I SA/BK 392/23

I SA/Bk 392/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Dariusz Marian Zalewski
Marcin Kojło /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Janusz Lewkowicz
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1505
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 6, art. 8 par. 1, art. 9, art. 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 3
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr 9010-2023-002451 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych za 2021 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz strony skarżącej V. Sp. z o.o. w B. kwotę 7201 (siedem tysięcy dwieście jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Łomży
z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr 9010-2023-002451, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2023 r. nr 0189-2023-013972 o ustaleniu V. sp. z o.o. w B. kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020).
Powyższe rozstrzygnięcia podjęte zostały w następujących okolicznościach.
W dniu 14 czerwca 2021 r. P. Sp. z o. o. złożyła wniosek
o przyznanie płatności ekologicznych na rok 2021.
W dniu 5 kwietnia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku wydał decyzję nr 0189-2022-006089 w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2021 na kwotę 89.166,30 zł. Płatność została przekazana na rachunek bankowy Wnioskodawcy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu w dniu 19 kwietnia 2022 r.
Decyzją z dnia 22 marca 2023 r. nr 0189-2023-012512 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie przyznania P. Sp. z o.o. płatności ekologicznych na rok 2021. Organ wskazał, że po wydaniu decyzji z dnia 5 kwietnia 2022 r. o przyznaniu płatności powziął informację o wykreśleniu z Krajowego Rejestru Sądowego przekształconej spółki P. Z informacji zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że dnia 25 listopada 2021 r. P Sp. z o. o. (numer producenta [...]) podjęła uchwałę, zaprotokołowaną aktem notarialnym, na mocy której Sąd Rejonowy w Łodzi dnia 26 stycznia 2022 r. wydał postanowienie dotyczące połączenia spółek. W wyniku przekształcenia powstał podmiot V. Sp. z o. o. Zgodnie z art. 493 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tj. Dz. U. 2022 r., poz. 1467) połączenie następuje z dniem wpisania połączenia do właściwego rejestru. Wpis ten wywołuje skutek wykreślenia spółki przejmowanej. W związku z tym organ uznał, że decyzja wydana w dniu 5 kwietnia 2022 r. nie została skutecznie doręczona i nie weszła do obrotu prawnego, bowiem w dacie jej wydania brak było strony postępowania (podmiotu P. Sp. z o. o.). Poza tym, w terminie 3 miesięcy od dnia wystąpienia następstwa prawnego nie został złożony wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie wniosku o przyznanie P. Sp. z o.o. płatności za rok 2021.
W dniu 4 kwietnia 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku wszczął z urzędu wobec V. Sp. z o. o. jako następcy prawnego P. Sp. z o.o. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności ekologicznych wypłaconych P. Sp. z o.o. po utracie jej bytu prawnego.
Decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r. organ ten ustalił V. Sp. z o. o. kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych w wysokości 89.166,30 zł.
Po rozpatrzeniu odwołania spółki V., wymienioną na wstępie decyzją
z dnia 28 sierpnia 2023 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR
w Łomży utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Po przywołaniu podstawy prawnej zawartej w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia
9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, organ odwoławczy wskazał, że w przypadku gdy podmiot będący stroną postępowania w sprawie przyznania płatności utracił byt prawny przed doręczeniem decyzji w sprawie przyznania płatności, przedmiotowa decyzja nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie. Z uwagi na utratę podmiotowości uznać należy, że nie wywołuje ona skutków prawnych. W związku z powyższym środki w wysokości 89.166,30 zł przekazane na rachunek P. Sp. z o. o. na podstawie przedmiotowej decyzji, należy uznać za płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane jako wypłacone bez podstawy prawnej. Jak ustalono w sprawie przyznania płatności ekologicznych za rok 2021 do wniosku złożonego przez podmiot, który utracił byt prawny nie został złożony przez następcę prawnego wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w przypadku przekształcenia rolnika w wyniku którego nastąpiło następstwo prawne w określonym przepisami terminie, co wynikało z § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1784 ze zm.). Wypłacone płatności końcowe w wysokości 89.166,30 zł na rachunek P. Sp. z o. o. przejęte przez V. Sp. z o. o. są środkami nienależnie pobranymi, a w każdym przypadku stwierdzenia wypłaty nienależnych lub nadmiernych płatności należy dochodzić zwrotu płatności dokonanej na rzecz osoby nieuprawnionej. Podmiotem odpowiedzialnym za zobowiązania P. Sp. z o. o. wobec Agencji jest powstały w wyniku połączenia spółek nowy podmiot, czyli V. Sp. z o. o.
Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo ustalił, że środki pieniężne uznane za nienależne zostały wypłacone P. Sp. z o. o. już po utracie bytu prawnego przez ten podmiot. Tym samym ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności wobec V. Sp. z o. o. powstałej w wyniku połączenia jest zasadne.
W ocenie organu odwoławczego, ustalając kwotę do zwrotu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo rozważył przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności uznając, iż nie znajdują one zastosowania
w przedmiotowej sprawie. W szczególności organ zwrócił uwagę na przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu płatności przewidziane w art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania
i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L Nr 227, str. 69 z 31.07.2014 r.). Organ wskazał, że w przepisie tym uregulowano zwolnienie z obowiązku zwrotu w takich sytuacjach, gdy łącznie zostały spełnione następujące przesłanki: jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Natomiast jeżeli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W ocenie organu odwoławczego wypłacone w dniu 19 kwietnia 2022 r. na rachunek bankowy P. Sp. z o. o. płatności wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem ARiMR pomimo uzyskania wiedzy o wykreśleniu spółki z Krajowego Rejestru Sądowego wypłaciła P. Sp. z o. o. płatności, dowodem czego jest złożony w dniu 25 lutego 2022 r. przez V. Sp. z o. o. wydruk Krajowego Rejestru Sądowego
z dnia 22 lutego 2022 r. W przedmiotowej sprawie nie można jednak uznać, że została spełniona druga przesłanka wymieniona w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, gdyż błąd ten mógł zostać wykryty w zwykłych okolicznościach. W dacie wypłaty środków na rachunek bankowy P. Sp. z o. o., V. Sp.
z o. o. posiadała bowiem wiedzę o utracie bytu prawnego P. Wiedziała też, że rozwiązanie spółki P. nastąpiło przed przyznaniem jej płatności, a zatem błąd polegający na wypłacie środków ustalonych niniejszą decyzją mógł być wykryty w zwykłych okolicznościach.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że prezesem obu spółek jest i był Pan M. M., który jak wynika załączonego do odwołania wniosku o zmianę danych EP był pouczony o konieczności wpisu do Ewidencji Producentów nowo utworzonego pomiotu V. Sp. z o. o. Bez wątpienia zatem V. Sp. z o. o. miała wiedzę, że ARiMR z urzędu nie dokona zmian danych w systemie EP ponieważ wymaga to złożenia odrębnego wniosku. Zatem twierdzenie, że V. Sp. z o. o. pozostawała w uzasadnionym przekonaniu, że organ z urzędu dokona zmian w systemie ewidencji producentów jest nieprawdziwe.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, że środki nie mogą być uznane za nienależnie pobrane gdyż w obrocie prawnym skutecznie funkcjonuje decyzja
o przyznaniu płatności, organ odwoławczy wskazał, że po pierwsze decyzja
o przyznaniu płatności nie weszła do obrotu prawnego, a po drugie postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie pobranych środków. Wobec tego brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatność nie jest przeszkodą do prowadzenia postępowania na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR i ustalenia w jego wyniku przez organ właściwy kwot nienależnie pobranych środków. Ponieważ P. Sp. z o. o. utraciła byt prawny Kierownik BP ARiMR zobowiązany był do wydania decyzji o umorzeniu w całości postępowania w sprawie przyznania P. Sp. z o.o. płatności ekologiczne na rok 2021. Przedmiotowa decyzja została zaadresowana do P. Sp.
z o. o., ale nie została doręczona P., ponieważ spółka ta utraciła swą podmiotowość. Zatem wydaną P. Sp. z o. o. decyzję z dnia 22 marca 2023 r. należało pozostawić w aktach sprawy. Organ I instancji nie miał też podstaw, aby doręczyć tę decyzję V. Sp. z o. o., bowiem spółka ta nie mogła być uznana za stronę postępowania, gdyż na dzień wydania przedmiotowej decyzji (do wniosku złożonego przez P. Sp. z o. o., która utraciła byt prawny) nie został złożony przez następcę prawnego wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania o przyznanie płatności.
