I SA/Bk 434/25

I SA/Bk 434/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-12-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Marcin Kojło /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 45 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Justyna Siemieniako, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K. P. na nieuwzględnienie protestu przez Zarząd Województwa Podlaskiego z dnia 13 października 2025 r., nr OD-I.432.54.2025.MW w przedmiocie dofinansowania projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia; 2. zasądza od Zarządu Województwa Podlaskiego na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 13 października 2025 r. Instytucja Zarządzająca programem Fundusze Europejskie dla Podlaskiego 2021-2027 (IZ FEdP) poinformowała
o negatywnym rozpatrzeniu protestu F. od wyników oceny formalnej wniosku o dofinansowanie nr [...], pt. "[...]" złożonego w odpowiedzi na nabór
w trybie konkurencyjnym nr FEPD.02.04-IZ.00-001/24 w ramach programu Fundusze Europejskie dla Podlaskiego 2021-2027, Priorytet II Region przyjazny środowisku, Działanie 02.04 Energia odnawialna, Typ projektu: Inwestycje z zakresu budowy nowych lub zwiększenia mocy innowacyjnych jednostek wytwarzania energii elektrycznej i ciepła ze wszystkich rodzajów OZE, w szczególności z biomasy, biogazu, biometanu, energii wiatru, słońca oraz Ziemi (geotermia), wraz
z magazynami energii lub ciepła działającymi na potrzeby danego źródła OZE oraz przyłączeniem do sieci (produkcja energii na potrzeby własne) w odniesieniu do kryterium formalnego nr 8 - Dostosowanie instalacji OZE.
Instytucja Zarządzająca wskazała, że kryterium badające Dostosowanie instalacji OZE jest weryfikowane w oparciu o przypisany do niego wymóg. Wnioskodawca zakwestionował negatywną ocenę kryterium w zakresie, tj. Czy zakładana ilość energii elektrycznej/ciepła wytworzonego z OZE nie jest zawyżona
w stosunku do rocznego zużycia energii elektrycznej i/lub ciepła w obiekcie, na potrzeby którego pracuje?
Członkowie KOP negatywnie ocenili przedmiotowe kryterium. W uzasadnieniu oceny jeden z oceniających napisał: "Wnioskodawca w dokumentacji technicznej wskazuje, że ferma drobiu posiada 2 instalacje fotowoltaiczne z magazynami energii. Pierwsza instalacja o mocy 25,0 kW z dwoma magazynami energii o łącznej pojemności 23 kWh oraz druga instalacja fotowoltaiczna o mocy 40 kW i dwoma magazynami energii o łącznej pojemności 24,6 kWh. W Biznes planie Wnioskodawca wskazuje, że szacunkowe uzyski produkcji z obecnych instalacji fotowoltaicznych to 62,2 MWh, Zużycie energii elektrycznej dla fermy drobiu w 2023 r. wyniosło 43 349 kWh, natomiast szacunkowa produkcja z turbiny wiatrowej 20kW wytworzy energię na poziomie 59 690 kWh. W związku z powyższym planowana instalacja jest przewymiarowana. Zgodnie z niniejszym kryterium Instalacja OZE nie może być przewymiarowana. Zakładana ilość energii elektrycznej wytworzonego z OZE nie powinna być zawyżona w stosunku do rocznego zużycia energii. W związku
z powyższym kryterium «Dostosowanie instalacji OZE» nie jest spełnione.". Podobne stanowisko zajął drugi oceniający, który w Karcie oceny stwierdził, że "Na str. 3 biznes planu Wnioskodawca podaje, że szacunkowe uzyski produkcji z posiadanych przez Wnioskodawcę instalacji fotowoltaicznych o mocy 25 KW i 40 kW w roku 2023 wynosiły 62,2 MWh/rok. Z danych w tabeli na str. 8 biznes planu wynika, że zużycie energii na F. P. K. w roku 2023 wynosiło 43 349 [kWh]. Szacunkowa produkcja z turbiny wiatrowej 20 kW wyniesie 59 690 kWh. W związku z powyższym stwierdza się, że zakładana ilość energii elektrycznej wytworzonej z OZE jest zawyżona w stosunku do rocznego zużycia energii elektrycznej na F. Kryterium uznaje się za niespełnione.".
