I SA/BK 34/24

I SA/Bk 34/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Marcin Kojło /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1167
art. 5 ust. 7, art. 11 ust. 3, art. 10 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 12. ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 2
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia N. w T. na uchwałę Komisji ds. wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność z dnia 7 grudnia 2023 r. nr 38/2023 w przedmiocie wyboru lokalnej strategii rozwoju oddala skargę.
Uzasadnienie
Komisja do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność została powołana uchwałą Zarządu Województwa Podlaskiego z 25 sierpnia 2023 r., nr 359/6882/2023, w oparciu o przepisy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2023 r. poz. 1554, dalej jako: "ustawa RLKS") w zw. z art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 231, str. 159 z późn. zm.).
Działając w oparciu o przepisy art. 3-11 ustawy RLKS oraz zapisy "Regulaminu konkursu na wybór Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność" (dalej jako: "Regulamin"), który został przyjęty przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w oparciu o przepisy art. 15 ust. 1 i 2 ustawy RLKS i obowiązuje we wszystkich konkursach na wybór strategii rozwoju lokalnego organizowanych przez zarządy poszczególnych województw, Komisja przeprowadziła postępowanie, w ramach którego dokonała oceny poszczególnych lokalnych strategii rozwoju, a następnie - przy uwzględnieniu wyników postępowania odwoławczego, dokonała wyboru w odniesieniu do lokalnych strategii rozwoju (dalej jako: "LSR") złożonych w ramach konkursu.
Uchwałą z 7 grudnia 2023 r., nr 38/2023, Komisja odmówiła wyboru LSR złożonej przez Stowarzyszenie N. (dalej jako: "Stowarzyszenie") w ramach konkursu na wybór Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność.
Powodem odmowy wyboru ww. LSR, co wskazano w treści § 3 uchwały 38/2023 oraz w uzasadnieniu uchwały, było to, że złożona przez Stowarzyszenie LSR obejmowała swym zakresem obszar, który został objęty również LSR złożoną przez LSR Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "P.", w efekcie czego zaistniał konflikt obszarowy, zdefiniowany wprost w § 1 pkt 12 Regulaminu. Zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy RLKS, w przypadku gdy co najmniej dwie LSR obejmują obszar tej samej gminy, o wyborze LSR decyduje większa liczba punktów uzyskanych w ramach oceny kryteriów wyboru LSR, a w przypadku gdy liczba punktów uzyskanych przez te LSR jest taka sama, o wyborze LSR decyduje kolejność ustalona w sposób określony w ust. 6. W oparciu o powyższy przepis prawa oraz na podstawie § 1 pkt 12 oraz § 13 ust. 2 i 3 Regulaminu konkursu, z uwagi na większą liczbę punktów przyznaną w ramach oceny LSR Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "P." Komisja rozstrzygnęła konflikt terytorialny na niekorzyść Stowarzyszenia (które zdobyło 89,96 punktów) i w efekcie odmówiła wyboru LSR złożonej przez Stowarzyszenie.
Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na:
- uchwałę Komisji z 7 grudnia 2023 r., nr 38/2023, w sprawie wyboru lokalnej strategii rozwoju złożonej przez Stowarzyszenie;
- uchwałę Komisji z 5 października 2023 r., nr 12/2023, w sprawie oceny lokalnej strategii rozwoju złożonej przez Stowarzyszenie w konkursie na wybór strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność;
- uchwałę Komisji z 5 grudnia 2023 r., nr 24/2023, w sprawie uszeregowania ocenionych lokalnych strategii rozwoju złożonych w konkursie na wybór strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w województwie podlaskim;
- uchwałę Komisji z 5 grudnia 2023 r., nr 27/2023, w sprawie rozstrzygnięcia konfliktu obszarowego pomiędzy LSR Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "P." a LSR Stowarzyszenia N., pomiędzy LSR Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "S." a LSR Stowarzyszenia N., pomiędzy LSR Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "S." a LSR Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "K." oraz pomiędzy LSR Lokalnej Grupy Działania – P.1 a LSR Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "K.".
