I SA/Bk 399/25

I SA/Bk 399/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-11-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Justyna Siemieniako /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kojło
Paweł Janusz Lewkowicz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 145aa par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 listopada 2025 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 29 lipca 2025 r. nr 5/2025 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem nr 4/2025 z dnia 29 maja 2025 r. Zarząd Województwa Podlaskiego – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013 (dalej powoływany jako: "organ", "Zarząd Województwa"), po rozpoznaniu złożonego przez S. K. (dalej powoływaną jako: "skarżąca") wniosku z dnia 27 marca 2025 r. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr 36/2024 z dnia 10 września 2024 r. (znak OD-II.433.1.4.2024.EK) o odpowiedzialności skarżącej jako byłego prezesa zarządu G. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie za zobowiązania tejże spółki z tytułu przypadającego do zwrotu dofinansowania, udzielonego na rzecz spółki w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013 na realizację projektu pn. "Budowa biogazowni rolniczej o mocy 0,7 MW do docelowej 1,9 MW w miejscowości K., gm. N.", odmówił wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145aa § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: k.p.a.), z uwagi na fakt, że powołany przez pełnomocnika strony wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydany w dniu 27 lutego 2025 r. w sprawie sygn. akt C-277/24 nie mógł wpłynąć na treść ww. decyzji, w związku z tym nie mógł stanowić przesłanki wznowienia postępowania.
W następstwie zażalenia skarżącej organ postanowieniem z dnia 29 lipca 2025 r. nr 5/2025 utrzymał w mocy ww. postanowienie.
W uzasadnieniu Zarząd Województwa podtrzymał stanowisko, że w związku z brakiem związku pomiędzy treścią wydanej decyzji nr 36/2024, a orzeczeniem TSUE z dnia 27 lutego 2025 r. w sprawie C-277/24, na które powołuje się strona, brak jest podstaw do wznowienia postępowania w trybie określonym w art. 145aa k.p.a. Podano, że przesłanka ta uzależnia dopuszczalność wznowienia postępowania od bezpośredniego związku przedmiotowego orzeczenia TSUE z podstawą prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną, który musi mieć taki charakter, że treść orzeczenia TSUE miałaby wpływ na treść wydanej decyzji. Wyjaśnił, że w przepisie tym chodzi o taką sytuację, w której decyzja ostateczna została wydana z zastosowaniem przepisów prawa krajowego, będących implementacją do porządku krajowego norm unijnych lub bezpośrednio norm prawa unijnego, przy ich wykładni, której wadliwość wykazał TSUE w orzeczeniu wydanym już po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie zachodzą. Nie da się bowiem zastosować wykładni orzeczenia TSUE z dnia 27 lutego 2025 r. sygn. akt C-277/24, które zapadło na gruncie art. 273 dyrektywy Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE. L nr 347 z 11 grudnia 2006 r., s. 1, dalej jako: "dyrektywa VAT") w sprawie, w której przepis art. 273 dyrektywy VAT w ogóle nie miał zastosowania. Związek orzeczenia TSUE, na które powołuje się skarżąca, ze stanem faktycznym i prawnym zaistniałym w niniejszej sprawie ma jedynie charakter pośredni i sprowadza się w istocie do tego, że zarówno w odniesieniu do odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania w podatku od towarów i usług, jak i do odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania za niepodatkowe należności budżetowe, o których mowa w art. 60 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm., dalej jako: u.f.p.) ma zastosowanie przepis art. 116 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111, dalej jako: o.p.).
Zdaniem organu, różnice w stanie prawnym sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją nr 36/2024 z dnia 10 września 2024 r. w stosunku do stanu prawnego będącego podstawą wydania orzeczenia TSUE, które skarżąca wskazuje jako podstawa wniosku o wznowienie postępowania, dotyczą też przepisów postępowania, które miały zastosowanie w sprawie, bowiem w sprawach podatkowych zastosowanie ma art. 133 o.p., należący do przepisów działu IV o.p., a w sprawie zakończonej decyzją nr 36/2024 zastosowanie miały przepisy k.p.a. Co innego było przedmiotem tegoż postępowania (niepodatkowe należności publicznoprawne) i prowadzone było w innym trybie (na podstawie k.p.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie na gruncie art. 240 § 1 pkt 11 o.p., zbliżonego treścią do art. 145aa k.p.a., aby można było mówić o wpływie orzeczenia TSUE na rozstrzygnięcie sprawy, stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem orzeczenia TSUE i sprawy, w której wnioskuje się o wznowienie postępowania, musiałby być praktycznie identyczny.
