strona przeprowadziła postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie podstawowym bez możliwości negocjacji na podstawie art. 275 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1605 z późn. zm. – dalej: pzp). Ogłoszenie
o zamówieniu zostało opublikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych w dniu
11 lipca 2024 r. pod nr 2024/BZP 00408293 pn. "[...]". Przedmiot zamówienia obejmował 7 części, w tym Część I: Kompleksowa modernizacja energetyczna Zespołu Szkół w D. (dalej: Część 1), których wydatki dofinansowane miały być ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Fundusze Europejskie dla Podlaskiego 2021-2027 (FEdP). W wyniku przeprowadzonego postępowania
o zamówienie publiczne wyłoniono w dniu 18 września 2024 r. wykonawcę Części 1 - firmę M. Sp. z o.o., ul. [...],[...] S. (dalej: Wykonawca), z którym Zamawiający zawarł umowę nr [...] w dniu 25 października 2024 r., określając kwotę wynagrodzenia w wysokości 19.200.000,00 zł.
Instytucja Zarządzająca FEdP dokonując weryfikacji prawidłowości przeprowadzonego postępowania o zamówienie publiczne na roboty budowlane obejmujące kompleksową modernizację energetyczną Zespołu Szkół w D. - Część 1 i Część 7 (Pełnienie funkcji inspektora nadzoru nad robotami budowlanymi), ustaliła, że w postępowaniu doszło do naruszenia przepisów pzp, tj.:
1) w Ogłoszeniu o zamówienie (w Sekcji VI, pkt 6.4.1) Zamawiający wskazał wysokość wymaganego wadium w zakresie Części 1 zamówienia w wysokości 400 000,00 zł, biorąc jednak pod uwagę wartość szacunkową tejże części zamówienia wynoszącą 20.529.072,33 zł i treść art. 281 ust. 4 pzp stanowiącego, że w trybie podstawowym w postępowaniach o wartości mniejszej niż progi unijne, kwota wadium nie może być większa niż 1,5% wartości zamówienia, kwota wadium mogła być ustanowiona w maksymalnej wysokości 307.936,08 zł, co oznacza, że Zamawiający ustanowił wadium w wysokości przekraczającej maksymalny dopuszczalny poziom, przez co naruszył art. 281 ust. 4 pzp w zw. z art. 16 pzp obligujący Zamawiającego do przygotowania i przeprowadzenia postępowania
o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji - naruszenie to skutkuje zastosowaniem korekty finansowej lub pomniejszeniem wydatków kwalifikowalnych na poziomie 10%, zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi sposobu korygowania nieprawidłowości na lata 2021-2027 Ministra Funduszy
i Polityki Regionalnej z dnia 4 lipca 2023 r., poz. 10 Załącznika - Stawki procentowe korekt finansowych i pomniejszeń dla poszczególnych kategorii nieprawidłowości indywidualnych stosowane w zamówieniach (dalej: Wytyczne korygowania nieprawidłowości),
2) w Ogłoszeniu o zamówienie (w Sekcji V, pkt 5.4, ppkt 3.4b) i Specyfikacji Warunków Zamówień - SWZ (w pkt XIV ppkt 3.4b) w zakresie warunku zdolności technicznej lub zawodowej Zamawiający zawarł zapis w postępowaniu dla Części 1 zamówienia, że wykonawca spełni warunek, jeżeli m.in. wykaże, że skieruje do pełnienia funkcji kierownika budowy osobę posiadająca uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej: 1 osobę pełniącą funkcję kierownika budowy: posiadającą uprawnienia budowlane
w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, bez ograniczeń, odpowiadające wymogom określonym w ustawie Prawo Budowlane, posiadającą doświadczenia zawodowe na stanowisku kierownika budowy/robót przy realizacji co najmniej jednej inwestycji budowy/przebudowy/remontu budynku – Wykonawca, którego oferta został uznana za najkorzystniejszą, przedstawił "Wykaz osób spełniających wymagania określone
w SWZ", w którym jako kierownika budowy w specjalności konstrukcyjnobudowlanej wskazał pana Z. K. posiadającego kwalifikacje zawodowe upoważniające do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, na podstawie dokumentu pn. "Stwierdzenie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych
w budownictwie" o nr [...] z dnia 4 maja 1989 r. (wydanego przez Urząd Wojewódzki w Białymstoku Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego - dalej: decyzja nr [...]), z którego treści wynika, że pan Z. R., z zawodu technik budownictwa, posiada przygotowanie zawodowe, upoważniające do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w zakresie "1) kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, z wyłączeniem linii, węzłów i stacji kolejowych, dróg oraz lotniskowych dróg startowych i manipulacyjnych, mostów, budowli hydrotechnicznych
i wodnomelioracyjnych" a zatem legitymuje się uprawnieniami z ograniczeniami
"w zakresie wszelkich budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych"; powyższe obligowało Zamawiającego do wezwania Wykonawcy do uzupełnienia dokumentów lub złożenia wyjaśnień, zgodnie z art. 128 ust. 1 pzp, a w sytuacji niezłożenia przez Wykonawcę dokumentów - do odrzucenia oferty Wykonawcy, zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. b) pzp, czego Zamawiający nie uczynił, przez co naruszył art. 128 ust. 1, art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. b) pzp w zw.
z art. 16 pzp obligujący Zamawiającego do przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji - naruszenie to skutkuje zastosowaniem korekty finansowej lub pomniejszeniem wydatków kwalifikowalnych na poziomie 25%, zgodnie Wytycznymi korygowania nieprawidłowości, poz. 14 Załącznika - Stawki procentowe korekt finansowych i pomniejszeń dla poszczególnych kategorii nieprawidłowości indywidualnych stosowane w zamówieniach.