Zaskarżonym uchwałom Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:
1. przepisów art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy RLKS, poprzez brak stosownego pouczenia o możliwości wniesienia skargi, o której mowa w art. 11a ust. 1 ustawy RLKS, które to powinno zawierać pismo z 11 grudnia 2023 r. otrzymane w dniu 12 grudnia 2023 r. przesłane do strony skarżącej;
2. przepisów art. 10 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 12. ust. 2 pkt 1 ustawy RLKS, poprzez zastosowanie wezwań konkurencyjnych jednostek do niedozwolonych uzupełnień, tj. takich, które wpływają na kryteria oceny (np. uzupełniono skład zarządu LGD "S." o osoby starsze i młode (to było oceniane w kryterium 1.7 i 1.8) już po terminie składania wniosków o wybór, tj. po 7 czerwca 2023 r. - dane z KRS - wpis 11 sierpnia 2023 r., KRS "P." - wpis 23 czerwca 2023 r.);
3. przepisów art. 11 Regulaminu w zw. z art. 12 ust 2 pkt 1, 2, 3 ustawy RLKS, poprzez przyznanie za mało punktów w ocenie kryterium 1.10 - 1 punktu zamiast 3 punktów;
4. przepisów art. 10 ust. 15 ustawy RLKS w zw. z art. 9 Regulaminu w zw. z przepisami rozdziału 17 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079, dalej jako: "ustawa wdrożeniowa") stosuje się odpowiednio poprzez wskazania w uzasadnieniu oceny dwóch niezależnych ekspertów, wadliwe sporządzenie karty oceny niezawierającej uzasadnienia drugiego oceniającego sporne kryterium 1.10;
5. przepisów art. 10 ust. 15 ustawy RLKS w zw. z art. 9 Regulaminu w zw. z przepisami rozdziału 17 ustawy wdrożeniowej, poprzez przesłania rozpoznania odwołania do tej samej Komisji, która rozpatrywała wniosek;
6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 3 w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy RLKS, poprzez ich błędne zastosowanie przez IZ, przejawiające się w zaaprobowaniu wywiedzionej przez IZ, dowolnej, nierównej, niewyczerpującej i niewłaściwej oceny złożonego przez Stowarzyszenie wniosku w przedmiocie wyboru lokalnej strategii rozwoju (LSR) oraz zaaprobowaniu negatywnego rozpoznania tegoż wniosku przez organ;
7. naruszenie art. 9 ustawy RLKS, przez nierozstrzygnięcie wyboru LSR zgodnie z przyjętym Regulaminem przez: naruszenie § 7 tego Regulaminu, tj. naruszenia zasady bezstronności, w sytuacji:
- naruszenia art 11 ust. 1 ustawy RLKS, poprzez przyjęcie, że organ w wyniku rozstrzygnięcia konkursu na LSR wydaje kilka uchwał zamiast jednej, pomimo tego że przepis wyraźnie stanowi, że co do wyboru LGD komisja podejmuję uchwałę, w sytuacji, gdy w związku z zaskarżonym rozstrzygnięciem zostały wydane trzy uchwały, tj. nr 27/2023 z 5 grudnia 2023 r. ds. rozstrzygnięcia konfliktu obszarowego - która zawiera także rozstrzygnięcie co do kolejności LSR oraz uchwała nr 38/2023 z 7 grudnia 2023 r. w sprawie wyboru lokalnej strategii rozwoju złożonej przez Stowarzyszenie;
- naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy RLKS, w sytuacji gdy uchwała nr 12/2023 zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy RLKS nie dokonuje wyboru LSR, a nawet nie dokonuje uszeregowania ocenionych lokalnych strategii rozwoju, a w tym zakresie odsyła do załącznika, który nie jest dokumentem o którym mowa w art. 11 ust. 1, tj. załącznik nie ma żadnej mocy decydującej o wyborze LSR;
- naruszenia art. 5 ust. 7 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy RLKS, w sytuacji gdy w uchwale nr 24/2023 wykluczono Stowarzyszenie z rozstrzygania kolejnych konfliktów obszarowych, co jest sytuacją nieznaną ustawie RLKS, a dodatkowo w sytuacji, gdy uchwała nr 24/2023 nie określa w żaden sposób wyboru LSR;
- naruszenia art. 5 ust. 7 ustawy RLKS, przez wykluczenie Stowarzyszenia poprzez uznanie, że jest konflikt obszarowy, w sytuacji gdy zapis art. 5 ust. 7 nie daje w tym wypadku podstaw do wykluczenia z udziału w konkursie, a sytuacje wykluczenia LGD z udziału w konkursie są ściśle określone w ustawie;
- naruszenia art. 11 ust. 2 w zw. z art. 9 pkt 2 ust. 2 ustawy RLKS, przez niezamieszczenie przez Komisję pełnych list ocenionych LSR zawierającą liczby punktów otrzymanych przez poszczególne LSR.
W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi wniósł m.in. o stwierdzenie nieważności tych uchwał oraz uchylenie ich w całości; zobowiązanie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego Departament Europejskiego Funduszu Społecznego Komisja ds. wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, w związku z przedłużeniem terminu do udostępnienia informacji publicznej do dwóch miesięcy, pełnej dokumentacji konkursowej; zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie.
Zarządzeniem z 26 stycznia 2024 r. rozdzielono skargi Stowarzyszenia na uchwały Komisji: z 5 października 2023 r., nr 12/2023; z 5 grudnia 2023 r., nr 24/2023; z 5 grudnia 2023 r., nr 27/2023; z 7 grudnia 2023 r., nr 38/2023. Dla spraw założono odrębne akta i nadano im nowe sygnatury (jak niżej).
