I SA/Bk 195/21

I SA/Bk 195/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Dariusz Marian Zalewski /przewodniczący/
Małgorzata Anna Dziemianowicz
Marcin Kojło /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
I GSK 882/21 - Wyrok NSA z 2024-10-25
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 31zo, art. 31zy ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od 01.12.2020 r. do 31.01.2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił M. S. (dalej również jako "Skarżący") prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. Organ uznał, że zgłoszony na dzień 30 listopada 2020 r., zgodnie z CEIDG, przeważający kod PKD nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa o COVID-19") w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 152).
Korzystając z uprawnienia do zaskarżenia ww. rozstrzygnięcia, M. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że jest w posiadaniu dokumentów potwierdzających fakt, iż kod PKD 85.51.Z - pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych, został zgłoszony
do urzędu wiele lat temu. Jednakże przez omyłkę urzędnika nie został wprowadzony we właściwym czasie do systemu, co obecnie skorygowano. W dodatkowym piśmie skarżący wyjaśnił, że faktyczna zmiana PKD jako rodzaj przeważającej działalności na 85.51.Z nastąpiła w Krajowym Rejestrze Urzędowym Podmiotów Gospodarki Narodowej w Urzędzie Statystycznym w B. w dniu [...] marca 2010 r. Skarżący poinformował ponadto, że wszystkie jego dokumenty księgowe związane są jedynie z PKD 85.51.Z i jest to faktyczna działalność prowadzona przez niego od 2010 r. Skarżący dołączył zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON z dnia [...] marca 2010 r. oraz wniosek o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji
o Działalności Gospodarczej z dnia 12 stycznia 2021 r.
Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. znak [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji.
Organ przytoczył treść § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia i stwierdził, że na
30 listopada 2020 r. Skarżący miał zarejestrowaną działalność z kodem PKD 90.03.Z. Organ zwrócił uwagę, że Skarżący nie przedłożył dokumentów potwierdzających, że kod PKD został błędnie wprowadzony przez organ rejestrowy. Dodał, że kod PKD 90.03.Z nie znajduje się w wykazie podmiotów uprawnionych do zwolnienia z opłacania składki za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Zmiana kodu PKD jako rodzaj przeważającej działalności na uprawniający do zwolnienia o numerze 85.59.Z nastąpiła 12 stycznia 2021 r. Powołane wyżej przepisy nie przewidują zaś żadnych szczególnych okoliczności, które umożliwiałyby zwolnienie z obowiązku opłacania składek w przypadku zmiany kodu PKD po dacie 30 listopada 2020 r.
Nie godząc się z decyzją Skarżący wywiódł skargę do Sądu zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na zaniechaniu przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącego, co przejawiało się pominięciem faktu, że do zmiany kodu PKD przeważającej działalności prowadzonej przez Skarżącego doszło już w 2010 r. oraz faktycznego wykonywania działalności objętej kodem PKD 85.51.Z na dzień
30 listopada 2020 r., a w konsekwencji skutkowało bezzasadną odmową zwolnienia
z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r.;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31zy ust. 1 ustawy
o COVID-19 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID- 19, poprzez ich błędną wykładnią skutkującą przyjęciem, że zwolnienie objęte zakresem ww. regulacji nie ma zastosowania w przypadku Skarżącego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić organ do przekonania o zasadności orzeczenia o zwolnieniu Skarżącego z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r.
Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i zobowiązanie organu do zwolnienia Skarżącego z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że z nieznanych mu powodów, fakt zmiany przeważającego kodu PKD sprzed 11 lat, nie został prawidłowo odnotowany w CEIDG. Niezwłocznie po ustaleniu tego uchybienia Skarżący podjął działania zmierzające do uzyskania w CEIDG wpisu o treści odpowiadającej całokształtowi okoliczności faktycznych. Na skutek powyższego, zgodnie z wpisem w CEIDG z dnia 12 stycznia 2021 r., rodzaj przeważającej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności to 85.51.Z. Skarżący dołączył kopię zaświadczenia GUS - Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej z dnia 9 marca 2010 r.
i wydruk z CEIDG.
