I SA/Bk 238/25

I SA/Bk 238/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Justyna Siemieniako /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Anna Dziemianowicz
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 261
art. 66 ust. 1 pkt 4, art. 104 ust. 3, art. 106
Ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 46
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 19 maja 2025 r., nr 9010-2025-000502 w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na 2024 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bielsku Podlaskim z dnia 17 marca 2025 r., nr 0190-2025-003974; 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz skarżącego E. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 14 maja 2024 r. E. T. (dalej powoływany jako: "skarżący", "wnioskodawca") złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Bielsku Podlaskim wniosek o przyznanie płatności na 2024 r., w którym ubiegał się o przyznanie płatności w ramach podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej oraz płatności w ramach realizacji Ekoschematu: Obszary z roślinami miododajnymi do działek rolnych o łącznej powierzchni 4,20 ha.
W dniach 9 listopada 2024 r. – 11 grudnia 2024 r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola w zakresie płatności bezpośrednich.
Decyzją z dnia 17 marca 2025 r. nr 0190-2025-003974 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bielsku Podlaskim (dalej powoływany jako: "organ I instancji", "Kierownik BP"), na mocy której przyznał skarżącemu żądane płatności w pomniejszonej wysokości.
W następstwie odwołania skarżącej decyzją z dnia 19 maja 2025 r. nr 9010-2025-000502 Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży (dalej powoływany jako: "organ odwoławczy", "Dyrektor POR") utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że stwierdzono różnicę między powierzchnią deklarowaną we wniosku – 4,20 ha, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej – 4,03 ha. W oparciu o § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt, płatności dla małych gospodarstw i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2023 r. poz. 482) za powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności służącą do ustalenia wysokości tej płatności uznano powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności pomniejszoną o dwukrotność tej różnicy. Powierzchnia zatwierdzona do przedmiotowej płatności wyniosła 3,69 ha.
Ponadto w zakresie ekoschematu płatności do obszarów z roślinami miododajnymi na podstawie raportu kontroli stwierdzono uchybienie wymogów dotyczących stosowania środków ochrony roślin i nawożenia. Zastosowano kod nieprawidłowości SI 5, co oznacza: stwierdzono brak rejestru zabiegów agrotechnicznych (lub innego dokumentu) lub rejestr zabiegów (lub inny dokument) są niekompletne. Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na stwierdzone uchybienie polegające na braku przedstawienia dokumentacji organowi kontrolnemu należało zastosować 25% karę i w wyniku wyliczenia: 3.316,06 zł - 25% dało to kwotę 2.487,05 zł.
Zdaniem Dyrektora POR kontrola na miejscu przeprowadzona w dniach 9 listopada 2024 r. – 11 grudnia 2024 r. została przeprowadzona prawidłowo. Uprawa roślin miododajnych zadeklarowana na działce rolnej B obejmującej cały obszar działek ewidencyjnych o nr 200306 2.0004.470/2 i 200306 2.0004.470/3, faktycznie nie zajmowała całej powierzchni działki ewidencyjnej nr 200306 2.0004.470/3. Na południowej części spornej działki o powierzchni 0,17 ha nie było uprawy roślin miododajnych, a tą część działki o kształcie trójkąta zajmowała uprawa prowadzona przez użytkownika sąsiedniej działki o nr 200306 2.0004.471. Świadczy o tym fakt, że uprawa na wykluczonej części działki nr 200306 2.0004.470/3 była taka sama jak na działce nr 200306 2.0004.471. W przekonaniu organu odwoławczego potwierdza to też aktualna ortofotomapa z dnia 27 maja 2024 r.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku doręczenia pisma zobowiązującego wnioskodawcę do przedstawienia organowi kontrolującemu oświadczenia o niestosowaniu środków ochrony roślin/braku nawożenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, należy stwierdzić, że jest niezasadny. Wskazane wyżej pismo zostało doręczone wnioskodawcy jako przesyłka polecona o nr 00659007730904321194 w dniu 31 października 2024 r. Organ odwoławczy nie uznał dołączonego do odwołania oświadczenia o braku stosowania środków ochrony roślin i nawożenia, ponieważ skarżący nie wykonał tego zobowiązania w terminie wskazanym przez kontrolujących gospodarstwo, a ponadto w aktualnym czasie nie ma możliwości sprawdzenia prawdziwości tego dokumentu.
Dyrektor POR zauważył, że zgodnie z pouczeniem zawartym na str. 6 raportu z czynności kontrolnych wnioskodawca miał również możliwość zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w raporcie. Raport został doręczony przesyłką poleconą o nr 00559007730008348601 w dniu 24 lutego 2025 r. Zgłoszenia mógł dokonać w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, jednak skarżący nie skorzystał z przysługującego prawa.