Odnosząc się do dokonanych zmian danych w systemie ewidencji producentów organ wyjaśnił, że w dniu 25 lutego 2022 r. Pan M. M. reprezentujący V. Sp. z o. o. złożył osobiście wniosek o zmianę danych
w ewidencji producentów, wskazując we wniosku numer nadany P. Sp.
z o. o., do którego dołączył wydruk z Krajowego Rejestru Sądowego - stan na dzień 22 lutego 2022 r., godz. 16:01:42. Spis dokumentów w ramach danej sprawy (spis do EP dołączony do odwołania), na który powołuje się pełnomocnik spółki potwierdza też, że w dniu 10 marca 2022 r. Kierownik BP ARiMR w Białymstoku wezwał V.
Sp. z o.o. do złożenia wyjaśnień. W dniu 14 kwietnia 2022 r. V. Sp. z o.o. wycofała wniosek o zmianę danych w ewidencji producentów, nie składając
o nadanie jej nowego numeru. Organ podkreślił przy tym, że nadanie numeru identyfikacyjnego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności nie jest prawem, ani obowiązkiem w rozumieniu art. 494 Kodeksu spółek handlowych. Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności
(Dz. U. 2022 r. poz. 2001), nie przewiduje przejścia numeru identyfikacyjnego na inny podmiot, w tym przypadku podmiot przejmujący. O ile nie budzi wątpliwości, że na skutek połączenia spółka V. przejęła prawa i obowiązki spółki P. to jednak nie można przyjąć, że przeszły na nią uprawnienia do przyznania płatności (w dacie wydania decyzji spółka P. nie istniała) - ustawodawca zastrzegł to wyraźnie, wskazując, na konieczność złożenia wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania jak też wniosku o numer identyfikacyjny nadany tej spółce jako producentowi. Złożenie zmiany do wniosku o wpis do ewidencji producentów, wskazując we wniosku numer nadany P. Sp.
z o. o. (zmiana podmiotu) nie świadczy o wstąpieniu do toczących się postępowań.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka V. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, działająca w jej imieniu pełnomocnik, zaskarżyła decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR
w całości, zarzucając naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,
w związku z art. 156 k.p.a. lub w zw. z art. 162 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności i powielenie błędnych ustaleń organu I instancji, mimo iż, decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności nie powinna zostać wydana, gdyż nigdy nie doszło do nienależnego pobrania środków, gdyż środki zostały przyznane na podstawie decyzji administracyjnej nr 0189-2022-006089 oraz nastąpiła ich wypłata, a decyzja nr 0189-2022-006089 nie została nigdy wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany przez przepisy prawa tj. poprzez stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie jej wygaśnięcia, a organ I Instancji wydał jedynie decyzję nr 0189-2023-012512 z dnia 22 marca 2023 r., w której umorzył postępowanie o płatność jako bezprzedmiotowe i zaadresował decyzję do podmiotu P. Sp. z o.o.,
a więc do podmiotu, co do którego organ I instancji miał już wiedzę o utracie przez niego bytu prawnego i decyzji tej nie doręczył nikomu, pozostawiając ją w aktach sprawy, a w konsekwencji, w ślad za uzasadnieniem organu, decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych jako nieskutecznie doręczona, a nadto Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wyeliminowania decyzji z obrotu poprzez uznanie jej jako nieistniejącej i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w drodze decyzji, ze złożeniem jej do akt postępowania, bez doręczania stronom;
2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej w postępowaniu o ustalenie kwot nienależnie pobranych wszczętym z urzędu, mimo braku podstaw do ustalania tych kwot, wobec faktu braku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr 0189-2022-006089 z dnia 5 kwietnia 2022 r. przyznającej płatność, w szczególności wobec braku doręczenia decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie płatności stronie tj.