Poza trym Skarżący podkreślił, że całokształt okoliczności faktycznych wskazuje, że od wielu już lat przeważającą działalnością prowadzoną przez niego, jest ta sklasyfikowana kodem PKD 85.51.Z. Skarżący posiada wszelkie niezbędne uprawnienia tj. stopień trenera pływania II klasy, stopień instruktora sportu - samoobrona, jak również ukończył kurs pedagogiczny dla nauczycieli przedmiotów ogólnokształcących w Centrum Edukacji Nauczycieli w B. Zdaniem Skarżącego powyższe okoliczności zostały całkowicie pominięte przez ZUS. Organ żaden sposób nie zweryfikował podnoszonych przez Skarżącego okoliczności związanych z faktyczną zmianą PKD już w 2010 r. i rzeczywistym wykonywaniem
w sposób przeważający (a w praktyce - wyłączny) działalności określonej kodem 85.51.Z na dzień 30 listopada 2020 r. Co więcej, Skarżący znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, spowodowanej epidemią koronawirusa SARS-CoV-2, która od ponad roku znacząco ogranicza (a w zasadzie uniemożliwia) mu uzyskiwanie środków finansowych do życia. Jednocześnie Skarżący obowiązany jest do ponoszenia znacznych kosztów związanych należnościami publicznoprawnymi (podatki, składki ZUS), jak również kosztów związanych z zawartymi umowami najmu sali sportowej i basenów. Skarżący dołączył do akt kopię legitymacji instruktora sportu w pływaniu, kopię licencji trenera, kopię legitymacji instruktora sportu samoobrona, kopię świadectwa ukończenia kursu kwalifikacyjnego, kopie umów zawieranych z Miastem B., kopie faktur i dowodów wpłaty.
Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że wpis w ewidencji działalności gospodarczej nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratywny i to w zakresie całej jego treści, czyli z punktu widzenia prawa podatkowego czy ubezpieczeniowego znaczenie ma faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej w rozmaitym jej przedmiocie.
W skardze podkreślono, że Skarżący, który jako przedsiębiorca uzyskujący dochody wyłącznie z tytułu prowadzenia lekcji pływania i lekcji karate, został pozbawiony możliwości zarobkowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy powody rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Otóż, w myśl art. 15zzs4 ust. 2 ustawy o COID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego
z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym
że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba
że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Zgodnie
z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COID-19, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu
i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Z uwagi na zagrożenie pandemiczne, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw.
z ust. 2 ww. ustawy oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 10 maja 2021 r., sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przechodząc do meritum sprawy podkreślenia wymaga, że dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie doszło do obu wymienionych rodzajów naruszenia prawa.
Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. uzależniona została od spełnienia warunków określonych w § 10 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. Akt ten został wydany przez Radę Ministrów na podstawie upoważnienia zawartego w art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19. Zgodnie z delegacją zawartą w tym przepisie, umożliwiono Radzie Ministrów,
w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określenie innych okresów zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objęcie tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.
W § 10 ust. 1 rozporządzenia przewidziano, że zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia
1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:
1) 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z,
2) 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach
i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z
- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.
Stosownie do § 10 ust. 2 rozporządzenia, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych
w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r.
Zgodnie z art. 31zy ust. 4 ustawy o COVID-19, w przypadku wydania rozporządzenia, o którym mowa w ust. 1, zawierającego określenie kodów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, Główny Urząd Statystyczny jest obowiązany przekazać Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych wykaz płatników składek, którzy na dzień wskazany w tym rozporządzeniu prowadzili pozarolniczą działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami wskazanymi w tym rozporządzeniu. Wykaz zawiera imię i nazwisko albo nazwę skróconą płatnika składek, NIP, REGON oraz kod PKD.
W analizowanym przypadku, organ oceniając spełnienie przez Skarżącego warunku w zakresie oznaczenia działalności gospodarczej według PKD na dzień
30 listopada 2020 r. stwierdził, że prowadził on działalność o kodzie PKD 90.03.Z., jako rodzaj przeważającej działalności, który to kod PKD nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za analizowany okres.
Zdaniem Sądu, brzmienie cytowanych przepisów nie oznacza jednak, że organ może bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w rejestrze REGON, co do uwidocznionego w ewidencji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika na dzień 30 listopada 2020 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze i w ewidencji CEiIDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CEiIDG, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Podobne stanowisko wyrażone już zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych – np. wyrok WSA
w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 189/21, wyrok WSA
w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 140/21 – i orzekający
w tej sprawie Sąd w pełni je podziela.
Sąd pragnie zauważyć, że podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia gramatyczna, pozostałym zaś metodom wykładni, w tym wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także historycznej, przypisuje się subsydiarny charakter. Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa
i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Pogląd ten wyrażony m.in. w uchwale NSA z 17 stycznia 2011 r. sygn. akt II FPS 2/10 odwołuje się przy tym do przesłanek odstępstwa od językowego sensu interpretowanego przepisu, wymieniając wśród nich za doktryną (L. Morawski, "Zasady wykładni prawa", Toruń 2006, s. 78-79) sytuacje, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia absurdalnego, niedorzecznego, gdy godzi w cel instytucji prawnej (podważa ratio legis przepisu), gdy pomija oczywisty błąd legislacyjny oraz gdy prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.
W innej z uchwał NSA zauważył, odwołując się do licznych przykładów orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, jak też wypowiedzi doktryny, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (zob. uchwała
z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II FPS 8/10).