Zdaniem Instytucji Zarządzającej, oceniający prawidłowo zauważyli, że przedstawione w Biznes Planie dane dotyczące zużycia energii elektrycznej w 2023 r. oraz szacowanej produkcji z turbiny wiatrowej 20kW (kWh/rok), posadowionej na terenie F., potwierdzają, iż zakładana ilość energii elektrycznej wytworzonej z OZE jest zawyżona w stosunku do rocznego zużycia energii elektrycznej na danym obiekcie.
Skarżący na etapie protestu dołączył "analizy zużycia energii na podstawie faktur (lata 2023 do 07.2025) oraz "prognozy zużycia - plany rozwoju (2026-2030). Analiza ww. załącznika przeprowadzona na etapie rozpatrywania protestu wykazała, iż wnioskodawca wykazuje prognozowane zużycie energii elektrycznej w latach 2026, 2027, 2028, 2029, 2030 po zamontowaniu turbiny wiatrowej, gruntownych pomp ciepła o łącznej mocy 200 kW z nagrzewnicami wodnymi [kWh].". Dodatkowo dołączył "ofertą montażu pompy ciepła z nagrzewnicami " co z dnia 13 grudnia 2024 r., dotyczącą "Instalacji gruntowych pomp ciepła o łącznej mocy 100 kW".
Organ zauważył, że montaż gruntowych pomp ciepła o mocy 200 kW czy nagrzewnice wodne, o których pisze skarżący w proteście, nie wchodzą w zakres rzeczowy projektu. W ramach omawianego projektu wnioskodawca planował instalację "elektrowni wiatrowej o mocy 20 kW". Pomimo tego, że wnioskodawca wykazał, że mając na względzie rozwój przedsiębiorstwa, zasadne byłoby "przyjęcie wyższej mocy instalacji", należy podkreślić, że wymogi kryterium w tym zakresie są jasno określone i jednakowe dla wszystkich aplikujących o wsparcie w ramach naboru. Zgodnie z wymogami Regulaminu wyboru projektów (str. 9) "Instalacja OZE nie powinna być przewymiarowana. Zakładana ilość energii elektrycznej/ciepła wytworzonego z OZE nie powinna być zawyżona w stosunku do rocznego zużycia energii elektrycznej i/lub ciepła w obiekcie, na potrzeby którego pracuje.".
Zgodnie z wymogami kryterium oceniający mieli obowiązek porównać planowaną produkcję z turbiny wiatrowej 20 kW, będącej przedmiotem projektu, do wykazanych przez wnioskodawcę danych historycznych zużycia energii, tj. roku 2023 w odniesieniu do obiektu, tj. fermy drobiu, na potrzeby którego instalacja OZE będzie pracowała.
Oceniający bazując na wymogach zaskarżonego kryterium, nie mogli zweryfikować go pozytywnie, gdyż "instalacja OZE nie może być przewymiarowana".
Nie godząc się z powyższym K. P. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Działająca w jego imieniu pełnomocnik zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie Zarządu Województwa
i sformułowała zarzuty naruszenia:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1. Art. 43 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
(Dz. U. z 2022 r. poz. 1079, dalej: "ustawa wdrożeniowa") poprzez:
- dokonanie oceny z użyciem nieistniejącego, niezatwierdzonego kryterium tzw. "przewymiarowania instalacji OZE" - podczas gdy "Metodyka i kryteria wyboru projektów..." nie zawierała definicji "zawyżenia" ani określenia dopuszczalnego poziomu nadwyżki przyszłej produkcji energii względem zużycia; definicja pojawia się w pytaniach i odpowiedziach (114) ION,
- nie wskazanie podstawy prawnej ani metodologicznej, w oparciu o którą przyjęto, że projektowana instalacja jest przewymiarowana oraz, że "zakładana ilość energii elektrycznej wytworzonej z OZE jest zawyżona w stosunku do rocznego zużycia energii eklektycznej na F.", podczas, gdy nie ma jasnego kryterium, a w pytaniach i odpowiedziach (31) ION przyznaje możliwość sprzedaży wytworzonej energii,
- pominięcie prognozy rozwoju przedsiębiorstwa F. oraz planów inwestycyjnych, które uzasadniały zwiększone zapotrzebowanie energetyczne
w okresie realizacji i trwałości projektu,
- pominięcie spadku zużycia energii w roku 2024 przez F. z uwagi na wyłączenie produkcji z powodu pomoru drobiu i wzięcie pod uwagę niemiarodajnych wskaźników do oceny kryterium formalnego nr 8. Rok poprzedzający nie był reprezentatywny, a okres bazowy został wskazany
w pytaniach i odpowiedziach, w dokumentach konkursowych został całkowicie pominięty, co dyskwalifikuje je zupełnie jako nieprecyzyjne.
