I SA/Bk 440/25

I SA/Bk 440/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Justyna Siemieniako
Małgorzata Anna Dziemianowicz /sprawozdawca/
Paweł Janusz Lewkowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3, art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1741
art. 66 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), sędzia WSA Justyna Siemieniako, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 11 września 2025 r. nr 9010-2025-001988 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na 2024 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz skarżącego T. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
T. B. (dalej jako: "skarżący") złożył 1 lipca 2024 r. za pomocą formularza udostępnionego na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności na rok 2024, w którym ubiegał się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych - nowe zobowiązania w ramach WPR 2023-2027 (ZRSK2327) w ramach: Interwencji 2. Ochrona cennych siedlisk i zagrożonych gatunków poza obszarami Natura 2000: wariantu 2.5. Półnaturalne łąki świeże do powierzchni 1,87 ha.
W dniach 12 lipca 2024 r., 13 lipca 2024 r., 16 września 2024 r. i 30 września 2024 r. skarżący składał zmiany do wniosku (powierzchnia nie uległa zmianie).
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sokółce decyzją z 13 czerwca 2025 r., nr 0198-2025-013648, przyznał skarżącemu płatność w ramach realizacji wariantu 2.5 w pomniejszonej wysokości oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży decyzją z 11 września 2025 r., nr 9010-2025-001988, utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
W uzasadnieniu Dyrektor szeroko przytoczył treść przepisów: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako: "k.p.a."), ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2024 r. poz. 1741, dalej jako: "ustawa o Planie Strategicznym"), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2023 r. poz. 734, dalej jako: "rozporządzenie RŚK"), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary (Dz.U. z 2023 r. poz. 477, dalej jako: "rozporządzenie z 10 marca 2023 r.") oraz rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz.U.UE.L.2022.183.12, dalej jako: "rozporządzenie nr 2022/117"), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz. Urz. UE L 435 z dnia 6 grudnia 2021 r., dalej jako: "rozporządzenie nr 2021/2115"), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia UE nr 1306/2023 (Dz. Urz. UE L 435 z dnia 6 grudnia 2021 r., dalej jako: "rozporządzenie nr 2021/2116").
Dyrektor wskazał, że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę wnioskującą działki (działek) oraz wielkości zadeklarowanej (zadeklarowanych) powierzchni użytkowanych rolniczo, co do którego strona ubiega się o przyznanie płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Organ drugiej instancji, ustalając stan faktyczny przedmiotowej sprawy, oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu administracyjnym i powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności na spornych działkach ustalił zgodnie z poniższym:
- powierzchnia deklarowana we wniosku (ha): 1,87 ha,
- powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej (ha): 1,69 ha,
- obliczenie różnic powierzchniowych: 1,87 ha - 1,69 ha = 0,18 ha,
- obliczenie różnic procentowych: (0,18 ha : 1,69 ha) x 100 % = 10,65%
Jak podał organ, zgodnie z § 37 ust. 1 rozporządzenia RŚK, w przypadku gdy rolnik lub zarządca ubiegają się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego zobowiązania do powierzchni gruntów, która przekracza obszar zatwierdzony do tej płatności, powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności służącą do ustalenia wysokości tej płatności ustala się w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym dotyczących przyznawania pomocy, o której mowa w art. 20 pkt 1 lit. a-d ustawy o Planie Strategicznym, a wysokość kary oblicza się w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym dotyczących przyznawania pomocy, o której mowa w art. 20 pkt 1 lit. a-d ustawy o Planie Strategicznym.
Biorąc pod uwagę wykazaną różnicę powierzchniową i procentową, zdaniem organu odwoławczego, Kierownik prawidłowo zastosował § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt, płatności dla małych gospodarstw i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2023 r. poz. 482, dalej jako: "rozporządzenie o wsparciu"), zgodnie z którym w przypadku gdy różnica między powierzchnią gruntów, do których rolnik ubiega się o przyznanie danej płatności obszarowej, a obszarem zatwierdzonym do tej płatności wynosi nie mniej niż 3% i nie więcej niż 20% powierzchni obszaru zatwierdzonego do tej płatności i jest większa niż 0,1 ha, za powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności służącą do ustalenia wysokości tej płatności uznaje się powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności pomniejszoną o dwukrotność tej różnicy.
