I SA/BK 295/22

I SA/Bk 295/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Dariusz Marian Zalewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I GSK 70/23 - Wyrok NSA z 2024-03-13
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 627
art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 364
§ 2, § 3
Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
Dz.U.UE.L 2013 nr 269 poz 1 art. 244
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiające unijny kodeks celny
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 32 ust. 2
Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2020 r. oddala skargę
Uzasadnienie
I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
1. W dniu [...] czerwca 2020 r. T. J. (dalej powoływany jako skarżący) złożył wniosek o przyznanie płatności na 2020 r., w którym ubiegał się o przyznanie płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I do działek rolnych o łącznej powierzchni 40,30 ha.
2. W dniu [...] listopada 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej powoływany jako organ I instancji, Kierownik BP) wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał skarżącemu wnioskowane płatności.
3. W związku ze stwierdzeniem wystąpienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych oraz uzyskaniem nowych dowodów nieznanych organowi w dniu wydania decyzji nr [...], organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. wznowił postępowanie administracyjne.
4. W dniu [...] stycznia 2022 r. Kierownik BP wydał decyzję nr [...], na mocy której uchylił decyzję ostateczną nr [...] oraz odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW za 2020 r.
5. W następstwie odwołania skarżącego Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. (dalej powoływany jako organ odwoławczy, Dyrektor POR) w dniu [...] marca 2022 r. decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
6. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Kierownik BP uchylił decyzję ostateczną nr [...] oraz odmówił przyznania płatności ONW na 2020 r.
7. W następstwie odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] Dyrektor POR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku wznowionego postępowania organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2021 r. powziął informację, że zadeklarowane we wniosku na 2020 r. działki znajdują się w kompleksie Wolnego Obszaru Celnego (zwanego dalej "WOC"), co ma wpływ na zmianę oceny stanu faktycznego w sprawie. Stwierdził, że okoliczność ta istniała w dniu wydania decyzji, tj. w dniu [...] listopada 2020 r., nie była znana Kierownikowi BP w dniu jej wydania, jest nowa i jest istotna dla przedmiotowej sprawy, bowiem stanowi o uprawnieniu skarżącego do otrzymania płatności.
Organ odwoławczy wskazał, że skarżący w 2020 r. zgłosił do płatności grunty rolne o łącznej powierzchni 40,30 ha znajdujące się w WOC w gminie T. W ocenie organu odwoławczego teren wskazany przez skarżącego, tj. teren WOC nie stanowi w jakimkolwiek zakresie użytku rolnego gospodarstwa rolnego.
Dyrektor POR podniósł, że zgodnie z art. 244 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiającemu unijny kodeks celny (Dz.U.UE.L. z 2013 r., nr 269, s. 1 ze zm., dalej jako: UKC) w wolnym obszarze celnym dozwolona jest każda działalność przemysłowa, handlowa lub usługowa wykonywana zgodnie z przepisami prawa celnego. O prowadzeniu działalności powiadamia się uprzednio organy celne. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na przeznaczenie wyłącznie gospodarcze gruntów położonych w kompleksie WOC, niemożliwym jest zawieranie umów w zakresie działalności rolniczej, a z uwagi na szczególny zakres ochrony ww. obszarów na ich terenie nie może być prowadzona działalność rolnicza. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie miał więc żadnego prawa mimo posiadanej umowy z P. do prowadzenia na terenie WOC działalności rolniczej. Organ odwoławczy uznał, że działalność gospodarcza na terenie WOC może być prowadzona wyłącznie w wyżej określonym zakresie, a więc nie może być prowadzona działalność gospodarcza o charakterze działalności rolniczej. Wskazał, że specyfika działalności rolniczej jest inna niż działalności przemysłowej, handlowej czy usługowej.
