I SA/Bk 408/24

I SA/Bk 408/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Dariusz Marian Zalewski /przewodniczący/
Marcin Kojło /sprawozdawca/
Paweł Janusz Lewkowicz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 15 par. 1, 1a i 1b, art. 33 par. 2 pkt 1 i 4
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 1 października 2024 r. nr 2/2024 w przedmiocie oddalenia zarzutów zobowiązanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest postanowienie Zarządu Województwa Podlaskiego - Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020 z dnia 1 października 2024 r. nr 2/2024, utrzymujące w mocy postanowienie z dnia 13 sierpnia 2024 r. nr 1/2024, w którym oddalono zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 15 listopada 2023 r. nr 30/2023, Zarząd Województwa Podlaskiego - Instytucja Zarządzająca RPOWP na lata 2014-2020, określił kwotę zobowiązania przypadającą do zwrotu od K. C. (dalej również jako: "zobowiązany", "skarżący"), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: T., wypłaconą w ramach realizacji Projektu pn. "Rozszerzenie działalności firmy T. najlepszym sposobem na jej efektywny rozwój".
Decyzją z dnia 22 marca 2024 r. nr 7/2024, Zarząd Województwa Podlaskiego utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie.
W związku z upływem terminu na wykonanie przez zobowiązanego zwrotu środków dofinansowania, na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.e.a.") podjęto czynności przygotowawcze do wszczęcia egzekucji administracyjnej i wysłano zobowiązanemu upomnienie nr BP-I.3161.3.2024.EK z dnia 11 czerwca 2024 r.
W dniu 9 lipca 2024 r. Zarząd Województwa Podlaskiego wystawił tytuł wykonawczy 3/2024, identyfikujący podstawę prawną obowiązku w postaci ww. decyzji nr 30/2023 i następnie przekazał go Naczelnikowi Urzędu Skarbowego
w Suwałkach do prowadzenia egzekucji.
Pismem z dnia 10 lipca 2024 r. zobowiązany wniósł do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Suwałkach zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Jako podstawę wnoszonych zarzutów zobowiązany wskazał art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., tj. nieistnienie obowiązku oraz art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., tj. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane.
Zobowiązany zakwestionował ważność i skuteczność upomnienia,
a w konsekwencji wadliwość wystawionego tytułu wykonawczego wobec wystawienia go przez osobę działającą w świetle zapisu z upoważnienia wierzyciela, ale bez wykazania posiadania umocowania do podejmowania tego typu czynności (osoba sporządzająca upomnienie nie miała upoważnienia do działania w imieniu wierzyciela). Zdaniem skarżącego powinien zostać mu doręczony dokument stwierdzający posiadanie przez tę osobę upoważnienia do działania w imieniu Zarządu Województwa.
Zobowiązany zakwestionował również samo istnienie obowiązku podnosząc, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku toczy się postępowanie z jego skargi na decyzję nr 7/2024 z dnia 22 marca 2024 r., utrzymującą w mocy decyzję nr 30/2023 z dnia 15 listopada 2023 r., natomiast przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - w związku ze złożonym zażaleniem na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia
29 maja 2024 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Zdaniem zobowiązanego, w związku z podjętymi przez niego działaniami przed sądami administracyjnymi, wierzyciel powinien powstrzymać się z działaniami egzekucyjnymi do czasu rozstrzygnięcia ww. spraw.
Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2024 r. Zarząd Województwa Podlaskiego – Instytucja Zarządzająca RPOWP na lata 2014-2020 (wierzyciel) oddalił wniesione przez zobowiązanego zarzuty.
Na powyższe postanowienie zobowiązany złożył zażalenie, podnosząc zarzuty naruszenia:
- art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym istnieje,
- art. 33 § 2 pkt 4 w zw. z art. 15 u.p.e.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że doręczenie zobowiązanemu upomnienia nastąpiło prawidłowo,
- art. 34 § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a, poprzez wadliwe oddalenie wniesionego zarzutu
w sprawie egzekucji administracyjnej,
- art. 33 § 1 pkt 1 i art. 34 § 4 w zw. z art. 59 u.p.e.a., poprzez brak uwzględnienia zarzutu dotyczącego przedawnienia zobowiązania w całości wraz z odsetkami i brak zastosowania środka przewidzianego w ustawie, tj. umorzenia postępowania.
