I SA/Bk 416/25

I SA/Bk 416/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Justyna Siemieniako
Małgorzata Anna Dziemianowicz /sprawozdawca/
Paweł Janusz Lewkowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc publiczna
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
8, 11, 15, 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1741
art. 66 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), sędzia WSA Justyna Siemieniako, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 25 sierpnia 2025 r. nr 9010-2025-001934 w przedmiocie przyznania wsparcia inwestycji leśnych lub zadrzewieniowych w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na rok 2024 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz skarżącej A.L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
A. L. (dalej jako: "skarżąca") złożyła 3 lipca 2024 r. za pomocą formularza udostępnionego na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie wsparcia inwestycji leśnych lub zadrzewieniowych na rok 2024.
Postanowieniem z 2 października 2024 r., nr 0194-00000195217/24, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży stwierdził spełnienie warunków do przyznania wsparcia na zadrzewienie w ramach interwencji Tworzenie zadrzewień śródpolnych.
W dniu 1 kwietnia 2025 r. skarżąca złożyła oświadczenie z załącznikami o wykonaniu zalesienia.
W dniu 30 kwietnia 2025 r. u skarżącej przeprowadzono kontrolę w zakresie wsparcia na zalesianie (nr dok. [...]), której wynik miał wpływ na przyznanie płatności.
Po rozpatrzeniu wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łomży wydał decyzję z 26 maja 2024 r., nr 0194-2025-01035, na mocy której przyznał skarżącej wsparcie na zadrzewienie, w ramach interwencji Tworzenie zadrzewień śródpolnych, w tym kwotę wsparcia z tytułu ogrodzenia wykonanego zadrzewienia siatką metalową o wysokości co najmniej 2 m, w pomniejszonej wysokości.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży decyzją z 25 sierpnia 2025 r., nr 9010-2025-001934, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, powołując się m.in. na przepisy § 4 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 31 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty pomocy finansowej w ramach wsparcia inwestycji leśnych lub zadrzewieniowych oraz w formie premii z tytułu zalesień, zadrzewień lub systemów rolno-leśnych w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2023 r. poz. 737, dalej jako: "rozporządzenie zalesieniowe"), iż w sprawie oparto się na materiale dowodowym zgromadzonym w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu administracyjnym i prawidłowość rozstrzygnięcia dotyczącego spornych płatności ustalił zgodnie z poniższym:-
deklarowana długość ogrodzenia - 465 m,
- stwierdzona długość ogrodzenia - 254 m;
- całkowita kwota wsparcia wynikająca z wniosku – 13.081,62 zł,
- kwota wsparcia po kontroli wniosku – 8.924,92 zł;
- wyliczenie różnicy kwotowej: 13.081,62 – 8.924,92 = 4.156,70 (zł);
- wyliczenie różnicy procentowej: (4.156,70 – 8.924,92) x 100% = 46,57%;
- kwota wsparcia bez naliczania potrąceń – 8.924,92 zł;
- kwota wsparcia po zastosowaniu potrąceń wynikających z § 31 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego: 8.924,92 zł – 4.156,70 zł = 4.768,22 zł;
- kwota wsparcia po kontroli wniosku - różnica kwotowa = kwota należna.