Organ podtrzymał również swoje stanowisko dotyczące wykładni art. 28 k.p.a. w kontekście możliwości zgłoszenia się przez skarżącą w momencie zaprzestania pełnienia funkcji członka zarządu G. Sp. z o.o. do udziału w toczącym się wskutek uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Niezasadne jest w ocenie organu twierdzenie, jakoby skarżąca nie miała aktualnego i skonkretyzowanego interesu prawnego w zakresie udziału w ww. postępowaniu, skoro kwestia zasadności korekty oraz jej wysokości została de facto przesądzona przez sądy administracyjne przed zaprzestaniem pełnienia funkcji członka zarządu i jednocześnie znana była skarżącej sytuacja finansowa G. Sp. z o.o. nie pozwalająca na zapłatę zobowiązania z tytułu zwrotu dofinansowania.
Zdaniem organu, intencją TSUE było wskazanie, że uregulowania krajowe oraz praktyka krajowa mają być w ten sposób "urządzone", aby zapewnić osobom trzecim możliwość podważania ustaleń faktycznych i kwalifikacji prawnych dokonanych w odniesieniu do zobowiązania głównego, niezależnie od tego, w którym z postępowań – w pierwszym – w stosunku do osoby prawnej, czy w drugim – w stosunku do osoby trzeciej – takie możliwości zostaną osobie trzeciej stworzone. Organ podtrzymał stanowisko wskazane w zaskarżonym postanowieniu, że skarżąca miała możliwość podważania ustaleń faktycznych i kwalifikacji prawnych dokonanych w ramach postępowania pierwszego, zakończonego decyzją określającą wysokość dofinansowania przypadającego do zwrotu od G. Sp. z o.o. Okoliczność, że skarżąca przestała być członkiem zarządu w toku postępowania toczącego się wskutek skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Białymstoku, w sytuacji gdy w toku postępowania przed sądami administracyjnymi przesądzona została w sposób prawomocny kwestia zasadności korekty finansowej oraz jej podstawa prawna, a działania organu administracyjnego, związanego prawomocnymi wyrokami ograniczały się do zmniejszenia korekty z 25% na 10%, nie oznacza, że skarżąca była pozbawiona możliwości kwestionowania podstaw prawnych i faktycznych decyzji określającej zobowiązanie wobec G. Sp. z o.o. Taka możliwość istniała bowiem na wcześniejszych etapach postępowania przed organami administracyjnymi oraz sądami administracyjnymi.
Niezasadne jest również w ocenie organu twierdzenie, jakoby działanie w charakterze reprezentanta osoby prawnej, a nie w swoim imieniu jako osoba fizyczna potencjalnie odpowiedzialna za zobowiązania, było procesem na tyle odrębnym, aby uniemożliwić osobie trzeciej kwestionowanie faktycznych oraz prawnych podstaw zobowiązania osoby prawnej, za której zobowiązania odpowiada. To właśnie zapewnienie takiej możliwości TSUE uznał za istotne w sprawie C-277/24, rozstrzygniętej wyrokiem z dnia 27 lutego 2025 r., a nie możliwość działania danej osoby trzeciej w imieniu własnym i jako osoba fizyczna potencjalnie odpowiedzialna za zobowiązania osoby prawnej.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzuciła naruszenie:
1) przepisów postępowania, tj. art. 149 § 3 w zw. z art. 145aa § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z wyrokiem TSUE z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. akt C-277/24 w zw. z art. 116 § 1 i 4 o.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. przez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania, podczas gdy wykładnia przepisów o.p. zawarta w wyroku TSUE, który ma moc powszechnie obowiązującą, w sposób istotny wpływa na treść decyzji z dnia 14 maja 2024 r., nr 5/2024 oraz decyzji z dnia 10 września 2024 r., nr 36/2024, ponieważ dotyczy przepisu art. 116 § 1 i 4 o.p., który jest podstawą wydania tych decyzji, mimo że decyzje te zostały wydane w postępowaniu niepodatkowym, co uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145aa § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p.;
2) przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z wyrokiem TSUE przez zaniechanie dokonania ustaleń stanu faktycznego, których organ powinien dokonać z urzędu, a to ustaleń w zakresie czasu pełnienia funkcji członka zarządu G. sp. z o.o. przez skarżącą, a w konsekwencji brak ustalenia rzeczywistego, obiektywnego braku możliwości działania przez skarżącą w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 17 marca 2022 r., nr 3/2022. którego skarżąca nie była stroną, ani nie mogła w nim działać jako członek zarządu G., a także braku możliwości kwestionowania przez skarżącą ww. decyzji w niniejszym postępowaniu przed wydaniem wyroku TSUE, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca od marca 2021 r. nie pełniła już funkcji członka zarządu G. i nie mogła w imieniu tej spółki działać