I SA/Bk 424/12

I SA/Bk 424/12 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2013-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Mieczysław Markowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 1357/13 - Wyrok NSA z 2014-10-31
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
par. 2
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 oddala skargę.
Uzasadnienie
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (ARiMR) decyzją z [...] września 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], którą przyznano Panu J. B. (dalej powoływany także jako "skarżący"), pomoc finansową z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 (dalej w skrócie: "płatności ONW") do działek rolnych oznaczonych lit. K, L, M, N o łącznej powierzchni 2,75 ha oraz odmówiono przyznania ww. płatności do działek rolnych położonych w obrębach geodezyjnych miasta Sokółka (lit. A, B, C, D, E, F, G, H, I, J) o łącznej powierzchni 17,95 ha wyłączonych ze wsparcia finansowego w ramach ONW.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że skarżący
we wniosku o przyznanie płatności ONW zadeklarował także działki rolne położone na działkach ewidencyjnych wchodzących w skład miasta S. zgodnie
z postanowieniami § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r.
w sprawie ustalenia granic niektórych miast i gmin (Dz. U. Nr 116, poz. 1241 ze zm.) Tymczasem zgodnie z treścią § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie", płatność ONW przyznawana jest rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych
na obszarach ONW, użytkowanych jako grunty orne, sady oraz użytki zielone. Wykaz obszarów ONW, zaliczonych do poszczególnych typów jest określony w załączniku do rozporządzenia (§3 ust. 5 rozporządzenia), który zawiera wyszczególnienie gmin wiejskich i części wiejskie gmin miejsko-wiejskich oraz obrębów geodezyjnych, zaliczonych do poszczególnych stref w ramach obszarów ONW. W związku, z czym płatności z tytułu ONW przysługują jedynie do działek położonych na terenie wiejskiej części gminy miejsko-wiejskiej S. i nie przysługują do działek rolnych położonych na obszarach ewidencyjnych wchodzących w skład miasta S.
Organ zaznaczył, że powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie
w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności wyrokach WSA
w Białymstoku z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 322/08 czy NSA w Warszawie
z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 515/07 i z 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 805/11.
Na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (ARiMR) skarżący złożył skargę
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżący zarzucił,
że wspomniana decyzja jest niezgodna z art. 8 ust.1 oraz art. 91 Konstytucją RP,
co wynika z faktu oparcia jej na niekonstytucyjnych i niezgodnych z przepisami unijnymi przepisach prawa, zarówno rangi ustawowej jak i rozporządzeń.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR
w S. w granicach zaskarżenia i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o skierowanie na zasadzie art. 193 Konstytucji RP zapytania prawnego
o rozstrzygnięcie sporu o zgodność z Konstytucją oraz z prawem unijnym spornych przepisów.
W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że od wielu lat istnieje spór, pomiędzy nim oraz WSA w Białymstoku, co do oceny zgodności z Konstytucją RP oraz przepisami unijnymi, podstawy prawnej odmowy przyznawania skarżącemu płatności ONW do większości będących w jego posiadaniu gruntów rolnych. Z treści postanowień Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2012 r. oraz 27 czerwca 2012 r. wynika że, skarżący nie ma uprawnień do żądania zbadania skarżonych przepisów z niektórymi wzorcami kontroli konstytucyjnej oraz prawem międzynarodowym ratyfikowanym przez Polskę, ale uprawnienie takie posiadają sądy. Dlatego też, dla rozstrzygnięcia opisanego sporu, WSA w Białymstoku
ma obowiązek w drodze pytania prawnego z art. 193 Konstytucji RP, doprowadzić
do wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku rozstrzygającego ostatecznie spór, gdyż przy kolejnych skargach na decyzje administracyjne oparte na tych samych ustawach, sądy administracyjne nie będą mogły się powoływać na własne opinie prawne z wcześniejszych wyroków.
