I SA/Bk 189/04

I SA/Bk 189/04 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2004-10-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Sławomir Presnarowicz /sprawozdawca/
Urszula Barbara Rymarska
Włodzimierz Witold Kędzierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 15 poz 148
art. 109 ust.1, art. 124 ust. 1 pkt 6
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o finansach publicznych
Tezy
Z zapisów art. 41 ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /t.j. Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ nie można wywodzić, iż Rada Powiatu nie może zatwierdzić projektu planu finansowego powiatowego funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym w ramach przyjmowanej corocznie uchwały budżetowej. Raczej należy wnosić, iż jest to jak najbardziej zasadne. W ten bowiem sposób organy władzy samorządowej mogą sprawować właściwą kontrolę nad powiatowymi funduszami gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Włodzimierz Witold Kędzierski, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), asesor WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Anna Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 06 października 2004 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu w B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie budżetu Powiatu B. na 2004 rok 1. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze – uchwałę z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. o uznaniu za nieważną uchwałę nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie budżetu powiatu na 2004 r. w części dotyczącej zapisów § 6, 2. stwierdza, że zaskarżony akt nie może być wykonany w całości.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie budżetu powiatu na
2004 rok Rada Powiatu w B. przyjęła swój budżet na 2004 rok. W § 6
ww. uchwały Rada Powiatu ustaliła plan przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Stosownie do tego postanowienia
w załączniku Nr 7 ustaliła plan finansowy ww. funduszu.
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały w określonej części, wskazując Radzie Powiatu uchybienie
i sposób jego usunięcia, określając równocześnie termin do zmiany tej uchwały we własnym zakresie oraz przekazania do RIO stosownej uchwały korygującej uchybienie. W zakreślonym terminie RIO nie otrzymała stosownej uchwały Rady Powiatu.
Na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2004 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. podjęło Uchwałę Nr [...], w której stwierdziło nieważność w części dotyczącej zapisów § 6 oraz załącznika Nr 7 Uchwały Nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie budżetu powiatu na 2004 rok. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. podejmując takie rozstrzygniecie, oparło się o § l ust. 2 pkt 2-6 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (Dz. U. Nr 207, poz. 1759), z którego wynika, że funkcjonujące przy jednostkach samorządu terytorialnego fundusze nie są funduszami samorządowymi, a jedynie stanowią wyodrębnioną część Funduszu będącą w dyspozycji, w tym przypadku starosty. Roczny plan Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest zbiorczym zestawieniem planów finansowych funduszu: centralnego - wyodrębnionej części Funduszu, będącej w dyspozycji Głównego Geodety Kraju, funduszy wojewódzkich - wyodrębnionych części Funduszu, będących w dyspozycji właściwych marszałków województw i funduszy powiatowych - wyodrębnionych części Funduszu będących w dyspozycji poszczególnych starostów. Zgodnie z zapisami art. 41 ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 ) oraz przywoływanym rozporządzeniem, projekt rocznego planu finansowego funduszu powiatowego sporządza starosta, w roku poprzedzającym rok budżetowy, do dnia 15 czerwca (§ 3 ust.4 pkt 2 omawianego rozporządzenia). Natomiast Rada Powiatu na podstawie art. 41 ust. 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zatwierdza projekt planu finansowego powiatowego funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym. Zatem – w ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., ustalenie przez Radę Powiatu planu przychodów i wydatków funduszu w uchwale budżetowej - jest niezgodne z ww. przepisami oraz zapisami
art.109 ust.2 pkt 2 b ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że budżet
w jednostkach samorządu terytorialnego jest rocznym planem m.in. przychodów i wydatków funduszy celowych w jednostkach samorządu terytorialnego. Biorąc powyższe pod uwagę,
a zwłaszcza to, że projekt rocznego planu finansowego funduszu powiatowego sporządza starosta, w roku poprzedzającym rok budżetowy, do 15 czerwca, natomiast uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego (uchwała budżetowa powiatu z dnia [...] marca
2004 r.) – Kolegium RIO uznało, że powyższy plan finansowy funduszu nie powinien stanowić integralnej części uchwały budżetowej i podtrzymuje swoje rozstrzygnięcie nadzorcze.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Rada Powiatu w B.
w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżyła w całości powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. podjęte w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 6 uchwały Nr [...] Rady Powiatu
w B. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie budżetu Powiatu B. na rok 2004 oraz stwierdzenia nieważności załącznika Nr 7 do przedmiotowej uchwały. Jednocześnie w skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
1. art. 41 ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż zatwierdzenie planu przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym powinno nastąpić przed realizacją tego planu,
2. art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. Nr 15, poz. 148, ze zm.) polegających na przyjęciu, iż Powiatowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest funduszem państwowym a nie powiatowym,
3. naruszenie prawa polegające na oparciu rozstrzygnięcia na przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, które zostało wydane niezgodne z przepisem art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
a mianowicie bez odpowiedniej delegacji ustawowej - nie wynikającej z przepisów ustawy
z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Skarżący mając powyższe na uwadze wnieśli o:
1. uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. stwierdzającej nieważność Uchwały Nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie budżetu Powiatu B. na rok 2004, części dotyczącej zapisów § 6 uchwały i załącznika Nr 7 do tej uchwały,
2. nie obciążanie Powiatu B. opłatami sądowymi w świetle art. 86 ustawy
o samorządzie powiatowym.