Dyrektor POR zauważył, że w przedmiotowej sprawie deklarowane we wniosku działki leżą na terenie WOC i są ogrodzone z wyznaczonymi miejscami wejść i wyjść z tego obszaru, zaś przemieszczanie się na tym terenie jest ściśle monitorowane. Wjazd na teren WOC wymaga zgody zarządcy obszaru, czyli gminy T. Organ odwoławczy stwierdził, że w okresie od grudnia 2015 roku do 2021 roku skarżący nie zwracał się o wyrażenie zgody na wjazd na teren WOC. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że wjeżdżał na teren WOC bez uzyskania zgody (naruszając prawo celne) i wykonywał działalność rolniczą jak również zdjęć przedłożonych zarówno przez gminę T. jak i przez skarżącego oraz oświadczeń J. B. i D. P. Dyrektor POR stwierdził, iż nie mają wpływu na zmianę zaskarżonej decyzji bowiem nie zmieniają specyfiki terenu WOC, który nie jest kwalifikującym się hektarem.
8. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a. art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 627 ze zm., dalej jako: "ustawa o PROW") w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) - poprzez niezałatwienie sprawy po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść skarżącego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków, skutkujące bezpodstawnym przyjęciem, że skarżący nie użytkował rolniczo posiadanych działek, nie spełniał ustawowych przesłanek bycia rolnikiem, a deklarowane do płatności działki rolne/ewidencyjne z powodu ich lokalizacji w obszarze WOC nie kwalifikują się do płatności;
b. art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również niewyjaśnieniu przesłanek którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie - z pominięciem rzetelnej, obiektywnej i logicznej analizy materiału dowodowego, ograniczając się tylko do arbitralnej błędnej wykładni bezpodstawnie zastosowanych przepisów materialnych, skutkującej odmową płatności;
c. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, pominięciu w ocenie stanu faktycznego istotnych faktów świadczących o tym, że skarżący użytkował rolniczo posiadany grunt i spełniał wszelkie ustawowe wymogi aby płatność otrzymać - na okoliczność czego przedstawił dowody; ponadto zaniechaniu jakiejkolwiek oceny materiału dowodowego z powodu błędnego założenia, że deklarowane do płatności działki rolne/ewidencyjne i tak nie stanowią według organu "kwalifikowanego obszaru" - chociaż ARiMR dla tychże działek wyznaczyła maksymalny kwalifikowany obszar zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. a. Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 i płatności do takich działek/powierzchni się należą;
d. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie załączonych przez skarżącego dowodów, a jedynie błędne przyjęcie bezpodstawnej hipotezy, że deklarowane do płatności działki do tej płatności się nie kwalifikują;
e. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych, nie opartych na zasadzie logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego błędnych stwierdzeń; przejawiające się stronniczą i tendencyjną postawą organu który skupił się tylko i wyłącznie na utwierdzeniu się, w błędnym przekonaniu, że. działki położone na obszarze WOC nie kwalifikują się do płatności i jakiekolwiek dowodzenie, że działki te były użytkowane przez skarżącego nie ma według organu dla sprawy żadnego znaczenia;
f. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącego wygenerowanych przez organ wątpliwości co do tego, że skarżący użytkował deklarowane do płatności działki rolne/ewidencyjne;
g. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego;
2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
a. art. 244 ust. 2 UKC poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie w sytuacji kiedy powyższy przepis jak również jakikolwiek przepis zawarty w UKC nie zabrania użytkowania gruntów rolnych zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej i w żaden sposób nie dyskwalifikuje skarżącego do ubiegania się o przyznanie pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego czy ONW udzielanej przez ARiMR; powyższy przepis w kontekście przedmiotowej sprawy ma charakter neutralny i nie może być stosowany przez nieuprawniony do tego organ ARiMR w celu kwalifikacji czy dany grunt czy też użytkowanie tego gruntu przez skarżącego będzie skutkowało przyznaniem pomocy czy też nie;
b. § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi łub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 364) - polegające na odmowie przyznania płatności w sytuacji spełnienia przez skarżącego wszystkich ustawowych przesłanek jej otrzymania; skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i ONW, użytkował grunt zgodnie ze wszelkimi wymogami dotyczącymi wnioskowanego wsparcia, a przepisy dotyczące funkcjonowania WOC czy też organ zarządzający takim obszarem nie mają zastosowania, kompetencji w rozstrzyganiu czy płatność skarżącemu się należy, czy też nie;