Dyrektor wskazał, że złożone przez stronę odwołanie nie zawiera żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Zebrany materiał dowodowy został oceniony prawidłowo, uwzględniając znaczenie i wartość poszczególnych dokumentów zgromadzonych w sprawie. Z deklaracji zawartej we wniosku wynika jednoznacznie, że długość ogrodzenia 2-metrową siatką metalową wynosi 465 m. Kontrola na miejscu dokonana 30 kwietnia 2025 r. stwierdziła długość wykonanego ogrodzenia wynoszącą 254 m, co jest wiążące w przedmiotowej sprawie. Prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe, w tym przeprowadzona kontrola na miejscu, jak i kontrola administracyjna, które mają na celu porównanie danych z wniosku ze stanem faktycznym na gruncie, wykazały różnicę w długości wykonanego ogrodzenia, wobec czego doszło do zawyżenia deklaracji do płatności.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, strona zarzuciła naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2024 r. poz. 1741, dalej jako: "ustawa o Planie Strategicznym") w zw. z art. 59 ust. 5 akapit drugi Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.U.UE.L. z 2021 r. Nr 435, str. 187, dalej jako: "rozporządzenie nr 2021/2116"), poprzez ich błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przedstawionych okoliczności i wyjaśnień, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania wyłączenia od nałożenia kary, przewidzianego w powołanych przepisach, zaś nałożona kara jest rażąco niewspółmierna do zaistniałego zdarzenia, w szczególności przy odniesieniu do przewidzianych najsurowszych kar za naruszenia zagrażające ludzkiemu zdrowiu i życiu, w dodatku w przypadku ich długotrwałości i powtarzalności latami, które sięgają jedynie 10% kwoty wsparcia, gdzie "standardowe" kary oscylują wokół 3%, zaś w przypadku skarżącej kara wynosząca aż 46,57%, została uznana przez organ za adekwatną i zgodną z obowiązującym prawem, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zachodzi ani powtarzalność, ani trwały charakter uchybienia, bowiem do żadnego naruszenia obowiązków w świetle wnioskowanej inwestycji nie doszło - została ona wykonana z zachowaniem wszystkich nałożonych obowiązków, zaś jeśli chodzi o wagę i skalę tego, że "długość siatki jest większa niż stwierdzona", wskazać należy, że nie wpływa ona praktycznie na nic - nie ma żadnego znaczenia ani dla środowiska, w tym człowieka i jego zdrowia, ani dla samego bytu wykonanego zadrzewienia - tym samym jest nikła - nieprawidłowości są na tyle nieznaczne, że mogłyby zostać pominięte;
2) art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), poprzez zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy i ograniczenie się do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co spowodowało, że na treść zaskarżonej decyzji składa się powielenie treści decyzji organu pierwszej instancji, a głównie zaś obszerny zbiór przepisów i szerokie orzecznictwo, jednak bez odniesień do niniejszej indywidualnej sprawy oraz rzeczywistego stanu faktycznego i podniesionego zarzutu niezastosowania konkretnych przepisów;
3) art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez przyjęcie, że "prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe (...) mają na celu porównanie danych z wniosku ze stanem faktycznym na gruncie", co jest ogromnym ograniczeniem funkcji organu, bowiem ma on w prowadzonym postępowaniu za zadanie stać na straży praworządności, rozpoznać konkretną, indywidualną sprawę w sposób wyczerpujący i sprawiedliwy, a tym samym organ piastuje donośniejszą rolę, li tylko sprowadzającą się do porównywania do siebie wartości tabelek, co umknęło przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;
4) art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób prawidłowy, wnikliwy i wyczerpujący, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, prowadzące do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że odwołanie "nie zawiera żadnych wyjaśnień i argumentów", w sytuacji gdy w treści odwołania wskazano na okoliczności braku zawinienia, a które to nie zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (brak jest jakiegokolwiek odniesienia w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), w tym pominięto, że:
a) jest to wyjątkowy stan faktyczny - wykonane zadrzewienie, będące przedmiotem niniejszej sprawy jest drugim zadrzewieniem wykonanym na działce skarżącej - jest to kolejne przylegające do poprzedniego zadrzewienie: oba zadrzewienia sąsiadują ze sobą, będąc na jednej działce, zaś cała działka jest obecnie ogrodzona - co znalazło odzwierciedlenie w raporcie z kontroli w terenie z 7 maja 25 r.: "Grodzenie wykonano do dwóch zadrzewień z roku poprzedniego i bieżącego razem. Zaliczono grodzenie sąsiadujące z tegorocznym zadrzewieniem" - w istocie przedmiotowe zadrzewienie jest ogrodzone z każdej strony (co odpowiada 465 mb deklarowanym we wniosku);