Organ odwoławczy wskazał, że nie znalazł podstaw do podważenia wyników kontroli na miejscu w niniejszej sprawie. Zdaniem Dyrektora POR nie doszło do naruszenia zasad sporządzania dokumentacji pokontrolnej. Uznano, że sama kontrola oraz protokół z czynności kontrolnych został sporządzony zgodnie ze stosowaną na terenie całego kraju metodologią, w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy podniósł, że raport z czynności kontrolnych ma moc prawną dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Dodał, że raport z kontroli ma wartość dowodową, bowiem stanowi obiektywne odzwierciedlenie sytuacji istniejącej na kontrolowanych działkach rolnych, poprzez zatwierdzony system kontroli, lokalizowania działek oraz zdjęcia obrazujące w sposób obiektywny sytuację w terenie. Podczas kontroli terenowej sporządzono dokumentację fotograficzną, która zdaniem Dyrektora POR potwierdza ustalenia stanu faktycznego na gruncie. W treści raportu wskazane zostały działki objęte kontrolą, metody, przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Zawarte w raporcie z czynności kontrolnych wyniki oględzin działek zdaniem organu odwoławczego znajdują oparcie w dołączonej dokumentacji fotograficznej. Dokonane w trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu pomiary i ustalenia stanowią okoliczność udowodnioną w prowadzonym postępowaniu.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucił naruszenie prawa w postaci:
a) wydania decyzji bez uwzględnienia całości materiału dowodowego a w szczególności wyjaśnień skarżącego podniesionych w odwołaniu dotyczących rozbieżności powierzchni 2,45 ha deklarowanej działki B oraz oświadczenia o niestosowaniu środków ochrony roślin i nawozów,
b) naruszenia przepisów postępowania polegającego na wydaniu decyzji w oparciu o protokół kontroli, uznając go za jedyny dowód w sprawie.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wtedy, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Skarżący twierdzi, że takiej możliwości nie miał. Wskazał, że nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu oraz został pozbawiony prawa do złożenia wyjaśnień i oświadczenia o niestosowaniu środków ochrony roślin. Skarżący podniósł, że nie otrzymał przesyłek poleconych, co wyjaśniał w odwołaniu, a wyjaśnienia skarżącego zostały pominięte bez żadnego uzasadnienia i przedstawienia dowodu w postaci potwierdzenia o skutecznym doręczeniu przesyłki poleconej.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi POR oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
O uwzględnieniu skargi w rozpoznawanej sprawie zaważyło stwierdzenie przez rozpoznający sprawę sąd, że organy ARiMR niezasadnie przyjęły bez zastrzeżeń jako kluczowy dowód w sprawie raport z kontroli na miejscu wykonany przez 2K Projekt sp. z o.o. (dalej powoływana jako: "spółka") na zlecenie Agencji.
Protokół (raport) z kontroli na miejscu jednolicie w orzecznictwie uznawany jest za dokument urzędowy (por. np. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1376/19, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu nie pozbawia go tego przymiotu fakt, że został on sporządzony przez podmiot prywatny, jeśli podmiot ten wykonuje kompetencję organu, a powierzenie tego zadania ma oparcie w przepisach prawa. Organy ARiMR obydwu instancji nie wyjaśniły podstaw działania tego podmiotu w niniejszej sprawie, należy więc wskazać, że zgodnie z art. 106 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2024 r. poz. 261 ze zm., dalej jako: u.p.s.w.p.r.) agencja płatnicza może powierzyć przeprowadzenie kontroli na miejscu innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. Spółka, której powierzono przeprowadzenie kontroli na miejscu, wykonuje kompetencje organu i wytwór jej działań w postaci raportu z kontroli na miejscu należy traktować jako dokument urzędowy. W ocenie sądu należy jednak wymagać, aby okoliczność powierzenia wynikała z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej. W aktach sprawy takich dokumentów nie ma, a jedynie w treści sporządzonego przez spółkę pisma z 16 października 2024 r. pojawia się wzmianka o zawarciu umowy ze spółką. Czyni to aktualnie wątpliwym status raportu jako dokumentu urzędowego.
Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika również, że – uznając ww. raport za dokument urzędowy – organy wyłączyły się z dokonywania jakiejkolwiek oceny tego dowodu, choćby pod względem formalnej poprawności czynności spółki działającej na zlecenie ARiMR. Tymczasem należy stwierdzić, że nie wykazano, aby doszło do doręczenia pisma z dnia 16 października 2024 r. informującego o realizowanej na zlecenie ARiMR kontroli na miejscu, w którym zwrócono się do wnioskodawcy o przesłanie oświadczenia o niestosowaniu środków ochrony roślin/braku nawożenia. W ocenie sądu, za dowód doręczenia pisma z 16 października 2024 r. nie może być uznany wydruk wygenerowany w dniu 26 listopada 2024 r. z systemu Poczty Polskiej S.A. Pojawia się w nim adnotacja "doręczenie przesyłki do skrzynki oddawczej adresata". W przepisach k.p.a. nie przewidziano jednak doręczania do skrzynki oddawczej, przewiduje się bowiem wymóg, że odbierający (strona, ew. np. dorosły domownik – art. 43 k.p.a.) potwierdzi odbiór pisma podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 k.p.a.), chyba że zastosowanie miałaby fikcja doręczenia, jednak z akt sprawy nie wynika, aby miała ona miejsce. Skoro organy nie wykazały, aby doszło do doręczenia pisma z 16 października 2024 r., to niezasadne jest wyciąganie negatywnych konsekwencji dla skarżącego z faktu niezłożenia oświadczenia o niestosowaniu środków ochrony roślin/braku nawożenia, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby wyznaczony w piśmie termin rozpoczął bieg.
Odrębnie należy poczynić zastrzeżenia do samej treści pisma z 16 października 2024 r. Po pierwsze, spółka nie wskazała dostatecznie podstawy prawnej swojego działania. Należy zauważyć, że wniosek o płatności został złożony do organu, zatem sytuacja, gdy w tej sprawie pismo kieruje do strony spółka działająca na zlecenie tego organu nie jest z pewnością typowa i powinna być wyjaśniona w samym piśmie, ze wskazaniem przepisów prawa.
Należałoby wręcz zastanowić się, czy to nie sam organ powinien kierować do strony pisma w postępowaniu związane z kontrolą na miejscu. Jeśli nawet określonemu podmiotowi powierzono przeprowadzenie kontroli na miejscu zgodnie z art. 106 u.p.s.w.p.r. to zawiadomienie o niej kontrolę tę poprzedza. Z literalnej wykładni przepisu trudno wyciągnąć wniosek, że informowanie o przyszłej kontroli i wzywanie do nadesłania dokumentów, czy nawet późniejsza wysyłka raportu o kontroli na miejscu mieści się w ramach przeprowadzenia kontroli w rozumieniu wspomnianego art. 106. Należy też zwrócić uwagę, że tego rodzaju działania stwarzają pole do nadużyć, gdy wnioskodawca otrzymuje pismo od nieznanego mu podmiotu prawa prywatnego. Należy oczekiwać, że wnioskodawca zostanie uprzednio poinformowany przez organ o tym, że na jego zlecenie w sprawie działa określony podmiot.
W omawianym piśmie spółki wskazuje się ponadto – w kontekście wezwania do złożenia oświadczenia o niestosowaniu środków ochrony roślin/braku nawożenia, że "brak udostępnienia powyższej dokumentacji [ww. oświadczenia – dop. sądu] na potrzeby kontroli na miejscu może mieć wpływ na proces obsługi wniosku". Pouczenie to należy uznać za zbyt ogólne. Nie wynika z niego nawet, że niezłożenie oświadczenia będzie miało dla strony negatywne konsekwencje, choć w praktyce miało ono istotne znaczenie dla wyniku raportu, a w dalszej kolejności dla wydanych w sprawie decyzji.
Co nie mniej istotne, w aktach sprawy nie ma choćby cienia dowodu, że stronie doręczono raport o kontroli na miejscu, tymczasem zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s.w.p.r. w przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może na piśmie zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń w nim zawartych podmiotowi kontrolującemu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli na miejscu podmiot kontrolowany, który był obecny podczas tej kontroli, zgłosił kontrolującemu umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie. Warto zauważyć, że w treści raportu pojawia się pouczenie o możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie co do ustaleń zawartych w raporcie, jednak w aktach nie ma dowodu doręczenia raportu. Tym samym należy uznać, że stronie nie umożliwiono zapoznania się z raportem i wyrażenia zastrzeżeń. Powołany przepis należy traktować jako wyjątek od zasady wynikającej z art. 66 ust. 1 pkt 4 u.p.s.w.p.r. przewidującej czynny udział strony w postępowaniu tylko na wniosek strony. Doręczenie raportu i umożliwienie zgłoszenia zastrzeżeń należy uznać za obowiązek organu nawet bez wniosku strony.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny dokonać ponownej oceny raportu, mając na względzie uwagi poczynione przez sąd i w razie potrzeby powtórzyć wadliwe czynności, w tym dokonać powtórnej kontroli na miejscu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi oraz w związku z wnioskiem skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania złożonym w skardze sąd orzekł o kosztach w pkt 2 sentencji wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.