Jednocześnie skarżący podniósł zarzut przedawnienia zobowiązania określonego decyzją nr 30/2023. Jego zdaniem, decyzja dotycząca zwrotu dotacji posiada charakter deklaratoryjny, zatem stosując art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, kwota objęta tytułem wykonawczym z dnia 9 lipca 2024 r. uległa przedawnieniu wraz z końcem 2023 r. wraz z odsetkami. Decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji
w I instancji wydana została 15 listopada 2023 r., lecz wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stała się ostateczna i w trakcie postępowania w II instancji doszło do przedawnienia zobowiązania w całości – decyzja ostateczna wydana została dopiero 22 marca 2024 r. Instytucja Zarządzając nie podjęła żadnych kroków celem przerwania biegu przedawnienia przed wydaniem ostatecznej decyzji.
Postanowieniem z dnia 1 października 2024 r. Zarząd Województwa Podlaskiego utrzymał w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie z dnia
13 sierpnia 2024 r.
W odniesieniu do zarzutu nieistnienia obowiązku określonego w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że złożenie przez zobowiązanego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego nr 30/2023 z dnia 15 listopada 2023 r. wstrzymało jej wykonanie do czasu wydania decyzji nr 7/2024 z dnia 22 marca 2024 r., która z chwilą wydania stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Kwestia złożenia przez zobowiązanego skargi na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bądź zażalenia na postanowienie Sądu odmawiające wstrzymania wykonania decyzji nie może być podstawą do uznania, że decyzje organu pierwszej
i drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym nie były decyzjami ostatecznymi, podlegającymi wykonaniu. Choć decyzja nie jest prawomocna, to zawarte w niej rozstrzygnięcie jest ostateczne. W związku z tym, że ani organ administracyjny ani Sąd administracyjny nie wstrzymał wykonania decyzji, decyzja jest wykonalna.
Zarząd Województwa zauważył także, że nieistnienie obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, na przykład z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, co wiązałoby się z brakiem należności głównej lub odsetek za zwłokę, lub brak innych należności objętych tytułem wykonawczym, w tym kosztów egzekucyjnych, co w zaistniałym stanie faktycznym również nie miało miejsca.
W związku z powyższym zarzut podniesiony przez zobowiązanego, wyrażony w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., zdaniem wierzyciela, nie zasługuje na uwzględnienie.
Co do drugiego zarzutu, tj. naruszenia art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. w związku
z art. 15 u.p.e.a. wierzyciel podtrzymał stanowisko, że upomnienie zostało prawidłowo podpisane przez kierownika Referatu Postępowań Administracyjnych
w Biurze Prawnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego, upoważnionego na mocy uchwały nr 297/5550/2022 Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 20 października 2022 r. do wykonywania w imieniu Zarządu Województwa Podlaskiego czynności administracyjnych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w ramach zadań Referatu Postępowań Administracyjnych w Biurze Prawnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego, która została opublikowana na ogólnodostępnej stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego - Biuletyn Informacji Publicznej Województwa Podlaskiego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji, ani ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie zobowiązują organów administracyjnych do doręczania wraz z aktem administracyjnym odpisu upoważnienia. Niedołączenie do upomnienia upoważnienia do działania nie wpływa na ważności i skuteczność upomnienia i nie może być utożsamiane z wykonaniem czynności przez osobę nieuprawnioną. W związku
z powyższym, zarzut podniesiony przez zobowiązanego, wyrażony w art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., zdaniem wierzyciela, nie zasługuje na uwzględnienie.
Organ nie zgodził się także z twierdzeniami zobowiązanego, że kwota objęta tytułem wykonawczym z dnia 9 lipca 2024 r. uległa przedawnieniu wraz z końcem 2023 r. (razem z odsetkami). W ocenie wierzyciela w sprawie zastosowanie znajduje art. 66a ustawy o finansach publicznych, w którym ustawodawca przeniósł
i doprecyzował na gruncie prawa krajowego regulację dotyczącą okresu przedawnienia i terminu rozpoczęcia biegu przedawnienia, która dotychczas obowiązywała jedynie w prawie unijnym w art. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) z dnia 18 grudnia 1995 r. nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE. L.1995 r.312.1 z dnia 12 grudnia 1995 r.). Tym samym ze względu na fakt, iż ostateczna decyzja w przedmiocie zwrotu środków tj. decyzja nr 7/2024 z dnia 22 marca 2024 r. wydana została w okresie, w którym RPOWP na lata 2014-2020 nie został jeszcze zamknięty, przedawnienie obowiązku w omawianej sprawie nie nastąpiło.
Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białystoku. Działający w jego imieniu pełnomocnik zaskarżając je w całości zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 33 § 2 pkt 1 i art. 34 § 4 w zw. z art. 59 u.p.e.a., poprzez brak uwzględnienia zarzutu dotyczącego przedawnienia zobowiązania w całości wraz
z odsetkami i brak zastosowania środka przewidzianego w ustawie, tj. umorzenia postępowania,
2. art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. w zw. z art. 286a k.p.a. oraz art. 15 § 1 u.p.e.a.
i art. 34 § 4 u.p.e.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że doręczenie zobowiązanemu upomnienia nastąpiło prawidłowo;
3. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i dopuszczenie do udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji członków Zarządu Województwa Podlaskiego, którzy podlegali wyłączeniu z uwagi na fakt, że brali oni udział w wydaniu postanowienia nr 1/2024, od którego skarżący złożył zażalenie;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 66a ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) u.f.p. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 i art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazany w tym przepisie pięcioletni termin przedawnienia dotyczy przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, gdy tymczasem przepis ten, zgodnie z jego brzmieniem oraz intencją prawodawcy, dotyczy terminu przedawnienia wykonania decyzji
w przedmiocie zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p.,
w konsekwencji, z uwagi na wyżej wskazaną błędną wykładnię - jego niezastosowanie, podczas gdy obowiązek zwrotu dofinansowania na podstawie
art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. powstaje z mocy prawa z chwilą dokonania płatności na rzecz beneficjenta i z odsetkami płatnymi od daty przekazania płatności, co miało wpływ na wynik sprawy w konsekwencji nieuchylenie postanowienia z dnia
13 sierpnia 2024 r. i nie umorzenie postępowania egzekucyjnego;
2. art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 i art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez wydanie ostatecznej decyzji, po upływie 5 lat od końca roku,
w którym powstał z mocy prawa obowiązek zwrotu pierwszych 6 płatności na łączną kwotę 480.949,80 zł, które zostały dokonane na przestrzeni lat 2010-2013, a jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych obowiązek zwrotu powstaje z mocy prawa od chwili dokonania płatności na rzecz beneficjenta i z odsetkami płatnymi od daty przekazania płatności - w razie ustalenia, że doszło do nieprawidłowości;
3. art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, poprzez wydanie decyzji po upływie 4 lat od dopuszczenia się przez stronę rzekomej nieprawidłowości w rozumieniu
art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, podczas gdy z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE wynika, że upływ terminu z rozporządzenia w świetle zasady pewności prawa uniemożliwia wydanie decyzji
o zwrocie - w razie ustalenia, że miały miejsce nieprawidłowości, zaś termin przedawnienia biegnie od wystąpienia nieprawidłowości a nie od daty jej wykrycia przez organ powołany do egzekwowania zwrotu dofinansowania;
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach i umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te - zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. - wnosi się do wierzyciela za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Podstawą zarzutów mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a. Z kolei procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a. Organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 34 § 1). Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia (art. 34 § 2). Na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (art. 34 § 3).
Poprzez wniesienie zarzutu zobowiązany kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego, w stosunku do którego obowiązuje generalne domniemanie istnienia obowiązku oraz spełnienia wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Skarżący podniósł w tym zakresie zarzuty nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.), a w zażaleniu na postanowienie wierzyciela wydane w pierwszej instancji – zarzut przedawnienia zobowiązania określonego decyzją Zarządu Województwa Podlaskiego nr 30/2023.
Zdaniem sądu wszystkie te zarzuty wierzyciel rozpatrzył prawidłowo.