b) system, w którym składa się wnioski o przedmiotowe wsparcie - eWniosekPlus, wymusza na składającym pewne ramy - inaczej wniosek nie zostanie zatwierdzony przez system, wyświetli błąd i nie zostanie wysłany; w tym przypadku zostały narzucone w odniesieniu do zabezpieczenia drzew, a co za tym idzie, aby system nie wyświetlił błędu niezadeklarowania pełnego zabezpieczenia drzew poprzez grodzenie 2-metrową siatką metalową i zatwierdził cały wniosek (co jest niezbędne do jego wysłania) w rubryczce odnoszącej się do grodzenia metalową siatką zostało wpisane 465 mb, tj. dokładnie tyle, ile wynosi obwód wnioskowanego przez skarżącą tymże wnioskiem obszaru zadrzewienia - wskazanie to było podyktowane wymogami wniosku;
c) stawianie po środku działki wysokiego ogrodzenia przeczyłoby celowi tej konkretnej inwestycji - należy mieć na względzie prace pielęgnacyjne, w tym pielenie, koszenie, przycinanie i dosadzanie drzewek - a przy których stojące po środku inwestycji ponad 2-metrowe ogrodzenie w sposób dotkliwy przeszkadzałoby w ich wykonywaniu i przeczyłoby celowi zadrzewienia;
d) zadrzewienie zostało wykonane z zachowaniem wszystkich nałożonych obowiązków, zaś waga i skala tego, że "długość siatki jest większa niż stwierdzona", nie wpływa praktycznie na nic -nie ma żadnego znaczenia ani dla środowiska, w tym człowieka i jego zdrowia, ani dla samego bytu wykonanego zadrzewienia - tym samym jest nikła - nieprawidłowości są na tyle nieznaczne, że mogłyby zostać pominięte;
e) gdyby skarżąca postawiła 2-metrowy płot przez sam środek zadrzewienia - przecząc istocie i celowości inwestycji, ale jednak zgodnie z deklarowanymi zapisami - to otrzymałaby pełną kwotę wsparcia i to tę wyższą, tj. ponad 13.000 zł, jednak wobec faktu, iż działała z logiką, celem zadrzewienia i kierując się dobrostanem posadzonych drzew, niepodyktowanym pazernością i chęcią uzyskania jak największej kwoty pieniężnej, strona została obłożona dotkliwą karą, co doprowadziło do niesłusznego uznania organu, iż nie ma zastosowania regulacja z art. 59 ust. 5 rozporządzenia nr 2021/2116 w zw. z art. 51 ust. 3 ustawy o Planie Strategicznym;
5) art. 31 ust. 5 rozporządzenia zadrzewieniowego, poprzez błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie i utrzymanie na jego podstawie kary, w sytuacji gdy stwierdzone przez organ "przedeklarowanie kwoty wsparcia na zadrzewienie" dotyczy jedynie długości ogrodzenia, a nie zadrzewienia samego w sobie, zaś ustawodawca przewidział ten przepis na okoliczność zadeklarowania przez beneficjenta całego obszaru do zadrzewienia, a w istocie jego nie wykonanie na tymże całym obszarze, niespełnienie stawianych wymogów - odnoszące się do umyślnego, zawinionego czynu (jak i pozostałe ustępy tego artykułu), co nie ma miejsca w niniejszej sprawie;
6) art. 81a k.p.a., poprzez jego błędne niezastosowanie i zaniechanie rozstrzygnięcia występującej wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z treścią powołanego przepisu;
7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.
W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji w zakresie nałożonej kary i niewypłacenia pełnej przysługującej kwoty wsparcia i zobowiązanie organu do wydania decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej o zmianę decyzji w przedmiocie nałożonej kary, odstąpienie od jej nałożenia i przyznanie wsparcia w pełnej przysługującej kwocie 8.924,92 zł; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Niniejsza sprawa koncentruje się na przyznaniu skarżącej wsparcia zadrzewieniowego na rok 2024. Skarżąca wnosiła o udzielenie jej pomocy w formie ochrony nasadzeń przed zniszczeniem – zabezpieczania przed zniszczeniem drzew lub krzewów – ogrodzenie 2-metrową siatką metalową, w ramach której zadeklarowała długość ogrodzenia na 465 mb. Podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej 30 kwietnia 2025 r. organ stwierdził długość ogrodzenia wynoszącą 254 m. W efekcie organ pierwszej instancji udzielił skarżącej wsparcia w pomniejszonej kwocie oraz nałożył na nią karę za przedeklarowanie w wysokości 4.156,70 zł (procentowa różnica między kwotą deklarowaną do wsparcia, tj. 13.081,62 zł, a kwotą przysługującą beneficjentowi po sprawdzeniu kwalifikowalności wniosku, tj. 8.924,92 zł, wyniosła 46,57%).