Gmina złożyła wyjaśnienia i zastrzeżenia, w których w odniesieniu do kwoty wadium przekraczającej maksymalny dopuszczalny poziom wskazała, że błędne jej wyliczanie (w sposób przekraczający "widełki ustawowe") w żaden sposób nie wpłynęło na konkurencyjność w postępowaniu. Potencjalny wykonawca, który składał zapytania o możliwość obniżenia kwoty wadium, nie skorzystał w ostateczności ze środków ochrony prawnej (nie podważył zapisu SWZ określającą kwotę wadium), ani też nie zdecydował się na złożenie oferty, tym samym okoliczność związana
z wysokością wadium nie miała wpływu na wynik postępowania. W odniesieniu do kwestii zweryfikowania zakresu uprawnień osoby wskazanej przez Wykonawcę jako kierownik budowy z wymaganiami ustalonymi w Ogłoszeniu o zamówieniu Zamawiający podniósł, że posiadane przez pana Z. K. uprawnienia zostały mu nadane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, co nie oznacza, że nie spełnia on postawionych w postępowaniu o zamówienie wymagań w zakresie uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, odpowiadających wymogom określonym w ustawie Prawo Budowlane. Zamawiający wskazał, że jakiekolwiek wątpliwości w zakresie przedstawionych przez Wykonawcę uprawnień osoby, którą zamierzał skierować do pełnienia funkcji kierownika budowy, nie mogą być podstawą do zastosowania art. 128 pzp, tj. wezwania Wykonawcy do wyjaśnień czy uzupełnienia dokumentów, a tym bardziej kwestionowania złożonych przez niego dokumentów, czy też uznania, że Wykonawca nie spełnił postawionego przez Zamawiającego warunku. W ocenie Gminy, zastosowanie art. 128 pzp może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdyby Wykonawca w ogóle nie złożył stosownych dokumentów potwierdzających spełnienie warunku udziału w postępowaniu, bądź dokumenty te były niekompletne, bądź zawierały błędy. Aby zakwestionować ofertę Wykonawcy i złożone przez niego uprawnienia. Zamawiający musiałby mieć pewność, że taka oferta jest rzeczywiście niezgodna ze SWZ, która to okoliczność nie zachodziła w sprawie. Same wątpliwości natury prawnej co do zakresu wydawanych uprawnień w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, nie mogą być podstawą do wezwania wykonawcy do uzupełnienia dokumentów w trybie art. 128 pzp. Kierując takie wezwanie zobowiązany byłby do wskazania, dlaczego i w jakim zakresie uprawnienia Wykonawcy są nieprawidłowe, a w świetle orzecznictwa nie ma podstaw do uznania, że uprawnienia osoby wskazanej przez Wykonawcę są niewystarczające. Zamawiający wskazał na pismo Podlaskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 28 stycznia 2025 r. w zakresie interpretacji posiadanych przez Z. K. uprawnień, stwierdzające, że "omawiane uprawnienia budowlane upoważniają go do kierowania budową i robotami budowlanymi oraz do kontrolowania stanu technicznego obiektów budowlanych,
z ograniczeniem do charakteru rozwiązań, które powinny mieć charakter powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych; w tym przypadku brak jest ograniczenia kubaturowego (...)", podkreślając, iż Zamawiający nie miał żadnych wątpliwości co do zakresu posiadanych przez Wykonawcę uprawnień.
Zarząd Województwa Podlaskiego IZ FEdP nie uwzględnił powyższych zastrzeżeń i wyjaśnień i po wezwaniu do zwrotu środków, a następnie po wszczęciu
i przeprowadzeniu administracyjnego postępowania "zwrotowego", wydał zaskarżoną do sądu decyzję.
Zarząd Województwa wskazał, że Gmina stając się Beneficjentem Programu FEdP zobowiązała się, stosownie do § 10 ust. 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 Umowy, do zrealizowania Projektu w pełnym zakresie, zgodnie z Umową i jej załącznikami,
z zachowaniem obowiązujących aktów prawa unijnego i krajowego, w tym przepisów dotyczących zamówień publicznych w zakresie, w jakim ustawa pzp ma zastosowanie do Beneficjenta, procedur oraz zasad dotyczących współfinansowania w ramach FEdP. Warunki na jakich Projekt miał być realizowany, były podstawą udzielenia stronie wsparcia ze środków publicznych i dofinansowania wydatków kwalifikowalnych, które w § 1 pkt 30 Umowy zdefiniowane zostały jako koszty lub wydatki kwalifikujące się do refundacji lub rozliczenia w przypadku systemu zaliczkowego, poniesione przez Beneficjenta lub Partnera zgodnie z Umową oraz
w związku z realizacją Projektu. Stosownie do zapisów rozdziału 2.2 pkt 1 lit. a) Wytycznych kwalifikowalności, jednym z warunków uznania wydatków za kwalifikowalne jest m.in. zgodność z przepisami prawa.
W kontekście powyższego organ stwierdził, że wydatki na roboty budowlane związane z termomodernizacją budynku Zespołu Szkół w D. w ramach Zadania 1, poniesione z naruszeniem przepisów pzp, są niekwalifikowalne
w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej. Z dokumentów włączonych do akt sprawy wynika bowiem, że w toku postępowania o zamówienie publiczne Zamawiający określił wysokość wadium na poziomie 400.000,00 zł, przekraczając maksymalną dopuszczalną wartość, która dla zamówień w trybie podstawowym, zgodnie z art. 281 ust. 4 pzp, nie może być większa niż 1,5% wartości zamówienia.
Z Notatki szacowania wartości zamówienia sporządzonej przez Zamawiającego
w dniu 8 lipca 2024 r. oraz załączonego do niej Zestawienia nr 1 wynika, że wartość szacunkowa Części 1 zamówienia 20.529.072,33 zł netto została ustalona na podstawie rozmów telefonicznych z potencjalnymi wykonawcami zamówienia. Maksymalna kwota wadium mogła wynosić 307.936,08 zł, tymczasem Zamawiający wymagał od potencjalnych wykonawców wpłaty kwoty 400.000,00 zł tytułem wadium (Ogłoszenie o zamówieniu - Sekcja VI, pkt 6.4.1 oraz SWZ - Rozdział XIII, pkt 1.1 Wysokość wadium dla Części 1).
Organ zauważył, że celem wadium jest ustalenie pewnego progu finansowego, który ma służyć zabezpieczeniu oferty, a w konsekwencji zabezpieczeniu zawarcia umowy w sprawie wykonania zamówienia publicznego przez podmiot rzeczywiście zainteresowany wzięciem udziału w postępowaniu.