Pojęcie "nieistnienia obowiązku" oznacza przede wszystkim sytuacje,
w których obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie. Z żadną z ww. sytuacji nie mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie. Podstawę egzekwowanego obowiązku stanowiła pozostająca w obrocie prawnym decyzja Zarządu Województwa Podlaskiego, na mocy której określono skarżącemu kwotę zobowiązania przypadającą do zwrotu wypłaconego dofinasowania na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Zaskarżenie tej decyzji do sądu administracyjnego nie wstrzymało jej wykonalności. Również sąd, rozpatrując wniosek skarżącego zawarty w skardze na decyzję z 22 marca 2024 r. nr 7/2024, utrzymującą w mocy decyzję z 15 listopada 2023 r. nr 3/2023, postanowił nie udzielić mu ochrony tymczasowej, o której mowa
w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (postanowienie z 29 maja 2024 r. sygn. I SA/Bk 180/24). Wniesienie zażalenia na to rozstrzygnięcie nie zmienia faktu, że decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego jest ostateczna i nadaje się do egzekucji administracyjnej. Na marginesie należy wyjaśnić, że zażalenie na to postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił (postanowienie z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. I GZ 213/24). Również kolejny wniosek p. K. C.
o wstrzymanie wykonania decyzji "zwrotowej" został prawomocnie załatwiony odmownie (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 13 listopada 2024 r. sygn.
I SA/Bk 180/24 oraz postanowienie NSA z dnia 22 stycznia 2025 r. sygn. I GZ 459/24).
Sąd nie ma zatem wątpliwości, że wierzyciel prawidłowo nie uwzględnił zarzutu zobowiązanego opartego na art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.
Zdaniem sądu organ trafnie ocenił także zarzut brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia.
Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku
z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.
W myśl art. 15 § 1a u.p.e.a., upomnienie zawiera pouczenie zobowiązanego, że w przypadku niewykonania w całości obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia zobowiązany ma obowiązek zawiadomienia wierzyciela, a po doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego - również organu egzekucyjnego, o zmianie adresu jego miejsca zamieszkania lub siedziby.
Stosownie do art. 15 § 1b u.p.e.a., upomnienie zawiera imię i nazwisko, stanowisko służbowe oraz podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Upomnienie generowane automatycznie może nie zawierać podpisu tej osoby.
W dniu 11 czerwca 2024 r. wystawione zostało upomnienie, w którym wezwano skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z opisanych wyżej decyzji. Upomnienie to zawiera wszystkie elementy przewidziane prawem, w tym podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Upomnienie zostało podpisane z upoważnienia Zarządu Województwa Podlaskiego przez Kierownika Referatu Postępowań Administracyjnych Panią B. S. i doręczone zobowiązanemu 25 czerwca 2024 r.
Stosownie do treści art. 268a k.p.a, organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu
w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem.
Należy zgodzić się z organem, że brak jest przepisu, który nakazywałby dołączenie do pisma podpisanego przez osobę upoważnioną, dokumentu potwierdzającego posiadanie stosownego upoważnienia. Takich regulacji próżno szukać w k.p.a. (w tym w przywołanym art. 268a) jaki i w u.p.e.a. Niedołączenie do upomnienia dokumentu upoważnienia do działania w imieniu Zarządu Województwa nie wpływa zatem na jego ważności i skuteczność, i nie może być utożsamiane
z wykonaniem czynności przez osobę nieuprawnioną. Istotne jest bowiem to, czy istniały podstawy prawne do udzielenia takiego upoważnienia, jak też czy w dacie podpisania upomnienia istniało upoważnienie do dokonania tej właśnie czynności.
W tym zakresie nie jest konieczne ujawnienie pisemnego upoważnienia dla osoby, która wystawiła upomnienie, wystarczające jest natomiast poinformowanie, że takie upoważnienie istnieje.
W analizowanym przypadku nie budzi zaś wątpliwości, że upomnienie zostało prawidłowo podpisane przez osobę upoważnioną na mocy uchwały nr 297/5550/2022 Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 20 października 2022 r.
w sprawie udzielenia upoważnienia pracownikowi Urzędu Marszałkowskiego do dokonywania w imieniu Zarządu Województwa Podlaskiego czynności administracyjnych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w ramach zadań Referatu Postępowań Administracyjnych w Biurze Prawnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego. Uchwała została opublikowana
w Biuletynie Informacji Publicznej Województwa Podlaskiego. Skarżący został o tym poinformowany przy piśmie z dnia 4 lipca 2024 r., mógł zatem zweryfikować podstawy prawne i ważność upoważnienia.
