I SA/Bk 329/23

I SA/Bk 329/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Paweł Janusz Lewkowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 400a, art. 403
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 126, art. 127, art. 236
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Tezy
Zgodnie z brzmieniem art. 400a ust. 1 pkt 24 i 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (j.t. Dz.U z 2022 r., poz. 2556 ze zm.),  w zw. z art. 403 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 lit. a) tej ustawy, do zadań własnych gminy należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej obejmujące wspomaganie ekologicznych form transportu poprzez udzielanie dotacji celowej podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych, w tym w szczególności osobom fizycznym. Nie ulega zatem wątpliwości, że dofinansowanie w formie dotacji celowej zakupu rowerów elektrycznych przez gminę na rzecz osób fizycznych wpisuje się w pełni w dyspozycje tych regulacji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako,, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Białystok na rozstrzygnięcie nadzorcze - uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku z dnia 21 czerwca 2023 r. nr 12/108/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na zakup roweru elektrycznego w roku 2023 w ramach zadania "EKOROWER - ALTERNATYWA DLA SAMOCHODU" 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze – uchwałę, 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku na rzecz Miasta Białystok kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 31 maja 2023 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku (dalej: "RIO") wpłynęła uchwała Nr LXXI/978/23 Rady Miasta Białystok z dnia 29 maja 2023 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na zakup roweru elektrycznego w roku 2023 w ramach zadania "EKOROWER - ALTERNATYWA DLA SAMOCHODU". Akt ten był przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego przez RIO na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1668, z późn. zm., dalej: "u.r.i.o.").
Pismem z dnia 14 czerwca 2023 r. (RIO.II-0004-31/23) organ nadzoru zawiadomił Radę Miasta Białystok o wyznaczonym na 21 czerwca 2023 r. terminie posiedzenia Kolegium Izby w przedmiocie badania legalności powoływanej uchwały i w tym kontekście zwrócił uwagę na dwie następujące kwestie: (-) czy dotacje przekazywane osobom fizycznym, o których mowa w przedmiotowej uchwale, będą służyły realizacji zadań publicznych, w szczególności czy zostanie osiągnięty efekt ekologiczny przedsięwzięcia z punktu widzenia całej społeczności lokalnej; (-) czy przedmiotowa uchwała jest zgodna z delegacją ustawową określoną w art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm., dalej: "p.o.ś.") z punktu widzenia kompletności, jednoznaczności i przejrzystości jej postanowień odnośnie do kwestii utrzymania przedmiotu dotacji oraz ogłaszania o naborze wniosków o udzielenie dotacji.
Do sformułowanych przez organ nadzoru w przywołanym zawiadomieniu wątpliwości odniósł się Prezydent Miasta Białegostoku w piśmie z dnia 20 czerwca 2023 r. (BFE.041.5.5.2023), w którym wskazał, że celem przedmiotowej uchwały jest, zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej: "u.s.g."), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony środowiska, jak również wspomaganie ekologicznych form transportu i zasady zrównoważonego rozwoju, który wynika z p.o.ś. Zaznaczył też w szczególności, że jednym z istotnych problemów współczesnych miast jest niedostateczna ilość i stopień wykorzystania niskoemisyjnych środków transportu takich jak rower, a w związku z tym zadanie, które ma być realizowane przez uchwałę Rady Miasta Białystok - "EKOROWER - ALTERNATYWA DLA SAMOCHODU" stanowi odpowiedź na problem zbyt niskiego wykorzystania roweru w codziennych dojazdach do pracy, szkoły i jest odpowiedzią na oczekiwania mieszkańców. Również celem tego zadania jest poprawa stanu jakości powietrza atmosferycznego poprzez ograniczenie emisji szkodliwych pyłów i gazów. Prezydent podkreślił, że dotacja na zakup roweru elektrycznego, skierowana do osób indywidulanych, wpisuje się w katalog działań służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej, wynikających z zasady zróżnicowanego rozwoju i jest zgodna z polityką ochrony środowiska opisaną w art. 400a p.o.ś., obejmując również wspomaganie ekologicznych form transportu, a także edukację ekologiczną oraz propagowanie działań proekologicznych i zasady zrównoważonego rozwoju. Ponadto Prezydent odniósł się do wskazanych przez organ nadzoru postanowień uchwały w kontekście realizacji delegacji ustawowej do jej podjęcia. W tym zakresie podniósł, że data utrzymania przedmiotu dotacji zostanie określona w umowie dotacyjnej. Wskazał też, że wykonanie uchwały zostało powierzone Prezydentowi Miasta, zatem ma on prawo podejmować wszelkie działania, w granicach prawa, zmierzające do wprowadzenia jej w życie, korzystając przy tym ze znacznej swobody co do ustalenia, w jaki sposób dana uchwała ma być realizowana; organ stanowiący nie jest zaś uprawniony do ograniczania kompetencji organu wykonawczego w tym zakresie.