2. Art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak przejrzystości, rzetelności
i bezstronności postępowania. Instytucja nie wyjaśniła, co oznacza "zawyżenie" produkcji energii względem zużycia, nie wskazano, jakie dane lub wskaźniki doprowadziły do stwierdzenia przewymiarowania, nie umożliwiono uzupełnienia lub korekty danych, mimo że sama "Metodyka..." to przewidywała na etapie oceny. Brak precyzji w dokumentach konkursowych, brak okresu bazowego, określony jedynie w pytaniach i odpowiedziach. Brak spójności pomiędzy odpowiedziami na pytania 31,41, 114.
3. Art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak równego traktowania wnioskodawców przejawiający się w nie zapewnieniu równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, nie określeniu:
- jednolitego sposobu ustalania przewymiarowania instalacji OZE - przez co poszczególne wnioski mogły być oceniane według różnych, niejawnych standardów;
- jaki okres referencyjny należy przyjąć przy porównaniu rocznego zużycia energii z planowaną produkcją z OZE; niespójność opisana wyżej.
Wyjaśnienia zostały dokonane na etapie pytań i odpowiedzi z którymi nie wszyscy potencjalni beneficjenci się zapoznali i sprecyzowane poza dokumentami konkursowymi.
4. art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie bez podstawy prawnej, polegające na interpretacji kryterium formalnego nr 8 w sposób rozszerzający, co
w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącego możliwości ubiegania się o dofinansowanie wbrew obowiązującym zasadom wyboru projektów.
II. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, polegającą na:
- pominięciu przedstawionych przez skarżącego prognoz zużycia energii
w latach 2026 - 2030),
- przyjęciu nieznanego okresu odniesienia (jednego roku historycznego - nie miarodajnego z uwagi na wyłączenie produkcji z uwagi na pomór drobiu - listopad, grudzień 2024 r.),
- nieuwzględnieniu możliwości korekt wniosku dopuszczonych w samej "Metodyce...".
2. art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa, gdyż ocena była sprzeczna
z literalną treścią dokumentacji konkursowej i utrwaloną praktyką instytucji pośredniczących.
W związku z powyższym skarżący wniósł o: uwzględnienie skargi i orzeczenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.").
Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu sąd administracyjny uwzględnia skargę w przypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia (zob. art. 73 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej).
Wprowadzając w art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 59, że do postępowań w zakresie wyboru projektów do dofinansowania nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 i art. 57 § 1-4, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów odnoszących się do perspektywy 2007-2013
i 2014-2020, tj. ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) oraz ustawy z dnia 11 lipca 2014 r.
o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych
w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustaw wdrażających, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także
w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego (zob. wyrok WSA
w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 675/25). Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez organ jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji Zarządu Województwa z dnia 13 października 2025 r. sąd stwierdza, że nie odpowiadają one prawu.
Wniosek skarżącego oceniono uwzględniając postanowienia:
- Regulaminu Wyboru Projektów Program Fundusze Europejskie dla Podlaskiego 2021-2027, Priorytet II. Region przyjazny środowisku, Działanie 2.4 Energia odnawialna, Typ - Inwestycje z zakresu budowy nowych lub zwiększenia mocy innowacyjnych jednostek wytwarzania energii elektrycznej i ciepła ze wszystkich rodzajów OZE, w szczególności z biomasy, biogazu, biometanu, energii wiatru, słońca oraz Ziemi (geotermia) wraz z magazynami energii lub ciepła działającymi na potrzeby danego źródła OZE oraz przyłączeniem do sieci (produkcja energii na potrzeby własne);
- Metodyki i Kryteriów Wyboru Projektów Tryb Konkurencyjny Priorytet II: Region przyjazny środowisku Działanie 02.04 Energia odnawialna Typ projektu: Inwestycje z zakresu budowy nowych lub zwiększenia mocy innowacyjnych jednostek wytwarzania energii elektrycznej i ciepła ze wszystkich rodzajów OZE,
w szczególności z biomasy, biogazu, biometanu, energii wiatru, słońca oraz Ziemi (geotermia), wraz z magazynami energii lub ciepła działającymi na potrzeby danego źródła OZE oraz przyłączeniem do sieci (produkcja energii na potrzeby własne) stanowiącą Załącznik do uchwały Nr 30/2024 Komitetu Monitorującego program Fundusze Europejskie dla Podlaskiego 2021-2027 z dnia 29 kwietnia 2024 r.
z wykorzystaniem Kart oceny wygenerowanych przy użyciu Systemu Oceny Formalno-Merytorycznej niezależnie przez dwóch członków KOP wybranych
w drodze losowania.