Jak podał organ, w trakcie kontroli administracyjnej stwierdzono, że skarżący zmniejszył wielkość powierzchni gruntów objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym, na których powinien realizować zobowiązanie podjęte 15 marca 2023 r. na mocy decyzji z 10 lipca 2025 r., nr 0198-2025-013784, tj. dokonał zmniejszenia powierzchni na działce oznaczonej literą U, na której położona jest działka ewidencyjna o identyfikatorze nr [...] o 0,18 ha. Zatem, mając na uwadze art. 51 ust. 1 i 4 ustawy o Planie Strategicznym, ustalił kwotę kary i pomniejszył wysokość przyznanej pomocy.
Odnosząc się do złożonego przez stronę odwołania, organ stwierdził, iż nie zawiera żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Organ podał, że dokonując analizy naniesionych na ortofotomapę zdjęć deklarowanej przez skarżącego działki ewidencyjnej o identyfikatorze nr [...] (działka oznaczona literą U) ustalono, że powierzchnia stwierdzona działki kwalifikującej (TUZ) jest mniejsze niż zadeklarowana we wniosku, zatem doszło do zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności o 0,18 ha. Wykluczona część działki nie spełniła warunku uznania jej za kwalifikujący się hektar zgodnie z § 1 ust. 4 rozporządzenia z 10 marca 2023 r. w zw. art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 2021/2115. Dyrektor podkreślił, że warunek uznania kwalifikowanego hektara musi być spełniony na dzień złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie powierzchnię wykluczoną z przyznania płatności na przedmiotowej działce rolnej stanowiły zakrzaczenia, które były 1 lipca 2024 r. (data złożenia wniosku o przyznanie płatności), które jak ustalono zostały wykarczowane pomiędzy 9 lipca 2024 r. a 22 lipca 2024 r. Ustalenie powierzchni uprawnionej do płatności na działkach oparte zostało zaś na wynikach kontroli administracyjnej przeprowadzonej przy wykorzystaniu dostępnych organowi pierwszej instancji narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa oraz zdjęcia satelitarne z systemu Sentinel.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nierozpoznanie zarzutów złożonego odwołania, a pomimo to utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o niepełny i dowolnie oceniany materiał dowodowy, w sytuacji gdy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;
2) art. 77, art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 4 pkt b i c rozporządzenia z 10 marca 2023 r., poprzez naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do:
a) działki oznaczonej kodem literowym U (działka ewidencyjna [...],[...]) i niewyjaśnienie przyczyn zmniejszenia powierzchni przedmiotowej działki kwalifikującej się do przyznania płatności, w sytuacji gdy obszar działki zadeklarowany we wniosku o przyznanie płatności jest (i był) użytkowany rolniczo, co potwierdza maksymalny kwalifikowany obszar wynikający z baz referencyjnych prowadzonych przez ARiMR za 2023 r. - co skutkowało nieuzasadnionym wykluczeniem z płatności części powierzchni działki oznaczonej kodem literowym U (działka ewidencyjna [...],[...]),
b) nieprzeprowadzenie analizy, czy na wykluczonym przez organ obszarze dla działki oznaczonej kodem literowym U (działka ewidencyjna [...],[...]) była prowadzona działalność rolnicza, i czy na wykluczonym obszarze elementy krajobrazu, o których mowa w art. 4 ust. 4 lit. b akapit drugi rozporządzenia nr 2021/2115, obejmowały zadrzewienia śródpolne o powierzchni nie większej niż 100 m2 lub rozproszone drzewa znajdujące się na użytkach rolnych, o ile liczba drzew na hektar, innych niż drzewa owocowe, nie przekracza 100 sztuk, co skutkowało nieuzasadnionym wykluczeniem z płatności części powierzchni działki oznaczonej kodem literowym U (działka ewidencyjna [...],[...]);
3) art. 80 k.p.a., poprzez błędną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przyjęcie wadliwych ustaleń prowadzących w efekcie do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez uznanie, że:
a) maksymalny kwalifikowany obszar dla działki oznaczonej kodem literowym U (działka ewidencyjna [...],[...]) wynosi 1,69 ha, w sytuacji gdy obszar ten jest większy i wynosi 1,87 ha;
4) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez uzasadnienie decyzji w sposób wybiórczy i niepełny, w szczególności poprzez niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności:
a) niewskazanie podstaw faktycznych zmniejszonej powierzchni kwalifikowanej, poprzez wskazane co konkretnie w ocenie organu znajdowało się na powierzchni wykluczonej i z jakich powodów uniemożliwiło uznanie tego obszaru za kwalifikowany, bez sprecyzowania z czego wynikają rozbieżności pomiędzy powierzchniami deklarowanymi a stwierdzonymi na działce oznaczonej kodem literowym U (działka ewidencyjna [...],[...]).