Postanowieniem z 14 lutego 2024 r. wydanym w sprawie niniejszej sąd odrzucił wniosek Stowarzyszenia o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, uznając go za niedopuszczalny.
Postanowieniami z 14 lutego 2024 r. wydanymi w sprawach: I SA/Bk 31/24 (dot. uchwały z 5 października 2023 r., nr 12/2023); I SA/Bk 32/24 (dot. uchwały z 5 grudnia 2023 r., nr 24/2023); I SA/Bk 33/24 (dot. uchwały z 5 grudnia 2023 r., nr 27/2023) WSA w Białymstoku odrzucił skargi. W uzasadnieniach sąd wskazywał, że przedmiotem skarg w ww. sprawach nie był wybór LSR, gdyż było to przedmiotem uchwały z 7 grudnia 2023 r., nr 38/2023, a uchwały wpadkowe, zatem nie przysługuje od nich prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ustawy RLKS dokładnie wskazuje, na jakie rozstrzygnięcia wydane w trybie jej przepisów przysługuje skarga.
Pismem z 22 lutego 2024 r. Stowarzyszenie w replice na odpowiedź na skargę, z uwagi na pominięcie i niedołączenie przez organ pełnej dokumentacji ostatecznej wersji, po wszystkich zmianach LSR LGD "S." i LSR "P." wraz z wykazem uzupełnień do LSR LGD-ów, wniosło o zobowiązanie organu administracyjnego przez sąd do złożenia pełnej dokumentacji, ostatecznej wersji, po wszystkich zmianach LSR LGD "S." i LSR "P." wraz z wykazem uzupełnień do LSR LGD "S." i LSR "P.". W załączeniu Stowarzyszenie przedłożyło: strategie LGD "S." i "P."; wykazy uzupełnień LGD "S." i LGD "P.; pismo z 17 stycznia 2024 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jednocześnie w piśmie odniosła się do ww. dokumentów.
Pismem z 20 marca 2024 r. organ zwrócił się do sądu z wnioskiem o odroczenie rozprawy z uwagi na zmianę sytuacji prawnej w zakresie, który w ocenie organu administracyjnego może okazać się istotny dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w kontekście art. 11a ust. 5 ustawy RLKS. Jak wskazała Komisja, cztery LGD nie wykonały zobowiązania, o którym mowa w § 3 ust. 4 umowy o warunkach i sposobie realizacji strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, tj. nie dostarczyły do Zarządu Województwa Podlaskiego uchwał potwierdzających członkostwo wszystkich gmin/powiatów objętych obszarem LSR w terminie 60 dni od dnia zawarcia umowy, co skutkuje, zgodnie z § 13 ust. 3 pkt 1 ww. umowy, wypowiedzeniem przez Zarząd Województwa Podlaskiego umów zawartych z tymi podmiotami ze skutkiem natychmiastowym. Ziszczenie się przesłanki do rozwiązania umowy powoduje, że istnieje wątpliwość co do spełnienia warunku, o którym mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1a ustawy RLKS. Stąd też organ pismem z 20 marca 2024 r. wystąpił do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako Instytucji Zarządzającej PSWPR o zajęcie stanowiska w tej kwestii. Udzielenie przez IZ PSWPR odpowiedzi w tej kwestii, jak i kwestii, o której mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy RLKS, jest istotne dla rozstrzygnięcia przez organ administracyjny czy istnieje podstawa do zmiany rozstrzygnięcia w stosunku do Stowarzyszenia w ramach przedmiotowego konkursu, co może spowodować bezprzedmiotowość postępowania sądowego w tej sprawie.
Pismem z 9 maja 2024 r. Komisja poinformowała o stanowisku MRiRW, które przedłożyła w załączeniu. Z pisma tego wynika, że zasygnalizowany problem jest znany Ministerstwu, które widzi potrzebę pilnej nowelizacji ustawy RLKS, gdyż nie reguluje ona kwestii postępowania w przypadku konieczności rozwiązania niektórych umów ramowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zaskarżona uchwała dotyczy wyboru LSR złożonej przez Stowarzyszenie w konkursie na wybór strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność. Jak wynika z § 1, Komisja odmówiła Stowarzyszeniu wyboru LSR. Z § 2 ust. 1 wynika natomiast, że LSR złożona przez Stowarzyszenie uzyskała łącznie 89,96 pkt, a zgodnie z ust. 2 informacja o liczbie punktów otrzymanych w ramach oceny poszczególnych kryteriów wraz z uzasadnieniem dokonanej oceny znajduje się w załączniku do niniejszej uchwały. Stowarzyszenie w złożonej skardze nie zgadza się z tak podjętym rozstrzygnięciem, jak i otrzymaną punktacją, formułując w tym zakresie szereg zarzutów, głównie procesowych, odnoszących się zasadniczo do samego trybu prowadzącego do podjęcia skarżonej uchwały. Jednocześnie strona skarżąca odwołuje się do ocen podjętych wobec innych LDG, jak też uchwał wpadkowych, które poprzedzały wydanie zaskarżonej uchwały nr 38/2023.