w dacie wydania decyzji w dniu 22 marca 2023 r. – V. Sp. z o.o. - którą organy obu instancji traktują w sposób dowolny i zamienny w zależności od punktu widzenia - jako następcę prawnego, gdy chodzi o zwrot płatności, a gdy chodzi o doręczenie decyzji - jako podmiot nieuprawniony do jej otrzymania;
3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, poprzez utrzymanie w mocy decyzji uznającej płatności za nienależnie pobrane, mimo iż płatność została dokonana na skutek błędu organu I instancji, a błąd ten nie mógł być w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika, gdyż organ I instancji w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności nr 0189-2022-006089 tj. w dacie 5 kwietnia 2022 r. posiadał wiedzę co do połączenia spółki P. Sp. z o.o., o czym świadczy wydruk z KRS z dnia 22 lutego 2022 r. znajdujący się w aktach sprawy, a więc wydruk z daty sprzed wydania decyzji, a tym bardziej w dacie przed dokonaniem płatności tj. w dniu 8 marca 2022 r., a nadto w dniu 22 lutego 2022 r. (a nie jak poprawiał organ I instancji - w dniu 25 lutego 2022 r.) wpłynął do organu wniosek V. Sp. z o.o. wskazujący na zmianę danych podmiotu, którego dotyczy płatność, a więc organ miał pełną wiedzę co do przekształceń podmiotowych, a mimo tego wydał decyzję o płatności
i zrealizował przelewy, a V. Sp. z o.o. nie miał podstaw do kwestionowania ustaleń tam zapadłych i nie mógł potraktować ich jako omyłki, gdyż z urzędu dokonano zmian danych w systemie ewidencji producentów prowadzonej w formie elektronicznej przez ARiMR Biuro Powiatowe w Białymstoku dla numeru identyfikacyjnego [...] poprzez dopisanie do nazwy P. Sp. z o.o. nazwy V. Sp. z o.o., co pozostawiało V. Sp. z o.o. w słusznym i uzasadnionym przekonaniu, że organ uznał sukcesję generalną co do praw po P. Sp. z o.o.;
4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 22 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia
13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne", poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i nie uwzględnienie w realiach sprawy, iż V. Sp. z o.o.
w dniu 22 lutego 2022 r., a więc w terminie 3 miesięcy od połączenia spółek złożył wniosek o zmianę danych w systemie i wstąpił do toczących się postępowań, a w konsekwencji - wobec sukcesji generalnej zaistniałej z mocy prawa na skutek połączenia spółek, V. Sp. z o.o. uprawniony był do przyjęcia środków z tytułu płatności;
5. art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw.
z art. 75 § 1 k.p.a., w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez wydanie w sprawie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, mimo iż w sprawie nie zostało w sposób należyty przeprowadzone postępowanie dowodowe, gdyż w terminie wyznaczonym przez organ do wypowiedzenia się co do zebranego materiału skarżąca wniosła o jego uzupełnienie pismem z dnia 25 sierpnia 2023 r., wskazując, iż organ nie przeprowadził jakichkolwiek czynności dowodowych, w szczególności skarżąca wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji poprzez zwrócenie się do Kierownika Biura ARiMR w Białymstoku o uzupełnienie stanowiska z dnia 25 lipca 2023 r. poprzez odniesienie się do zarzutów i załączników odwołań,
a mianowicie: (-) czy decyzje przyznające płatności zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a jeżeli tak to w jaki sposób? (-) czy i jeżeli tak - to do kogo i w jaki sposób zostały doręczone decyzje umarzające postępowania o płatność jako bezprzedmiotowe; (-) czy organ w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności posiadał wiedzę co do połączenia spółki P., o czym świadczy wydruk
z KRS z dnia 22 lutego 2022 r. znajdujący się w aktach sprawy organu (złożony wraz z odwołaniami), a więc wydruk z daty sprzed wydania tychże decyzji, a tym bardziej przed dokonaniem płatności; (-) w jakiej dacie wpłynął do organu wniosek V. Sp. z o.o. wskazujący na zmianę danych podmiotu, którego dotyczy płatność - należy wyjaśnić rozbieżność pomiędzy datą z pieczątki na wniosku, a datą założenia akt wynikającą z metryczki i wydruku z KRS (złożone jako zdjęcia wraz z odwołaniami,
a pochodzące z akt prowadzonych przez organ); (-) w jakiej dacie dokonano zmian danych w systemie ewidencji producentów prowadzonej w formie elektronicznej przez ARiMR Biuro Powiatowe w Białymstoku dla numeru identyfikacyjnego [...] poprzez dopisanie do nazwy P. Sp. z o.o. nazwy V. Sp. z o.o. - fakt ten zaistniał, co potwierdzają załączone do akt sprawy przez organ print screeny z systemu,
wskazując, że konieczność wyjaśnienia tych kwestii jest o tyle istotna, że organ odwoławczy nie może mieć wiedzy na tematy wskazane wyżej, gdyż zdarzenia te miały miejsce przed organem I instancji, a ich wyjaśnienie jest niezbędne
