I SA/BK 190/04

I SA/Bk 190/04 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2004-08-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Józef Orzel /przewodniczący/
Sławomir Presnarowicz /sprawozdawca/
Wojciech Stachurski
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 15 poz 148
art. 109 ust.1, art. 124 ust.1 pkt 6
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o finansach publicznych
Tezy
Powiatowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest samorządowym funduszem celowym, a jego plan przychodów i wydatków powinien być częścią uchwały budżetowej powiatu.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Józef Orzel, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w dniu 20.08.2004 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu W. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie budżetu powiatu na 2004 rok 1. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze – uchwałę Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. o uznaniu za nieważną uchwałę Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie budżetu powiatu na 2004 rok, w części dotyczącej zapisów § 5 ust. 1, 2. stwierdza, że zaskarżony akt nie może być wykonany w całości.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie budżetu powiatu na 2004 rok Rada Powiatu W. przyjęła swój budżet na 2004 rok. W § 5 ust. l ww. uchwały Rada Powiatu ustaliła plan przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Stosownie do tego postanowienia
w załączniku Nr 8 ustaliła plan finansowy ww. funduszu.
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały w określonej części, wskazując Radzie Powiatu uchybienie i sposób jego usunięcia, określając równocześnie termin do zmiany tej uchwały we własnym zakresie oraz przekazania do RIO stosownej uchwały korygującej uchybienie. W zakreślonym terminie RIO nie otrzymała stosownej uchwały Rady Powiatu.
Na posiedzeniu w dniu 23 kwietnia 2004 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. podjęło Uchwałę Nr [...], w której stwierdziło nieważność w części dotyczącej zapisów § 5 ust. l oraz załącznika Nr 8 Uchwały Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie budżetu powiatu na 2004 rok. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. podejmując takie rozstrzygniecie, oparło się o § l ust. 2 pkt 2-6 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (Dz. U. Nr 207, poz. 1759), z którego wynika, że funkcjonujące przy jednostkach samorządu terytorialnego fundusze nie są funduszami samorządowymi, a jedynie stanowią wyodrębnioną część Funduszu będącą w dyspozycji, w tym przypadku starosty. Roczny plan Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest zbiorczym zestawieniem planów finansowych funduszu: centralnego - wyodrębnionej części Funduszu, będącej w dyspozycji Głównego Geodety Kraju, funduszy wojewódzkich -wyodrębnionych części Funduszu, będących w dyspozycji właściwych marszałków województw i funduszy powiatowych - wyodrębnionych części Funduszu będących w dyspozycji poszczególnych starostów. Zgodnie z zapisami art. 41 ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 ) oraz przywoływanym rozporządzeniem, projekt rocznego planu finansowego funduszu powiatowego sporządza starosta, w roku poprzedzającym rok budżetowy, do dnia 15 czerwca ( § 3 ust.4 pkt 2 omawianego rozporządzenia). Natomiast Rada Powiatu na podstawie art. 41 ust. 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zatwierdza projekt planu finansowego powiatowego funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym. Zatem – w ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., ustalenie przez Radę Powiatu planu przychodów i wydatków funduszu w uchwale budżetowej - jest niezgodne z ww. przepisami oraz zapisami art.109 ust.2 pkt 2b ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że budżet jednostkach samorządu terytorialnego jest rocznym planem m.in. przychodów i wydatków funduszy celowych jednostkach samorządu terytorialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, a zwłaszcza to, że projekt rocznego planu finansowego funduszu powiatowego sporządza starosta, w roku poprzedzającym rok budżetowy, do 15 czerwca, natomiast uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego (uchwała budżetowa powiatu z dnia 29 marca 2004 r.) – Kolegium RIO uznało, że powyższy plan finansowy funduszu nie powinien stanowić integralnej części uchwały budżetowej i podtrzymuje swoje rozstrzygnięcie nadzorcze.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Rada Powiatu W. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. postanowiła o wniesieniu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Jednocześnie wykonanie uchwały powierzono Staroście W. W skardze wskazuje się, iż na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 roku nr 15, poz. 148 z póz. zm.) Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest funduszem celowym. Skarżący nie zgadza się z tym, że Fundusz ten jest państwowy. W ocenie skarżącego treść art. 22 ust. 7 ustawy o finansach publicznych stanowiła delegację do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 roku w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i kartograficznym. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne "Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, składający się z zasobu centralnego, zasobów wojewódzkich i zasobów powiatowych, stanowi własność Skarbu Państwa i jest gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o finansach publicznych fundusz celowy może działać jako osoba prawna lub stanowić wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz. Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym funkcjonuje jako wyodrębniony rachunek bankowy. Dyspozycja środkami funduszy celowych - zgodnie z brzmieniem ww. przepisu należy do organu wskazanego w ustawie tworzącej fundusz. Tym samym zdaniem skarżącego ustawodawca postawił zatem znak równości pomiędzy "dysponentem funduszu" i "organem tworzącym fundusz". Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określiła organu tworzącego fundusz, lecz określiła dysponentów funduszu. Dysponentem powiatowego funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, zgodnie z art. 41 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - jest Starosta. Na nim ciążą obowiązki związane z projektami planów finansowych funduszy oraz sprawozdaniami wynikającymi z realizacji zadań. W ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawodawca nie określił Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jako państwowy, a przeciwnie poszczególne części funduszu jako "Fundusz centralny", "wojewódzki" i "powiatowy". Ustawodawca jednoznacznie oddziela Państwowy Zasób Geodezyjny i Kartograficzny od Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Gdyby ustawodawca zamierzał zlecić samorządom wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej, to – stwierdza dalej w skardze skarżący, na podstawie zarówno art. 166 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, a także ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zostałaby przyznana dotacja celowa w wysokości zabezpieczającej utrzymanie ośrodków dokumentacji geodezyjnej w samorządach, realizujących obsługę techniczną Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. W art. 41 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne określone zostało przeznaczenie środków funduszu wspólnie dla wszystkich części, a mianowicie" na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń i wyposażenie lokali niezbędnych do prowadzenia tego Zasobu. Ustawodawca wskazał natomiast jego dysponentów, w określonym zakresie. Nałożył również na dysponentów pewne obowiązki, ale tylko na dysponentów jednostek samorządów terytorialnych. Na podstawie art. 121 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych projekt uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 122 ustawy o finansach publicznych uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego. Analogiczny tryb przewidziany jest dla rocznego planu finansowego Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym
i Kartograficznym. Na podstawie art. 41 ust. 7. ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne marszałkowie województw i starostowie przedstawiają do zatwierdzenia właściwym sejmikom lub radom powiatów coroczne projekty planów. Na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa plany przychodów i wydatków funduszy celowych. Tym samym, zdaniem skarżącego w świetle przedstawionych powyżej przepisów Powiatowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest powiatowym funduszem celowym, a jego plan przychodów i wydatków jest częścią uchwały budżetowej.
W odpowiedzi na powyższą skargę Kolegium Regionalnej Izby Skarbowej
w B. nie zgodził się z zarzutami strony skarżącej, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy przychody i wydatki Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym
i Kartograficznym mogą stanowić integralną część Uchwały Powiatu W. Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie budżetu powiatu na 2004 rok.
Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga przede wszystkim przeanalizowania regulacji cytowanej na wstępie ustawy o finansach publicznych, będącej aktem zasadniczym w przedmiotowej sprawie.
Stosownie do treści art. 124 ust. 1 pkt 6 omawianej ustawy o finansach publicznych, uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa plany przychodów
i wydatków funduszy celowych. W myśl art. 22 tejże ustawy funduszem celowym jest fundusz ustawowo powołany przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy, którego przychody pochodzą z dochodów publicznych, a wydatki przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadań. Fundusz celowy może działać jako osoba prawna lub stanowić wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz. Fundusz celowy, który realizuje zadania wyodrębnione z budżetu:
1) państwa - jest państwowym funduszem celowym;
2) gminy, powiatu lub województwa - jest gminnym, powiatowym lub wojewódzkim funduszem celowym.