Mocą wspomnianej Uchwały, m.in. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy
z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 2094), art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), Zarząd Województwa Podlaskiego upoważnił Panią B. S. - kierownika Referatu Postępowań Administracyjnych w Biurze Prawnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego do dokonywania
w imieniu Zarządu Województwa Podlaskiego czynności administracyjnych
w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w ramach zadań Referatu Postępowań Administracyjnych, z wyłączeniem wydawania decyzji, w szczególności do podpisywania wezwań, upomnień, zawiadomień, tytułów wykonawczych, informacji, wniosków o udzielenie informacji i innych czynności niezbędnych do prawidłowego prowadzenia postępowania; jak też do dokonywania czynności
w postępowaniu egzekucyjnym, administracyjnym i sądowym, w tym składania zażaleń i innych środków prawnych przysługujących Zarządowi Województwa jako wierzycielowi (§ 1 pkt 1 i pkt 5 Uchwały). W § 2 Uchwały przewidziano, że upoważnienia, o którym mowa w § 1, udziela się na czas nieokreślony. Upoważnienie wygasa z chwilą cofnięcia lub rozwiązania stosunku pracy.
Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom skargi, osoba która wystawiła upomnienie posiadała ku temu umocowanie. Tytuł wykonawczy mógł zatem stanowić podstawę wszczęcia egzekucji. Dlatego też usprawiedliwionych podstaw nie znajduje zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. w zw. z art. 286a k.p.a. oraz art. 15 § 1 u.p.e.a. i art. 34 § 4 u.p.e.a.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 33 § 2 pkt 1 i art. 34 § 4 w zw. z art. 59 u.p.e.a. sąd przede wszystkim zauważa, że przedawnienie może stanowić podstawę zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej wymienioną w art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. (wygaśnięcie obowiązku
w całości albo w części), nie zaś zarzutu opartego na art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.
Ustosunkowując się jednak do argumentów zawartych w zaskarżonym postanowieniu oraz do stanowiska prezentowanego w skardze sąd zwraca uwagę, że w ramach realiów rozpatrywanego przypadku należy odróżnić:
- przedawnienie możliwości orzekania przez organ wobec dłużnika głównego
o obowiązku zwrotu dofinansowania;
- przedawnienie wykonania decyzji zwrotowej.
Nawiązując do regulacji rozporządzenia unijnego EURATOM, tzn. art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, wskazać trzeba, że w przepisie tym przewidziano odrębne terminy na zastosowanie środka/nałożenie kary administracyjnej (art. 3 ust. 1) oraz na wykonanie decyzji nakładającej taki środek/karę administracyjną (art. 3 ust. 2). Brzmienie przywołanych regulacji jest następujące:
"1. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.
W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków,
w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
2. Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji.".
Dodać należy, że w myśl art. 3 ust. 3 ww. rozporządzenia, Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2.
Już z tego powodu (z uwagi na regulacje szczególne zawarte
w rozporządzeniu nr 2988/95) przepis art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, którego naruszenie zarzucono w skardze, nie mógł mieć zastosowania w sprawie.
Sąd podziela przy tym pogląd organu o możliwości odwołania się w niniejszej sprawie do przepisu art. 66a u.f.p., który został dodany do u.f.p. na mocy art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475) i wszedł w życie z dniem 2 września 2017 r. Polski ustawodawca skorzystał w ten sposób z możliwości stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany w art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95 (działania w tym kierunku zapewniono państwom członkowskim w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95). Zgodnie z art. 28 ust. 2 noweli, do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 11, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
W związku z tym, że postępowanie w sprawie zwrotu środków zostało wszczęte w 2023 r., tak więc po wejściu w życie art. 66a u.f.p., przepis art. 66a u.f.p. powinien mieć zastosowanie przy obliczaniu terminu przedawnienia należności dochodzonej od skarżącego.
Przepis ten ma następujące brzmienie:
"1. Zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia:
1) w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna, albo
1a) wypłaty salda, o którym mowa w art. 100 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz. Urz. UE L 231 z 30.06.2021, str. 159, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem ogólnym", w odniesieniu do roku obrachunkowego obejmującego okres 1 lipca 2029 r.-30 czerwca 2030 r., albo
2) wypłaty salda końcowego, o którym mowa w:
a) art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25, z późn. zm.) albo
b) art. 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z 15.08.2006, str. 1, z późn. zm.), albo
c) art. 141 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności
i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.) - w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później.".