Na etapie skargi do sądu strona nie kwestionuje tego, w jakiej wysokości zadeklarowała wsparcie oraz nie podważa wyników kontroli na miejscu; jej zarzuty koncentrują się w głównej mierze na zasadności i nieproporcjonalności nałożonej na nią kary, dokonanej przez organ analizie stanu faktycznego w kontekście przepisów regulujących przyznawanie spornego wsparcia oraz nieodniesieniu się przez Dyrektora do wątpliwości zawartych w odwołaniu.
Zdaniem składu orzekającego rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Organ drugiej instancji nie przeanalizował bowiem nawet w minimalnym stopniu istotnych kwestii powoływanych przez skarżącą, które mogłyby mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Decyzję dotkniętą tą wadą należy uznać za wydaną przedwcześnie, a jednocześnie niedostatecznie uzasadnioną, co czyni ją niepoddającą się kontroli w wymaganym zakresie.
Nie ulega wątpliwości, że jednym z warunków przyznania wsparcia, jak w sprawie niniejszej, jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę m.in. formy pomocy wraz ze wskazaniem powierzchni/długości obszaru mającego być objętego wsparciem. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania wsparcia. Narzędziem do tej weryfikacji jest kontrola administracyjna przeprowadzana przy wykorzystaniu dostępnych organom narzędzi informatycznych czy też kontrola na miejscu, jak też analiza deklaracji i wyjaśnień rolników.
Sąd nie kwestionuje przy tym, że postępowanie w ramach przyznania wsparcia, płatności toczy się wedle odmiennych reguł niż klasyczne postępowanie administracyjne z Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim widoczne jest to na tle ciężaru dowodzenia, który w niniejszym przypadku spoczywał na skarżącej. Przekonuje o tym treść art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym, zgodnie z którym, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 1). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 2).
Niemniej, jeżeli organ opiera swoje twierdzenia na danych z kontroli przeprowadzonej na miejscu, zaś wnioskodawca utrzymuje, że w sprawie istnieją podstawy do odmiennej oceny zastanego stanu faktycznego, to organ powinien należycie udokumentować swoją ocenę i przekonująco wyjaśnić w decyzji powody takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.
W postępowaniu dotyczącym przyznania wsparcia organy Agencji nie są zwolnione od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego,
w tym przede wszystkim zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Wydając rozstrzygnięcie i przedstawiając jego pisemne motywy, organ powinien w ramach uzasadnienia faktycznego wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w ramach zaś uzasadnienia prawnego - wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady
ogólnej przekonywania. Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia (zob. np. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 107 oraz przywołane tam judykaty). W szczególności zaś decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione,
a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno, wyrażoną w art 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2029 r. sygn. akt
I SA/Rz 1011/18, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt
II SA/Bk 137/20).
Zdaniem sądu, powyżej scharakteryzowane reguły zostały w tej sprawie naruszone.
Jak już wskazano, o ile skarżąca nie neguje zadeklarowania we wniosku wartości 465 mb, o tyle w odwołaniu, jak i w skardze, zwróciła uwagę na szereg okoliczności faktycznych i prawnych, których organ nie wziął pod uwagę, a które to, po pierwsze - miały wpływ na taką, a nie inną deklarację, po drugie – winny zostać uwzględnione przy (ewentualnym) wymiarze kary. Lakonicznie sporządzone uzasadnienie decyzji drugiej instancji poddaje jednak w wątpliwość to, czy organ czynniki te poddał pod rozwagę.