c. art. 32 ust. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L z 2013 r., nr 347, poz. 608, dalej jako: "rozporządzenie 1307/2013") - poprzez błędną wykładnię, tj. bezpodstawne założenie, że użytkowany przez skarżącego grunt rolny położony na obszarze WOC nie stanowi użytków rolnych/nie stanowi tzw. "kwalifikowanego hektara" a w związku z tym nie kwalifikuje się do uzyskania płatności; z przepisu w ogóle nie wynika aby położenie działki w takiej (obszar WOC) czy innej lokalizacji przesądzało o tym, że dany grunt nie spełnia definicji kwalifikowanego hektara.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że organ zaniechał dokonania przeprowadzenia zgłoszonych dowodów i ustalenia czy skarżący faktycznie grunt użytkował. Według skarżącego art. 32 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1307/2013 nie uzależnia uznania danego gruntu jako "hektara kwalifikowanego" od jego lokalizacji na obszarach WOC, a przepisy UKC czy też przepisy rozporządzenia 1307/2013 są wobec siebie "neutralne" a ich ustanowienie i stosowanie ma w ogóle inne cele i funkcje. Autor skargi stwierdził, że zacytowany przepis UKC nie wymienia działalności rolniczej, ale również (co jest oczywiste) nie zabrania jej wykonywania w takiej formie jak czyni to skarżący - przepis ten nie zabrania użytkowania znajdujących się na obszarze WOC gruntów rolnych zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej jak również zgodnie z przepisami dotyczącymi wsparcia rolników korzystających z programów ARiMR.
W skardze stwierdza się, że działalność jaką prowadzi skarżący na gruntach rolnych położonych na terenach WOC nie jest w żadnej mierze zabroniona - a nawet jest wskazana, co wynika z konieczności zachowania dobrej kultury rolnej na gruntach o przeznaczeniu rolniczym. Skarżący, jak już wcześniej wyjaśniał, uprawniony był do wejścia na tereny WOC i do użytkowania gruntów rolniczych a więc z pewnością kwalifikuje się zgodnie z przepisami do bycia rolnikiem i nie może być dyskwalifikowany przez ARiMR w prawie do otrzymaniu płatności. Skarżący wskazał, że użytkowany grunt użytkował na podstawie pisemnych i ustnych umów zawartych z użytkownikiem wieczystym P. Spółka z o.o. uprawniających go do użytkowania rolniczego i czerpania pożytków z tego gruntu.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
9. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
10. Na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że popiera skargę i dodał, że za lata 2016-2020 stawia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez bezpodstawne wznowienia postępowania przez organ, polegające na przyjęciu, że w sprawie pojawił się nowy materiał dowodowy, wskazujący na brak możliwości kwalifikowania wnioskowanych gruntów jako grunty rolnicze, mimo, że organ o podstawie kwalifikacji gruntów wiedział już od 2016 roku.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.
2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
4. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które mogło być podstawą uchylenia decyzji Dyrektora POR ARiMR w Ł.
Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania stanowi tzw. tryb nadzwyczajny. Jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie,
w którym decyzję wydano, było dotknięte przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych (przesłanek wznowienia), wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1747/97, LEX nr 41683 i z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt FSA 1/99, ONSA 2000, z. 2, poz. 45). W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r.
sygn. akt OPS 11/02 (ONSA 2003, z. 3, poz. 86) wskazano, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie
do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy
albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem
w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych
w postępowaniu zwykłym
W przedmiotowej sprawie, podstawą do wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją ostateczną był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Treść tego przepisu stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Omawiana regulacja ma bogaty dorobek orzeczniczy, w którym wskazuje się, że ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą charakteryzować się przymiotem nowości (nie wystarczy fakt, iż organ ich wcześniej po prostu
nie analizował, bądź analizował, ale błędnie), mieć istotne znaczenie dla sprawy (wpływać na zmianę treści decyzji), istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i być nieznane organowi wydającemu tę decyzję oraz stronie lub będąc znanymi stronie, zostać po raz pierwszy przez nią zgłoszone. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., I OSK 1961/15 (LEX nr 2324339) przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów mających miejsce przed wydaniem decyzji, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania.