W świetle przepisów pzp żądanie wniesienia wadium przez wykonawców nie jest obligatoryjne, jednak zamawiający decydując się na wprowadzenie tego rodzaju zabezpieczenia oferty musi stosować się do przepisów pzp, które regulują tą kwestię. W przypadku prowadzenia postępowania w trybie podstawowym zgodnie z art. 281 ust. 2 pkt 10 pzp Zamawiający wprowadzając wadium miał obowiązek określenia wysokości kwoty i sposobu jego wniesienia. Niewniesienie przez wykonawców wadium w kwocie ustalonej przez Zamawiającego, przekraczającej jej maksymalną kwotę o 92.063,92 zł, która to kwota dla niektórych z potencjalnych wykonawców mogła stanowić barierę finansową, wiązało się z odrzuceniem oferty. W toku postępowania o udzielenie zamówienia jeden z potencjalnych wykonawców – I., w zapytaniach kierowanych do Zamawiającego (pismo z dnia 24 lipca 2024 r. i 26 lipca 2024 r.) zwracał uwagę na wysokość wadium, które znacznie obniża konkurencyjność, podnosząc, że obniżenie wadium do kwoty 200.000,00 zł nadal zapewni odpowiednie zabezpieczenie interesów Zamawiającego, a jednocześnie umożliwi większej liczbie potencjalnych wykonawców uczestnictwo w postępowaniu, co może przełożyć się na korzystniejsze warunki realizacji zamówienia. W odpowiedzi na zapytania do treści SWZ z dnia 25 lipca 2024 r. Zamawiający wskazał, iż nie zgadza się na obniżenie wadium, nie wyjaśniając w żaden sposób swojego stanowiska. Z Raportu przebiegu otwarcia ofert z dnia 5 sierpnia 2024 r. wynika, że ww. podmiot nie złożył oferty
w postępowaniu.
W ocenie organu, strona ustaliła wartość koniecznego do wniesienia
w ramach postępowaniu wadium znacząco wyższą (tj. ok. 25%) niż wynika to
z przepisów pzp, przez co naruszyła art. 281 ust. 4 w zw. z art. 16 pzp. Wysokość wadium powinna być dostosowana do wartości zamówienia tak, aby nie stanowiła ona przeszkody dla wykonawców, zwłaszcza małych podmiotów lub osób fizycznych. Strona zastosowała wadium w zawyżonej wysokości, a jego wniesienie było niezbędnym do spełnienia warunkiem dopuszczającym do udziału w postępowaniu. Określenie wadium w kwocie przekraczającej granice 1,5% wartości zamówienia mogło stanowić zbyt wysoką barierę finansową i uniemożliwić potencjalnym wykonawcom złożenie oferty zgodnie z wymaganiami Zamawiającego lub wpłynąć na możliwość wzięcia przez wykonawcę udziału w postępowaniu. Naruszenia
art. 281 ust. 4 pzp nie można uznać za formalne i pozostające bez wpływu na konkurencyjność w postępowaniu, tylko ze względu na to, że złożone zostały 4 oferty. Jeżeli strona zdecydowała się na ustanowienie warunku, jakim jest wniesienie wadium, to winna uwzględnić wymóg, że kwota wadium nie powinna być większa niż określona w art. 281 ust. 4 pzp, tj. niż 1,5% wartości zamówienia, czyli wadium nie powinno przekroczyć 307.936,08 zł. Obowiązkiem Zamawiającego jest zapewnienie równego dostępu wszystkim potencjalnym wykonawcom i uzyskanie możliwych ofert, zgodnie z przepisami pzp.
Zgodnie z poz. 10 Załącznika do Wytycznych korygowania nieprawidłowości, zastosowanie kryteriów wykluczenia, kwalifikacji zmówienia lub warunków realizacji zamówień lub specyfikacji technicznej, które są dyskryminacyjne, gdyż obejmują nieuzasadnione preferencje krajowe, regionalne lub lokalne, skutkuje stawką korekty finansowej na poziomie 25%, z możliwością obniżenia do 10% w przypadku zapewnienia minimalnego poziomu konkurencji. Organ nie stwierdził, aby przedmiotowe naruszenie było dyskryminacyjne w rozumieniu ww. rodzaju nieprawidłowości, tj. obejmowało nieuzasadnione preferencje, krajowe, regionalne lub lokalne, ale spełniało kryterium w postaci innego sposobu ograniczenia dostępu dla wykonawców, w związku z czym uznał, że właściwym będzie zastosowanie poz. 11 Załącznika do Wytycznych korygowania nieprawidłowości. Powyższe skutkuje stawką korekty finansowej na poziomie 10%, z możliwością obniżenia do 5%
w przypadku zapewnienia minimum konkurencji. Ze względu na to, że
w przedmiotowym przypadku minimalny poziom konkurencji został zachowany (wpłynęły 4 oferty), organ uznał, że stawka korekty na poziomie 5% jest adekwatna do charakteru i wagi naruszenia.
Jeżeli chodzi o drugie ze stwierdzonych naruszeń Zarząd Województwa wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy
i Technologii z 23 grudnia 2020 r. w sprawie podmiotowych środków dowodowych oraz innych dokumentów lub oświadczeń, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy - w celu potwierdzenia spełnienia przez wykonawcę warunków udział
w postępowaniu lub kryteriów selekcji dotyczących zdolności technicznej lub zawodowej, zamawiający może, w zależności od charakteru, znaczenia, przeznaczenia lub zakresu robót budowlanych, dostaw lub usług, żądać podmiotowych środków dowodowych w postaci wykazu osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia publicznego, w szczególności odpowiedzialnych za świadczenie usług, kontrolę jakości lub kierowania robotami budowlanymi, wraz z informacjami na temat ich kwalifikacji zawodowych, uprawnień, doświadczenia i wykształcenia niezbędnych do wykonania zamówienia publicznego, a także zakresu wykonywania przez nie czynności oraz Informacją o podstawie do dysponowania tymi osobami. Zamawiający, zgodnie z pkt 5.7, lit. d) Ogłoszenia
o zamówieniu i rozdziałem XVI SWZ, wymagał w celu potwierdzenia spełnienia warunku udziału w postępowaniu w zakresie skierowania do pełnienia funkcji kierownika budowy osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, bez ograniczeń, odpowiadające wymogom określonym w ustawie Prawo budowlane oraz doświadczenie zawodowe na stanowisku kierownika budowy/robót przy realizacji co najmniej jednej inwestycji budowy/przebudowy/remontu budynku, przedłożenia załącznika nr 6A - Wykaz osób spełniających wymagania określone w SWZ. Wykonawca – M. Sp. z o.o. w dniu 11 września 2024 r. przedstawił Wykaz osób, w którym wskazał pana Z. K. jako odpowiadającego za kierowanie budową i robotami w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a także przedłożył dokumenty dotyczące pana Z. K. w postaci zaświadczenia wydanego przez Polską Izbę Inżynierów Budownictwa o numerze weryfikacyjnym [...], iż jest on członkiem Podlaskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa
i posiada wymagane ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej, jak też decyzji nr [...], wydanej na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej
i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 8, poz. 46). Zamawiający przyjął dokumenty bez zastrzeżeń, uznając, że Wykonawca potwierdził spełnienie warunku udziału
w postępowaniu w danym zakresie.