w zakresie ustalenia, czy organ I instancji miał pełną wiedzę co do przekształceń podmiotowych, a mimo tego wydał decyzję o płatności i zrealizował przelewy,
a V. Sp. z o.o. nie miał podstaw do kwestionowania ustaleń tam zapadłych i nie mógł potraktować ich jako omyłki, gdyż z urzędu dokonano zmian danych w systemie ewidencji producentów prowadzonej w formie elektronicznej przez ARiMR BP
w Białymstoku dla numeru identyfikacyjnego [...] poprzez dopisanie do nazwy P. Sp. z o.o. nazwy V. Sp. z o.o., co pozostawiało V. Sp. z o.o. w słusznym i uzasadnionym przekonaniu, że organ uznał sukcesje generalną co do praw po P. Sp. z o.o., a więc dowody te miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie i przedmiotem dowodu była okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy, zaś organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zgłoszonego wniosku dowodowego, pomijając go również w uzasadnieniu swojej decyzji, a w konsekwencji naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasadę prawdy obiektywnej, na których straży organ winien stać.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważanie przez sąd uchylenia również decyzji organu I instancji, jak też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199), środki publiczne:
1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowe, przeznaczone na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały przyznane nienależnie lub zostały pobrane w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków.
Przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 1a ww. ustawy).
Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ustawy).
Należy zgodzić się z organem, że postępowanie, o którym mowa w art. 29 ustawy o ARiMR jest samodzielnym, odrębnym postępowaniem administracyjnym, w którym organ powinien ustalić, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania płatności, a następnie określić kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Prowadzenie i zakończenie postępowania dotyczącego nienależnie pobranych płatności nie jest warunkowane wcześniejszym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatność. Kontrowersje wokół wydanych przez organ decyzji umarzających postępowanie o przyznanie płatności wszczętych na wnioski spółki P. (i złożenie tych decyzji do akt bez doręczenia spółce V. będącej następcą prawnym) nie mają zatem bezpośredniego przełożenia na możliwość prowadzenia odrębnego i samodzielnego postępowania "zwrotowego", w którym bada się istnienie podstaw do ustalenia nienależnie pobranych płatności. Nie ulega wątpliwości, że przyznanie płatności i jej wypłata końcowa na rzecz P. nastąpiły już po utracie bytu prawnego przez poprzednika prawnego skarżącej spółki V. Nawet bez wyrugowania
z obrotu prawnego decyzji przyznających płatności, w ramach niniejszego postępowania można było stwierdzić, że wypłata tych środków po utracie bytu prawnego przez P. nastąpiła bez podstawy prawnej - decyzja przyznająca płatność wydana w kwietniu 2022 r. nie wywoła bowiem skutków prawnych, gdyż wydana została wobec nieistniejącego podmiotu. Poza sporem pozostaje przy tym, że spółka V. jest następcą prawnym spółki P. – co wprost wynika z przepisów Kodeksu spółek handlowych. Co do zasady skutkować to może jej odpowiedzialnością za nienależnie wypłacone płatności temu nieistniejącemu już podmiotowi. Przy czym, o ile na skutek połączenia skarżąca spółka przejęła prawa i obowiązki poprzedniczki, to jednak nie można przyjąć, że przeszedł na nią numer identyfikacyjny nadany spółce P. jako producentowi oraz że z mocy prawa bezwarunkowo nabyła prawo do płatności,
o które wnioskowała P. Przepisy szczególne wprost przewidują, że numer identyfikacyjny producenta nie przechodzi na następcę prawnego (art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności), stąd spółka V. aby zachować ciągłość płatności zobowiązana była uzyskać nowy numer identyfikacyjny na siebie (szerzej na ten temat wypowiadał się tutejszy sąd
w innych sprawach skarżącej kontrolując decyzje odmawiające przyznania: pomocy finansowej w związku ze szkodami w uprawach spowodowanymi wystąpieniem
w 2021 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych – I SA/Bk 122/23; płatności
w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. – I SA/Bk 293/23, płatności ONW na 2022 r. – I SA/Bk 294/23, i poglądy te skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela). Dodatkowo w przepisach odnoszących się do przyznawania poszczególnych płatności, nie wykluczając uprawnienia do ubiegania się o płatności przez następcę prawnego rolnika, ustawodawca uzależnił to prawo od wstąpienia przez następcę do toczącego się postępowania w terminie 3 miesięcy od dnia wystąpienia zdarzenia prawnego, w którego wyniku zaistniało następstwo prawne (vide § 22 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego).