w postępowaniu, w którym wydano ww. decyzję, a tym samym podnosić okoliczności braku odpowiedzialności G. z uwagi na podział tej spółki; skarżąca mogła działać za G. jako jej członek zarządu jedynie w postępowaniu administracyjnym z lat 2016-2017, oraz częściowo (do momentu rezygnacji z funkcji członka zarządu) w prowadzonym w związku z nim postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem NSA z dnia 7 lipca 2021 r., które to postępowania dotyczyły zupełnie odmiennego stanu faktycznego, niż postępowanie niniejsze, albowiem toczyło się ono w warunkach sprzed podziału G.; w konsekwencji w żadnym z tych postępowań skarżąca nie miała możliwości podniesienia okoliczności dotyczących podziału i jego wpływu na brak odpowiedzialności G., a zatem kwestionowania odpowiedzialności spółki; skarżąca jako osoba fizyczna nie była stroną postępowania, w którym wydano ww. decyzję, co było wiadome organowi z urzędu;
3) prawa materialnego, tj. art. 116 § 1 i 4 o.p. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że dłużnik subsydiarny (skarżąca) odpowiadający za zobowiązania podmiotu uznawanego za dłużnika głównego (G.) na zasadach określonych w art. 116 o.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p., posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. legitymujący go do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia zobowiązania dłużnika głównego do zwrotu środków publicznych (tj. postępowania wobec G., które zakończyło się wydaniem ww. decyzji), podczas gdy skarżąca, na etapie postępowania zakończonego ww. decyzją nie legitymowała się aktualnym i skonkretyzowanym interesem prawnym, pozwalającym jej na wzięcie udziału w postępowaniu toczącym się wobec G. w charakterze strony, a tym samym nie miała możliwości kwestionowania zobowiązania G. w tamtym postępowaniu. Ponadto w trakcie prowadzenia postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji skarżąca nie pełniła już funkcji członka zarządu G. i nie miała żadnego wpływu na to postępowanie na żadnym jego etapie, a także nie mogła odpowiadać za zobowiązania określone w tym postępowaniu.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającego je postanowienia Zarządu Województwa z dnia 29 maja 2025 r., nr 4/2025 i przekazanie sprawy Zarządowi Województwa do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie do dnia zapłaty.
Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu – oświadczenia skarżącej o rezygnacji z funkcji członka zarządu G. z marca 2021 r. wraz z dowodem nadania przesyłką poleconą do G. (który skarżąca niezwłocznie przedłoży), na fakt, że skarżąca od marca 2021 r. nie pełniła już funkcji członka zarządu G. i nie mogła działać w imieniu spółki na etapie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją wobec braku umocowania. Zgłoszenie niniejszego wniosku wynika z zaniechania przez organ ustaleń pełnego stanu faktycznego niezbędnego do rozpoznania sprawy. Dodatkowo w piśmie z 16 września 2025 r. pełnomocnik skarżącej przedłożyła oświadczenie skarżącej o rezygnacji z funkcji członka zarządu G. z dnia 8 marca 2021 r. wraz z dowodem wpływu (prezentatą) do G. wnosząc o przeprowadzenie tego dowodu a także wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – protokołu ze Zwyczajnego Zgromadzenia Wspólników spółki G. z dnia 1 kwietnia 2021 r. (Załącznik nr 2) - na następujące fakty:
- przyjęcia przez G. rezygnacji skarżącej z pełnienia funkcji członka zarządu, zgodnie z uchwałą nr 8, w dniu 1 kwietnia 2021 r.;
- oświadczenie skarżącej o rezygnacji z funkcji członka zarządu G. z dnia 8 marca 2021 r. zostało skutecznie przedłożone, pozostałemu członkowi zarządu G. - Beacie Mateckiej;
- że mandat skarżącej jako członka zarządu wygasł 13 marca 2021 r., a co najmniej 1 kwietnia 2021 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Spór w sprawie dotyczy możliwości wznowienia postępowania wydanej przez Zarząd Województwa Podlaskiego 14 maja 2024 r. wobec skarżącej decyzji ostatecznej nr 15/2024 (utrzymanej w mocy decyzją z 10 września 2024 r. nr 36/2024) o jej odpowiedzialności jako byłego prezesa zarządu G. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie za zobowiązania tejże spółki z tytułu przypadającego do zwrotu dofinansowania, udzielonego na rzecz spółki w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013 na realizację projektu pn. "Budowa biogazowni rolniczej o mocy 0,7 MW do docelowej 1,9 MW w miejscowości K., gm. N.". Podstawą rozstrzygnięcia były przepisy art. 116 § 1 i § 4, art. 107 § 1 i 2 pkt 2, art. 108 § 1 i art. 109 o.p. w zw. z art. 67 w zw. z art. 60 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 66b ust. 2 u.f.p.