Organ stwierdził, że uprawnienia budowlane pana Z. K. nie były uprawnieniami bez ograniczeń, ze względu na jego przygotowanie zawodowe (wykształcenie średnie techniczne) oraz zawarte w treści decyzji nr [...] upoważnienie do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i innych budowli z ograniczeniem do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych. Użyte w treści decyzji nr [...] sformułowanie "o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, z wyłączeniem (...)", a także posiadane przez pana Z. K. wykształcenie średnie techniczne oraz fakt, że uprawnienia zostały mu nadane
w 1989 r. na podstawie art. § 5 ust. 2, § 6 ust. 3, § 7 i § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia
20 lutego 1975 r. w sprawie funkcji technicznych w budownictwie, przy braku innych dokumentów potwierdzających zakres jego uprawnień, w ocenie organu, powinny wzbudzić po stronie Zamawiającego wątpliwości co do zgodności posiadanych przez pana Z. K. uprawnień z zapisami SWZ, które powinien wyjaśnić na podstawie art. 128 ust. 1 pzp, czego jednak nie uczynił. Również z dokumentu przedstawionego przez Wykonawcę - Wykazu osób nie wynika jaki zakres uprawnień posiada pan Z. K. Wskazane tam zostały wyłącznie informacje co do zakresu wykonywanych czynności, określone jako kierowanie budową i robotami
w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz kwalifikacje zawodowe określone poprzez odesłanie do decyzji nr [...], ze wskazaniem, że kwalifikacje zawodowe upoważniają do wykonywania samodzielnych funkcji kierownika budowy
i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W ocenie organu, dokument ten nie dawał więc również podstaw do stwierdzenia, że pan Z. K. legitymował się uprawnieniami bez ograniczeń - zgodnie z literalnym brzmieniem warunku postawionego przez Zamawiającego w SWZ. Zamawiający, który obowiązany był do rzetelnego przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia oraz dopełnienia wszelkich działań i czynności, do których zobowiązuje go ustawa pzp, stosując zasady równego traktowania wykonawców, powinien zweryfikować spełnienie przez Wykonawcę warunku udziału w postępowaniu, skorzystać
z przysługujących mu uprawnień wynikających z art. 128 pzp i wezwać Wykonawcę do przedstawienia dokumentów, które mogłyby wskazywać na szerszy zakres uprawnień, a który to zakres nie wynikał z decyzji nr [...], ani z Wykazu osób, przedstawionych Zamawiającemu. W świetle okoliczności faktycznych sprawy. Zamawiający zaniechał obowiązku wynikającego z art. 128 art. 1 pzp do wezwania Wykonawcy do uzupełnienia Wykazu osób lub przedstawienia dokumentów, świadczących o tym, że Wykonawca spełnił warunek postawiony w SWZ w postaci wykazania, że skieruje do pełnienia funkcji kierownika budowy osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, bez ograniczeń, odpowiadające wymaganiom określonym w ustawie Prawo Budowlane - a w świetle dysponowanych przez Zamawiającego ww. dokumentów zakres uprawnień pana Z. K., tj. osoby wskazanej jako kierownik budowy, nie wynika, aby posiadał on uprawnienia bez ograniczeń w świetle ustawy Prawo budowlane, a więc uprawnienia te nie odpowiadają literalnemu brzmieniu postawionego warunku udziału
w postępowaniu.
Zamawiający udzielając zamówienia Wykonawcy, którego oferta była niezgodna z literalnym brzmieniem zapisów SWZ, bowiem jak wynika z jego wyjaśnień, ocenił zgodność spełnienia warunku w kontekście zdolności do wykonania przedmiotu zamówienia, doprowadził do zmiany warunków dostępu
w postępowaniu. Gdyby na etapie tworzenia warunków udziału w postępowaniu Zamawiający sprecyzował w treści warunku, iż dopuści do udziału wykonawców, którzy będą mogli wskazać jako kierownika budowy osobę z uprawnieniami do kierowania robotami budowlanymi objętymi zamówieniem, w postępowaniu mógłby wziąć udział szerszy krąg potencjalnych wykonawców. W okolicznościach niniejszej sprawy, potencjalni wykonawcy mogli być więc w błędzie, że Zamawiający uważa za niezbędne legitymowanie się przez kierownika budowy uprawnieniami w zakresie bez ograniczeń (na gruncie obecnych przepisów Prawa budowlanego), które
w świetle jego wyjaśnień składanych na etapie postępowania kontrolnego i faktu, iż wybrany Wykonawca realizuje przedmiot zamówienia, z udziałem jako kierownika budowy pana Z. K., uprawnienia bez ograniczeń nie były niezbędne do jego realizacji. Zamawiający nie sporządził prawidłowo opisu warunku udziału
w postępowaniu, nie ujawnił bowiem w jego treści, że do wykonania przewidzianych robót wystarczą uprawnienia przewidziane w § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie lub ograniczone do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych i dopiero na etapie oceny ofert doprowadził do zmiany warunku kwalifikacji poprzez wybór oferty Wykonawcy, który wskazał do realizacji zamówienia kierownika robót z ograniczonymi uprawnieniami, uznając, iż pomimo treści warunku wskazanej w SWZ, będzie on zdolny do realizacji przedmiotu zamówienia.
Organ wskazał, że zgodnie z poz. 14 Załącznika do Wytycznych korygowania nieprawidłowości, nieprawidłowość polegająca na wprowadzeniu zmiany w kryteriach kwalifikacji (lub specyfikacji technicznej) po otwarciu ofert lub nieprawidłowym zastosowaniu kryteriów (lub specyfikacji) skutkuje stawką korekty finansowej
na poziomie 25%. Ze względu na szczególny charakter nieprawidłowości, która
z jednej strony polegała na zaniechaniu przez Zamawiającego do wezwania zgodnie z art. 128 ust. 1 pzp w zakresie potwierdzenia warunku udziału zgodnie z treścią SWZ (wykazanie przez Wykonawcę kierownika budowy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, bez ograniczeń, w świetle Prawa budowlanego), a także nieodrzucenie oferty, która tego warunku nie spełniała, z drugiej strony - w sposób szczególny naruszenie zasady konkurencji poprzez sporządzenie nieprzejrzystego
i niejasnego opisu warunku, a następnie dokonanie jego interpretacji w sposób nieodpowiadający literalnemu brzmieniu, organ uznał, iż stawka korekty na poziomie 25% jest adekwatna do charakteru i wagi naruszenia. Naruszenie przez stronę
w postępowaniu o zamówienia publiczne art. 281 ust. 4 w zw. z art. 1 pzp oraz
art. 128 ust. 1 w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 2, lit. b) i art. 16 pzp, pociąga za sobą, stosownie do zapisów § 10 ust. 5 Umowy, konsekwencje finansowe w postaci obniżenia kwoty dofinansowania o kwotę korekty nałożonej na wydatki przedstawione do rozliczenia we wniosku o płatność i zwrot środków w wysokości nierozliczonej zaliczki.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z podrozdziałem 6.1. ust. 5 Wytycznych korygowania nieprawidłowości, w przypadku stwierdzenia w ramach jednego zamówienia kilku nieprawidłowości indywidualnych wartość korekt finansowych nie podlega sumowaniu. Do wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości indywidualnych stosuje się jedną korektę finansową odpowiadającą korekcie o najwyższej wartości,
a więc w przedmiotowej sprawie, będzie to stawka korekty 25%.
Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Gmina wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając w całości decyzję Zarządu podniosła zarzuty naruszenia:
1. art. 281 ust. 4 w zw. z art. 16 pzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że powyższe naruszenie skutkowało złamaniem zasady równości i uczciwej konkurencji oraz miało wpływ na wynik tego postępowania, skoro organ sam przyznał, że "w niniejszym postępowaniu (w ramach części 1 zamówienia) złożono 4 oferty" - zatem trudno uznać, że doszło do złamania zasady równości i uczciwej konkurencji, co w efekcie nie może stanowić naruszenia oraz skutkować nałożeniem korekty, a prawidłowa wykładnia przepisów (odnosząca się do złamania zasady równości i uczciwej konkurencji) w kontekście opisanego stanu faktycznego prowadzi do odmiennego wniosku. Ponadto organ wskazując na naruszenie przepisów ustawy powołał się na nieobowiązującą podstawę prawną, gdyż w momencie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia obowiązywała ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, nie zaś ustawa
z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - ta ostania poważną nowelizacją została uchylona;
2. art. 128 ust. 1 w związku z art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 16 pzp, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący naruszył ww. przepisy, co powinno skutkować odrzuceniem oferty wykonawcy, skoro aby odrzucić ofertę wykonawcy zgodnie z przyjętą wykładnią przepisu art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. b) skarżący aby odrzucić ofertę musi mieć pewność, że złożona oferta nie spełnia jego wymagań postawionych w SWZ, co nie miało miejsca w opisanym stanie faktycznym. Ponadto organ wskazując na naruszenie przepisów ustawy powołał się na nieobowiązującą podstawę prawną, gdyż w momencie wszczęcia postępowania
o udzielenie zamówienia obowiązywała ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, nie zaś ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - ta ostania poważną nowelizacją została uchylona;
3. prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a.,
art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
a) brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego na okoliczność istnienia przesłanek do wydania decyzji administracyjnej, skutkującej nałożeniem na skarżącego korekty finansowej, w sposób jednostronny uwzględniający jedynie stanowisko organu, bez przeprowadzenia dogłębnie analizy złożonych dowodów oraz zebrania materiału dowodowego, który bezsprzecznie wskazywałby na naruszenie. Organ nie uwzględnił okoliczności dotyczących niniejszego stanu faktycznego, t.j.: (-) wskazujących że nie doszło do naruszenia zasady równości i uczciwej konkurencji w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pomimo błędnego określenia wysokości wadium, z uwagi na liczbę złożonych ofert w postępowaniu (naruszenie dotyczące określenia wysokości wadium); (-) okoliczności wskazujących, że aby odrzucić ofertę wykonawcy
w postępowaniu musi mieć pewność - okoliczności tej nie może domniemywać - że oferta podlega odrzuceniu, co bezsprzecznie wynika z wykładni przepisu art. 226 pzp, a także nieuwzględnieniu szeregu innych dowodów i okoliczności, wskazujących, że do naruszenia nie doszło;
b) brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego przejawiające się tym, że organ nie uwzględnił szeregu okoliczności, tj.: (-) wskazując na naruszenie
art. 281 ust. 4 w zw. z art. 16 pzp organ nie uwzględnił m. in. okoliczności, że
w niniejszym postępowaniu oferty złożyło 4 wykonawców, zatem nie mogło dojść do naruszenia zasady równości i uczciwej konkurencji (art. 16 pzp), (-) wskazując na naruszenie art. 128 ust. 1 w związku z art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 16 pzp organ nie uwzględnił opinii Podlaskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa
z dnia 28 stycznia 2025 r., a wręcz ją kwestionuje, skoro ten organ (Podlaska Okręgowa Izby Inżynierów Budownictwa) uprawniony jest do dokonywania interpretacji w zakresie nadawanych uprawnień budowlanych, a także nieuwzględnieniu przyjętej wykładni przepisu art. 226 pzp oraz bogatego orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej (organu orzekającego
w sprawach zamówień publicznych)
4. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – niewyjaśnienie w sposób dokładny podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz powoływanie się na podstawę prawną nieobowiązującą, gdyż organ wskazując na naruszenie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych powołał się na nieobowiązującą podstawę prawną -
w momencie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia obowiązywała ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, nie zaś - jak powołuje się organ - ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.
W konsekwencji podniesionych zarzutów autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z właściwymi przepisami.
Odpowiadając na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd potwierdza stanowisko organu, że w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonego przez Gminę, doszło do obu stwierdzonych przez IZ nieprawidłowości, tj. określenia wadium na zawyżonym poziomie oraz uchybień związanych z przyjęciem bez zastrzeżeń oferty Wykonawcy nie spełniającego warunku udziału w postępowaniu i jednoczesnej zmiany warunków dostępu w postępowaniu (w kontekście uprawnień kierownika budowy ujawnionych
i udokumentowanych przez oferenta). W tym zakresie Gmina wykorzystała pozyskane środki z naruszeniem procedur określonych w Umowie o dofinansowanie projektu, a ściśle Prawa zamówień publicznych, co stanowi podstawę dochodzenia ich zwrotu w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i 9 ustawy o finansach publicznych, przy uwzględnieniu zapisów ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 oraz właściwych przepisów prawa unijnego.
Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są przede wszystkim te zarzuty,
w których skarżąca Gmina eksponuje powołanie się przez organ na nieobowiązującą podstawę prawną, gdyż jak wskazano w skardze w momencie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia obowiązywała ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, nie zaś ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.
Zdaniem sądu, treść przepisów, do których odnosi się decyzja jednoznacznie wskazuje, że dotyczą ustawy obowiązującej aktualnie, a nie regulacji zawartych
w ustawie z 2004 r. Oznacza to, że na str. 2 skarżonego rozstrzygnięcia omyłkowo podano datę ustawy "29 stycznia 2004 r." zamiast "11 września 2019 r.". Na uwagę zasługuje przy tym, że przywołując akt prawny podano publikator wskazujący jednoznacznie na ustawę z 2019 r. Nie ma zatem wątpliwości, że decyzja opiera się na prawidłowej podstawie prawnej – ustawie z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U z 2023 r., poz. 1605 z późn. zm.).
Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty odnoszące się do kwestii wadium, tj. zarzuty naruszenia art. 281 ust. 4 w zw. z art. 16 pzp oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80
i art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd nie ma wątpliwości, że skarżąca określiła wadium w wysokości przekraczającej limit wskazany w Prawie zamówień publicznych. Dopuszczalna wartość maksymalna wadium wynika z art. 281 ust. 4 pzp i wynosi 1,5% wartości zamówienia. Limit ten przekroczony został o ok. 25%. W zasadzie okoliczności tej strona nie kwestionuje, zarzucając jedynie, że nie ma ona wpływu na wynik postępowania, co przekłada się na brak możliwości nałożenia kary finansowej. Skarżąca Gmina jest jednak w błędzie. Określenie wadium w wysokości przekraczającej limit ustawowy jest nieprawidłowością, która wpływa na konkurencyjność postępowania przetargowego. Organ słusznie zwraca uwagę na rolę wadium i opisane w Specyfikacji Warunków Zamówienia i Ogłoszeniu
o zamówieniu skutki jego niewniesienia przez oferenta, czy też wniesienia
w nieprawidłowej wysokości i nieprawidłowej formie (tj. odrzucenie oferty). Zatem wniesienie wadium było niezbędnym warunkiem dopuszczającym do udziału
w postępowaniu. Podniesienie wartości wadium ponad ustawowy limit (kwotowo
o blisko 100.000 zł) mogło dla potencjalnych oferentów stanowić barierę i mogło ograniczyć konkurencję i liczbę potencjalnych ofert. Teza ta nabiera realności
w sytuacji, gdy w toku postępowania przetargowego jeden z potencjalnych wykonawców zauważył wysokość wadium i bezskutecznie wnosił o jego obniżenie (podmiot ten ostatecznie nie złożył oferty).
Uchybienie powyższe pozbawiło równego dostępu wszystkim potencjalnym wykonawcom/oferentom. Nieprawidłowe zastosowanie kryteriów kwalifikacji wymusza zastosowanie korekty finansowej, którą organ przyjął, zgodnie
z Wytycznymi dotyczącymi sposobu korygowania nieprawidłowości na lata 2021-2027 (MFiPR/2021-2027/18(1)), na najniższym możliwym poziomie, uwzględniając "okoliczności łagodzące" – tzn. to, że zapewniono minimalny poziom konkurencji, gdyż wpłynęły 4 oferty. Powyższe nie oznacza, że organ powinien odstąpić od korekt. Wpłynięcie 4 ofert nie zmienia oceny, że do nieprawidłowości doszło, i że konkurencyjność postępowania przetargowego został nadwyrężona. Zgodnie z poz. 11 załącznika do Wytycznych, dotyczy on sytuacji zastosowania kryteriów wykluczenia, kwalifikacji, udzielenia zamówienia lub warunków realizacji zamówień lub specyfikacji technicznej – które nie są dyskryminacyjne w rozumieniu poprzedniego rodzaju nieprawidłowości (opisanej w poz. 10 załącznika), ale w inny sposób ograniczają dostęp dla wykonawców. W opisie nieprawidłowości czytamy: odnosi się to do kryteriów lub warunków, które – mimo że nie są dyskryminujące ze względu na preferencje krajowe, regionalne lub lokalne – prowadzą jednak do ograniczenia wykonawcom dostępu do konkretnego postępowania o udzielenie zamówienia, na przykład: 1) przypadki, w których minimalne wymagane poziomy zdolności w odniesieniu do konkretnego zamówienia są związane z przedmiotem zamówienia, ale nie są proporcjonalne; 2) przypadki, w których podczas oceny oferentów/kandydatów zastosowano kryteria kwalifikacji jako kryteria udzielenia zamówienia; 3) przypadki, w których wymagane są konkretne znaki towarowe/marki/normy, z wyjątkiem sytuacji, gdy takie wymogi są związane
z częściami pomocniczymi umowy i ich potencjalny wpływ na budżet Unii Europejskiej jest wyłącznie formalny (stawka 10% korekty). Jeżeli chodzi o przypadki, w których zastosowano ograniczające kryteria/warunki/specyfikację, ale mimo to zapewniono minimalny poziom konkurencji, tj. otrzymano i przyjęto od pewnej liczby wykonawców oferty spełniające kryteria kwalifikacji, przewidziano natomiast stawkę 5% korekty.
Właściwą reakcją organu powinno być zatem żądanie zwrotu części dofinansowania, co uczyniono po zbadaniu i analizie zebranych dowodów (Ogłoszenie o zamówieniu, SWZ, notatka Zamawiającego dotycząca szacowania wartości zamówienia, zapytania kierowane do Zamawiającego), zastosowaniu Wytycznych dotyczących sposobu korygowania nieprawidłowości i przy uwzględnieniu okoliczności uzasadniających obniżenie zasadniczej stawki korekty. Stawka korekty finansowej jest adekwatna do charakteru i wagi naruszenia.
Jeżeli chodzi o drugą nieprawidłowość stwierdzoną przez organ, to z akt wynika, że w Ogłoszeniu o zamówieniu i SWZ, w zakresie warunku zdolności technicznej lub zawodowej Zamawiający zawarł warunek wykazania przez Wykonawcę zamówienia, że skieruje do pełnienia funkcji kierownika budowy osobę posiadająca uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi
w specjalności konstrukcyjno-budowlanej: 1 osobę pełniącą funkcję kierownika budowy: posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, bez ograniczeń, odpowiadające wymogom określonym w ustawie Prawo Budowlane, posiadającą doświadczenia zawodowe na stanowisku kierownika budowy/robót przy realizacji co najmniej jednej inwestycji budowy/przebudowy/remontu budynku. Wyłoniony w postępowaniu przetargowym Wykonawca przedstawił Wykaz osób, w którym wskazał określoną osobę jako odpowiadającą za kierowanie budową i robotami w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a także przedłożył dokumenty w postaci zaświadczenia wydanego przez Polską Izbę Inżynierów Budownictwa oraz decyzji wydanej na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia
20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie
(Dz. U. Nr 8, poz. 46), z której wynika, że pan Z. K. posiada wykształcenie średnie techniczne (technik budownictwa) i jest uprawniony do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót (...) w zakresie wszelkich budynków
i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych.