Błędne jest przekonanie pełnomocnika skarżącego, że przepis ten dotyczy jedynie przedawnienia prawa do wykonania decyzji zwrotowej a nie przedawnienia prawa do dochodzenia zwrotu nienależenie pobranych środków.
W wyroku z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. I GSK 1604/23, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 66a u.f.p. stanowi doprecyzowanie na gruncie prawa krajowego przedawnienia materialnoprawnego możliwości dochodzenia zwrotu środków europejskich, zarówno w zakresie długości terminu przedawnienia jak i terminu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia, które dotychczas były regulowane art. 3 rozporządzenia 2988/95. Powyższe znajduje potwierdzenie nie tylko w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej u.f.p., ale wynika przede wszystkim z deklaratoryjnego charakteru decyzji zwrotowej, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. Obowiązek zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa na skutek zdarzeń opisanych w art. 207 ust. 1 u.f.p., zaś decyzja zwrotowa jedynie określa a nie ustala wysokość zobowiązania przypadającego do zwrotu. Nie ma zatem charakteru konstytutywnego, a skoro tak to względem takiej decyzji,
w zakresie przedawnienia, może być mowa wyłącznie o początku i liczeniu okresu biegu terminu do dochodzenia należności przypadającej do zwrotu a nie przedawnienia wyegzekwowania należności wynikającej z decyzji zwrotowej. Także dalsza część art. 66a u.f.p., w szczególności ust. 1 pkt 2 wskazująca na liczenie terminu przedawnienia od daty wypłaty salda końcowego określonych funduszy europejskich wskazuje, że mamy do czynienia z przedawnieniem materialnoprawnym, zobowiązań przypadających do zwrotu (czyli odpowiednikiem art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95 czy też art. 70 § 1 o.p.) a nie przedawnieniem prawa do wyegzekwowania należności wynikającej z decyzji zwrotowej. Niewątpliwie można mieć zastrzeżenia natury redakcyjnej do treści wprowadzonej przez ustawodawcę regulacji, nie zwalania to jednak organów jak
i sądu stosującego powyższy przepis od dokonania jego prawidłowej wykładni, zgodnie z istotą przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków europejskich. Wprowadzona przez ustawodawcę regulacja jest mniej korzystna wobec poszczególnych beneficjentów niż zapisy art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95, jednakże jest ona dozwolona w świetle jednoznacznego brzmienia art. 3 ust. 3 tegoż rozporządzenia, które dopuszcza wprowadzenie przez państwa członkowskie stosowania dłuższych okresów przedawnienia niż wynikają z ust. 1 i 2. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że ustawodawca może dowolnie regulować kwestię przedawnienia roszczeń, w tym także wydłużać terminy przedawnienia. Nie wpływa to w żaden sposób na wysokość zobowiązania, gdyż nadal zobowiązanie dłużnika jest w stałej wysokości. W wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., o sygn. akt P 30/11, TK podkreślił, że z treści przepisów dotyczących przedawnienia nie można wyprowadzać konstytucyjnego prawa do przedawnienia, czy choćby ekspektatywy takiego prawa, gdyż przedawnienie nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Dlatego też wydłużenie terminu przedawnienia na zasadach określonych w art. 66a u.f.p. nie może być postrzegane jako naruszenie zasad konstytucyjnych.
Przenoszą powyższe na grunt przypadku niniejszego wskazać trzeba, że projekt skarżącego był realizowany w ramach wieloletniego programu operacyjnego. Podstawę do zwrotu środków stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.b. Bieg 5-letniego terminu przedawnienia zobowiązania określonego w decyzji o zwrocie środków rozpoczął bieg w dniu kiedy decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna.
Niezależnie od powyższego sąd zwraca uwagę, że normy prawa unijnego określają datę graniczną, do której przedawnienie zobowiązań nie może nastąpić oraz ustanawiają szczególną regulację instytucji przedawnienia. W przypadku programów wieloletnich, a do takich należał Regionalny Program Operacyjny dla Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020, do przedawnienia nie może dojść wcześniej niż z chwilą zakończenia programu (art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95). Oznacza to, że w każdym przypadku niezależnie od początkowego dnia biegu terminu przedawnienia końcowy termin przedawnienia nie może być wcześniejszy niż dzień zamknięcia programu.