Strona skarżąca wniosła w wznowienie postępowania na podstawie art. 145aa k.p.a., powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 27 lutego 2005 r. C-277/24.
Przepis art. 145aa § 1 k.p.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanej decyzji. Zgodnie z § 2 art. 145aa k.p.a., w sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia publikacji sentencji orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
Powyższy przepis został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 26 stycznia 2021 r. Należy zaznaczyć, że analogiczny przepis pozwalający na wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną ze względu na orzeczenie TSUE mające wpływ na treść wydanej decyzji dużo wcześniej, bo już w 2005 r. wprowadzono do Ordynacji podatkowej (zob. art. 240 § 1 pkt 11 o.p.). Zasadnym będzie posłużenie się dorobkiem orzeczniczym powstałym na tle stosowania tej regulacji.
Zasada trwałości decyzji (postanowień) wskazuje, że rozstrzygnięcia, od których nie służy odwołanie (zażalenie) w postępowaniu administracyjnym, stają się ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji (postanowień), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach. Tylko wyraźnie określone przyczyny, stanowiące o najdalej idących wadliwościach decyzji (postanowienia) lub poprzedzającego ją postępowania, mogą prowadzić do wzruszenia ostatecznej decyzji (postanowienia). Zasadą jest, że strona może i powinna w zwykłym trybie kwestionować niezgodność decyzji z orzeczeniami TSUE. Omawiana podstawa wznowienia postępowania ma charakter wyjątkowy i nie można jej wykorzystywać do usuwania takich wadliwości decyzji ostatecznych, które mogły być usunięte w ramach postępowania administracyjnego albo poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
Jak wskazuje P.M. Przybysz, orzeczenie TSUE ma wpływ na treść wydanej decyzji, jeżeli w jego świetle winna zapaść decyzja o treści innej niż decyzja rzeczywiście wydana. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że ostateczna decyzja została wydana na podstawie normy prawnej, która była przedmiotem orzeczenia TSUE. Konieczne jest natomiast stwierdzenie, że przyjęty w orzeczeniu TSUE sposób wykładni przepisów prawa unijnego wymusza rozstrzygnięcie odmienne od przyjętego w decyzji ostatecznej. W wyroku z 16 sierpnia 2017 r. (I SA/Po 134/17) WSA w Poznaniu stwierdził, że z treści art. 240 § 1 pkt 11 o.p. wynika, że o spełnieniu przesłanki zawartej w tym przepisie można mówić, jeżeli orzeczenie TSUE "ma wpływ na treść wydanej decyzji", tzn. pomiędzy decyzją ostateczną a wyrokiem Trybunału istnieje związek tego rodzaju, że w świetle orzeczenia TSUE powinna zapaść decyzja o treści innej niż decyzja rzeczywiście wydana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2025 r. I FSK 2041/24 wyjaśnił z kolei, że przyczyna wznowienia postępowania wskazana w art. 240 § 1 pkt 11 o.p. obejmuje zarówno przypadki postępowania podatkowego zakończonego decyzją ostateczną dotyczącą konkretnej sprawy, w której zwrócono się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, jak i postępowań, w których zapadły decyzje w innych sprawach. Istotne jest jedynie to, aby rozstrzygnięcia organów podatkowych zostały wydane w oparciu o tożsamą podstawę prawa unijnego, która była przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. B. Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska (red.), op. cit., s. 1167 i powoływany tam wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Op 549/13, Lex nr 1404372). Dodatkowo, pomiędzy decyzją ostateczną a judykatem TSUE musi istnieć związek tego rodzaju, że w świetle orzeczenia wspomnianego Trybunału powinna zapaść decyzja o odmiennej treści niż ta, którą wydano. Wykluczony jest jednak przy tym jakikolwiek automatyzm w stosowaniu analizowanej przesłanki wznowieniowej, polegający jedynie na ustaleniu, czy norma prawna, stanowiąca podstawę prawną decyzji ostatecznej była przedmiotem orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Judykat ten powinien natomiast oddziaływać na rozstrzygnięcie sprawy podatkowej w sposób odmienny od tego, który stał się udziałem organu wydającego decyzję ostateczną (por. K. Dura [w:] A. Mariański (red.) Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2021, s. 1004).