Z analizy akt sprawy, że organy potraktowały, jako przesłankę wznowienia postępowania nowe okoliczności i nowe dowody, które istniały w dniu wydawania ww. decyzji z [...] lutego 2018 r. przyznającej skarżącemu płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I na 2020 r. Z uzasadnienia postanowienia
o wznowieniu postępowania z [...] września 2021 r. wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w B. w dniu [...] sierpnia 2021 r., tj. po wydaniu decyzji powziął informację o użytkowaniu rolniczym działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w województwie [...], powiat [...], gmina T., obręb M., zadeklarowanych we wniosku skarżącego. W ocenie sądu słuszne jest stanowisko organów, że informacja ta stanowi istotną dla sprawy z roku 2020 nową okoliczność faktyczną, istniejącą w dniu wydania decyzji i nieznaną organowi, który wydał decyzję.
Wbrew zarzutom skarżącego, w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nowa okoliczność była istotna, gdyż dotyczyła przedmiotu sprawy i miała wpływ na zmianę treści decyzji z [...] listopada 2020 r. przyznającej płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I na 2020 r. Była też nowa, gdyż organ I instancji nie miał o niej wiedzy w dniu wydania decyzji z [...] listopada 2020., została uzyskana w dniu [...] sierpnia 2021 r. i istniała w dniu wydania decyzji z [...] listopada 2020.
Sąd zauważa, że wydając decyzję przyznającą skarżącemu płatność
ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I na 2020 r. organy, wbrew twierdzeniom pełnomocnika, nie posiadały jeszcze informacji, ze w kompleksie gruntów Wolnego Obszaru Celnego M. (WOC) w gminie T. znajdują się działki skarżącego o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Organ I instancji powziął powyższą informację na skutek otrzymania w dniu [...] sierpnia 2021 r. wniosku Wójta T. o podjęcie czynności sprawdzających (pismo z 11 sierpnia nr [...], k. 68 akt admin.). Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, informacja uzyskana w dniu [...] sierpnia 2021 r., że zadeklarowane we wniosku na 2020 r. działki znajdują się w kompleksie WOC, miała wpływ na zmianę oceny stanu faktycznego sprawy.
W świetle powyższych ustaleń zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. okazał się bezzasadny.
5. W dalszej kolejności spór dotyczy ustalenia, czy działki rolne położone w Wolnym Obszarze Celnym mogą kwalifikować się do płatności unijnych dla rolników czy też z zasady nie mogą być uznane za kwalifikujące się hektary.
W świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW PROW 2014-2020, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:
1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm., dalej jako: "rozporządzenie nr 1305/2013";
2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których Jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;
3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Rolnik w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne Jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, która prowadzi działalność rolniczą.
Zgodnie z 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013 działalność rolnicza oznacza:
(i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich;
(ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub upraw)' bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub
(iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności liczba uprawnień do płatności przydzielona rolnikowi jest równa liczbie kwalifikujących się hektarów, które rolnik ten deklaruje w swoim wniosku o przyznanie pomocy zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i które są w jego dyspozycji w dniu określonym przez dane państwo członkowskie
W świetle art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, do celów niniejszego tytułu kwalifikujący się hektar oznacza:
a) wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej; lub
b) każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który:
(i) nie jest już zgodny z definicją "kwalifikującego się hektara" na mocy lit. a) w wyniku wdrożenia dyrektywy 92/43/EWG, dyrektywy 2000/60/WE oraz dyrektywy 2009/147/WE; (ii) w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013; lub
(iii) w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest obszarem odłogowanym zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, art. 39 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 28 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.
W analizowanym przypadku organy uznały, że skarżący nie spełnił podstawowego warunku do przyznania płatności określonego w § 2 i 3 rozporządzenia ONW PROW 2014-2020, gdyż wszystkie działki które deklarował we wniosku na 2020 r. położone są na gruntach niebędących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, a on sam nie wypełnia dyspozycji "rolnika", gdyż poza działkami znajdującymi się na terenie WOC nie posiada innych działek, na których prowadziłby działalność rolniczą.
Sąd w pełni podziela te ustalenia i stwierdza, że znajdują one potwierdzenie
w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który został oceniony logicznie,
a wnioski zostały przekonująco uzasadnione.