Gwoli ścisłości sąd pochyli się na wstępie nad dwiema kwestiami niejako warunkującymi kierunek rozpatrywania zarzutów: po pierwsze, wpływu wypowiedzenia umów ramowych zawartych przez Zarząd z LGD na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie; po drugie, zaskarżenia przez stronę uchwał Komisji z 5 października 2023 r., nr 12/2023; z 5 grudnia 2023 r., nr 24/2023; z 5 grudnia 2023 r., nr 27/2023.
Jak wynika zatem z pisma Komisji z 20 marca 2024 r., organ ten upatrywał w wypowiedzeniu przez Zarząd ze skutkiem natychmiastowym umów ramowych z czterema LGD zmiany sytuacji prawnej w kontekście art. 11a ust. 5 ustawy RLKS i przez to wpływu tegoż na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
Z powołanego przepisu wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 7, lub jeżeli zostaną wyczerpane środki przeznaczone na wybór LSR, lub jeżeli nie jest spełniony warunek określony w art. 5 ust. 3 pkt 1a, sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena wniosku LSR została przeprowadzona z naruszeniem prawa i nie uchyla rozstrzygnięcia komisji, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, albo uchwały, o której mowa w art. 11 ust. 1. Wspomniany art. 5 ust. 7 ustawy RLKS dotyczy tzw. konfliktu obszarowego: w przypadku gdy co najmniej dwie LSR obejmują obszar tej samej gminy, o wyborze LSR decyduje większa liczba punktów uzyskanych w ramach oceny kryteriów wyboru LSR, a w przypadku gdy liczba punktów uzyskanych przez te LSR jest taka sama, o wyborze LSR decyduje kolejność ustalona w sposób określony w ust. 6. Z kolei w ust. 3 pkt 1a wskazano, że wyboru LSR dokonuje się, jeżeli LSR nie obejmuje obszaru gmin objętych innymi LSR wybranymi po dniu 1 stycznia 2021 r.
Dla porządku wypada zauważyć, że z uchwały Komisji nr 27/2023 z 5 grudnia 2023 r. w sprawie rozstrzygnięcia konfliktu obszarowego wynika, że zachodzi konflikt obszarowy między:
a) LSR Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "P." i LSR skarżącego Stowarzyszenia w zakresie gminy W.;
b) LSR Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "S." i LSR skarżącego Stowarzyszenia w zakresie gmin: C., K., K.1, Ł., P., S., S.1, T., T.1, Z.;
c) LSR Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "S." i LSR Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "K." w zakresie gminy D.;
d) LSR Lokalnej Grupy Działania – P.1 i LSR Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "K." w zakresie gmin: C.1, G., J., J.1, K.2, M., S.2, W.1, Z.1.
Komisja rozstrzygnęła konflikt obszarowy, o którym mowa w punkcie a), zgodnie z kolejnością wynikającą z uszeregowania ocenionych LSR, tj. na korzyść LSR Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "P.", ze względu na uzyskaną większą liczbę punktów ogółem. W związku z tym rozstrzygnięciem konfliktu obszarowego, konflikt, o którym mowa w punkcie b), przestał istnieć wskutek wykluczenia z rozstrzygania kolejnych konfliktów LSR skarżącego Stowarzyszenia.
W tym miejscu, niejako na marginesie, wypadałoby stwierdzić niezasadność podnoszonego przez stronę zarzutu naruszenia art. 5 ust. 7, w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy RLKS, przez wykluczenie skarżącej z rozstrzygania kolejnych konfliktów obszarowych, co jest sytuacją nieznaną ustawie. Stowarzyszenie jednak nie wzięło pod uwagę tego, że wchodząc w kilka konfliktów obszarowych, gdy którakolwiek z LGD ma większą liczbę punktów, to skutkiem wyboru LSR o większej liczbie punktów jest to, że zgodnie z art. 5 ust. 3 lit. 1a LSR o niższej punktacji nie może już zostać wybrana, gdyż obejmuje obszar co najmniej jednej gminy, w odniesieniu do której wybrano inną LSR. Zapisy Regulaminu dotyczące wykluczenia z rozstrzygnięcia o innych konfliktach terytorialnych wynikają zatem bezpośrednio z zastosowania art. 5 ust. 3 lit. 1a ustawy RLKS. Skarżąca nie została zatem wykluczona z konkursu, a de facto z kolejnych konfliktów obszarowych, co ma charakter kaskadowy.
Idąc jednak dalej, sąd zauważa, że z pisma Zarządu Województwa Podlaskiego z 20 marca 2024 r., skierowanego do MRiRW, wynika, że umowy ramowe zostały rozwiązane ze Stowarzyszeniami LGD: "N.1", "S.", "P." i "F.", co jednocześnie skutkuje utratą dostępu do środków finansowych dla podmiotów z obszarów całej LSR.