Na posiedzenie Kolegium Izby w dniu 21 czerwca 2023 r. stawiła się E. B. - Dyrektor Biura Funduszy Europejskich w Urzędzie Miejskim w Białymstoku, która podkreśliła (w ślad za pismem Prezydenta), że określony uchwałą Rady Miasta projekt, otrzymał dofinansowanie w postaci dotacji z budżetu województwa podlaskiego w ramach "Funduszu Wsparcia Gmin i Powiatów". Wskazała też, że tego typu projekt realizuje miasto Gdynia oraz że efekt ekologiczny projektu, który można potraktować jako działanie pilotażowe, trzeba rozpatrywać w kontekście globalnym, czyli wielu różnych działań skierowanych do mieszkańców, również dotacyjnych, także tych skierowanych np. na produkcję energii elektrycznej w indywidualnych domach, czy wymianę kotłów, bo to tworzy całkowity efekt ekologiczny.
Uchwałą nr 12/108/2023 z dnia 21 czerwca 2023 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku postanowiło:
1) uznać, że powyższa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 403 ust. 2, 4 i 5 p.o.ś. w zw. z art. 400a ust. 1 pkt 24 i 32 tej ustawy i art. 7 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. f) i art. 234 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm., dalej: "u.f.p.") poprzez:
a) określenie przedmiotu dofinasowania w postaci dotacji celowej udzielanej z budżetu w sposób niezapewniający realizacji zadania własnego gminy z zakresu ochrony środowiska rozumianego jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, a ponadto niemieszczącego się w pojęciu inwestycji z zakresu ochrony środowiska,
b) nienależyte wypełnienie upoważnienia ustawowego do określenia zasad i trybu udzielania dotacji celowej,
2) w związku z powyższym postanowiło stwierdzić nieważność nadzorowanej uchwały.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że stosownie do postanowienia § 3 ust. 1 nadzorowanej uchwały dofinansowaniu w formie dotacji podlega realizacja inwestycji, którą jest zakup roweru wyposażonego w pomocniczy napęd elektryczny, zaś według § 4 dotacja przysługuje w wysokości odpowiadającej 50% wartości poniesionych kosztów kwalifikowanych - kosztów zakupu roweru - do maksymalnej wysokości 2 500 zł. Na podstawie wskazanych postanowień uchwały wywnioskowano, że według założeń prawodawcy lokalnego koszt zakupu roweru będzie wynosił ok. 5.000 zł. Wartość ta pozostaje poniżej wartości środków trwałych, na których wydatki powinny być zaliczane do kategorii wydatków majątkowych (w tym dotacyjnych) na zakupy inwestycyjne.
W ocenie Kolegium Izby okoliczność, że zakupu takiego dobra trwałego dokonuje osoba fizyczna - podmiot spoza sektora finansów publicznych, nie oznacza, że gmina nie ma obowiązku określania udzielanej dotacji celowej z przeznaczeniem na "koszty inwestycji" jako wydatku publicznego z zachowaniem przywołanych reguł klasyfikacyjnych (wydatki dotacyjne na zadania z zakresu ochrony środowiska dokonywane w oparciu o przywołane przepisy ustawowe na rzecz osób fizycznych podlegają zaklasyfikowaniu do paragrafu "623 Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych"). Przeciwnie - określając na podstawie art. 404 ust. 4 i 5 kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania organ stanowiący winien to czynić również z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych określających zasady wyodrębniania w budżecie wydatków ponoszonych na koszty inwestycji. Powołując się na wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r. (I GSK 406/21) wskazano, że dotacje celowe ze środków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. można udzielać jedynie na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji, a nie na wydatki bieżące. Przepisy art. 403 ust 4 - 6 p.o.ś. nie zawierają odstępstw od prawnej definicji dotacji wynikającej z art. 126 u.f.p. i dotacji celowej z art. 127 i art. 250 ufp. (wyrok z 24 listopada 2016 r., II GSK 954/15). Kolegium Izby wskazało przy tym, że przywoływana granica wartości początkowej środka trwałego ma zastosowanie tylko do wydatków majątkowych na zakupy inwestycyjne, nie zaś do wszystkich wydatków na inwestycje, w realizacji których również może dochodzić do nabycia różnego rodzaju dóbr trwałych. W tego rodzaju przepadkach nabycie takich dóbr (niezależnie od ich wartości) stanowi koszty inwestycji jako element jakiegoś systemu, instalacji, wymagający robót montażowych, robót budowlanych w obiekcie budowlanym. Taki charakter mają przywołane w piśmie Prezydenta Miasta z dnia 20 czerwca 2023 r. przedsięwzięcia dotyczące montażu instalacji fotowoltaicznych na potrzeby budynków mieszkalnych jednorodzinnych, czy też modernizacja indywidualnych źródeł energii cieplnej. Tak więc, zdaniem Kolegium Izby ustanowienie w nadzorowanej uchwale zakupu roweru wyposażonego w pomocniczy napęd elektryczny jako celu do dofinansowania w formie dotacji nie mieści się w pojęciu inwestycji z zakresu ochrony środowiska, o której mowa w art. 403 ust, 4 i 5 p.o.ś. w związku z art. art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. f) i art. 234 ust. 4 pkt 1 u.f.p.).
