I SA/Bk 413/22

I SA/Bk 413/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Dariusz Marian Zalewski
Justyna Siemieniako
Marcin Kojło /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 187
par. 13zo ust. 3 i 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł., utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] lipca 2022 r. nr[...], w którym odmówiono E. S. (dalej jako: "skarżący") wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 1 czerwca 2022 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S.wpłynął wniosek skarżącego o udzielenia pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia [...] września do dnia [...] maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez wraz z obowiązkowymi załącznikami. Wniosek został nadany w polskiej placówce pocztowej w dniu 30 maja 2022 r.
Postanowieniem z dnia 11 lipca 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR – na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) w zw. z § 13zo ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.) – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej.
Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 13zo ust. 3 ww. rozporządzenia, wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się raz do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Wniosek został złożony w dniu 1 czerwca 2022 r., tj. po upływie terminu.
Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ II instancji przytoczył przepisy § 13zo ust. 1, 2, 3 i 4 ww. rozporządzenia i wskazał, że w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, po dniu 31 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy.
Dalej organ zwrócił uwagę, że nauka prawa rozróżnia terminy materialne
i terminy procesowe. Okresy, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotów ramach administracyjnoprawnych stosunków materialnych, stanowią terminy materialne. Określają one i zarazem stabilizują sytuację prawną podmiotów, których pozycja zostaje określona przede wszystkim wprost na podstawie przepisów prawa i związanych z tym zdarzeń, dla których czas odgrywa zasadniczą rolę. Terminy prawa materialnego są co do zasady nieprzywracalne,
a ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. Uchybienie terminowi prawa materialnego powoduje taki skutek, że wygasają roszczenia uprawnionego. Z materialnego charakteru terminu wynika, że dokonanie czynności po jego upływie, jest bezskuteczne, co oznacza, że postępowanie nie może być wszczęte. Zgodnie
z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że wniosek skarżącego wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w dniu 1 czerwca 2022 r., a termin na jego złożenie upłynął z końcem dnia 31 maja 2022 r. Zdaniem organu, wpływu na zmianę ustaleń nie ma podnoszona w zażaleniu okoliczność nadania wniosku w dniu
30 maja 2022 r. w polskiej placówce pocztowej, bowiem prawodawca wyraźnie uregulował tę kwestię wskazując, iż warunkiem wszczęcia postępowania jest wpływ wniosku do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego do dnia 31 maja 2022 r.
(§ 13zo ust. 3 rozporządzenia).
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaskarżył postanowienie organu II instancji w całości i wniósł o jego uchylenie i wydanie wyroku nakazującego podjęcie postępowania.
Skarżący wskazał, że wniosek o udzielenie pomocy finansowej był nadany
w placówce pocztowej operatora publicznego - Poczty Polskiej S.A. w dniu 30 maja 2022 r. - toteż organ naruszył art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.
Skarżący zwrócił się do sądu o dokonanie wykładni normy § 13zo ust. 3 i 4 rozporządzenia - czy ma ona przymiot przepisu zawierającego termin prawa materialnego czy też prawa proceduralnego, a także o wypowiedzenie się czy możliwym jest w świetle brzmienia art. 2 Konstytucji RP ewentualnie jakiegokolwiek przepisu ustawy zasadniczej aby termin prawa materialnego, który de facto jest prawnie kształtujący prawa i obowiązki adresatów do których jest kierowany, był ustanawiany na poziomie rozporządzeń ministerialnych czy też jedyne na poziomie ustawy.
Skarżący zwrócił się ponadto o wypowiedzenie się przez sąd, czy art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawiera upoważnienie ustawowe do kształtowania terminów prawa materialnego przez Radę Ministrów.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z § 13zo ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w brzmieniu obowiązującym
w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o pomoc finansową), w 2022 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:
1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów
o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności,
2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014,
3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku
z ograniczeniami na rynku spowodowanymi epidemią COVID-19,
4) który do dnia złożenia wniosku o tę pomoc złożył wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r.
- na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia
15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów.