Bez wątpienia LSR Stowarzyszenia LGD "S." i "P." pozostawały w konflikcie obszarowym z LSR strony skarżącej, z czego konflikt obszarowy z LSR drugiego z ww. podmiotów został rozstrzygnięty na jego korzyść, co skutkowało wykluczeniem z rozstrzygania kolejnych konfliktów LSR Stowarzyszenia. Teoretycznie zatem, biorąc pod uwagę cytowane wyżej art. 11a ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 7 i ust. 3 pkt 1a ustawy RLKS, jak też dostępność środków finansowych (których zostały pozbawione cztery ww. LGD), możliwy byłby wybór skarżącej. W tej sytuacji jednak, mamy na gruncie niniejszej sprawy do czynienia ze swoistą luką prawną.
Jak zauważono w piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 kwietnia 2024 r., przepisy ustawy RLKS nie regulują postępowania w sytuacji, gdy dochodzi do konieczności rozwiązania niektórych umów ramowych, które zostały zawarte pomiędzy zarządem województwa a LGD, w konsekwencji czego część gmin kwalifikujących się do objęcia LSR pozostaje bez możliwości skorzystania ze wsparcia oferowanego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, a w przypadku województwa podlaskiego i małopolskiego także ze środków polityki spójności. Ministerstwo zwróciło uwagę na potrzebę pilnej nowelizacji przepisów ustawy RLKS, tak by możliwe było przyłączanie obszarów do wybranych LSR i wybór kolejnych LSR, także w odniesieniu do gmin, których obszar wprawdzie jest objęty LSR wybraną w konkursie na wybór LSR, ale umowy zawarte w następstwie tego wyboru pomiędzy ZW a LGD zostały rozwiązane. Określone powinny być również zasady przeprowadzenia kolejnego konkursu na wybór LSR. Rozważana jest również możliwość wprowadzenia nowego mechanizmu, tzw. naboru uzupełniającego.
Z uwagi na brak mechanizmów umożliwiających dokonanie ponownego wyboru LSR i tym samym rozdysponowania środków, zaistniała sytuacja związana z rozwiązaniem umów z poszczególnymi LGD pozostaje bez wpływu na niniejszej postępowanie, a spór – choć nosi w tym wypadku pewne znamiona historycznego – winien zostać rozpoznany merytorycznie.
Odnosząc się natomiast do drugiej ze wspomnianych uprzednio wstępnych kwestii, tj. charakteru uchwał z: 5 października 2023 r., nr 12/2023; 5 grudnia 2023 r., nr 24/2023; 5 grudnia 2023 r., nr 27/2023, sąd podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w postanowieniach z 14 lutego 2024 r., sygn. I SA/Bk 31-33/24, odrzucających skargi, iż mają one charakter jedynie wpadkowy. Podjęcie ich wynika z wykonania obowiązków nałożonych na Komisję częściowo bezpośrednio przepisami ustawy RLKS, nie rozstrzygają one jednak istoty sprawy, nie podlegają zatem samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ich kontrola przebiega jedynie w ramach kontroli postępowania w ramach skargi na uchwałę w sprawie wyboru LSR (tu: uchwała nr 38/2023), co sąd w niniejszej sprawie uczynił, nie stwierdzając w tym zakresie żadnych nieprawidłowości. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 9 ustawy RLKS, przez nierozstrzygnięcie wyboru LSR zgodnie z przyjętym Regulaminem, a to poprzez naruszenie § 7 tego Regulaminu (zasady bezstronności) – poprzez wydanie w wyniku rozstrzygnięcia konkursu kilku uchwał, zamiast jednej – należało uznać za nieuzasadniony.
Przechodząc do meritum sprawy, skład orzekający stwierdza, że zdecydowana większość podniesionych w skardze zarzutów dotyczy kwestii ściśle procesowych, przy czym tylko jeden z nich, wskazujący na naruszenie art. 11 Regulaminu w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy RLKS odnosi się bezpośrednio do przyznanej skarżącej oceny. Jej zdaniem niesłusznie bowiem przy ocenie kryterium 1.10 otrzymała 1, zamiast 3 punktów.