Organ dokonał analizy tych dokumentów, sprawdził też regulacje prawne odnoszące się do nadawania uprawnień budowlanych (obowiązujące w dacie nadania uprawnień osobie skierowanej przez Wykonawcę do pełnienia funkcji kierownika budowy oraz obowiązujące aktualnie) i zasadnie skonkludował, że badane uprawnienia budowlane wynikające z decyzji nr [...] są uprawnieniami ograniczonymi do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych (co zostało wprost podane w treści tej decyzji, i co również wynika z faktu posiadania przez ww. osobę średniego wykształcenia technicznego).
Na uwagę zasługuje, że już samo sformułowanie "powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne" w sposób logiczny zawiera w sobie ograniczenie, zakłada bowiem, że z zakresu uprawnień wyłączone są te budynki, budowle i instalacje, które oparte są na rozwiązaniach niestandardowych. Ponadto rozróżnienie to znajduje potwierdzenie w tekście ww. rozporządzenia z 1975 r. Punktem odniesienia dla uprawnień, o których jest mowa w § 5 ust. 2 tego aktu, są bowiem uprawnienia określone w § 5 ust. 1. W rozporządzeniu tym prawodawca przewidział zatem dwa rodzaje uprawnień: pierwsze, bezprzymiotnikowe, obejmujące kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót; drugie, zawężone do "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych". Tym samym, nawet jeżeli rozporządzenie to nie posługuje się w sposób dosłowny rozróżnieniem uprawnień na ograniczone i nieograniczone – uprawnienia do kierowania budową budynków wymienione w § 5 ust. 2 należy interpretować, jako ograniczone właśnie do "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych". Przy ocenie zakresu zmieniających się z czasem uprawnień, istotne znaczenie miało też wykształcenie. Kwestia zakresu uprawnień do prowadzenia robót budowlanych uzależniona została w rozporządzeniu z 1975 r. od wykształcenia - pełne uprawnienia dla osób
z wykształceniem wyższym, a w przypadku osób z wykształceniem technicznym uprawnienia w ograniczonym zakresie (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia
7 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 1041/19).
Zgodzić się należało z argumentacją pełnomocnika Zarządu Województwa, że organ ma prawo a nawet obowiązek zweryfikować czy zamówienie publiczne,
w szczególności takie w którym zaangażowane są środki unijne zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Weryfikacja taka obejmuje m.in. sprawdzenie czy zamawiający prawidłowo sfomułował warunki udziału oraz czy właściwe oferty zostały przyjęte, co może mieć bezpośrednie przełożenie na zachowanie uczciwego i konkurencyjnego postępowania o udzielenie zamówienia. W tym celu właśnie dokonano analizy uprawnień osoby wskazanej przez wyłonionego Wykonawcę do kierowania budową – również w aspekcie porównawczym przepisów obowiązujących pod rządami "starej" i "nowej" ustawy Prawo budowlane i w odniesieniu do wymogów jaki Zamawiający określił
w Ogłoszeniu o zamówieniu i w SWZ.
Zarząd Województwa uwzględnił ponadto treść przedłożonej przez Gminę Opinii Podlaskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 28 stycznia 2025 r., która wyraźnie wskazuje m.in., że na gruncie ww. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ograniczenia uprawnień budowlanych wynikały, m.in. z następujących wyrażeń: "o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych", "w budownictwie osób fizycznych",
"w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000m2" oraz "budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków". W opinii tej poinformowano ponadto, że posiadane przez Pana Z. K. na mocy pkt 1 ww. decyzji uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej zostały ograniczone do budynków i budowli "o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych".
Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, że istota stwierdzonej nieprawidłowości nie dotyczy tego, czy osoba wskazana przez Wykonawcę posiada kompetencje do prowadzenia prac przewidzianych w zamówieniu. Tego organ nawet nie starał się podważać. Problem tkwi gdzie indziej. W Specyfikacji Warunków Zamówienia i w Ogłoszeniu o zamówieniu, Zamawiający jednoznacznie określił swoje oczekiwania odnośnie uprawnień kierownika budowy – wskazując, że
o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wyłącznie podmioty, które wykażą, że skierują do pełnienia funkcji kierownika budowy osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, bez ograniczeń, odpowiadające wymaganiom określonym w ustawie Prawo budowlane.
Jak już wskazano, analiza dokumentów przedstawionych przez Wykonawcę wskazuje, że wskazana osoba posiada uprawnienia umożliwiające kierowanie robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej z ograniczeniem do budynków i budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych. Nie można zatem przyjąć, że posiadane przez tę osobę uprawnienia są zgodne
z zapisami SWZ i Ogłoszenia o zamówieniu.
Zamawiający tymczasem – i to jest clou problemu – wedle swoich wyjaśnień, ocenił zgodność spełnienia omawianego warunku w kontekście zdolności do wykonania przedmiotu zamówienia, a nie posiadania uprawnień "bez ograniczeń". Trafnie więc organ zdiagnozował, że dopuszczono do realizacji Wykonawcę, który wskazał na kierownika budowy osobę, której uprawnienia nie odpowiadały literalnemu brzmieniu warunku przewidzianemu w Specyfikacji Warunków Zamówienia, uznając, że do wykonania przedmiotu zamówienia kluczowa będzie zdolność do realizacji prac objętych jego przedmiotem – co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której potencjalni wykonawcy, którzy nie mieli świadomości, że w taki sposób Zamawiający będzie oceniał warunki udziału, mogli do postępowania nie przystąpić. Sąd zgadza się z oceną organu, że potencjalni wykonawcy (oferenci) mogli być więc w błędzie, że Zamawiający uważa za niezbędne legitymowanie się przez kierownika budowy uprawnieniami w zakresie "bez ograniczeń", co w świetle rzeczywistych kryteriów jakimi Zamawiający posłużył się w wyborze - nie było konieczne do realizacji zamawianych robót.
W ten sposób doszło do potencjalnego wykluczenia wykonawców. Gmina skonstruowała omawiany warunek nieadekwatnie do potrzeb i zinterpretowała go na etapie wyboru wykonawcy w sposób nieznany potencjalnym wykonawcom (którzy czytając Ogłoszenie o zamówieniu uzyskali jednoznaczny przekaz – szukamy Wykonawcy zapewniającego nadzór kierownika budowy posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, bez ograniczeń) –
i doprowadzając w istocie do zmiany warunków dostępu w trakcie postępowania
o udzieleniu zamówienia (Zamawiający wbrew zapisom zamieszczonym
w Specyfikacji Warunków Zamówienia dopuścił de facto dysponowanie przez kierownika budowy uprawnieniami w ograniczonym zakresie).