Oceniający uznali, że wniosek nie spełnia kryterium formalnego nr 8 - Dostosowanie instalacji OCE.
Według Metodyki i Kryteriów Wyboru, w ramach tego Kryterium ocenia się, czy zakładana ilość energii elektrycznej/ciepła wytworzonego z OZE nie jest zawyżona
w stosunku do rocznego zużycia energii elektrycznej i/lub ciepła w obiekcie, na potrzeby którego pracuje?
W Regulaminie Wyboru Projektów przewidziano, że instalacja OZE nie powinna być przewymiarowana. Zakładana ilość energii elektrycznej/ciepła wytworzonego z OZE nie powinna być zawyżona w stosunku do rocznego zużycia energii elektrycznej i/lub ciepła w obiekcie, na potrzeby którego pracuje.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przepisy art. 45 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej nakładają na właściwą instytucję, przeprowadzającą wybór projektów do dofinansowania, obowiązek respektowania zasad przejrzystości, rzetelności
i bezstronności wyboru projektów, a także równości traktowania wszystkich wnioskodawców aplikujących w ramach danego konkursu, poprzez zapewnienie im równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te dotyczą każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego oraz mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając
w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy
w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów (por. wyrok NSA z dnia
26 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3252/17 i przywołane w nim orzecznictwo). Zasada przejrzystości reguł oceny projektów, wymieniona w art. 45 ust. 1 przywołanej ustawy, ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjętych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Zarazem nie sposób tracić z pola widzenia, że formuła przedmiotowej procedury jest szczególna, tj. nastawiona na przeprowadzenie swoistej kalkulacji. Nieprzypadkowo do postępowania w sprawie ubiegania się oraz udzielenia dofinansowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 59 ustawy wdrożeniowej). Istotą bowiem i zasadniczym celem procedury takiej, jak kontrolowana w przedmiotowym przypadku, zaliczanej do tzw. procedur trzeciej generacji, nie jest – w przeciwieństwie do procedur typu jurysdykcyjnego – konkretyzacja praw lub obowiązków, lecz optymalizacja wyniku pewnego cyklu działań (w tym przypadku absorpcji środków unijnych), zwłaszcza poprzez dokonanie podziału posiadanej puli środków finansowych na zasadach konkurencji uczestników postępowania (konkursu) (szerzej np. Z. Kmieciak, Idea procedur administracyjnych trzeciej generacji (na przykładzie postępowania w sprawach dofinansowania projektów w ramach programów operacyjnych), Państwo i Prawo 2015, nr 5, s. 11
i n.). Tym samym ma ona charakter autonomiczny względem "klasycznego" modelu jurysdykcyjnego, zbliżając administrowanie w omawianym zakresie do modelu responsywnego, zorientowanego na uzgadnianie interesów różnych kategorii zainteresowanych, a przez to niepoddające się prostej kwalifikacji w ramach instytucji strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. A. Wegner-Kowalska, Idea governance a współczesne kierunki rozwoju prawa, Państwo i Prawo 2016, nr 2, s. 16). W tej optyce relacje między administracją publiczną a podmiotami administrowanymi kształtowane są co do zasady w sposób kooperacyjny, wykorzystujący alternatywne w stosunku do decyzji metody załatwienia sprawy (przykładowo w przypadku przedmiotowej procedury rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej stanowi podstawę do zawarcia umowy o dofinansowanie projektu – art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). To właśnie z tej perspektywy postrzegać należy gwarancje procesowe wnioskodawcy, który uczestniczy w procesie na zasadzie partycypacji i partnerstwa, tj. aktywnego uczestnictwa, nie zaś podmiotu, który dysponuje określonym interesem prawnym, czy tym bardziej prawem podmiotowym podlegającym ochronie w ujęciu kodeksowym. Konsekwentnie w takim ujęciu należy wykładać formułę sądowej kontroli rozstrzygnięć takich, jak będące przedmiotem skargi.