Poza zainteresowaniem Dyrektora pozostał fakt, znajdujący potwierdzenie w raporcie z kontroli, że wykonane zadrzewienie, będące przedmiotem niniejszej sprawy, jest drugim zadrzewieniem wykonanym na działce skarżącej – przylega ono do poprzedniego zadrzewienia. Oba z nich są sąsiadują na jednej działce, która jest ogrodzona, co – jak wskazywała strona – odpowiada 465 mb deklarowanym we wniosku. Nadto strona zwracała uwagę, że stawianie wysokiego ogrodzenia na środku działki przeczyłoby celowi inwestycji, czyli zadrzewieniu.
Z tym wiąże się kolejna kwestia eksponowana przez skarżącą, a mianowicie związana z mechanizmem składania wniosku o wsparcie w systemie eWniosekPlus. Jak bowiem wywodziła strona, system ten wymusza na wnioskodawcy pewnego rodzaju ramy, których niespełnienie skutkuje brakiem zatwierdzenia wniosku przez system, wyświetlenie błędu i odmowę jego wysłania. Strona wskazywała, że w tym przypadku zostały narzucone w odniesieniu do zabezpieczenia drzew, a co za tym idzie, aby system nie wyświetlił błędu niezadeklarowania pełnego zabezpieczenia drzew poprzez grodzenie 2-metrową siatką metalową i zatwierdził cały wniosek, co jest niezbędne do jego wysłania, w rubryczce odnoszącej się do grodzenia metalową siatką zostało wpisane 465 mb, tj. dokładnie tyle, ile wynosi obwód wnioskowanego przez stronę tymże wnioskiem obszaru zadrzewienia.
Decyzja odwoławcza nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia do powyższych argumentów strony. Organ drugiej instancji nie zbadał zatem tego, jak przebiega proces wypełniania formularza w systemie eWniosekPlus (czy w istocie determinuje zakres danych/wartości pod rygorem niewysłania wniosku), jak również nie odpowiedział na wyjaśnienia skarżącej w zakresie obszaru objętego zadrzewieniem – tak we wniosku, jak i w zastanym stanie faktycznym, który zasadniczo jest bezsporny.
Ze znajdującego się w aktach raportu kontroli wynika, że w sprawie stwierdzono, iż "zadeklarowana długość siatki jest większa niż stwierdzona", przy jednoczesnym zauważeniu, że grodzenie wykonano do dwóch zadrzewień – z roku poprzedniego i bieżącego razem, zaliczono grodzenie sąsiadujące z tegorocznym zadrzewieniem. Przy tym organ nie stwierdził innych naruszeń. Strona poddała zatem w wątpliwość proporcjonalność nałożonej na nią kary.
Należy przypomnieć, że w myśl § 31 ust. 5 i 6 rozporządzenia zalesieniowego, w przypadku gdy wysokość wsparcia inwestycji leśnych lub zadrzewieniowych wynikająca z wniosku o przyznanie tego wsparcia przekracza wysokość przysługującego wsparcia inwestycji leśnych lub zadrzewieniowych o więcej niż 10%, wysokość kary stanowi różnicę między tymi dwiema kwotami. Całkowita wysokość kar nie może być większa niż 100% kwoty, którą beneficjent otrzymałby, gdyby uchybienia nie popełniono. Na tej podstawie organ pierwszej instancji wyliczył skarżącej karę w wysokości 4.156,70 zł, co stanowiło wynoszącą 46,57% różnicę pomiędzy kwotą zadeklarowaną a kwotą przysługującą beneficjentowi.