Załącznik nr 5 do Regulaminu określa kryteria wyboru LSR. Wynika z niego, że w zakresie spornego kryterium 1.10 Wsparcie grup osób w niekorzystnej sytuacji pn. "Wsparcie osób w niekorzystnej sytuacji" LSR miało zawierać: a) opis konkretnych działań na rzecz zdefiniowanych grup osób w niekorzystnej sytuacji - za co LGD mogło otrzymać 1 pkt; b) racjonalny i adekwatny sposób animacji, komunikacji i informowania lokalnej społeczności o możliwości udziału w działaniach na rzecz grup osób w niekorzystnej sytuacji lub o możliwości korzystania z efektów tych działań - za spełnienie wymogów kryterium w danym zakresie można było otrzymać 3 pkt. W rubryce "doprecyzowanie kryterium" wskazano, że minimalną liczbę punktów (1 pkt) przyznaje się, jeżeli LSR zawiera konkretne działania na rzecz grup osób w niekorzystnej sytuacji (lit. a). Maksymalna liczba punktów (3 pkt) przyznawana jest, gdy oprócz wymagań określonych w lit. a) LGD przewiduje w LSR efektywny (przekazanie informacji w taki sposób, aby odbiorca zrozumiał intencje nadawcy i charakteryzujący się odpowiednim stosunkiem nakładów do korzyści) oraz adekwatny (przekaz w formie i treści, która dotrze do grupy docelowej i zakładany cel zostanie osiągnięty) sposób animacji, komunikacji i informowania lokalnej społeczności o działaniach na rzecz grup osób w niekorzystnej sytuacji (lit. b).
W opisanej kategorii Komisja przyznała LSR przedłożonej przez Stowarzyszenie 1 punkt i w opinii składu orzekającego jest to ocena zasadna, biorąc pod uwagę korelację cytowanych wyżej regulacji oraz uzasadnienia oceny podjętej przez Komisję.
Ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika do uchwały nr 38/2023 wynika, co następuje (cyt.): "W LSR zdefiniowano grupy osób w niekorzystnej sytuacji na podstawie analizy ludności zamieszkującej obszar objęty LSR oraz ich potrzeb. LSR zawiera konkretne działania na rzecz tychże grup osób (przyznano 1 pkt). Natomiast Wnioskodawca w LSR nie przewidział efektywnego oraz adekwatnego sposobu komunikacji i informowania lokalnej społeczności o działaniach na rzecz grup osób w niekorzystnej sytuacji. Wnioskodawca w opinii oceniającego nie wyróżnia i nie dostosowuje wskazanych w LSR sposobów komunikacji do potrzeb różnych grup odbiorców, które zamieszkują na terenie wdrażania LSR. Inna forma oraz kanał informacyjny będzie efektywny i adekwatny np. dla 19-stoletniego mieszkańca, a inny dla 75-letniego seniora. W opinii oceniającego kryterium adekwatności i efektywności nie zostało wystarczająco i kompleksowo opisane na poziomie LSR i przekłada się na brak możliwości przyznania maksymalnej liczby punktów".
Jak wynika z akt sprawy oraz treści złożonej skargi, na obszarze objętym LSR jako osoby w niekorzystnej sytuacji wskazano: osoby z niepełnosprawnościami i ich opiekunów, rolników z małych gospodarstw, osoby poszukujące zatrudnienia, kobiety. Stowarzyszenie zauważyło, że są to bardzo szerokie grupy osób, wśród których są osoby zróżnicowane wiekowo, przyzwyczajone do odmiennych metod komunikacji, przez co konieczne było zastosowanie różnych jej form. Zaplanowano zatem: masowe metody dotarcia do społeczności (ulotki, strona internetowa, media społecznościowe), tradycyjne formy (spotkania, punkt informacyjny, telefon, ogłoszenia w terenie), metody angażujące: konkursy, warsztaty, inne. Strona w skardze wskazywała, że masowe i elektroniczne metody dotarcia są adekwatne dla ludzi młodych (niezależnie od grupy w niekorzystnej sytuacji), a metody tradycyjne dla osób starszych, mieszkańców terenów wiejskich przyzwyczajonych do takich form jak spotkanie czy telefon.
W przedłożonej LSR Stowarzyszenie nie wyróżniło jednak i nie dostosowało opisywanych sposobów komunikacji do poszczególnych grup odbiorców. Opis tego kryterium był zatem nazbyt ogólnikowy. Wnioskodawca winien bowiem skrupulatnie wyszczególnić dane grupy odbiorców na podstawie charakterystycznych dla nich cech, ale do tego też przypisać im metody komunikacji: adekwatne zarówno w formie dotarcia, jak i efektywne w zakresie zrozumienia ich treści. W treści LSR musiałoby zatem zostać zawarte bezpośrednie odniesienie kanałów komunikacji do konkretnych grup osób w niekorzystnej sytuacji, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Substytutem tegoż nie mogła być argumentacja powoływana w skardze, gdyż w żaden sposób nie znajduje ona odzwierciedlenia w zapisach LSR, a wręcz stanowi prezentację sposobu korzystnego dla Stowarzyszenia zinterpretowania jej ogólnikowych sformułowań.