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że decyzje organów obu instancji wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem skarżącego fakt wyłączenia z wnioskowanej pomocy działek rolnych położonych w części miejskiej gminy miejsko-wiejskiej Gminy S. oparto
na niekonstytucyjnych przepisach prawa. Jednocześnie, z uwagi na wcześniejsze poglądy sądów administracyjnych w podobnych sprawach, zdaniem skarżącego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, jest zobowiązany do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, o zbadanie kwestionowanych przepisów
z Konstytucją i prawem unijnym.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP "sędziowie
w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom". Z przywołanego przepisu wynika, więc dla sądu obowiązek,
a zarazem uprawnienie do dokonywania samodzielnej oceny zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia braku takiej zgodności, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie, pamiętając jednocześnie, że sądy nie mogą wkraczać w kwestie zastrzeżone do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Sąd administracyjny powinien, zatem dokonać własnej oceny konstytucyjności przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które mają zastosowanie w sprawie, lecz tylko na użytek rozpoznawanej sprawy. W przypadku uznania, że zastosowane w sprawie przepisy prawa nie naruszają Konstytucji RP, zobowiązany będzie do ich zastosowania, przez dokonanie oceny, czy organy administracji prawidłowo je zinterpretowały, a następnie zastosowały. Zgodnie
z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 1 września 2010 r., sygn. I OSK 368/10 (dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl), sąd administracyjny w przypadku uznania za konstytucyjne norm prawa będących podstawą orzekania w sprawie "nie musi (...) inicjować postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie konstytucyjności mającego zastosowanie
w sprawie przepisu prawa, nawet gdyby z takim żądaniem wystąpiła któraś ze stron postępowania. Sąd administracyjny nie musi w takim przypadku w uzasadnieniu swego orzeczenia tłumaczyć nawet przyczyn, dla których uznał dany przepis
za zgodny z Konstytucją. Wynika to z faktu, że badanie zgodności z konstytucją przepisów prawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i jest dokonywane jedynie na użytek rozpoznania konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej". Pogląd wyrażony w przywołanym wyżej orzeczeniu skład orzekający w sprawie podziela i przyjmuje za własny.
Przyjąć zatem należało, że w sytuacji uznania przez sąd administracyjny,
że przepisy prawne stanowiące podstawę wydania kwestionowanej decyzji nie naruszają Konstytucji RP, sąd nie ma obowiązku występowania do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym na podstawie art. 193 Konstytucji RP.
Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów Konstytucji RP podnoszonych
w skardze, w tym art. 8 ust. 1 i 91 Konstytucji RP, w konsekwencji uznał, że brak było podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.
Wsparcie finansowe przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE)
NR 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.160.80 ze zm.), które miało zastosowanie w sprawie, z uwagi na datę rozpoczęcia zobowiązania wieloletniego ONW w dniu 18 kwietnia 2005 r., skierowane jest na rozwój obszarów wiejskich, a nie pomoc właścicielom gruntów rolnych w granicach miast, którzy
w związku z włączeniem tych gruntów do granic miast ponieśli określone straty.
Sąd uwzględniając brzmienie preambuły oraz treść art. 13 rozporządzenia Rady (WE) NR 1257/1999 uznał, że celem prawodawcy unijnego było objęcie wsparciem finansowym obszarów wiejskich, w tym także wykorzystywanych rolniczo, a nie jakichkolwiek obszarów wykorzystywanych rolniczo. Zgodnie z art.13 lit. a) wspomnianego rozporządzenia "Rekompensata dla obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania z przyczyn naturalnych" ma na celu m.in.: zapewnienie korzystania z użytków rolnych i przyczynienie się przez to do utrzymania aktywnej gminy wiejskiej, a także utrzymania terenów wiejskich. Z powyższego można, więc wnioskować, iż rolnicza przestrzeń produkcyjna położona w granicach miast w tym także w gminach miejsko-wiejskich, takich jak S., nie została objęta wspomnianą pomocą finansową.