Stosownie do § 13zo ust. 2 tego aktu, pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana:
1) na wniosek producenta rolnego złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej;
2) w wysokości ustalonej zgodnie z ust. 7-9.
W myśl § 13zo ust. 3 rozporządzenia, wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się raz do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego.
W ustępie 4 tego przepisu postanowiono natomiast, że w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, po dniu 31 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy.
Powyższy przepis dodany został do rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r.
na mocy § 1 rozporządzenia nowelizacyjnego Rady Ministrów z dnia 17 marca 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 642) i wszedł w życie w dniu 26 marca 2022 r. (vide: § 3 rozporządzenia nowelizacyjnego). Przepis § 13zo ust. 3 i 4 został następnie zmieniony z dniem 13 maja 2022 r. przez § 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1000). Zmiana ta polegała na przyjęciu późniejszego terminu złożenia wniosku, tj. do dnia 31 maja 2022 r.
Celem wprowadzonej regulacji normatywnej, która jest aktem jednorazowym, było udzielenie przez państwo pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu
w okresie od dnia [...] września 2021 r. do dnia [...] maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów (§ 13zo ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r.). Wszystkie warunki udzielania pomocy były udostępnione na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W informacjach opublikowanych 21 kwietnia 2022 r. i 12 maja 2022 r. (www.gov.pl/web/arimr/doplaty-do-nawozow--sprawdz-procedure-ubiegania-sie-o-pomoc, www.gov.pl/web/arimr/nawozy2022-pomoc-publiczna) wyraźnie wskazano, że "Wniosek o udzielenie pomocy składa się raz w terminie do 16 maja 2022 r.
w Biurze Powiatowym Agencji właściwym ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. W przypadku złożenia wniosku po 16 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy.".
Pierwotnie termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy, o której mowa
w § 13zo ust. 1 rozporządzenia, upływał 16 maja 2022 r., po czym – jak już zaznaczono wyżej – został wydłużony do 31 maja 2022 r. Tym samym producenci rolni uzyskali dużo więcej czasu na dokładne zapoznanie się z warunkami udzielenia pomocy.
W pkt 5 powszechnie dostępnej Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej opublikowanej na ww. stronie internetowej,
w sposób jednoznaczny podano, że termin składania wniosków nie podlega przywróceniu, zaś w pkt 6, że za datę złożenia wniosku uważa się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji. W pkt 7 poinformowano, że w przypadku złożenia wniosku po upływie wyznaczonego terminu, nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Jednocześnie podano do wiadomości (pkt 8 instrukcji), że wniosek można przekazać za pośrednictwem platformy ePUAP lub wysłać za pośrednictwem operatora pocztowego (najlepiej przesyłką rejestrowaną). Można także złożyć osobiście w kancelarii BP lub dostarczyć do specjalnych wrzutni (jeżeli w danym BP ARiMR funkcjonuje taka forma składania dokumentów).
Zatem zainteresowany producent rolny miał zapewnioną pełną możliwość zapoznania się z wszystkimi warunkami przyznawania pomocy finansowej.
Sąd podziela stanowisko organu, że termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o którym mowa w § 13zo ust. 3 i 4 rozporządzenia, jest terminem prawa materialnego, kształtującym uprawnienie do możliwości uzyskania pomocy finansowej.
Termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub realizację praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 810/09). Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Instytucja przywrócenia terminu znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do terminów procesowych ustanowionych dla dokonywania czynności procesowych przez strony i innych uczestników postępowania. Nie mają natomiast charakteru przywracalnego terminy prawa materialnego. W literaturze przyjmuje się, że w razie uchybienia terminu materialnego, co do którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia terminu, administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 898/08, por. też wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3027/19 wraz z przywołanymi tam judykatami i poglądami doktryny).
Zdaniem sądu organ nie naruszył art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., ponieważ przepis ten odnosi się jedynie do terminów proceduralnych.
Przeciwne stanowisko zostało skrytykowane w doktrynie przedmiotu, jako podważające nie tylko istotę i funkcję terminów prawa materialnego, ale także ratio ich ustanowienia w poszczególnych dziedzinach prawa administracyjnego, a ponadto jako nadużywające technicznych przepisów procesowych do korygowania norm prawa materialnego (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz,
A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 57). Regulacje zawarte w rozdziale 10 k.p.a. odnoszą się wyłącznie do terminów ustanowionych treścią k.p.a. (dr hab. Rafał Stankiewicz
w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. prof. zw. hab.