W wyroku w składzie siedmiu sędziów z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt
II FPS 3/12, NSA wyraził tezę, że odstąpienie w procesie interpretacji przepisów dotyczących ulg podatkowych od leksykalnego rozumienia poszczególnych zwrotów legislacyjnych, może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy przemawiają za tym ważne powody, a zwłaszcza: (-) konieczność respektowania podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym zawierających gwarancje zaspokojenia określonych praw podmiotowych adresatom norm ustawowych; (-) uwzględnienie istotnych zmian stosunków gospodarczych, jakie wystąpiły po wejściu w życie interpretowanych przepisów; (-) potrzeba eliminacji sprzeczności treści analizowanego przepisu
z innymi unormowaniami tej samej rangi, regulującymi te same kwestie
i odnoszącymi się do tej samej grupy adresatów; (-) potrzeba zapewnienia zgodności norm prawa polskiego z prawem unijnym (lub szerzej międzynarodowym), a także norm hierarchicznie niższych z normami hierarchicznie wyższymi; (-) brak możliwości wyjaśnienia treści normy prawnej przy zastosowaniu wykładni językowej lub sytuacja, kiedy wykładnia ta prowadzi do niejednoznacznych rezultatów, niedających się pogodzić z założeniem racjonalności ustawodawcy; (-) konieczność uwzględnienia kontekstu określonej wypowiedzi normatywnej, jej związków z innymi elementami regulacji prawnej (wykładnia systemowa). Pogląd ten, choć wyrażony na kanwie interpretacji przepisów przewidujących ulgi podatkowe ma uniwersalny charakter.
W motywach uchwały NSA z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt I OPS 1/15 podniesiono za piśmiennictwem i judykaturą, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas − zgodnie
z zasadą clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jasne) − nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takiej sytuacji wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Podobnie ma się rzecz z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny
z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językowych,
a wykładnia funkcjonalna (celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego
z możliwych znaczeń językowych. W obu przypadkach interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni. W pewnych szczególnych sytuacjach rola wykładni funkcjonalnej nie będzie jednak ograniczać się wyłącznie do roli dyrektywy wyboru jednego ze znaczeń językowych, ale może tworzyć swoiste, różne od alternatyw językowych, znaczenie tekstu prawnego. Przyjęcie takiego swoistego znaczenia tekstu prawnego, ustalonego na podstawie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) będzie prowadziło zawsze do wykładni rozszerzającej lub zwężającej. Również w tym wypadku językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego. Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych
(K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni
[w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red.
M. Zirka-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69-77).
Powyższe przykłady przedstawiające poglądy w zakresie metodyki wykładni przepisów prawa wskazują zatem, że choć podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia językowa, to nie ma ona charakteru absolutnego. Odstępstwo od gramatycznej wykładni przepisu prawa możliwe jest, a nawet pożądane, w sytuacji gdy np. rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu, bądź gdy prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.
Uwzględniając powyższe na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że wyłącznie językowy rezultat wykładni §10 ust. 1 i 2 rozporządzenia prowadzi
do wypaczenia celów ustawy, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanymi przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami
w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji
w związku z nowym zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Z uwagi na cel ustawy, organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. W ocenie Sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił na dzień
30 listopada 2020 r. w odpowiedniej rubryce w ewidencji CEiIDG kodu działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, kłóci się
z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości
i niedyskryminacji. Poprzestanie na językowej wykładni omawianych przepisów może doprowadzić do sytuacji, że pomoc otrzymają przedsiębiorcy, którzy mają wpisany kod PKD – jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. – choć rzeczywiście nie prowadzą przeważającej działalności w zakresie objętym tym kodem.
W realiach rozpatrywanego przypadku nie ulega wątpliwości, że na dzień
30 listopada 2020 r. zgłoszony przez Skarżącego kod przeważającej działalności, nie jest kodem, który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. W toku postępowania Skarżący informował jednak organ, że wszystkie jego dokumenty księgowe są związane jedynie z PKD 85.51.Z, do skargi dołączając szereg dokumentów wskazujących na tą okoliczność. Poza tym Skarżący wyjaśniał organowi, że faktyczna zmiana PKD jako rodzaj przeważającej działalności na 85.51.Z nastąpiła w Krajowym Rejestrze Urzędowym Podmiotów Gospodarki Narodowej w Urzędzie Statystycznym w B. w dniu [...] marca 2010 r., co z nieznanych mu powodów nie zostało prawidłowo odnotowane w CEIDG.
Wszystkie te okoliczności powinny zostać rozpatrzone przez organ, poddane ocenie, której wyniki znaleźć winny swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256). Organ powinien też mieć na uwadze zasady zaufania do władzy publicznej i informowania stron (art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.) oraz to, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów
i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.).