Następnie Kolegium wyjaśniło, że przedmiot rozważań w postępowaniu nadzorczym stanowiła również legalność uchwały w kontekście realizacji normy określającej zakres upoważnienia do jej podjęcia, zawartej art. 403 ust. 5 p.o.ś. i w tym kontekście wskazało, że w § 2 ust. 3 uchwały posłużono się zwrotem "wymagany termin utrzymania przedmiotu dotacji" nie wskazując jednocześnie konkretnie ile ten termin wynosi oraz na czym polega wymóg utrzymania przedmiotu dotacji. Zdaniem Kolegium, ze względu na treść delegacji ustawowej, nakazującej organowi stanowiącemu określenie zasad udzielania dotacji, rozwinięcie tego zwrotu powinno nastąpić bezpośrednio w uchwale, nie zaś na etapie zawierania umowy pomiędzy wnioskodawcą (beneficjentem) a Miastem Białystok, na co wskazał w piśmie Prezydent Miasta oraz jego przedstawiciel w trakcie posiedzenia Kolegium Izby. Tego rodzaju regulacja wpływa bowiem bezpośrednio na kształtowanie praw i obowiązków adresata uchwały, więc winna być ona w tej uchwale określona w sposób jednoznaczny i precyzyjny; poza tym wiedza potencjalnego wnioskodawcy o wymogach w tym względzie może warunkować podjęcie przez niego decyzji o ubieganiu się o dofinansowanie. Ponadto w postanowieniach § 5 uchwały, określającego tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji, uregulowano, że nabór wniosków do projektu będzie prowadzony w formie naboru podstawowego oraz naborów uzupełniających (ust. 2). W kwestii naboru podstawowego przyjęto, że zostanie on "ogłoszony po podpisaniu umowy pomiędzy Miastem Białystok a Województwem Podlaskim na udzielenie pomocy finansowej" (ust. 3) oraz że okres prowadzenia naboru podstawowego będzie nie krótszy niż 2 dni (ust. 4). Natomiast odnośnie do naborów uzupełniających w ust. 13 wskazano, że przewiduje się możliwość ich organizacji, zaś każdy dodatkowy nabór uzupełniający zostanie przeprowadzony pod warunkiem dostępności środków. Kolegium stwierdziło, że w postanowieniach uchwały brak jest precyzyjnego wskazania jaki organ dokona ogłoszenia o tych naborach, w jakiej formie oraz miejscu. Elementy te są tym bardziej istotne, że okres naboru podstawowego może trwać 2 dni, a same wnioski będzie można składać wyłącznie osobiście w siedzibie Urzędu Miejskiego w Białymstoku (§ 5 ust. 6 uchwały). Kolegium nie podzieliło zapatrywania Prezydenta Miasta, że tego rodzaju elementy mogą być przez niego określane w ramach przysługującej organowi wykonawczemu kompetencji do wykonywania uchwał. Tryb postępowania o udzielenie dotacji, który w badanej uchwale opiera się o wniosek o udzielenie dotacji, winien być określony w akcie prawa miejscowego. Niepełne uregulowanie tej kwestii przez organ stanowiący gminy, skutkujące w rzeczywistości scedowaniem określenia istotnych elementów uchwały na organ wykonawczy, świadczy o nienależytym wypełnieniu delegacji do ustanowienia aktu prawa miejscowego zawartej w art. 403 ust. 5 p.o.ś.