Co przy tym istotne, zarzuty w zakresie prawidłowości oceny kryterium 1.10 zostały rozpatrzone przez MRiRW w ramach odwołania wniesionego w trybie art. 10 ust. 8-10 ustawy RLKS przez Stowarzyszenie od wyniku oceny LSR (pismo MRiRW z 20 listopada 2023 r.). Minister w sposób szczegółowy przeanalizował treść LSR w kontekście kryteriów adekwatności i efektywności, jak i samego odwołania. Z pisma tego wynika m.in., że argumentacja wskazana w odwołaniu tylko w części odnosiła się do kryterium 1.10 i w zasadzie była jedynie interpretacją zapisów LSR, ponieważ w przytoczonych rozdziałach czy stronach brak jest potwierdzenia spełnienia kryterium. W rozdziale 4.14., str. 50, wskazano Kluczowe grupy docelowe, w tym osoby w niekorzystnej sytuacji oraz dodatkowe grupy docelowe będące w niekorzystnej sytuacji, a w zakresie opisu sposobów animowania, komunikowania się z tymi grupami, wskazano jedynie, że te informacje znajdują się w rozdz. 6.3, rozdz. III oraz w planie komunikacji. Jednakże w Planie Komunikacji brak jest bezpośredniego odniesienia kanałów komunikacji do grup osób w niekorzystnej sytuacji. W rozdziale 6.3 brak jest informacji potwierdzających efektywne oraz adekwatne sposoby komunikacji i informowania lokalnej społeczności o działaniach na rzecz grup osób w niekorzystnej sytuacji, czego również nie potwierdzają zapisy w rozdziale III, w którym faktycznie wskazane są metody i kanały komunikacji ale w kontekście partnerstwa obszarze LSR animowania do współpracy.
Biorąc pod uwagę powyższe, sąd stwierdza, że podjęta ocena jest logiczna i uzasadniona, a stronie skarżącej nie udało się jej podważyć. W analizowanym LSR nie wyróżniono bowiem ani nie przypisano w sposób wyraźny kanałów komunikacji do potrzeb poszczególnych grup, uwzględniając, że dla każdej z nich inny kanał może być efektywny i adekwatny. Tym samym zarzut naruszenia art. 11 Regulaminu w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy RLKS okazał się być bezzasadny.
Co warto w tym miejscu dodać, to że nie zyskała aprobaty argumentacja strony skarżącej zasadzająca się na porównaniu ocen poszczególnych kryteriów LSR złożonej przez nią z ocenami podjętymi wobec LSR przedłożonych przez LGD "S." i "P." (zob. pismo procesowe z 22 lutego 2024 r.). Stowarzyszenie podnosi bowiem zarzuty i uzasadnia je poprzez próbę odniesienia do oceny i argumentacji zastosowanej w przez Komisję w przypadku innych wniosków zgłoszonych do tego samego konkursu. Skład orzekający oczywiście zapoznał się z całością akt sprawy oraz materiałami źródłowymi przedłożonymi przez stronę, jednak stwierdza, że powoływane zarzuty pozostają nieuzasadnione w tym znaczeniu, że dokonują ingerencji w ocenę innych wniosków konkursowych, do której uczestnik konkursu nie jest uprawniony, mimo że ocena innych wniosków miała wpływ na ostateczną kolejność wniosków na liście ocenionych projektów, a więc pozostawała w związku z odmową przyznania finansowania (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 2 marca 2017 r., III SA/Po 883/16; NSA z 10 stycznia 2020 r., I GSK 1556/18; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wypada zaakcentować, że uchwały o wyborze LSR mają w istocie charakter indywidualny, a prawo ich zaskarżenia przysługuje ich "adresatom". Trudno zatem poszukiwać uzasadnienia dla możliwości podważenia tych uchwał w skardze do sądu administracyjnego przez inne podmioty.
Skład orzekający nie dopatrzył się także żadnych naruszeń proceduralnych.
Oczywiście bezzasadny okazał się zarzut dotyczący obrazy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy RLKS, poprzez brak stosownego pouczenia o możliwości wniesienia skargi, o której mowa w art. 11a ust. 1 tej ustawy.
Z art. 11 ust. 3 ustawy RLKS wynika, że Komisja informuje LGD o wyniku wyboru LSR, przesyłając uchwałę o wyborze LSR zawierającą informację o liczbie punktów otrzymanych w ramach oceny poszczególnych kryteriów wyboru LSR, uzasadnienie tej oceny i pouczenie o możliwości wniesienia skargi, o której mowa w art. 11a ust. 1. Nadto, § 14 ust. 6 pkt 5 Regulaminu stanowi, że Komisja informuje wnioskodawcę o wyniku wyboru, przesyłając, potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez przedstawiciela ZW, kopię uchwały o wyborze LSR, o której mowa w ust. 2 zawierającą: pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o której mowa w § 11a ustawy o RLKS - jeśli LSR nie została wybrana.
W § 4 uchwały z 7 grudnia 2023 r., nr 38/2023, zawarto stosowne pouczenie o możliwości i trybie wniesienia skargi, zgodnie z wyżej cytowanymi przepisami. Twierdzenia strony, jakoby miało ono znajdować się w piśmie procesowym (czy też przewodnim), jest całkowicie bezpodstawne.