Powyższe nie oznacza jednak, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jak dostrzeżono w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia regulacje unijne przewidują przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności:
1. W przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.
2. Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia.
Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, jednak nie może być niższa niż stopa procentowa stosowana przy odzyskiwaniu kwot zgodnie z przepisami krajowymi.
3. Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.
Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
Wyłączenie z obowiązku zwrotu dotyczy zatem sytuacji, gdy łącznie zostały spełnione następujące przesłanki: 1) dana płatność została przekazana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz 2) błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.
Przy czym zauważyć należy, że rozporządzenie Komisji (UE) nr 809/2014 nie definiuje pojęcia pomyłki organu, natomiast w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że pojęcie to należy rozumieć jako wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności (zob. np. wyrok NS z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1831/18). Z kolei ocena, co do możliwości wykrycia błędu przez rolnika, winna uwzględniać zarówno charakter nieprawidłowości będącej podstawą ustalenia i wypłacenia kwoty nienależne pobranych płatności jak i akcentowane w orzecznictwie sądowym prawo rolnika do działania w zaufaniu do zgodności z prawem działań organu zajmującego się przyznawaniem płatności (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Ke 525/17). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został także pogląd, zgodnie z którym celem określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie
z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna. Podkreślenia również wymaga, że treść powyżej wskazanego przepisu art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 nie definiuje pojęcia "pomyłki organu", a co za tym idzie należy przyjąć szerokie rozumienie tego pojęcia. W konsekwencji powyższego uprawnionym staje się stwierdzenie, iż w kontekście art. 7 ust. 3 omawianego rozporządzenia oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., to na organie procedującym w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności, ciąży obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności wpływających na obowiązek zwrotu nienależnych płatności. Tym bardziej, że decyzja nakładająca na rolnika obowiązek zwrotu nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną. Dlatego też organ, prowadząc postępowanie
w przedmiocie odzyskiwania nienależnej płatności, powinien szczegółowo rozważyć
i umotywować istnienie lub brak wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014 (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 594/10, z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt I GSK 2843/18 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 730/22).
W niniejsze sprawie nie ulega wątpliwości, ze płatność końcowa została dokonana na skutek pomyłki organu (co przyznane zostało także w decyzji organu odwoławczego). Płatności ekologiczne zostały przyznane decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r. i wypłacone na rachunek bankowy P. Sp. z o. o. w dniu 19 kwietnia 2022 r. Obie te czynności podjęto mimo posiadania przez ARiMR (od końca lutego 2022 r.) wiedzy o wykreśleniu tej spółki z Krajowego Rejestru Sądowego.
Organ odwoławczy uznał natomiast, że nie wystąpiła druga przesłanka do zastosowania wyłączenia obowiązku zwrotu. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR błąd ten mógł zostać wykryty w zwykłych okolicznościach, gdyż w dacie wypłaty środków na rachunek bankowy P. Sp. z o. o., V. Sp. z o. o. posiadała wiedzę o utracie bytu prawnego P.