Zaznaczyć należy, czego najwyraźniej nie dostrzega skarżący, że to prawo unijne wskazuje, w jakim zakresie i do których podmiotów skierowane są środki unijne na realizację określonych celów. Tym samym, cele polityki rolnej Unii Europejskiej, w tym zapisane w preambule do rozporządzenia Rady (WE) NR 1257/1999, nie mogą podlegać ocenie zgodności z Konstytucją RP, albowiem nie mieszczą się we wzorcu konstytucyjnym. Skoro wolą prawodawcy unijnego było skierowanie pomocy finansowej jedynie do obszarów wiejskich, w tym także wykorzystywanych rolniczo, nie można skutecznie podnosić zarzutu naruszenia Konstytucji RP, twierdząc, że pomoc ta powinna być skierowana również do innych obszarów wykorzystywanych rolniczo, w tym położonych na obszarze miast.
Za niezrozumiałe należy także uznać zarzuty dotyczące niekonstytucyjności
i niezgodności z prawem unijnym § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116, poz. 1241). Abstrahując od tego,
że wspomniany przepis nie stanowił bezpośredniej podstawy orzekania i jego związek ze sprawą jest pośredni (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 23 września 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 252/10 i wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 805/11), podkreślić należy, że wszedł on w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., a zatem na kilka lat wcześniej, niż przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. Nie można zatem wskazywać, tak jak czyni to skarżący, że przepisy regulujące granice obszarów miast w gminach wiejsko-miejskich, takich jak S., bezpodstawnie pozbawiają grunty rolne położone na obszarze miast unijnego wsparcia finansowego, skoro w chwili ich wydania, takie wsparcie jeszcze nie obowiązywało.
Uznanie, że zastosowane w sprawie przepisy prawa nie naruszają Konstytucji RP, obligowało Sąd do ich zastosowania, przez dokonanie oceny, której przedmiotem była prawidłowość interpretacji przepisów prawa będących podstawą orzekania w sprawie, a następnie ich zastosowania w omawianej sprawie przez organy administracyjne.
Poza sporem w sprawie pozostaje fakt położenia działek rolnych skarżącego, o łącznej powierzchni 17,95 ha, w granicach administracyjnych miasta S. oraz wysokość przyznanej pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej
na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 (dalej
w skrócie: "płatności ONW"), do działek rolnych oznaczonych lit. K, L, M, N, położonych w obrębie wiejskim gminy miejsko-wiejskiej S., zaliczonych
do II strefy nizinnej obszarów ONW.
W sprawie miały zastosowanie przepisy przytoczonego na wstępie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r., wydanego
na podstawie upoważnienia zawartego w art. 29 ust.1 pkt 1 i ust.1a pkt 2 i 3 ustawy
z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). We wspomnianym rozporządzeniu określono szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy, którą stanowi pomoc finansowa w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich. I tak w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia, jednym z warunki udzielenia płatność ONW rolnikowi, który podjął się prowadzić działalność rolniczą przez przynajmniej pięć lat od pierwszej daty wypłaty dodatku wyrównawczego zgodnie z art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE, jest położenie działek rolnych lub ich części
na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania zwane dalej "obszarami ONW". Natomiast wykaz obszarów ONW,
z wyszczególnieniem gmin wiejskich i części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich oraz obrębów geodezyjnych, zaliczonych do poszczególnych stref w ramach obszarów ONW, stanowi załącznik do rozporządzenia (§ 4 ust. 5 rozporządzenia).
W załączniku w części dotyczącej województwa p. wskazano, m.in., że obszar ONW nizinny strefa II obejmuje teren wiejski gminy miejsko-wiejskiej S. (kod gminy [...]), bowiem zgodnie z objaśnieniami na końcu załącznika literka "w" oznacza wiejską część gminy miejsko-wiejskiej. Tym samym nie ma wątpliwości, że pomoc finansowa nie mogła być przyznana skarżącemu do działek rolnych położonych w obrębach geodezyjnych miasta S., o łącznej powierzchni 17,95 ha, wyłączonych ze wsparcia finansowego w ramach ONW. Podobnie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2008 r., II GSK 515/07 oraz 26 czerwca 2012 r., II GSK 805/11, wskazując, iż w przypadku położenia działek w części miejskiej gminy miejsko – wiejskiej, rolnicze użytkowanie tych działek, nie stanowi podstawy do przyznania płatności ONW (wyroki dostępny w bazie cbois.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.