W ramach zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy RLKS Stowarzyszenie powoływało się na rzekome zastosowanie wezwań konkurencyjnych jednostek do niedozwolonych uzupełnień, tj. takich, które wpływają na kryteria oceny. Według autora skargi m.in. uzupełniono skład zarządu LGD "S." o osoby starsze i młode (co było przedmiotem oceny w kryterium 1.7 i 1.8) już po terminie składania wniosków o wybór, tj. po 7 czerwca 2023 r. - dane z KRS: wpis 11 sierpnia 2023 r., a w KRS "P.": wpis 23 czerwca 2023 r. Teza ta jest niezasadna i nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.
Wezwania do uzupełnienia braków, które zostały skierowane do ww. LGD, nie dotyczyły zmian w składzie zarządu w zakresie dotyczącym spełnienia kryteriów 1.7 i 1.8. Podmioty te dokonały zmian w składzie zarządu w zakresie tych kryteriów, jednak jeszcze przed upływem terminu do składania wniosków. Strona skarżąca swoje stanowisko oparła o daty wpisów w KRS, nie dostrzegając jednak, że mają one charakter jedynie deklaratoryjny, a decydująca w zakresie zmian personalnych zarządu jest data podjęcia uchwały i jej wejścia w życie. O nierównym traktowaniu nie świadczy również wzywanie konkurentów skarżącej do uzupełnienia braków wniosku. Jest to normalna, standardowa część procedury, wynikająca z ustawy. Zresztą do skarżącej również kierowano takie wezwanie umożliwiając uzupełnienie braków jej wniosku.
Podobnie, nietrafne są podnoszone przez stronę rzekome naruszenia art. 10 ust. 15 ustawy RLKS w zw. z art. 9 Regulaminu w zw. z przepisami rozdziału 17 ustawy wdrożeniowej, związane z przekazaniem do rozpoznania odwołania do tej samej Komisji, która rozpatrzyła wniosek. Celnie zauważyła Komisja w odpowiedzi na skargę, że powoływany art. 10 ust. 15 ustawy RLKS nie miał w sprawie zastosowania (nie wyznaczono eksperta do oceny w odniesieniu do kryteriów wskazanych w odwołaniu), zaś samo odwołanie – o czym była już mowa – rozpoznał MRiRW.
Brak także usprawiedliwienia dla zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy RLKS, który Stowarzyszenie opiera na podważeniu mocy prawnej załącznika do uchwały z 5 października 2023 r., nr 12/2023. Sam zarzut w zasadzie nie został jednak uzasadniony, przez co utrudniona jest jego kontrola. Niemniej jednak wypada zauważyć, że z treści uchwały bezpośrednio wynika liczba przyznanych punktów, zaś ich uszczegółowienie w odniesieniu do poszczególnych kryteriów zostało zawarte w załączniku, który ma w tym wypadku charakter doprecyzowujący i stanowi integralną część uchwały.
Sąd nie znalazł także podstaw do przyznania racji zarzutowi naruszenia art. 11 ust. 2 w zw. z art. 9 pkt 2 ust. 2 ustawy RLKS, przez niezamieszczenie przez Komisję pełnych list ocenionych LSR zawierających liczby punktów otrzymanych przez poszczególne LSR.
Przede wszystkim wypada zaznaczyć, że użyte w art. 11 ust. 1 ustawy RLKS słowo "wybór" należy rozumieć szeroko, jako czynność dokonywania wyboru, której efektem może być wybranie bądź niewybranie określonej strategii (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 lutego 2017 r., I SA/Sz 845/16). W przepisach nie ma podstawy do uznania, że rozstrzygnięcie konkursu w sprawie oceny LSR powinno nastąpić w formie wydania jednej zbiorczej uchwały o wyborze LSR. Zakres uchwały o wyborze, wynikający z art. 11 ust. 3 ustawy RLKS, wskazuje na to, że powinna być to uchwała o charakterze indywidualnym, skoro ma zawierać informację o zdobytych punktach w podziale na kryteria, uzasadnienie oceny oraz pouczenie o możliwości zaskarżenia. Niemniej jednak lista ocenionych strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność złożonych przez LGD w konkursie na wybór strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w województwie podlaskim, zawierająca liczbę punktów otrzymanych przez poszczególne LSR została przyjęta uchwałą Komisji nr 46/2023 i 8 grudnia 2023 r. została opublikowana na stronie internetowej Wrota Podlasia.
Skład orzekający uznał zatem, że podnoszone w sprawie zarzuty są niezasadne, a jednocześnie nie stwierdzono innych naruszeń skutkujących wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z porządku prawnego. Uchwała odpowiada prawu tak pod względem materialnym, jak i procesowego toku jej podjęcia.
Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 p.p.s.a.