Reasumując, Kolegium stwierdziło, że zakres i waga przedstawionych naruszeń prawa przesądziło o istotnych wadach prawnych badanej uchwały Rady Miasta Białystok.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium, Prezydent wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając je w całości, zarzucił naruszenie:
1) prawa materialnego - art. 403 ust. 2, 4 i 5 p.o.ś. w zw. z art. 400a ust. 1 pkt 24 i 32 tej ustawy oraz w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. f) i art. 234 ust. 4 pkt 1 u.f.p. błędną wykładnią i bezpodstawnym przyjęciem, iż określenie przedmiotu dofinansowania w postaci dotacji celowej udzielanej z budżetu:
a) nie zapewnia realizacji zadania własnego gminy z zakresu ochrony środowiska rozumianego jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej,
b) nie mieści się w pojęciu inwestycji z zakresu ochrony środowiska, - przy czym postawiony został również zarzut naruszenia nieistniejącego przepisu u.f.p. co uniemożliwia lub co najmniej utrudnia kontrolę sposobu rozumowania organu nadzoru przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego,
2) prawa materialnego - art. 403 ust. 4 - 6 p.o.ś., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dofinansowanie w formie dotacji wydatków z zakresu ochrony środowiska, nie stanowi inwestycji w rozumieniu tego przepisu, w sytuacji, gdy ustawa ta nie definiuje pojęcia "inwestycji" i nie odsyła w tym zakresie do innych regulacji, co powinno skutkować dokonaniem wykładni językowej, uwzględniającej nadto cel p.o.ś.;
3) prawa materialnego - art. 236 u.f.p.:
a) w związku z art. 403 ust. 4 p.o.ś. poprzez jego zastosowanie w okolicznościach sprawy, pomimo tego, że przepis merytoryczny p.o.ś. w zakresie ustawy o finansach publicznych odsyła wyłącznie do zawartej tam definicji dotacji celowej, a nie do innych jej elementów,
b) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wskazywany tam podział wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego na wydatki bieżące i majątkowe, w tym inwestycyjne, powinien być odnoszony również do inwestycji realizowanych przez osoby fizyczne, a w konsekwencji uznanie, że wydatki inwestycyjne tych osób należy rozumieć w sposób tożsamy z wydatkami inwestycyjnymi j.s.t., pomimo tego, że u.f.p. nie ma zastosowania do osób fizycznych, przy czym u.f.p. nie należy do gałęzi prawa ochrony środowiska, co prowadzi do wniosku, iż brak jest podstaw do stosowania wykładni per analogiem iuris;
4) prawa materialnego - art. 400a ust. 1 pkt 24 i 32 p.o.ś., poprzez przyjęcie, że dofinansowanie zakupu roweru elektrycznego nie jest inwestycją w rozumieniu p.o.ś. - kosztem inwestycji w obszarze wskazanych w tym przepisie przedsięwzięć ochrony środowiska, podczas gdy dofinansowanie zakupu takiego roweru, stanowi przedsięwzięcie związane z ochroną powietrza i wspomaganiem ekologicznych form transportu;
5) sprzeczność przyjętych przy rozstrzyganiu założeń z istniejącym stanem faktycznym i bezpodstawne przyjęcie, jakoby Miasto Białystok jest dysponentem ogólnodostępnego systemu "Białostockiej Komunikacji Rowerowej", do której możliwe jest włączenie jako komponentu zakupionych przez Miasto rowerów elektrycznych w sytuacji, gdy operatorem systemu jest prywatny podmiot zewnętrzny, wyłaniany w trybie zamówień publicznych, który jest równocześnie właścicielem wykorzystywanych w systemie rowerów - co zdaniem organu nadzoru mogłoby zapewniać zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej;
6) przepisów postępowania w sposób istotnie mający wpływ na treść rozstrzygnięcia - zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym objętych art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Białystok podjętej ze względu na uchwałę Nr LI/825/2023 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 24 kwietnia 2023 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej Miastu Białystok z przeznaczeniem na dofinansowanie zadania pn. "EKOROWER - ALTERNATYWA DLA SAMOCHODU", która pomimo objęcia nadzorem Regionalnej Izby Obrachunkowej nie została zakwestionowana w jakiejkolwiek części, ani w jakikolwiek sposób przewidziany prawem i w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym, ale wskutek skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, które jej formalnie nie dotyczy, nie może zostać wykonana;
7) naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy - art. 91 ust. 1 u.s.g., polegające na błędnym uznaniu, że uchwała Nr LXXI/978/23 Rady Miasta Białystok z dnia 29 maja 2023 r., narusza prawo w sposób istotny, a w konsekwencji stwierdzenie jej nieważności, w sytuacji, gdy postanowienia uchwały nie są sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