Z akt sprawy wynika, że skarżący w 2020 r. zgłosił do płatności grunty rolne o łącznej powierzchni 40,33 ha położone na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdujące się na obszarze WOC ustanowionym rozporządzeniem Rady Ministrów z 24 marca 1993 r. w sprawie ustanowienia wolnego obszaru celnego w gminie T. (Dz. U. Nr 24, poz. 104) oraz rozporządzeniem Ministra Finansów z 7 czerwca 2013 w sprawie zmiany obszaru wolnego obszaru celnego w gminie T. (Dz.U. z 2013 r. poz. 715). Zgodnie z pkt 20 załącznika do rozporządzenia łączny obszar wolnego obszaru celnego wynosi 167,85 ha.
Należy wyjaśnić, że pierwszym aktem prawnym normującym charakterystykę tego terenu i zasady funkcjonowania wolnych obszarów celnych jest ustawa z 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1856) oraz UKC. Zgodnie z art. 244 ust. 2 UKC w wolnym obszarze celnym dozwolona jest każda działalność przemysłowa, handlowa lub usługowa wykonywana zgodnie z przepisami prawa celnego. O prowadzeniu działalności powiadamia się uprzednio organy celne.
Orzecznictwo dotyczące Wolnego Obszaru Celnego jest nieliczne, jednak w wyrokach NSA o sygn. akt III FSK 4048/21 i II FSK 85/20 wprost wyklucza możliwość prowadzenia działalności rolniczej na obszarach WOC. Orzeczenia te dotyczyły opodatkowania nieruchomości zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej podatkiem od nieruchomości, jednak stwierdzenie NSA zostało wyprowadzone z przepisów prawa celnego i są, zdaniem sądu, adekwatne również w okolicznościach niniejszej sprawy. W art. 28a prawa celnego i art. 244 ust. 2 UKC wymienia się wyłącznie działalność przemysłową, handlową lub usługową. Przy tym przed jej podjęciem należy powiadomić organy celne. Art. 244 ust. 2 UKC zawiera więc katalog działalności, które mogą być wykonywane na obszarze WOC zgodnie z przepisami prawa celnego. A contrario działalności niewymienione w tym przepisie np. działalność rolnicza nie może być wykonywana na wolnym obszarze celnym. Wynika to wprost z wykładni językowej powyższego przepisu i jest zgodne z całościowym brzmieniem Gdyby ustawodawca miał zamiar dopuścić do prowadzenia działalności rolniczej na terenie WOC, to wprost wymieniłby ją w tym przepisie. Tym samy zarzut naruszenia art. 244 ust. 2 UKC okazał się bezpodstawny.
Poza tym z uwagi na przeznaczenie wyłącznie gospodarcze gruntów położonych w kompleksie WOC, niemożliwym jest zawieranie umów w zakresie działalności rolniczej. Zatem z uwagi na szczególny zakres ochrony ww. obszarów na ich terenie nie może być prowadzona działalność rolnicza. Prawidłowe jest zatem stanowisko organów, że skarżący nie miał więc żadnego prawa mimo posiadanej umowy z P. do prowadzenia na terenie WOC działalności rolniczej. Podobnie pismo P. Sp. z o. o. nie stanowi rzeczywistego potwierdzenia prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącego. Brak jest informacji, czy Spółka w jakikolwiek sposób kontrolowała działalność skarżącego, a co za tym idzie mogła mieć realną wiedzę na temat sposobu użytkowania rzeczonych działek.
Organ wyjaśnił również, że WOC jest terenem ogrodzonym, z wyznaczonymi miejscami wejść i wyjść z tego obszaru Poruszanie się po tym terenie, wstęp oraz wyjazd z niego są ściśle określone przez "Zasady wstępu do Wolnego Obszaru Celnego w gminie T. oraz przemieszczania się w nim". Organ ustalił, że w okresie od grudnia 2015 r. do 2021 r. skarżący nie zwracał się o wyrażenie zgody na wjazd na teren WOC. Skarżący stwierdził jednak, że wjeżdżał na teren WOC bez uzyskania zgody i wykonywał działalność rolniczą. Z uwagi jednak na specyfikę terenu (ogrodzenie, monitorowanie wjazdu i wyjazdu) twierdzenie to wydaje się niewiarygodne. Organ podkreślił, że w piśmie z [...] listopada 2021 r. Gmina T. wskazała, iż zgoda na wjazd ciągników rolniczych została wydana tylko raz w 2016 r.