W świetle okoliczności tej sprawy wnioski organu w tym zakresie są zbyt daleko idące. Co prawda spółka V. miała świadomość o przekształceniach podmiotowych i utracie bytu prawnego przez adresata środków, tym niemniej skarżąca mogła też pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że organ uznał jej następstwo prawne.
W lutym 2022 r. spółka V. złożyła wniosek o zmianę danych w ewidencji producentów. Nie negując tego, że wniosek dotyczący zmian podmiotowych dla istniejącego już numeru identyfikacyjnego, nie mógł zostać zrealizowany w takim kształcie, gdyż dotychczasowy numer przynależny P. podlegał wygaszeniu, a skarżąca aby zachować ciągłość płatności zobowiązana była uzyskać nowy numer identyfikacyjny na siebie i dodatkowo wstąpić do toczącego się postępowania w terminie 3 miesięcy od dnia wystąpienia zdarzenia prawnego,
w którego wyniku zaistniało następstwo prawne - sąd zwraca uwagę, że skarżąca utrzymuje, że organ z urzędu dokonał zmian danych w systemie ewidencji producentów prowadzonej w formie elektronicznej przez ARiMR Biuro Powiatowe
w Białymstoku dla numeru identyfikacyjnego [...] poprzez dopisanie do nazwy P. Sp. z o.o. nazwy V.
W odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że jedynie z uwagi na funkcjonowanie wewnętrznego systemu informatycznego wprowadził wniosek skarżącej, o którym była już mowa. Dlatego też system ewidencji producentów automatycznie ujawnił nazwę V. obok nazwy P., co jednak nie oznaczało dokonania konstytutywnej zmiany w rejestrze. Organ nie dokonał zmian
w ewidencji producentów, a jedynie zarejestrował "projektowane" zmiany jakie widniały we wniosku skarżącego. Dopiero w następnym kroku dokonał merytorycznej analizy wniosku i wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień. Organ uwypuklił jednocześnie, że w dniu 14 kwietnia 2022 r. spółka V. wycofała wniosek
o zmianę danych w ewidencji producentów, nie składając o nadanie nowego numeru.
Sąd nie przeczy, że ujawnienie nazwy V. w ramach numeru identyfikacyjnego spółki P. wynikało z funkcjonalności systemu informatycznego, tym niemniej skarżąca mimo pouczeń o obowiązku złożenia nowego, odrębnego wniosku, widząc swą nazwę w oficjalnych systemach informatycznych mogła przypuszczać, że organ uznał jej sukcesję generalną po P. (z tego powodu zresztą, jak wynika z wyjaśnień złożonych podczas rozprawy, spółka cofnęła wniosek o zmianę w ewidencji producentów). Tym bardziej, że w dniu 5 kwietnia 2022 r. organ wydał decyzję przyznającą P. nie tylko płatności ekologiczne, ale również płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (a wcześniej 22 lutego 2022 r. decyzję przyznającą temu podmiotowi płatności ONW). Jeżeli dodać do tego, że płatność została zrealizowana 19 kwietnia 2022 r. (płatność końcowa w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 21 kwietnia 2022 r., a płatność końcowa ONW już 8 marca 2022 r.) na rachunek, który jak wynika z wyjaśnień Prezesa zarządu skarżącej został przejęty przez V. – to przekonanie spółki opisane w skardze jest jak najbardziej realne.
Całokształt okoliczności tej sprawy wskazuje, że zabrakło właściwego informowania spółki V. o jej obowiązkach, co przy sprzecznościach
w działaniach organu mogło wprowadzić skarżącą w błędne przekonanie co do jej statusu. Z jednej strony poucza się bowiem spółkę o konieczności złożenia nowego wniosku o wpis do ewidencji producentów, jednocześnie organ nadal proceduje sprawę o przyznanie płatności ekologicznych i wydaje decyzję je przyznające już nie istniejącemu podmiotowi P., a następnie wypłaca te płatności spółce P. Spółka V. mogła zatem nie traktować wypłaty tych środków jako omyłki, widząc że w systemie ewidencji producentów prowadzonej w formie elektronicznej dla numeru identyfikacyjnego [...] dopisano do nazwy P. Sp. z o.o. nazwę V., co stwarzało wrażenie dokonania z urzędu zmian danych w tej ewidencji i nie powinno tak dalece obciążać skarżącej. Trudno przykładać większą wagę do znajomości prawa przez rolnika, niż profesjonalne
i wyspecjalizowane organy administracji, zwłaszcza gdy na dotychczasowe konto bankowe P. (a po przejęciu konto V.) wpływają płatności pomimo utraty bytu prawnego przez ten podmiot oraz pomimo wcześniej składanych przez organ zastrzeżeń co do formy uzyskania numeru identyfikacyjnego przez V.