W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci:
a) zrzutów ekranów z aplikacji eWniosekPlus i geoportal.gov.pl dotyczących działek ewidencyjnych [...],[...] (powołane w treści uzasadnienia) na następujące fakty: maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych [...],[...] w 2024 r.,
b) decyzji o przyznaniu płatności PRSK za 2023 r. (oryginał znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy i jest znany organowi z urzędu),
c) decyzji o przyznaniu płatności PRSK za 2024 r. (oryginał znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy i jest znany organowi z urzędu).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Spór w sprawie dotyczy ustalenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla działki oznaczonej kodem literowym U (działka ewidencyjna [...],[...]), innego niż zadeklarowany, co doprowadziło do nałożenia na skarżącego sankcji w wysokości 808,38 zł
Zdaniem składu orzekającego rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Organ drugiej instancji nie przeanalizował bowiem nawet w minimalnym stopniu istotnych kwestii powoływanych przez skarżącego, które mogłyby mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Decyzję dotkniętą tą wadą należy uznać za wydaną przedwcześnie, a jednocześnie niedostatecznie uzasadnioną, co czyni ją niepoddającą się kontroli w wymaganym zakresie.
Nie ulega wątpliwości, że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę wnioskującą działki (działek) oraz powierzchni zadeklarowanych działek użytkowanych rolniczo, co do której strona ubiega się o przyznanie płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Narzędziem do tej weryfikacji jest kontrola administracyjna przeprowadzana w głównej mierze przy wykorzystaniu dostępnych organom narzędzi informatycznych (ortofotomapa, zdjęcia satelitarne), ale też przy pomocy kontroli na miejscu, deklaracji i wyjaśnień rolników. Nie można też zaprzeczyć, że organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek z niego korzystać. Sąd nie kwestionuje przy tym, że postępowanie w ramach przyznania płatności toczy się wedle odmiennych reguł niż klasyczne postępowanie administracyjne z Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim widoczne jest to na tle ciężaru dowodzenia, który w niniejszym przypadku spoczywał na skarżącym. Przekonuje o tym treść art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym, zgodnie z którym, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 1). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 2).
Niemniej, jeżeli organ opiera swoje twierdzenia na danych z systemów cyfrowych, satelitarnych – to zwłaszcza gdy wnioskodawca utrzymuje, że użytkuje rolniczo dany grunt zgodnie z wymogami programu – powinien należycie udokumentować swoją ocenę i przekonująco wyjaśnić w decyzji powody takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W postępowaniu dotyczącym przyznania płatności organy Agencji nie są zwolnione od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Wydając rozstrzygnięcie i przedstawiając jego pisemne motywy organ powinien w ramach uzasadnienia faktycznego wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w ramach zaś uzasadnienia prawnego - wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).
W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania. Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia (zob. np. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 107 oraz przywołane tam judykaty). W szczególności zaś decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno, wyrażoną w art 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 stycznia 2029 r., I SA/Rz 1011/18; wyrok WSA w Białymstoku z 18 czerwca 2020 r., II SA/Bk 137/20; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)/
Zdaniem sądu powyżej scharakteryzowane reguły zostały w tej sprawie naruszone.