Stwierdzone naruszenie skutkowało ograniczeniem kręgu potencjalnych oferentów, a w konsekwencji mogło wyeliminować z udziału w zamówieniu podmioty, które zaoferowałyby oferty bardziej korzystne finansowo. Na tym też polega istota szkody.
Akty europejskie definiują "nieprawidłowość" jako każde naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku
z budżetu ogólnego. Chodzi przy tym nie tylko o szkodę rzeczywistą, ale
i o hipotetyczną oraz potencjalną możliwość powstania szkody w budżecie unijnym. Natomiast nie jest przesłanką konieczną dla zakwalifikowania zachowania jako nieprawidłowości faktyczne wystąpienie uszczerbku finansowego, polegającego na zmniejszeniu lub utracie przychodów odprowadzanych do budżetu Unii albo dokonaniu z niego nieuzasadnionych wydatków. Bez znaczenia jest to, czy szkoda ta powstała na skutek świadomego i celowego działania beneficjenta, czy też w sposób niezamierzony i wynika z niewłaściwej realizacji projektu lub wadliwego prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia. Przyczyny powstania oraz rozmiar nieprawidłowości mogą mieć jedynie wpływ na wysokość zastosowanej korekty. Konieczna jest w związku z powyższym ocena skutków tego naruszenia
w kontekście stwierdzenia, że wskutek naruszenia procedur doszło do powstania realnej szkody w budżecie ogólnym UE lub mogłoby dojść do jej powstania (szkoda potencjalna) – por. np. wyrok NSA z 30 września 2025 r. sygn. akt I GSK 1065/24 wraz z przywołanym tamże bogatym orzecznictwem).
W wyroku z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I GSK 174/19, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oczywiste jest, że w interesie zamawiającego leży, by jego zamówienie realizowane było przez wykonawcę dysponującego niezbędną wiedzą i doświadczeniem nabytym przy wykonywaniu prac o takim samym lub podobnym charakterze. Ma więc zamawiający prawo do określenia w specyfikacji istotnych warunków zamówienia warunku udziału w postępowania i opisu sposobu dokonywania oceny spełniania tych warunków. Prawo to nie daje jednak zamawiającemu nieograniczonej swobody we wprowadzaniu tych warunków, gdyż przepisy pzp nakazują przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców i zabraniają określania warunków udziału w postępowaniu w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję, czyli wprowadzać nieuzasadnione bariery ograniczające oferentom wzięcie udziału w przetargu. Przy opracowaniu specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający zobowiązany jest, zatem zachować niezbędną równowagę między jego interesem polegającym na uzyskaniu gwarancji należytego wykonania zamówienia a interesem potencjalnych wykonawców, których nie wolno w drodze wprowadzenia w specyfikacji nadmiernych wymagań z góry eliminować z udziału w przetargu i dopuszczać do udziału w nim tylko niewielki krąg wykonawców. Stosowanie trybu zamówień publicznych i zasad uczciwej konkurencji ma zapewnić równy dostęp do zamówień publicznych wszystkich potencjalnych wykonawców, a co za tym idzie uzyskanie przez zamawiającego wszelkich możliwych ofert, co z kolei zapewnić ma wybór oferty najkorzystniejszej i najlepsze wykorzystanie środków publicznych. Naruszenie pzp przez zamawiającego, które eliminuje lub może eliminować z postępowania niektórych potencjalnych wykonawców wywołuje ryzyko wyrządzenia szkody
w środkach publicznych, gdyż ta eliminacja, także potencjalna, może prowadzić do pominięcia oferty najlepszej, która na skutek wadliwego działania zamawiającego
w ogóle nie została zgłoszona.
Wobec powyższego, wystarczającą przesłanką naliczenia korekty, a następnie żądania zwrotu części dofinansowania jest wykazanie naruszenia Prawa zamówień publicznych, które mogło doprowadzić do uszczuplenia środków unijnych, a to zostało wykazane przez organ, który zasadnie stwierdził, że Zamawiający naruszył art. 128 ust. 1, art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. b) pzp. w zw. z art. 16 pzp poprzez niezweryfikowanie wykonawcy i udzielenie mu zamówienia, pomimo niespełnienia warunków udziału w postępowaniu oraz poprzez nieodrzucenie oferty wykonawcy, który tego warunku nie spełnił. Zgodnie bowiem z art. 128 ust. 1 pzp, jeżeli wykonawca nie złożył oświadczenia, o którym mowa w art. 125 ust. 1, podmiotowych środków dowodowych, innych dokumentów lub oświadczeń składanych
w postępowaniu lub są one niekompletne lub zawierają błędy, zamawiający wzywa wykonawcę odpowiednio do ich złożenia, poprawienia lub uzupełnienia
w wyznaczonym terminie, chyba że: 1) wniosek o dopuszczenie do udziału
w postępowaniu albo oferta wykonawcy podlegają odrzuceniu bez względu na ich złożenie, uzupełnienie lub poprawienie lub 2) zachodzą przesłanki unieważnienia postępowania. Stosownie natomiast do art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. b) pzp, Zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli została złożona przez wykonawcę niespełniającego warunków udziału w postępowaniu.
Organ uwzględnił przy tym charakter i wagę tego naruszenia, dokonał analizy skutków budżetowych w kontekście szkody potencjalnej i w konsekwencji zastosował korektę finansową na poziomie 25%, przewidzianą w obowiązujących przepisach dla nieprawidłowości polegającej na wprowadzeniu zmiany w kryteriach kwalifikacji (lub specyfikacji technicznej) po otwarciu ofert lub nieprawidłowym zastosowaniu kryteriów (lub specyfikacji) – poz. 14 załącznika do Wytycznych dotyczących sposobu korygowania nieprawidłowości na lata 2021-2027. Poziom tej korekty nie podlega obniżeniu, miarkowaniu.
Z uwagi na powyższe sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia art. 128 ust. 1 w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. b i w zw. z art. 16 pzp.
Usprawiedliwionych podstaw nie znajdują zarzuty naruszenia procedury administracyjnej. Organ w rzetelny sposób przeprowadził postępowanie dowodowe, dokładnie wyjaśniając stan faktyczny. Uzasadnienie decyzji jest jasne i logiczne, przekonująco wyjaśniono z jakimi nieprawidłowościami mamy do czynienia, skrupulatnie i wyczerpująco omówione zostały przepisy mające zastosowanie
w sprawie, dokonano też przedstawienia toku myślowego motywującego ich zastosowanie.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935).