W rozpoznawanej sprawie elementem łączącym decyzję, której wniosek o wznowienie dotyczy, z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z 27 lutego 2025 r. C-277/24 jest to, że wyrok dotyczy stosowania art. 116 o.p. (przepis regulujący zagadnienie odpowiedzialności byłego członka zarządu za zaległości podatkowe spółki), który to stanowił również – z mocy odesłania zawartego w art. 67 u.f.p. - podstawę orzekania w ostatecznej decyzji Zarządu Województwa Podlaskiego z 10 września 2024 r. nr 36/2024 wydanej w przedmiocie orzeczenia o odpowiedzialności skarżącej za należności z tytułu podlegającemu zwrotowi dofinansowania. Nie jest to jednak wystarczające do tego, by przyjąć, że ziściła się przesłanka wznowienia postępowania z art. 145aa § 1 o.p. Przede wszystkim rozstrzygnięcia organów nie zostały wydane w oparciu o tożsamą podstawę prawa unijnego, która była przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
W wyroku wydanym w sprawie C-277/24 Trybunał Sprawiedliwości przyjął, że art. 273 dyrektywy 2006/112 w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej w związku z art. 325 ust. 1 TFUE, prawem do obrony i zasadą proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym i praktyce krajowej, zgodnie z którymi osoba trzecia, która może zostać uznana za solidarnie odpowiedzialną za zobowiązanie podatkowe osoby prawnej, nie może być stroną w postępowaniu prowadzonym przeciwko tej osobie prawnej w celu ustalenia jej zobowiązania podatkowego, bez uszczerbku dla konieczności, by ta osoba trzecia w toku ewentualnie prowadzonego wobec niej postępowania w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej mogła skutecznie podważyć ustalenia faktyczne i kwalifikacje prawne dokonane przez organ podatkowy w ramach pierwszego postępowania i mieć dostęp do jego akt, z poszanowaniem praw wspomnianej osoby prawnej lub innych osób trzecich.
Zauważyć trzeba, że podstawą orzekania Trybunału był przepis art. 273 dyrektywy 2006/112 w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej w związku z art. 325 ust. 1 TFUE. Stanowi on, że państwa członkowskie mogą nałożyć inne obowiązki, jakie uznają za niezbędne dla zapewnienia prawidłowego poboru VAT i zapobieżenia oszustwom podatkowym, pod warunkiem równego traktowania transakcji krajowych i transakcji dokonywanych między państwami członkowskim przez podatników oraz pod warunkiem, że obowiązki te, w wymianie handlowej między państwami członkowskimi, nie będą prowadzić do powstania formalności związanych z przekraczaniem granic. Możliwość przewidziana w akapicie pierwszym nie może zostać wykorzystana do nałożenia dodatkowych obowiązków związanych z fakturowaniem poza obowiązkami, które zostały określone w rozdziale 3.
Powyższy wyrok Trybunału zapadł więc na gruncie regulacji przepisów dotyczących podatku od towarów i usług. Stanowił on odpowiedź na pytanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zadane w trybie prejudycjalnym: Czy art. 205 i art. 273 dyrektywy [VAT] w związku z art. 2 [TUE] (państwo prawa, poszanowanie praw człowieka) oraz art. 17 (prawo własności), art. 41 (prawo do dobrej administracji) i art. 47 (prawo do skutecznego środka zaskarżania i prawo do sądu) [Karty], a także gwarantowane przez prawo Unii [...] zasada proporcjonalności, prawo do rzetelnego procesu oraz prawo do obrony należy interpretować w ten sposób, że sprzeczna z nimi jest regulacja krajowa i oparta na niej praktyka krajowa, zgodnie z którymi odmawia się osobie fizycznej (członkowi zarządu osoby prawnej), która może ponosić całym swoim majątkiem prywatnym solidarną odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe osoby prawnej z tytułu VAT, prawa do czynnego udziału w postępowaniu mającym na celu określenie osobie prawnej ww. zobowiązania podatkowego w formie ostatecznej decyzji organu podatkowego, a jednocześnie w odrębnym postępowaniu, zmierzającym do stwierdzenia solidarnej odpowiedzialności rzeczonej osoby fizycznej za zobowiązania podatkowe osoby prawnej z tytułu VAT, osoba ta pozbawiona jest adekwatnego środka do skutecznego zakwestionowania poczynionych wcześniej ustaleń i ocen co do istnienia lub wysokości zobowiązania podatkowego osoby prawnej - zawartych w decyzji ostatecznej organu podatkowego wydanej uprzednio bez udziału tejże osoby fizycznej, która to decyzja w konsekwencji stanowi prejudykat w tymże postępowaniu na mocy przepisu krajowego potwierdzonego praktyką krajową?