Analizując decyzję organu pierwszej instancji, nasuwa się wniosek, że w odniesieniu do wnioskowanej płatności skarżący otrzymał jedynie informację, że podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na 2024 r. Organ poinformował, że przy ustalaniu powierzchni stwierdzonej dokonano analizy położenia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, względem położenia tych działek na powierzchniach niekwalifikujących się do płatności, tzn. leżących poza wektorowym obszarem MKO. Obszar kwalifikowalny do płatności odpowiada powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, obliczony na podstawie dostępnych w systemie informatycznym zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku. W efekcie organ wyjaśnił, że stwierdzono zawyżenie zgłoszonej powierzchni dla działki U do płatności o 0,18 ha.
W istocie opis ten nie pozwala na ustalenie zastrzeżeń organu do spornej działki.
Odpowiedzi na swe wątpliwości skarżący poszukiwał składając odwołanie od tej decyzji, zwracając uwagę na datę zdjęcia, na podstawie którego została opracowana powierzchnia MKO oraz termin skoszenia łąki objętej tą decyzją (do 30 września danego roku); jednocześnie strona zwracała uwagę, że na całej powierzchni łąki objętej wnioskiem była prowadzona działalność rolnicza, zwłaszcza przy systemie kośno-pastwiskowym. Odpowiedzi na swe wątpliwości skarżący jednak nie uzyskał, bowiem decyzja organu odwoławczego również nie zawiera kompleksowego i rzetelnego uzasadnienia, utrudniając tym samym sądową jej kontrolę. Po zacytowaniu przepisów prawa materialnego, omówieniu metod ustalania powierzchni działek do płatności i zastosowaniu ich do ustalonego stanu faktycznego sprawy, Dyrektor – w odniesieniu do zarzutów odwołania – wskazał, że warunek uznania kwalifikowanego hektara musi być spełniony na dzień złożenia wniosku, zaś w przedmiotowej sprawie powierzchnię wykluczoną z przyznania płatności na przedmiotowej działce rolnej stanowiły zakrzaczenia, które były 1 lipca 2024 r. (data złożenia wniosku o przyznanie płatności), a które jak ustalono zostały wykarczowane pomiędzy 9 lipca 2024 r. a 22 lipca 2024 r.
W myśl § 1 ust. 4 rozporządzenia z 10 marca 2023 r., użytki rolne, do których mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie, powinny spełniać warunki uznawania za kwalifikujący się hektar od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do końca roku kalendarzowego, a w przypadku gdy zakończenie działalności rolniczej nastąpi w kolejnym roku kalendarzowym - do dnia zakończenia wykonywania działalności rolniczej, wskazanej we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, na tych użytkach.
Skarżący zasadniczo nie kwestionował stanowiska organu wynikającego z ww. przepisu, że warunek kwalifikowalności powinien być spełniony na dzień złożenia wniosku, jednak jego zdaniem wymóg ten był spełniony zarówno w 2024, jak i w 2023 r. Niemniej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy stan faktyczny sprawy został wystarczająco zbadany. Już w odwołaniu strona podnosiła, że na całej powierzchni łąki objętej wnioskiem była prowadzona działalność rolnicza, zwłaszcza w systemie kośno-pastwiskowym. W skardze natomiast wskazywała, że na działce rolnej U były punktowe zadrzewiani śródpolne i rozproszone drzewa, ale spełniały one wymogi zapisane w rozporządzeniu z 10 marca 2023 r. (§ 1 ust. 1 pkt 4). Zdaniem strony organy nie przedstawiły informacji i wyliczeń, jaka liczba drzew rozproszonych i jaka powierzchnia zadrzewień śródpolnych znajdowała się na wykluczonym obszarze.
Nie przesądzając na tym etapie konieczności i zakresu ustaleń, które zobowiązany byłby podjąć organ, nie sposób nie zauważyć, że w zaskarżonej decyzji brak jest wnikliwych i rzetelnych wyjaśnień organu w zakresie ustalenia MKO. Ocena ta powinna znaleźć się natomiast w uzasadnieniu decyzji, tak aby możliwa była sądowa kontrola rozstrzygnięcia. Nie wyjaśniono natomiast w sposób precyzyjny, jakie konkretnie zdjęcia posłużyły za podstawę dokonywanej oceny i w jaki sposób dokonywano ich analizy. Rozstrzygnięcie organu nie może budzić żadnych wątpliwości co do swojej rzetelności, a także charakteryzować się kompletnością – strona, a w dalszej kolejności także sąd, nie mogą domyślać się do jakich dowodów organ się odwołuje i w jaki sposób je interpretuje, szczególnie, że nie wynika to z kontekstu całości jego wypowiedzi. Co istotne, skarżący wskazywał, iż działalność rolnicza prowadzona jest przez niego na zadeklarowanym obszarze, przez co w skardze zarzucał nieprzeprowadzenie kontroli na miejscu. Skład orzekający zauważa, że o ile ortofotomapa pozwala na poczynienie ogólnych ustaleń, to w niektórych przypadkach może okazać się niezbyt dokładna, przez co konieczne może być skorzystanie z instytucji kontroli na miejscu.