W ocenie sądu założenia wynikające z przytoczonych wyżej aktów normatywnych oraz wykonawczych względem nich, jak też ich realizację, należy postrzegać z uwzględnieniem specyfiki tego typu procedury, a w szczególności aktywnej roli samego wnioskodawcy. Mając to na względzie skład orzekający uznaje, że zasady te zostały naruszone przez organ, który – biorąc pod uwagę nałożone nań obowiązki – nie zrealizował gwarancji strony postępowania, przede wszystkim
w zakresie przejrzystości postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w celu wyboru projektów do dofinansowania właściwa instytucja przeprowadza nabór wniosków o dofinansowanie projektu, zwany dalej "naborem". Według art. 50 ust. 2 ustawy warunkiem przeprowadzenia naboru przez właściwą instytucję jest:
1) przyjęcie regulaminu wyboru projektów oraz
2) udostępnienie regulaminu wyboru projektów potencjalnym wnioskodawcom.
Udostępnienie regulaminu wyboru projektów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2,
w przypadku konkurencyjnego sposobu wyboru projektów następuje w formie ogłoszenia o naborze upublicznianego na stronie internetowej właściwej instytucji oraz na portalu (art. 50 ust. 3 ustawy). Zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, ogłoszenie o naborze zawiera nazwę właściwej instytucji, wskazanie przedmiotu naboru, informację o potencjalnych wnioskodawcach, termin składania wniosków
o dofinansowanie projektu, regulamin wyboru projektów oraz dane do kontaktu.
W przepisach art. 51 ust. 1 i 2 przewidziano zakres podstawowych danych, informacji, które powinien zawierać regulamin wyboru projektów.
Podsumowując dotychczasowe rozważania na uwagę zasługuje, że zasada przejrzystości i zasada rzetelności – jako reguły postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania – oznaczają obowiązek jasnego, precyzyjnego
i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Nie powinny budzić wątpliwości – przyjęte w danym postępowaniu konkursowym kryteria oceny projektów oraz ocena ich spełnienia. Ocena projektu powinna być wszechstronnie i należycie umotywowana.
Jeżeli odnieść te reguły do przewidzianego w programie kryterium formalnego nr 8 oraz do oceny tego kryterium dokonanej przez Instytucję Zarządzającą - walorów tych nie wypełnia skarżone rozstrzygnięcie.
Kryteria formalne mają charakter dostępowy – zerojedynkowy. Warunkiem dopuszczenia projektu do dalszej merytorycznej weryfikacji jest spełnienie wszystkich kryteriów formalnych. Tymczasem omawiane kryterium formalne nr 8 zostało
w istocie sformułowane nieprecyzyjnie, dając Instytucji Zarządzającej duże pole do dowolnej oceny. Kryterium odnosi się do niejasnych, niejednoznacznych pojęć "przewymiarowania", "zawyżenia". Zgodzić się trzeba z argumentacją skargi, że dokumentacja konkursu, w tym przede wszystkim Regulamin i Kryteria wyboru projektów nie definiują tych pojęć, nie podają namacalnych wskaźników, które pozwalałyby (w tym zerojedynkowo) ocenić, czy zakładana produkcja energii jest zawyżona względem zużycia energii w obiekcie. W efekcie trudno zatem precyzyjnie określić, czy zachodzi brak zgodności projektu z elementarnymi zasadami naboru (co ma skutkować eliminacją projektu już na etapie oceny formalnej).
Również odpowiedzi Instytucji Organizującej Nabór na pytania nie dają jednoznacznych wyjaśnień w tym temacie. Owszem Instytucja wyjaśnia, że wielkość instalacji OZE powinna być założona na podstawie faktycznego (historycznego) zużycia energii w obiekcie (np. odp. na pytania nr 107 i 114), dopuszcza jednak (nie wyklucza) możliwości sprzedawania nieskonsumowanych nadwyżek wyprodukowanej energii, przy założeniu, że przeważająca ilość energii (więcej niż 50%) powinna być zużywana przez Wnioskodawcę (odp. na pyt. nr 31). ION poinformowała też, że "nie ustaliła procentowego przewymiarowania instalacji, gdyż założeniem naboru jest zużywanie energii wyprodukowanej z OZE na potrzeby własne. Będzie to weryfikowane na etapie oceny formalnej w ramach kryterium Dostosowanie instalacji OZE".