Po zapoznaniu się ze skargą, uchwałą nr 15/146/2023 z dnia 28 sierpnia 2023 r. Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w skrócie "p.u.s.a."), sąd administracyjny przeprowadza kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Z przepisu art. 1 p.u.s.a. wynika, że sądowoadministracyjna kontrola administracji publicznej zawsze powinna uwzględniać trzy aspekty, a mianowicie: 1) ocenę zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym; b) ocenę dochowania wymaganej procedury; c) ocenę respektowania reguł kompetencji. Kontrola ta polega więc na wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, a sąd powinien poddać szczególnie gruntownej ocenie i analizie te wszystkie aspekty sprawy, w odniesieniu do których istnieją wątpliwości, a ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń strony. Należy również dodać, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.")). Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 7 § 2 pkt 7) p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest możliwość traktowania dofinansowania zakupu roweru elektrycznego przez osoby fizyczne jako dotacji celowej związanej z finansowaniem ochrony środowiska. Ponadto należy rozstrzygnąć spór w zakresie zagadnienia czy tego typu dotacja jest wykonywaniem przez gminę zadań własnych zaspokajających zbiorowe potrzeby wspólnoty lokalnej w tym zakresie. Organ nadzoru stwierdził bowiem w uchwale nadzorczej, że m.in. tego rodzaju finansowanie nie mieści się w kryteriach zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty oraz w ogóle nie można go traktować jako finansowanie (dofinansowanie) inwestycji w zakresie ochrony środowiska. Kolegium Izby w przedmiocie badania legalności uchwały zwróciło uwagę na dwie kwestie: czy dotacje przekazywane osobom fizycznym, o których mowa w przedmiotowej uchwale, będą służyły realizacji zadań publicznych, w szczególności czy zostanie osiągnięty efekt ekologiczny przedsięwzięcia z punktu widzenia całej społeczności lokalnej oraz czy przedmiotowa uchwała jest zgodna z delegacją ustawową określoną w art. 403 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska z punktu widzenia kompletności, jednoznaczności i przejrzystości jej postanowień odnośnie do kwestii utrzymania przedmiotu dotacji oraz ogłaszania o naborze wniosków o udzielenie dotacji. Organ nadzoru negatywnie odpowiedział na oba zadane pytania. Zdaniem Sądu, dokonana przez organ nadzoru interpretacja przepisów prawa ochrony środowiska, w związku z właściwymi przepisami ustawy o finansach publicznych, jest nieprawidłowa i rozszerzająca.
Organ nadzoru przyjął w zaskarżonym akcie nadzoru, że udzielanie z budżetu gminy dotacji celowych osobom fizycznym z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu przez te osoby roweru elektrycznego, nie zapewnia realizacji zadania własnego gminy z zakresu ochrony środowiska rozumianego jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej oraz nie mieści się w pojęciu inwestycji z zakresu ochrony środowiska. Na tej podstawie ustalił, iż podjęta uchwała Rady Miasta narusza wskazywane powyżej przepisy. Z tak dokonaną wykładnią i wynikającymi z niej wnioskami Sąd nie może się zgodzić. Zgodnie z brzmieniem art. 400a ust. 1 pkt 24 i pkt 32 p.o.ś. finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej obejmuje m.in. wspomaganie ekologicznych form transportu, edukację ekologiczną oraz propagowanie działań proekologicznych i zasady zrównoważonego rozwoju. Sposób realizacji tych zdań został rozwinięty szczegółowo w art. 403 p.o.ś. poprzez ich przypisanie do zadań własnych gminy (ust. 2), ustalenie dopuszczalnej formy w postaci dotacji celowej skierowanej do podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych (art. 403 ust. 4 pkt 1)), a udzielanej w szczególności osobom fizycznym (ust. 4 pkt 1 lit a), oraz ustanowienie kompetencji rady gminy do ustalenia zasad udzielania tych dotacji (ust. 5) obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz trybu postępowania w sprawie udzielenia dotacji i sposób jej rozliczania. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zdaniem organu nadzoru, "z tego mającego charakter ustrojowy przepisu wynika po pierwsze, że gmina winna podejmować działania, które służą realizacji ogólnych, wspólnych potrzeb mieszkańców - które mają charakter publiczny, po drugie zaś, że owe działania powinny przynosić realne, a nie tylko potencjalne efekty". Zdaniem Sądu tak właśnie należy rozumieć uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, przy czym organ nadzoru przyjął błędną koncepcję całości wspólnoty i jej wspólnych potrzeb oraz realności działań. Otóż w przepisie tym nie chodzi o to, że wszyscy mają otrzymać dotację tylko o to, że każdy mieszkaniec gminy, spełniający kryteria zawarte w uchwale, ma prawo do uzyskania tej dotacji. Oznacza to, że przedmiotowa uchwała rady gminy skierowana jest do ogółu jej mieszkańców i w tym zakresie bez wątpienia spełnia kryteria zawarte w art. 7 ust. 1 u.s.g. Każdy bowiem, po spełnieniu warunków zawartych w uchwale, może wystąpić o takie dofinansowanie, a jego uzyskanie jest uzależnione od kryteriów zawartych w uchwale. Podobne stanowisko zajął także wojewódzki sąd administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1656/14. Sąd wskazał, iż "Rada gminy może bowiem ustanawiać dotację celową z art. 403 ust. 4 p.o.ś. nie tylko dla wszystkich podmiotów wskazanych w tym przepisie, ale również dla poszczególnych kategorii tych podmiotów. Nie ma zatem problemu, by regulowana dotacja obejmowała inwestycje realizowane wyłącznie przez osoby fizyczne albo wyłącznie przez wspólnoty mieszkaniowe lub wyłącznie przez jednostki sektora finansów publicznych będące gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi, czy też przez przedsiębiorców. Z art. 403 ust. 5 p.o.ś. wynika kompetencja organu stanowiącego do określenia zasad udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Z przywołanego przepisu wynika zatem, że to uchwała rady gminy (powiatu) określa zasady udzielania dotacji. Ustawodawca wskazał jednocześnie, że mają one obejmować w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania, czyli przedmiot dotacji oraz tryb ich udzielania. Oznacza to, że elementy te muszą znaleźć się w uchwale". Uchwała rady gminy, w swojej istocie, odnosi się i jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy. Sąd nie podziela także stanowiska organu nadzoru, jakoby uchwała i wynikające z niej dofinansowanie nie mogło przynieść realnych efektów. Zdaniem Sądu jest wprost odwrotnie. Celem zadania, na co słusznie zwraca uwagę strona skarżąca, jest poprawa stanu środowiska naturalnego na terenie Miasta Białystok, w szczególności poprawy jakości powietrza atmosferycznego poprzez ograniczenie emisji szkodliwych pyłów i gazów (w tym CO2), emitowanych przez pojazdy samochodowe. Rozwijana konsekwentnie od wielu lat sieć dróg rowerowych w Białymstoku liczy ponad 164 km (dane Rady Miasta Białegostoku) i pozwala na dotarcie rowerem, w szybki i bezpieczny sposób, do niemal celu w mieście. Dodatkowo, dzięki rowerom elektrycznym poszczególne odległości w mieście mogłyby być pokonywane szybciej i przy mniejszym wysiłku fizycznym, co zachęcałoby do ich wykorzystywania oraz pozostawienia samochodów. Ponadto objęta zakwestionowaną przez Kolegium RIO uchwałą Rady Miasta dotacja na zakup roweru elektrycznego skierowana była co prawda do osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej, ale wprost zostało to dopuszczone w art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. a) p.o.ś. w związku z art. 221 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 221 u.f.p. podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych (a zatem także osoby fizyczne) i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Organ nadzoru w sposób nieuprawniony powołuje się na naruszenie przez radę miasta art. 126 i art. 236 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie tej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Nikt tego nie kwestionuje. Nie ulega natomiast wątpliwości, że środki te w wyniku wykonania uchwały rady miasta będą podlegały szczególnym zasadom rozliczenia. Z brzmienia natomiast art. 236 ust. 1 u.f.p. wynika, że w planie wydatków j.s.t. wyszczególnia się planowane kwoty wydatków bieżących i majątkowych. Nie ma w tym przepisie mowy o wydatkach inwestycyjnych, o których mowa w zaskarżonej uchwale. Organ nadzoru potraktował te wydatki jako koszty realizacji inwestycji (np. budowlanych) - bez względu na ich wartość, a także zakupy środków trwałych - jeżeli ich wartość początkowa przekracza, w obecnym stanie prawnym, kwotę 10 000 zł (w taki też sposób zakupy środków trwałych zaliczane są do wydatków majątkowych budżetu państwa, o których mowa w art. 124 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 u.fp.). W świetle zatem tych regulacji, zdaniem organu nadzoru, wydatek, w tym w postaci dotacji, na zakup tzw. nisko cenowego środka trwałego podlega zaliczeniu do wydatków bieżących. Dodatkowo organ zauważył, że z wydanego na podstawie art. 134 u.fp. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz. U. Nr 238, poz. 1579) również wyraźnie wynika, stanowi o tym § 3 pkt 4, że ze środków budżetu państwa mogą być udzielane dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji (także jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych) o ile środki te zostaną przeznaczone na pokrycie kosztów zakupu lub wytworzenia we własnym zakresie środków trwałych, z wyjątkiem tych, których wartość początkowa nie przekracza kwoty uprawniającej do dokonania jednorazowo odpisu amortyzacyjnego, określonej w art, 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych. Należy jednak zaznaczyć, że powyższe twierdzenia organu odnoszą się wyłącznie do wydatków z budżetu państwa, a nie jednostek samorządu terytorialnego. Analogia natomiast w tym zakresie jest niedopuszczalna i nie może być stosowana. Ponadto, zdaniem Sądu, organ nadzoru w sposób niewłaściwy interpretuje pojęcie wydatków inwestycyjnych. Pamiętać bowiem należy, że pojęcie publicznych wydatków inwestycyjnych odnosi się do wydatków inwestycyjnych dokonywanych przez jednostkę publiczną i pozostających na stanie tej jednostki. W przypadku uchwały jednostki samorządu terytorialnego wydatki te, nawet nazwane inwestycją, polegają na dofinansowaniu na rzecz osób fizycznych i przechodzą po spełnieniu określonych warunków na rzecz tych osób. Inne rozumienie tych wydatków prowadziłoby do wniosku, że, jak słusznie wskazał Prezydent Miasta Białegostoku w piśmie z dnia 20 czerwca 2023 r., nie byłoby w ogóle możliwości dofinansowania inwestycji z zakresu ochrony środowiska na rzecz osób fizycznych, np. w zakresie instalacji fotowoltaicznych, rekuperatorów czy pomp ciepła. Takie wydatki natomiast są w praktyce finansowane. Rację ma Skarżąca, że dofinansowanie w formie dotacji wydatków z zakresu ochrony środowiska, nie stanowi inwestycji w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, gdyż ustawa ta nie definiuje pojęcia "inwestycji" i nie odsyła w tym zakresie do innych regulacji, co powinno skutkować dokonaniem wykładni uwzględniającej cel p.o.ś. Zatem działanie rady miasta wpisuje się w katalog działań służących zaspokajaniu potrzeb zbiorowych z zakresu ochronie środowiska i gospodarce wodnej, wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju, stanowiąc jeden z elementów składowych tych działań i niewątpliwie nie narusza przepisów ustawy o finansach publicznych. Ponadto uchwała nie zawiera szczegółowych rozwiązań dotyczących rozliczeń tych dotacji. Rozwiązania te wynikają bowiem wprost z ustawy o finansach publicznych i nie muszą być powtarzane w uchwale j.s.t. W tym kontekście stanowisko RIO przeciwstawiające indywidualny z natury charakter dotacji możliwości ich uznania za jedną z dopuszczalnych form zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, jako oparte o błędną wykładnię wskazywanych przepisów, jest zdaniem Sądu błędne. Należy przy tym wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym dotacji przewidzianej w p.o.ś. wyrażany jest pogląd, iż pojęcie dotacja na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji, o której mowa w art. 403 ust. 4-6 p.o.ś. winno być rozumiane jako typowa dotacja inwestycyjna, czyli wsparcie finansowe, w oparciu o które i na bazie którego beneficjent wytwarza określoną rzecz lub dobro o charakterze trwałym lub też ulepsza dobro już istniejące nie zaś jako wsparcie finansowe służące pokryciu bieżących kosztów obsługi czy utrzymania określonych rodzajów działań, nawet jeżeli działania te prowadzą finalnie do pozytywnych skutków w zakresie ochrony środowiska. Inwestycja nie może być utożsamiana z przeznaczaniem środków finansowych na zakup mediów czy produktów, które ulegają zużyciu w procesie normalnej eksploatacji. Dotacje celowe ze środków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 403 ust. 4 p.o.ś. można udzielać jedynie na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji, a nie na wydatki bieżące (por. wyrok WSA w Warszawie, z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt. V SA/Wa 1112/12, także wyrok NSA, sygn. akt I GSK 406/21 i poprzedzający go wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 40/20). Orzecznictwo potwierdza zatem, że dotowanie w trybie art. 403 ust. 4-6 p.o.ś. nie może dotyczyć wydatków bieżących - co jest oczywiste, ale definiuje dotację inwestycyjną jako wsparcie finansowe, na bazie którego beneficjent wytwarza określoną rzecz lub dobro o charakterze trwałym. Nie odnosi się przy tym do jakiegokolwiek progu wartości inwestycji, ani do poszukiwania jej definicji w obrębie art. 236 u.f.p., wskazując jedynie na trwałość przedmiotu dotowania.