W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ odwoławczy szeroko opisał metody ustalania powierzchni działek do płatności. Sąd nie kwestionuje wskazań organu dotyczących narzędzi do ustalania maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO), w tym stosowania ortofotomap czy zdjęć satelitarnych. Niebudzącą wątpliwości w orzecznictwie zasadą, opartą na przepisach prawa unijnego i krajowego, jest stwierdzanie MKO za pomocą narzędzi kontroli administracyjnej (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009, II GSK 1069/08; postanowienie NSA z 15 listopada 2018 r., I GSK 799/18; wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., II GSK 4956/16; wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., I GSK 1992/19).
Nie pozwala to jednak organowi odwoławczemu na zignorowanie podnoszonych twierdzeń odnoszących się do prawidłowości tych ustaleń. Adresat decyzji powinien mieć przekonanie, że jego sprawa została rozpatrzona kompleksowo w sposób merytoryczny. Zaskarżona decyzja takiego przekonania nie daje, przez co nie jest respektowana zasada budzenia zaufania do organu. Tego rodzaju decyzja nie poddaje się również kontroli sądowej. Sądowi nie jest bowiem znane stanowisko organu odwoławczego co do zagadnień kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wobec powyższego sąd stwierdził, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 w zw. z art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3, a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zasadniczo powieleniem decyzji organu pierwszej instancji, uzupełnionym o treść przepisów oraz cytatów z orzeczeń sądów administracyjnych, ze zdawkowym jedynie odniesieniem się do treści złożonego odwołania. Zwraca uwagę sądu to, że mimo skonkretyzowanych uwag skarżącego i jego wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia, Dyrektor nie podjął próby odpowiedzi na stanowisko strony skarżącej, zostawiając ją w niepewności co do motywów rozstrzygnięcia. Skarżący miał prawo oczekiwać od organu wytłumaczenia racji, jakimi ten się kierował. Skład orzekający uważa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom, jakie winna spełniać decyzja wydawana w drugiej instancji, a przez to wymyka się spod sądowej kontroli.
Na marginesie wypada dodać, że złożona przez organ odpowiedź na skargę strony w żaden sposób nie rozwiewa wątpliwości tak strony skarżącej, jak i sądu – napisana jest w sposób na tyle lapidarny, iż buduje w odbiorcy wrażenie zignorowania przez organ postępowania prowadzonego przed sądem. Stwierdzenie przez organ, że skarga "nie zawiera nic nowego" jest tendencyjne, szczególnie gdy porówna się zakres i obszerność kontrolowanego przez sąd środka zaskarżenia oraz rozpatrywanego wcześniej przez organ odwołania.
Jednocześnie wymaga podkreślenia, że na tym etapie sąd nie może stwierdzić czy organy prawidłowo ustaliły MKO, czy podnoszone dowody i twierdzenia są uzasadnione i czy istniała potrzeba wykonania kontroli na miejscu, co podnosił skarżący. Zagadnienia te powinny zostać w pierwszej kolejności ocenione przez organ odwoławczy. Taka decyzja wyrażająca jednoznaczne stanowisko Dyrektora w tej materii mogłaby zostać poddana realnej, a nie jedynie iluzorycznej ocenie sądu administracyjnego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy powinien zatem ww. zagadnienia uczynić przedmiotem swoich rozważań i wyłożyć swoje stanowisko w sposób niebudzący wątpliwości i dający stronie przekonanie, że jej sprawa została załatwiona w sposób kompleksowy i merytoryczny.
Z uwagi na powyższe sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postanowiono po myśli art. 200 p.p.s.a., zasądzając stronie od organu uiszczony wpis sądowy od skargi.