Należy zatem uznać, że działalność rolnicza jest wykluczona w WOC, co wyklucza jednocześnie możliwość ubiegania się o płatności unijne. Jeżeli skarżący wjeżdżał na teren WOC i wykonywał jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne to czynił to bez uzyskania zgody organów celnych, a zatem wbrew przepisom prawa celnego. Faktyczne użytkowanie gruntów, o ile miało miejsce, to następowało niezgodnie
z prawem.
W ocenie sądu stanowisko organów o braku po stronie skarżącego przesłanek przyznania ww. płatności ONW uznać należy za słuszne, gdyż zakwestionowane obszary deklarowanych działek rolnych nie można uznać za "kwalifikujące się hektary" w rozumieniu art. 32 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013. Zgodnie z definicją prawa unijnego "kwalifikujący się hektar oznacza wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego (...), wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub – w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej – wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej. Skoro zatem zgłoszone przez skarżącego działki do przyznania płatności położone są na terenie WOC, to z zasady nie mogą być uznane za kwalifikujące się hektary. Poza tym skarżący nie wypełnił dyspozycji "rolnika", gdyż poza działkami znajdującymi się na terenie WOC nie posiadał innych działek, na których prowadziłby działalność rolniczą. Prawidłowo zatem organ odstąpił od badania pozostałych warunków określonych ww. przepisem, gdyż wszystkie warunki muszą być spełnione łącznie. W przypadku bowiem stwierdzenia braku spełnienia warunku do przyznania płatności ONW, § 3 rozporządzenia ONW PROW 2014-2020 określający wysokość przyznania płatności nie znajduje zastosowania. W świetle powyższego bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia § 2 i § 3 rozporządzenia ONW PROW 2014-2020.
6. W ocenie sądu organy nie naruszyły również przepisów postępowania.
Należy wskazać, że ustawa PROW 2014-2020 modyfikuje, w stosunku do przepisów k.p.a., obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy), co wskazuje na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja
z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. W prowadzonym postępowaniu wznowieniowym skarżący brał czynny udział, składał wyjaśnienia
i wnioski dowodowe. Organ odniósł się do złożonych przez skarżącego wniosków dowodowych. Zatem wbrew zarzutom skargi organ podjął niezbędne kroki do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a ustaleń dokonał w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Tym samy zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 okazał się nieuzasadniony.
Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Nie doszło też do naruszenia art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi, nie można przyjąć, że organy rozstrzygnęły wątpliwości na niekorzyść skarżącego, bowiem ustalenia organów mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, który jest kompletny. Dokonując oceny wiarygodności zgromadzonych dowodów, organy nie były skrępowane żadnymi regułami określającymi wartość poszczególnych rodzajów dowodów i dokonały jej w sposób swobodny, na podstawie własnego przekonania, opartego na wiedzy, doświadczeniu życiowym, prawach logiki, wzajemnych relacjach między poszczególnymi dowodami, z uwzględnieniem całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Co prawda strona skarżąca, zgodnie z art. 78 k.p.a., posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu. Jednakże uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a., wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego (por. wyrok NSA z 29 września 2017 r., sygn.akt II OSK 182/16). W ocenie sądu niezrozumiały jest zarzut skarżącego dążący do podważenia zasadności zwrócenia się organu z zapytaniem do Gminy T. i oparcie części ustaleń faktycznych na podstawie uzyskanych z Gminy informacji. Gmina T. jako zarządzający obszarem WOC, w którym położone są zgłoszone do płatności działki, mogła mieć wiedzę na temat sposobu użytkowania deklarowanych do płatności działek. W przedmiotowej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.
Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.
Wobec powyższego brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Pomimo, że wynik przeprowadzonego postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami skarżącego, nie może to oznaczać, że zaskarżona decyzja narusza prawo, w tym
§ 2 i 3 rozporządzenia ONW PROW 2014-2020 oraz art. 32 ust. 2 lit. "a" rozporządzenia nr 1307/2013 oraz art. 244 ust. 2 UKC, jak również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
7. Z tych przyczyn sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.