Zarówno pytanie sądu polskiego, jak i odpowiedź Trybunału zostały osadzone w realiach związanych z oszustwami dokonywanymi na gruncie przepisów dotyczących podatku od towarów i usług. Dotyczyły gwarancji procesowych, jakie należy przyznać osobie trzeciej w związku z postępowaniem mającym na celu określenie wysokości zobowiązania podatkowego spółki ze względu na ciążący potencjalnie na tej osobie obowiązek pokrycia, z jej osobistego majątku, zobowiązania z tytułu VAT ciążącego na tej spółce. TSUE zwrócił uwagę, że z art. 273 akapit pierwszy Dyrektywy VAT i art. 325 TFUE wynika w szczególności, że państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia wszelkich legislacyjnych i administracyjnych kroków mogących zapewnić pełny pobór VAT na swoim terytorium i zwalczanie przestępczości podatkowej. Mechanizm odpowiedzialności solidarnej, taki jak ustanowiony w art. 116 o.p., służy ściąganiu kwot VAT, które nie zostały zapłacone przez osobę prawną będącą podatnikiem w wiążących terminach ustanowionych w przepisach dyrektywy VAT. Mechanizm taki przyczynia się zatem do zapewnienia prawidłowego poboru VAT w rozumieniu art. 273 Dyrektywy.
Sąd nie znajduje podstaw, aby wskazane orzeczenie, rozciągnąć na sytuację, która odnosi się do decyzji w przedmiocie odpowiedzialności byłego członka zarządu za należności z tytułu podlegającemu zwrotowi dofinansowania.
Powodem tego jest przede wszystkim to, że w przypadku tego rodzaju spraw podstawą orzekania nie były ani dyrektywa 2006/112 w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, ani ustawa o podatku od towarów i usług.
Kolejnym powodem jest to, że nie wystąpiły w tej sprawie zagadnienia, które występują w sprawach odpowiedzialności członków zarządu za zobowiązania spółki powstałe na gruncie ustawy Vatowskiej. Zagadnienia te są nierozerwalnie związane z faktem, że zobowiązania w podatku VAT powstają z mocy prawa i mogą zostać skonkretyzowane wydaną przez odpowiedni organ decyzją określającą. W praktyce decyzje takie często są wydawane w czasie, gdy członek zarządu nie pełni już tej funkcji. Bardzo często nie może też uczestniczyć w postępowaniu, jakie toczy się w sprawie spółki i w związku z tym podnosić argumentów rzutujących na jej odpowiedzialność.
Taka sytuacja nie występuje w sprawie, której przedmiotem jest odpowiedzialność za należności z tytułu podlegającego zwrotowi dofinansowania. Zgodnie z art. 66b ust. 2 u.f.p., osoby trzecie odpowiedzialne za zobowiązania do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. ustala się według stanu z dnia powstania naruszeń określonych w art. 189 ust. 3 lub w art. 207 ust. 1 u.f.p.
Skarżąca pozostawała członkiem zarządu spółki od 15 stycznia 2009 r. do (jak wskazuje) co najmniej marca 2021 r., a zgodnie z wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego – do 5 stycznia 2022 r. Oznacza to, że pozostawała ona członkiem zarządu G. w dacie podpisania umowy (15 maja 2014 r.), w czasie, gdy doszło do naruszenia powodującego konieczność zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej (tj. w okresie od 31 października 2013 r. do 21 kwietnia 2016 r. - zatwierdzenie złożonego przez Beneficjenta wniosku o płatność końcową), w czasie, gdy wezwano spółkę do zwrotu dofinansowania a także wtedy, gdy toczyło się wobec spółki postępowanie i gdy wydano wobec niej decyzję określającą kwotę zobowiązania przypadającą do zwrotu (decyzja Zarządu Województwa z 11 października 2016 r. utrzymana w mocy decyzją z 16 stycznia 2017 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 17 lutego 2021 r. I SA/Bk 19/21 uchylił wprawdzie decyzję, jednak potwierdzając wystąpienie nieprawidłowości, a jedynie kwestionując prawidłowość zastosowania korekty.