Ze stanu tej sprawy płyną zatem wnioski o braku właściwej komunikacji ze strony organu ARiMR, który nie wyjaśnił spółce we właściwy, zrozumiały dla skarżącej sposób, poszczególnych etapów, które mają doprowadzić do kontynuacji płatności już z udziałem V. Sąd nie przeczy, że dla zaktualizowania się następstwa prawnego koniecznym było złożenie odpowiedniego wniosku
w zakreślonym ustawowo terminie - wstąpienie do toczącego się postępowania. Jakkolwiek złożenie przez V. wniosku o zmianę danych w ewidencji producentów, ze wskazaniem numeru nadanego P. Sp. z o. o. (zmiana podmiotowa) nie świadczy o wstąpieniu do toczących się postępowań z udziałem tego podmiotu, tym niemniej wskazuje, że V. zamanifestowała chęć kontynuacji płatności po przejętej spółce. Zważywszy, że w przypadku postępowań o zwrot nienależnie pobranych płatności nie obowiązują tak daleko idące modyfikacje zasad postępowania jak obowiązujące w prowadzeniu postępowań o przyznanie płatności – tzn. odwrócony ciężar dowodzenia, udzielanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych tylko na żądanie strony – organ powinien mieć na uwadze w szczególności takie reguły jak zasada informowania, zasada zaufania i zasada przekonywania. Tymczasem organ nie dokonał właściwej, pełnej oceny sprawy jako konkretnego, jednostkowego przypadku, nie odniósł się także w pełni do realiów niniejszej sprawy, czym naruszył określoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności. Na uwadze mieć również należy okoliczność, że to w istocie skarżąca spółka we wniosku o zmianę danych w ewidencji producentów rolnych poinformowała organ o przekształceniach podmiotowych, a Kierownik BP ARiMR mimo tej wiedzy wypłacił płatności na rzecz P.
Obraz tej sprawy w konfrontacji z argumentami zawartymi w zaskarżonej decyzji, nie daje więc podstaw do uznania, że w zwykłych okolicznościach błąd organu mógł zostać wychwycony. Po lekturze akt sprawy i decyzji sąd uznaje wobec tego, że przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu z art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 zbadano powierzchownie. Zbyt pochopnie i bez wnikliwej analizy argumentów strony przyjęto, że błąd organu mógł zostać wykryty w zwykłych okolicznościach. Nie wyjaśniono wyczerpująco dlaczego skarżąca spółka miała mieć możliwość wykrycia tego błędu (poprzestając w zasadzie na oczywistym stwierdzeniu o świadomości istnienia następstwa) a pomijając (czy wręcz dezawuując) okoliczności, w których spółka V. mogła pozostawać w słusznym przekonaniu
o uznaniu jej sukcesji po P. Przypomnienia wymaga, że celem określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Tymczasem, to w głównej mierze działanie organu pozostawało w warunkach błędu, powielanego mimo ewidentnej wiedzy o przekształceniach podmiotowych (również poprzez wypłatę pozostałych płatności: w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i ONW). W świetle powyższego, trudno jest uznać, aby przy dołożeniu należytej staranności spółka V. mogła się dowiedzieć, że wypłacona płatność (po ustaniu bytu prawnego P.) kwalifikuje się jako nienależna.
W tym stanie rzeczy sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, co było wystarczające do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634).
O kosztach orzeczono po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę zawartą
w niniejszym wyroku i rozważy zasadność obciążenia skarżącej obowiązkiem zwrotu płatności.