Podstawą gospodarki finansowej funduszu celowego jest roczny plan finansowy. Wydatki funduszu celowego mogą być dokonywane, z pewnymi wyjątkami, tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje
z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego i pozostałości środków
z okresów poprzednich. Fundusze celowe mogą zaciągać kredyty i pożyczki, o ile ustawa tworząca fundusz tak stanowi. Szczegółowe zasady gospodarki finansowej państwowego funduszu celowego, w zakresie nieuregulowanym ustawą tworzącą fundusz, określa,
w drodze rozporządzenia, minister nadzorujący państwowy fundusz celowy, w porozumieniu z Ministrem Finansów.
W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż szereg funduszy celowych nie jest przez ustawodawcę oznaczony wprost jako państwowe fundusze celowe. O takim jednak ich charakterze decyduje analiza dochodów i wydatków publicznych funduszu lub też fakt, że służą one realizacji zadań państwa. Na tej podstawie do grupy państwowych funduszy celowych zaliczamy także Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, utworzony na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (zob. C. Kosikowski w: C. Kosikowski, Z. Szpringer, Finanse publiczne. Komentarz do ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku, Zielona Góra 2000, s. 88 ). Nie ma jednakże wątpliwości, iż powiatowe fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym należy zaliczyć do samorządowych funduszy celowych. Są to bowiem zdekoncentrowane, wyodrębnione części Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, będące w dyspozycji starosty ( por. J. Stankiewicz w: C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2003, s. 426 ).
Z samej definicji budżetu jednostki samorządu terytorialnego zawartej w art. 109 ust. 1 cytowanej ustawy o finansach publicznych wynika, że jej budżet jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy i zgodnie z zapisem ust. 2 tego artykułu, budżet ten jest rocznym planem finansowym, zawierającym m.in. przychody i wydatki funduszy celowych.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że Uchwała budżetowa Powiatu W. podejmowana na 2004 r. powinna zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 124 tejże ustawy o finansach publicznych. Dlatego też, w przypadku przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, zgodnie z przepisem art. 124 ust. 1. pkt 6 przywoływanej ustawy o finansach publicznych, plany przychodów i wydatków funduszy celowych stanowią integralną część uchwały budżetowej. W treści uchwały należało określić przychody i wydatki tego funduszu, natomiast w formie załącznika do uchwały przedstawić roczny plan finansowy (zob. C. Kosikowski w: C. Kosikowski, Z. Szpringer, Finanse ... op. cit., s. 286).
Odnosząc się do argumentów Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w B. zawartych w odpowiedzi na skargę, Sąd pragnie zauważyć, iż przepisy § l
ust. 2 pkt 2-6 oraz § 2 cytowanego na wstępie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, w ogóle nie dotyczą możliwości formalno-prawnego "umiejscowienia" przychodów i wydatków jakiegokolwiek funduszu. Gdyby tak było, czego Sąd się nie dopatruje, należałoby stwierdzić przekroczenie granic ustawowych zakreślonych dla tego aktu prawnego. Również z zapisów art. 41 ust. 7 przywoływanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie można wywodzić, iż Rada Powiatu nie może zatwierdzić projektu planu finansowego powiatowego funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym w ramach przyjmowanej corocznie uchwały budżetowej. Raczej należy wnosić, iż jest to jak najbardziej zasadne.
W ten bowiem sposób organy władzy samorządowej, mogą sprawować właściwą kontrolę nad powiatowymi funduszami gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym (zob.
Z. Śmiałowska-Uberman, Prawo geodezyjne i kartograficzne, Katowice 1999, s. 233).
Z powyższych powodów Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepisy
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).