Reasumując powyższe stwierdzić należy, że uchwała spełnia w pełni kryteria wynikające z art. 403 ust. 2, 4 i 5 w zw. z art. 400a p.o.ś. oraz art. 221 i art. 236 u.f.p., a co za tym idzie zarzuty skargi w tym zakresie są w pełni uzasadnione. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt I GSK 406/21, zgodnie z którym "W przypadku dotacji celowej udzielanej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji (zgodnie z art. 403 ust. 4 p.o.ś.) pojęcie musi być rozumiane, jako dotacja, która jest przewidziana z góry na realizację konkretnego działania. Działanie to jednak powinno pozostawać zgodne z dyspozycją wskazanego przepisu, który wskazuje na dofinansowanie kosztów inwestycji". Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym orzeczeniu odnosił się do inwestycji rozumianej szeroko, a nie zawężonej jak wskazał organ w akcie nadzoru.
Nie mogły również stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały zarzuty RIO odnoszące się do jej § 2 ust. 3 i § 5. W zakresie § 2 ust. 3 uchwały Kolegium zarzuciło brak precyzyjnego wskazania długości terminu utrzymania przedmiotu dotacji oraz wskazania, na czym miałby polegać wymóg tego utrzymania. Skarżący w toku postępowania nadzorczego wyjaśnił, że w czasie podejmowania uchwały nie było możliwe określenie tego terminu ze względu na to, że zależeć on miał od postanowień przyszłej umowy, jaka miała zostać zawarta przez Miasto Białystok z Samorządem Województwa Podlaskiego, finalizującej udzielenie miastu pomocy finansowej, co było przewidywane na czerwiec 2023 r. Zaznaczyć należy, że długość terminu wcale nie musi wynikać wprost z uchwały, która expressis verbis odsyła do zawieranych umów w razie dofinansowania. Odnośnie zarzutu dotyczącego postanowień § 5 w zakresie braku wskazania organu, dokonującego ogłoszeń o naborach wniosków, to oczywistym jest, na co słusznie wskazuje Skarżąca, że zgodnie zarówno z art. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 u.s.g., jak i z § 7 samej uchwały, jej wykonanie możliwe jest wyłącznie przez organ wykonawczy Miasta Białystok - Prezydenta Miasta Białegostoku. W związku z tym, zgodnie również z wyrokiem NSA z 5 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1033/10, Prezydent ma prawo podejmować wszelkie działania zmierzające do wprowadzenia uchwały w życie, korzystając przy tym ze znacznej swobody co do ustalenia, w jaki sposób dana uchwała ma być realizowana. Ograniczają go przy tym jedynie przepisy prawa. Rada Miasta Białystok, jako organ uchwałodawczy, nie jest zaś uprawniona do ograniczania kompetencji organu wykonawczego w tym zakresie.
Uwzględnieniu podlega także zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru przyjął, że wskazywana uchwała Rady Miasta dotknięta jest kwalifikowaną - istotną wadą sprzeczności z prawem, co miałoby uzasadniać konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, pomimo tego, że Rada Miasta nie naruszyła przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu oparte zostało na właściwej podstawie prawnej wyznaczonej przez art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz na właściwych przepisach ustawy p.o.ś. z należytym zachowaniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do sprzecznych, a co za tym idzie istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał." (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt III FSK 1381/22 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2023 r. I SA/Wr 799/22). W Istniejącym stanie faktycznym nie doszło, zdaniem Sądu, do naruszenia żadnych ze wskazywanych reguł, a co za tym idzie organ nadzoru nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego.
Niezasadny jest natomiast zarzut powołania nieistniejącego przepisu ustawy o finansach publicznych. Organ nadzoru powołał co prawda w sentencji uchwały nieistniejący art. 234 ust. 4 pkt 1) ustawy o finansach publicznych, lecz w jej uzasadnieniu powoływał już prawidłowo obowiązujące przepisy tej ustawy.
Niezasadne są także twierdzenia Skarżącej, że brak stwierdzenia nieważności przez Kolegium RIO uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 24 kwietnia 2023 r., LI/825/2023 potwierdza słuszność stanowiska strony skarżącej. Otóż uchwała ta w § 1 i § 2 stwierdza wyłącznie, że samorząd województwa udziela dotacji celowej gminie na konkretny cel, jakim jest program "EKOROWER – ALTERNATYWA DLA SAMOCHODU". W zakresie natomiast warunków udzielenia tej pomocy oraz przeznaczenia i zasad rozliczenia przekazanej dotacji, uchwała odsyła do umowy, która zostanie zawarta pomiędzy Województwem Podlaskim a Gminą Białystok (§ 3 uchwały). Z zapisów tych wynika jednoznacznie, że jest to uchwała "techniczna", niewchodząca w merytoryczne aspekty udzielania i finansowania inwestycji przez Radę Miasta Białegostoku z dotacji celowej.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji orzeczenia. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.