R. Hausera i prof. zw. dr hab. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, str. 527).
W odniesieniu do sposobu obliczania terminu i jego przedłużenia w związku
z sytuacją, gdy termin miałby zakończyć się w sobotę bądź dzień ustawowo wolny od pracy, również wskazuje się, że dotyczy to wyłącznie terminów procesowych, nie zaś tych, które są zaliczane do terminów prawa materialnego. Ich upływ bowiem powoduje określony skutek "w rezultacie samego upływu czasu kalendarzowego". Dokonanie określonej czynności później nie może prowadzić do wydłużenia takiego terminu (zob. J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 57).
Także w orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano pogląd,
w świetle którego przepisy k.p.a. o sposobie liczenia terminów prawa procesowego, nie mają zastosowania do terminów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia
22 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 14/10). W wyroku z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 433/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że art. 57 i następne k.p.a. odnoszą się jedynie do terminów proceduralnych, o czym świadczy jednoznacznie oznaczony w art. 1 zakres przedmiotowy kodeksu. Tym samym przepis ten (a także dalsze, w tym możliwość przywrócenia uchybionego terminu) nie może odnosić się do terminów o charakterze materialnym, po upływie których czynność nie może być skutecznie dokonana i których przywrócenie nie jest prawnie możliwe.
Poglądy te popiera orzekający w tej sprawie sąd. Tym samym do materialnego terminu określonego w przepisach § 13zo ust. 3 i 4 rozporządzenia nie może być stosowany art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.
Poza tym, zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2157), jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1,
art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Przepis § 13zo ust. 3 rozporządzenia stanowi
w rozumieniu art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR przepis odrębny, w związku z czym wyłączał on stosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.
Zdaniem sądu nie jest sprzeczne z wartościami konstytucyjnymi ustanawianie terminów prawa materialnego w akcie podustawowym, o ile regulacja taka nie przekracza upoważnienia zawartego w ustawie.
Analizowane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 6 ustawy z dnia
9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2157), zgodnie z którym, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres i sposoby realizacji zadań wymienionych w ust. 1, w tym warunki i tryb udzielania wsparcia w ramach tych zadań, mając na względzie priorytety polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywne wykorzystanie środków finansowych.
Według "Słownika języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego, tryb – to ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metoda postępowania (https://sjp.pwn.pl/doroszewski/tryb;5509007.html). Wielki Słownik Języka Polskiego definiuje słowo "tryb" jako określony sposób działania lub przeprowadzania czegoś (https://wsjp.pl/haslo/podglad/38958/tryb). Regulacja rozporządzenia wprowadzająca termin na złożenie wniosku o pomoc finansową i przewidująca określony sposób jego obliczania znajduje się w granicach ww. delegacji ustawowej, odnosi się bowiem do trybu udzielania wsparcia.
W realiach tego przypadku wniosek skarżącego wpłynął do Agencji w dniu
1 czerwca 2022 r., natomiast w świetle jednoznacznie brzmiącego § 13zo § 3 rozporządzenia, termin na jego złożenie upłynął z końcem dnia 31 maja 2022 r. Bez znaczenia pozostaje zaś okoliczność nadania wniosku w urzędzie pocztowym w dniu 30 maja 2022 r. Warunkiem wszczęcia postępowania jest bowiem wpływ wniosku do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego do dnia 31 maja 2022 r.
Złożenie wniosku o udzielenie pomocy finansowej na zakup nawozów mineralnych, z przekroczeniem terminu zakreślonego prawem, który to termin ma charakter materialny, wobec jasnej regulacji w § 13zo ust. 3 rozporządzenia, musiał skutkować odmową wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.,
w związku z § 13zo ust. 4 rozporządzenia.
W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2022 r. poz. 329).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, do czego uprawniał
art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Sąd rozpoznaje takie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 tej ustawy).