Należy zatem uznać, że brak jest bezpośredniego związku pomiędzy treścią wydanej przez Zarząd Województwa Podlaskiego decyzji nr 36/2024 z 10 września 2024 r. o odpowiedzialności skarżącej za należności z tytułu podlegającemu zwrotowi dofinansowania a orzeczeniem TSUE z dnia 27 lutego 2025 r. w sprawie C-277/24. Treść orzeczenia TSUE nie może mieć wpływu na treść wydanej decyzji. W konsekwencji brak jest podstaw do wznowienia postępowania w trybie określonym w art. 145aa k.p.a.
Należy zauważyć, że Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 27 lutego 2025 r. zastanawiał się nad prawem byłego członka zarządu do rzetelnego procesu sądowego i do obrony. W tym kontekście wskazał, że na podstawie zasady prawa do obrony adresaci decyzji, która w sposób odczuwalny oddziałuje na ich interesy, powinni być w stanie skutecznie przedstawić swoje stanowisko odnośnie do dowodów, na których organ zamierza się oprzeć. Prawo do obrony obejmuje prawo do bycia wysłuchanym i prawo dostępu do akt. Dalej wskazano, że przy kontroli poszanowania prawa do obrony w ramach powiązanych postępowań administracyjnych należy też uwzględnić pewność prawa, która jest również zasadą ogólną prawa Unii. Ponieważ ostateczny charakter decyzji administracyjnej przyczynia się do pewności prawa, co do zasady prawo Unii nie wymaga, aby organ był zobowiązany do zmiany decyzji administracyjnej, która uzyskała taki ostateczny charakter (teza 55). Niemniej jednak ostateczny charakter decyzji administracyjnej nie może uzasadniać naruszenia samej istoty prawa do obrony. Nie można zatem przyjąć, że z powodu ostatecznego charakteru decyzji wydanych w powiązanych postępowaniach administracyjnych organ podatkowy zostaje zwolniony z obowiązku zapoznania podatnika z dowodami, w tym z dowodami pochodzącymi z tych postępowań, w oparciu o które organ ten zamierza podjąć wobec niego decyzję, a przez co podatnik ten zostaje pozbawiony prawa do skutecznego zakwestionowania w trakcie toczącego się przeciwko niemu postępowania owych ustaleń faktycznych i kwalifikacji prawnych. TSUE stwierdził, że wspomniane zasady wymagają, aby polskie organy podatkowe przestrzegały prawa do obrony osoby, której dotyczy postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej wszczęte w wyniku postępowania podatkowego zakończonego ustaleniem zobowiązania podatkowego, które nie mogło zostać ściągnięte w całości lub w części od podatnika VAT.
Stwierdzić należy, że skarżąca ponosząca odpowiedzialność na mocy decyzji Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 10 września 2024 r. nr 36/2024 za należności z tytułu podlegającemu zwrotowi dofinansowania nie znalazła się w sytuacji, w której jej prawo do rzetelnego procesu sądowego czy prawo do obrony byłoby zagrożone. Mogła ona aktywnie uczestniczyć w postępowaniu toczącym się wobec spółki G., jak też miała dostęp do akt tego postępowania.
Zatem wznowienie postępowania, o które wnioskuje skarżąca, nie byłoby uzasadnione również z uwagi na ów podniesiony aspekt.