W realiach tego przypadku ostateczna decyzja w przedmiocie zwrotu środków wydana została w okresie, w którym RPOWP na lata 2014-2020 nie został jeszcze zamknięty, stąd trafnie ocenił organ, że przedawnienie obowiązku nie nastąpiło.
Nawiązując jeszcze do twierdzeń autora skargi (że kwota objęta tytułem wykonawczym uległa przedawnieniu wraz z końcem roku 2023 razem z odsetkami,
a Instytucja Zarządzającą nie podjęła żadnych kroków celem przerwania biegu przedawnienia przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie) sąd na marginesie wyjaśnia, że przed upływem podstawowego 4-letniego terminu przedawnienia mogło dojść do jego przerwania (art. 3 ust. 1 akapit 1 zdanie 1 oraz art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95). Skutek taki odniosło wystosowane do skarżącego wezwanie do zwrotu środków (12 lipca 2023 r.) oraz następnie zawiadomienie
o wszczęciu postępowania zwrotowego (17 sierpnia 2023 r.).
Badając z kolei kwestię prawnej możliwości wykonania decyzji zwrotowej należy to czynić przez pryzmat art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, który
w akapicie pierwszym stanowi, że okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Skutkiem tej regulacji jest, że po upływie tak określonego terminu wspomniane decyzje nie mogą już być wykonywane, a kwota zwrotu dofinansowania określona w decyzji zwrotowej nie może już zostać odzyskana w drodze egzekucji.
W analizowanym przypadku, wykonanie decyzji zwrotowej jest możliwe, gdyż decyzja ta nie jest prawomocna (skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego), w związku z tym bieg tego terminu nie rozpoczął się jeszcze.
W tym stanie rzeczy sąd uznał za bezzasadne zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 i art. 34 § 4 w zw. z art. 59 u.p.e.a., art. 66a ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) u.f.p. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 i art. 34 § 4 u.p.e.a. oraz art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 i art. 34 § 4 u.p.e.a., jak również art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95.
Odnosząc się na końcu do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw.
z art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i dopuszczenie do udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji członków Zarządu Województwa, którzy podlegali wyłączeniu z uwagi na fakt, że brali oni udział w wydaniu postanowienia nr 1/2024, od którego skarżący złożył zażalenie – sąd stwierdza, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku przez zarząd województwa działającego jako instytucja zarządzająca, nie może mieć miejsca wyłączenie członków zarządu lub też całego zarządu zgodnie
z art. 24 par. 1 pkt 5 lub (i) art. 27 par. 1 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. I GSK 744/18 wraz z przywołanymi tam judykatami). W tym zakresie
w pełni zasadne jest argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, nawiązująca do orzecznictwa przedmiotu. Zarząd Województwa Podlaskiego pełni funkcję Instytucji Zarządzającej RPOWP na lata 2014-2020. Realizując zadania ustawowe (m.in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi) Zarząd wydał postanowienie nr 1/2024 oddalające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym,
a następnie utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie wydając – na skutek zażalenia - postanowienie nr 2/2024 Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie województwa, w skład zarządu województwa liczącego 5 osób wchodzi marszałek województwa jako jego przewodniczący, wicemarszałek lub
2 wicemarszałków i pozostali członkowie. W myśl art. 31 ust. 4 tej ustawy, uchwały zarządu województwa zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu w głosowaniu jawnym. Postanowienie
w pierwszej instancji zostało wydane w składzie trzyosobowym, a postanowienie
w drugiej instancji - w czteroosobowym. Organ słusznie zatem wywodzi, że nie istniała możliwość wydania rozstrzygnięcia przez zarząd, po złożeniu zażalenia,
w innym składzie z uwagi na ograniczoną ilość członków. Brak jest możliwości możliwość aby postanowienia zarządu województwa w dwóch instancjach mogły zostać wydane w dwóch różnych składach osobowych. Stąd zarzuty w tym względzie należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Reasumując, kontrolując legalność skarżonego rozstrzygnięcia sąd nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego postanowień wydanych w obu instancjach.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) sąd orzekł o oddaleniu skargi. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy procesowej.