Jak jednak celnie podnosiła skarżąca, organ odwoławczy niemal bezrefleksyjnie zaakceptował powyższe rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji, nie badając argumentów skarżącej co do możliwości odstąpienia od kary, opartych o przepisy ustawy o Planie Strategicznym oraz rozporządzenia nr 2021/2116.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym, w przypadku nieprzestrzegania przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy przepisów, o których mowa w art. 1 pkt 1, przepisów ustawy oraz przepisów wydanych na podstawie art. 55 ust. 1, art. 70 i art. 71 dotyczących przyznawania pomocy, o której mowa w art. 20 pkt 1-5, na ten podmiot nakłada się kary, w tym kary administracyjne. W ust. 2 wskazano, że wysokość kary: 1) jest uzależniona od kryteriów określonych w art. 59 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia 2021/2116, chyba że z przepisów, o których mowa w art. 1 pkt 1, wynika inaczej; 2) nie może przekraczać 200% wysokości wnioskowanej pomocy; 3) jest określona w przepisach ustawy i w przepisach wydanych na podstawie art. 57a ust. 5, art. 70 i art. 71. Ust. 3 stanowi zaś, że kar nie nakłada się w przypadkach określonych w art. 59 ust. 5 akapit drugi, art. 84 ust. 2 lit. c i art. 88 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 2021/2116.
Jak wynika natomiast z art. 59 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 2021/2116, rozwiązania przyjęte przez państwa członkowskie zapewniają w szczególności, by nie nakładano kar, gdy: a) niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności zgodnie z art. 3; b) niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu, w przypadku gdy błąd nie mógł być w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna; c) dana osoba może dowieść w sposób przekonujący właściwy organ, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, lub gdy właściwy organ w inny sposób stwierdzi, że dana osoba nie ponosi winy.
Mimo powoływania się przez stronę na ww. przepisy i opisane wyżej okoliczności mające świadczyć o braku jej winy, jak też zwrócenie przez skarżącą uwagi na skalę samego naruszenia w kontraście do innych penalizowanych zachowań i przewidywanych kar w przepisach rozporządzenia zalesieniowego, Dyrektor nie ustosunkował się do tych twierdzeń.
Wobec powyższego sąd stwierdził, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepisy art. 8, 11, 15, 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zasadniczo powieleniem decyzji organu pierwszej instancji, uzupełnionym o treść - nie zawsze znajdujących bezpośrednio zastosowanie w sprawie - przepisów oraz cytatów z orzeczeń sądów administracyjnych, ze zdawkowym jedynie odniesieniem się do treści złożonego odwołania. Zwraca uwagę sądu to, że mimo skonkretyzowanych uwag skarżącej i jej wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia, Dyrektor nie podjął próby odpowiedzi na stanowisko strony, zostawiając ją w niepewności co do motywów rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie nałożonej kary i faktycznego kontekstu jej wymiaru. Strona miała prawo oczekiwać od organu wytłumaczenia racji, jakimi ten się kierował. Skład orzekający uważa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom, jakie winna spełniać decyzja wydawana w drugiej instancji, a przez to wymyka się spod sądowej kontroli.
Na marginesie wypada dodać, że złożona przez organ odpowiedź na skargę strony w żaden sposób nie rozwiewa wątpliwości tak skarżącej, jak i sądu – napisana jest w sposób na tyle lapidarny, iż buduje w odbiorcy wrażenie zignorowania przez organ postępowania prowadzonego przed sądem.
Jednocześnie sąd zauważa, w związku z powyższym, że przedwczesne byłoby w tym wypadku odnoszenie się do zarzutów prawa materialnego i przesądzenie sprawy. Rozpoznając zatem sprawę ponownie, organ odwoławczy w sposób skrupulatny przeanalizuje treść złożonego odwołania, skupiając się na czynnikach opisanych powyżej. Jeśli organ stwierdzi, że w istocie nie ma wątpliwości co do stwierdzenia przedeklarowania kwoty wsparcia, dokona analizy podstaw nałożenia kary, mając na względzie takie kwestie jak jej proporcjonalność, waga, skala i charakter niezgodności oraz wina i skala zawinienia. Konieczne w tym wypadku będzie skonstruowanie przez organ rzetelnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia.
Z uwagi na powyższe sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935). O zasądzeniu od organu na rzecz strony kosztów postępowania sądowego (200 zł – kwota wpisu od skargi) orzeczono w myśl art. 200 ustawy procesowej.