Skarżąca podnosi zarzut błędnego ustalenia w sprawie okresu, kiedy była ona członkiem zarządu. Organ, orzekając o jej odpowiedzialności jako członka zarządu, wskazywał na podstawie informacji zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym, że wpis odnośnie pełnienia funkcji członka zarządu wprowadzono do rejestru w dniu 15 stycznia 2009 r., a jego zmiany dokonano 5 stycznia 2022 r., przypisując skarżącej funkcję prezesa zarządu spółki. Skarżąca obecnie podnosi, że przestała pełnić funkcję członka zarządu wcześniej, tj. od 1 kwietnia 2021 r. Słusznie zauważa organ, że okoliczność ta nie ma też wpływu na wynik postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o odpowiedzialności skarżącej jako osoby trzeciej. Podstawą do odpowiedzialności skarżącej w ówczesnym postępowaniu był przepis art. 66b ust. 2 u.f.p., który stanowi, że osoby trzecie odpowiedzialne za zobowiązania do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. ustala się według stanu z dnia powstania naruszeń określonych w art. 189 ust. 3 lub w art. 207 ust. 1 ufp. Jak ustalono, do naruszenia powodującego konieczność zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej doszło w okresie od 31 października 2013 r. do 21 kwietnia 2016 r. (zatwierdzenie złożonego przez Beneficjenta wniosku o płatność końcową). Wówczas skarżąca niewątpliwie pełniła funkcję prezesa zarządu spółki G., zatem nawet jeśli od 1 kwietnia 2021 r. nie zasiadała już w zarządzie spółki obciążonej należnościami, to jest to bez znaczenia. Ponadto, okoliczność ta mogła i powinna być podnoszona w postępowaniu dotyczącym jej odpowiedzialności jako członka zarządu.
Podobnie podnoszona w skardze kwestia podziału spółki G. w 2019 r. i wydzielenia jej majątku do spółek Polbiogaz i idące za tym twierdzenie, że to spółka Polbiogaz 1 a nie G. sp. z o.o. odpowiada za zobowiązanie do zwrotu dofinansowania, nie może odnieść pożądanego skutku. Kwestie odpowiedzialności solidarnej spółek Polbiogaz 1, 2 i 3 zostały rozstrzygnięte w oddzielnych postępowaniach administracyjnych i pozostały bez wpływu dla odpowiedzialności dłużnika głównego, którym pozostała G. sp. z o.o. Przede wszystkim jednak również ta kwestia powinna być przez skarżącą podnoszona w toczącym się wobec niej zwykłyjm postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności za należności z tytułu podlegającego zwrotowi dofinansowania. Nie jest to zagadnienie, dla którego zasadnym byłoby wznawianie postępowania, dodatkowo w oparciu o wskazywaną we wniosku przesłankę wznowieniową.
Podsumowując: strona nie może w oparciu o art. 145aa k.p.a. skutecznie żądać wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie jej odpowiedzialności jako osoby trzeciej za zobowiązania spółki G. z uwagi przede wszystkim na brak bezpośredniego związku pomiędzy tym rozstrzygnięciem a wyrokiem TSUE w sprawie C-277/24. Nie można też twierdzić, że skarżąca pozbawiona była możliwości kwestionowania ustaleń w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zwrotowej z 17 marca 2022 r. nr 3/2022 albo że nabyła przymiot strony postępowania administracyjnego dopiero w momencie wszczęcia wobec niej postępowania o ustalenie jej odpowiedzialności subsydiamej. Skarżąca od 2016 r. (rozpoczęcie postępowania zwrotowego wobec G. sp. z o.o.) miała taką możliwość i korzystała z niej (jako członek zarządu G. sp. z o.o.) przedstawiając szereg argumentów i okoliczności świadczących w jej przekonaniu o braku nieprawidłowości. Ocena prawna sporu o nieprawidłowość, przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego, okoliczności podnoszonych przez skarżącą została dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt I SA/Bk 19/21 z dnia 17 lutego 2021 r.) i dwukrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sądy podzieliły stanowisko organu, że w sprawie wystąpiła nieprawidłowość oraz że sprawa nie wymaga uzupełnienia materiału dowodowego, a jedynie ponownej oceny w zakresie zastosowania korekty finansowej. Wreszcie, jak słusznie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, zarzucając brak możliwości kwestionowania zobowiązania G. sp. z o.o. skarżąca nie przedstawia żadnych argumentów ani stanowiska, które chciałaby podnieść lub przedstawić, a które miałyby wpływ na orzeczenie w sprawie zwrotu dofinansowania. Skarżąca nie mogła kwestionować decyzji zwrotowej nr 3/2022 na etapie postępowania dotyczącego ustalenia jej odpowiedzialności subsydiarnej ze względu na konstrukcję prawną tego postępowania, ale mogła i skorzystała z tej możliwości na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego i sądowego, które ostatecznie przesądziły o istnieniu nieprawidłowości i konieczności zwrotu dofinansowania przez spółkę G..
Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi sąd z mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.