Organ nie sprostał tym wymaganiom i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza tych, które dotyczą faktycznie wykonywanej przez Skarżącego działalności będącej działalnością przeważającą. Organ nie może przyjąć założenia, że Przedsiębiorca, który na dzień 30 listopada 2020 r. posiadał wpisany w stosownym rejestrze przeważający kod PKD prowadzonej działalności, inny niż określony przepisami ustawy o COVID-19 i ww. rozporządzenia, faktycznie taką działalność wykonuje, a co za tym idzie jest wykluczony ze skorzystania
z pomocy publicznej jaką otrzymają inni przedsiębiorcy znajdujący się w podobnej sytuacji i prowadzący taką samą działalność gospodarczą, jaką faktycznie prowadzi Skarżący, ale – co należy dodatkowo podkreślić – posiadający w rejestrze wpis oznaczenia PKD przeważającej działalności gospodarczej zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Reczą organu jest natomiast ustalenie, czy oferowane przez stronę twierdzenia i dokumenty pozwalają na wyjaśnienie, że dane w zakresie rodzaju przeważającej działalności uwidocznione w wykazie przekazanym ZUS przez GUS stosownie do art. 31zy ust. 4 ustawy o COVID19, były (lub nie były) zgodne
z rzeczywistym stanem faktycznym na dzień 30 listopada 2020 r. Analizowana regulacja § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia wprowadza wprawdzie rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom, niemniej jej stosowanie nie może bezrefleksyjnie prowadzić do istotnej modyfikacji zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym.
Sąd podziela przy tym pogląd Skarżącego, że wpis odnoszący się do prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej tworzy domniemanie, które jest wzruszalne. Można zatem przeprowadzić dowód przeciwko treści danych
z rejestru podmiotów REGON i podważać aktualność danego wpisu, co do przeważającej działalności gospodarczej, która jest w danym momencie faktycznie prowadzona przez przedsiębiorcę. Skarżący podjął taką próbę, a organ powinien ocenić w całokształcie sprawy i znajdujących się w aktach dokumentów, łącznie
z tymi dołączonymi na etapie skargi, czy obalone zostało domniemanie zgodności
z rzeczywistością danych uwidocznionych w rejestrze. Choć, co należy podkreślić,
z dokumentów znajdujących się w aktach wynika, że już w 2010 r. Skarżącemu wydane zostało zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON, w którym wskazano rodzaj przeważającej działalności według PKD jako 85.51.Z - pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych.
Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r.
o statystyce publicznej - Dz. U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej, niż objętej kodami PKD wpisanymi
w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także
w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie
w kategoriach prawdy lub fałszu.
Sąd pragnie jednocześnie podkreślić, że nie neguje istnienia po stronie Skarżącego jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, obowiązku bieżącego, w terminach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zgłaszania wszelkich zmian danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na podmioty, w tym danych przekazywanych organom statystyki publicznej, aby mogły one rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. o sygn. akt
I SA/Rz 214/21; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt
I SA/Sz 955/20). Jednak istnienie tego obowiązku nie oznacza, że podmioty, które go nie dopełniły, mają ponosić "konsekwencje związane z prowadzeniem działalności"
w postaci nieuzyskania wsparcia w obliczu pandemii. Zdaniem Sądu, konsekwencje takie nie były objęte zamiarem ustawodawcy.
Wskazać też należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa
o COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia
30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. z 2015 r. poz. 2009). W § 9 ww. rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. Zdaniem Sądu, o przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.
Konkludując dotychczasowe rozważania nawiązać jeszcze należy do słusznego poglądu prezentowanego w orzecznictwie, że pomoc, o jakiej mowa
w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 (a więc również ta przewidziana przepisem
§ 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r.), nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 214/21, podobnie wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 304/21).
Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącego, co przejawiało się przede wszystkim w zaniechaniu ustalenia, czy to działalność gospodarcza objęta kodem PKD 85.51.Z (który to kod PKD uprawnia przedsiębiorcę do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia) była rzeczywiście wykonywana jako przeważająca na dzień 30 listopada 2020 r. Istniejące na datę wydania decyzji fakty i informacje przekazane przez Skarżącego powinny przynajmniej wzbudzić wątpliwości organu, te zaś powinny doprowadzić do zgromadzenia w sprawie dowodów i ich oceny po to, by ustalić, czy dane w zakresie rodzaju przeważającej działalności uwidocznione w rejestrze REGON na ww. dzień były zgodne
z rzeczywistym stanem faktycznym. Organ naruszył też § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
W tym stanie rzeczy Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w wyroku podglądy co do wykładni § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia i przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącego, wyczerpująco zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby w rezultacie powtórnie oceni spełnienie przez Skarżącego przesłanek przedmiotowego zwolnienia.