Próżno jednak ustalić na podstawie dokumentacji konkursowej co oznacza sformułowanie "na potrzeby własne" i kiedy dane potrzeby nie są "własnymi". Tego dokumentacja nie wyjaśnia. W takim kształcie kryterium owe przypomina (a wręcz staje się w istocie) kryterium merytorycznym.
Sąd zwraca przy tym uwagę, że Regulamin definiuje wskaźnik pod nazwą "Ilość wytworzonej energii elektrycznej ze źródeł OZE", jako - mierzący ilość rocznej produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych przed rozpoczęciem projektu
i po jego zakończeniu. Wartość bazowa odnosi się do rocznej energii wyprodukowanej w roku poprzedzającym rozpoczęcie projektu i może być większa od zera w przypadkach, gdy zdolność produkcyjna jest zwiększana. Wartość osiągnięta to wartość energii elektrycznej wyprodukowanej w rok po zakończeniu projektu.
Kryterium nr 8 dotyczy oceny, czy zakładana ilość energii elektrycznej/ciepła wytworzonego z OZE nie jest zawyżona w stosunku do rocznego zużycia energii elektrycznej i/lub ciepła w obiekcie, na potrzeby którego pracuje?
W "Metodyce i kryteriach wyboru projektów" zawarto zasady oceny tego kryterium przewidując:
Po pierwsze - możliwość korekt na etapie oceny wniosku o dofinansowanie
w zakresie uzupełnienia brakujących informacji;
Po drugie, wskazując, że - spełnienie kryterium powinno być utrzymane od złożenia wniosku o dofinansowanie do końca okresu trwałości projektu.
Jak zatem odnieść zakładaną ilość energii wytworzoną z OZE do okresu trwałości projektu? (5 lat od dokonania płatności). Co się dzieje w przypadku, jeżeli
w tym czasie rozwój przedsiębiorstwa będzie powodował zwiększenie potrzeb na energię, czy to nie wpisuje się w cele programu? Pogłębionej analizy w tym aspekcie zabrakło.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa eksponuje, że "Nadwyżki energii były dopuszczalne w ramach konkursu ale jako sytuacja przyszła spowodowana czynnikami nadzwyczajnymi, niezależnymi od wnioskodawcy
(np. wyjątkowo słoneczny rok, zwiększona wietrzność, zmniejszone potrzeby)". Ponownie mamy zatem przykład braku wymaganej precyzji, ale też odniesienia kryterium do stanu przyszłego i niepewnego. Organ jest w tym zakresie niekonsekwentny w argumentacji. Z jednej strony dopuszcza bliżej nieokreśloną nadwyżkę energii uzasadnioną nadzwyczajnymi okolicznościami (co zresztą nie wynika wprost z dokumentacji konkursowej), z drugiej strony odmawia skarżącemu uwzględnienia prognoz, które są trudno weryfikowalne, podobnie jak czynniki nadzwyczajne, o których wspomina się w odpowiedzi na skargę.
Kolejne nasuwające się pytanie: co w przypadku, gdy nadwyżka – z uwagi na owe nieprzewidywalne przecież nadzwyczajne czynniki – będzie duża, znacząca, wynosząca np. 37%? Czy wówczas również organ stwierdziłby, że instalacja nie jest dopasowana do potrzeb? Czy ocena tego kryterium nie jest oceną merytoryczną, czy też oceną realizacji samego projektu w okresie jego trwałości? Jaka byłaby ocena wniosku, gdy nadwyżka wynosiłaby 1%, 5%, czy też 10%? Jaka byłaby ocena wniosku, gdyby zakładana nadwyżka nie była spowodowana czynnikami nadzwyczajnymi, niezależnymi od wnioskodawcy, lecz wynikała z planowanego
i udokumentowanego rozwoju przedsiębiorstwa?
Mnogość tych pytań pokazuje, że ocena wniosku skarżącego została przeprowadzona w oparciu o niejasne, nieprzejrzyste kryterium formalne,
z naruszeniem zasady rzetelności i równego traktowania wnioskodawców. Zasadne są zastrzeżenia skargi, że poprzez nieokreślenie jednolitego sposobu ustalania przewymiarowania instalacji OZE, poszczególne wnioski mogły być oceniane według różnych, niejawnych standardów.
Ocena tak sformułowanego kryterium formalnego przyjęła w istocie formę oceny merytorycznej wniosku.
Wobec powyższego sąd skargę uwzględnił i stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo (naruszenie zasady przejrzystości, rzetelności i równego traktowania wnioskodawców - art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej), i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).