Zdaniem Rady Powiatu w B. Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, będący w dyspozycji Starosty jest funduszem powiatowym,
a nie państwowym. Rada Powiatu w B. zatwierdzając plan tego Funduszu nadała mu moc prawną, uczyniła go obowiązującym. Trudno się zgodzić z argumentami przedstawionymi przez RIO w B. Podnoszone zarzuty dotyczą procedury zatwierdzania planu funduszu przez Radę Powiatu, a mianowicie zatwierdzenia w trakcie realizacji planu. Należy jednak podkreślić, że plan przychodów i wydatków PFZG i K był ujęty nie tylko w uchwale Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie budżetu Powiatu B. na 2004 rok, ale również w prowizorium tj. uchwale Zarządu Powiatu Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku w sprawie projektu budżetu Powiatu B.
na 2004 r. Niesłuszne jest zatem twierdzenie Kolegium, że plan funduszu został zatwierdzony
w trakcie jego realizacji, bowiem obydwie uchwały obowiązują od l stycznia 2004 roku. W ocenie skarżącego powszechnie wiadomo, że sprawa ma charakter wielowątkowy z powodu braku spójności wielu przepisów. Podstawowym zagadnieniem jest zamiar pozbawienia przez administrację rządową Radę Powiatu możliwości wpływu na wielkość i cele dokonywanych wydatków z PFZG i K. Z przekazywanej publicznie interpretacji przez Główny Urząd Geodezji
i Kartografii ustawy, a przede wszystkim rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym wynika uznaniowość w zakresie planowanych i dokonywanych wydatków z PFZGiK. Nie są na przykład uznawane delegacje pracowników - zajmujących się bezpośrednio zasobem geodezyjnym - w związku z odbytą podróżą służbową na szkolenia dotyczące tego zasobu, natomiast honorowane są koszty związane ze szkoleniami. Nie są również uznawane wydatki w postaci dotacji celowych z funduszu
z przeznaczeniem na utrzymanie ośrodka geodezyjnego, w tym też jakiekolwiek wydatki osobowe związane ze służbami geodezyjnymi wykonującymi zadania dotyczące powiatowego zasobu geodezyjnego.
W dalszej części skargi przedstawiono szersze uzasadnienie dotyczące problemów interpretacyjnych obowiązujących aktów prawnych związanych z Funduszem Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, a przede wszystkim argumentów przemawiających za powiatowym charakterem funduszu będącego w dyspozycji Starosty, a zatwierdzanego przez Radę Powiatu.
W odpowiedzi na powyższą skargę Kolegium Regionalnej Izby Skarbowej
w B. nie zgodził się z zarzutami strony skarżącej, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy przychody i wydatki Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym
i Kartograficznym mogą stanowić integralną część Uchwały Powiatu B.
Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie budżetu powiatu na 2004 rok.
Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga przede wszystkim przeanalizowania regulacji cytowanej na wstępie ustawy o finansach publicznych, będącej aktem zasadniczym w przedmiotowej sprawie.
Stosownie do treści art. 124 ust. 1 pkt 6 omawianej ustawy o finansach publicznych, uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa plany przychodów
i wydatków funduszy celowych. W myśl art. 22 tejże ustawy funduszem celowym jest fundusz ustawowo powołany przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy, którego przychody pochodzą z dochodów publicznych, a wydatki przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadań. Fundusz celowy może działać jako osoba prawna lub stanowić wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz. Fundusz celowy, który realizuje zadania wyodrębnione z budżetu:
1) państwa - jest państwowym funduszem celowym;
2) gminy, powiatu lub województwa - jest gminnym, powiatowym lub wojewódzkim funduszem celowym.
Podstawą gospodarki finansowej funduszu celowego jest roczny plan finansowy. Wydatki funduszu celowego mogą być dokonywane, z pewnymi wyjątkami, tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje
z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego i pozostałości środków
z okresów poprzednich. Fundusze celowe mogą zaciągać kredyty i pożyczki, o ile ustawa tworząca fundusz tak stanowi. Szczegółowe zasady gospodarki finansowej państwowego funduszu celowego, w zakresie nieuregulowanym ustawą tworzącą fundusz określa,
w drodze rozporządzenia, minister nadzorujący państwowy fundusz celowy, w porozumieniu z Ministrem Finansów.
W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż szereg funduszy celowych nie jest przez ustawodawcę oznaczony wprost jako państwowe fundusze celowe. O takim jednak ich charakterze decyduje analiza dochodów i wydatków publicznych funduszu lub też fakt, że służą one realizacji zadań państwa. Na tej podstawie do grupy państwowych funduszy celowych zaliczamy także Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, utworzony na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne
(zob. C. Kosikowski w: C. Kosikowski, Z. Szpringer, Finanse publiczne. Komentarz
do ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku, Zielona Góra 2000, s. 88). Nie ma jednakże wątpliwości, iż powiatowe fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym należy zaliczyć do samorządowych funduszy celowych. Są to bowiem zdekoncentrowane, wyodrębnione części Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, będące w dyspozycji starosty (por. J. Stankiewicz w: C. Kosikowski, E. Ruśkowski ( red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2003, s. 426).
Z samej definicji budżetu jednostki samorządu terytorialnego zawartej w art. 109 ust. 1 cytowanej ustawy o finansach publicznych wynika, że jej budżet jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy i zgodnie z zapisem ust. 2 tego artykułu, budżet ten jest rocznym planem finansowym, zawierającym m.in. przychody i wydatki funduszy celowych.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że Uchwała budżetowa Powiatu B. podejmowana na 2004 r. powinna zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 124 tejże ustawy o finansach publicznych. Dlatego też, w przypadku przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, zgodnie
z przepisem art. 124 ust. 1. pkt 6 przywoływanej ustawy o finansach publicznych, plany przychodów i wydatków funduszy celowych stanowią integralną część uchwały budżetowej. W treści uchwały należało określić przychody i wydatki tego funduszu, natomiast w formie załącznika do uchwały przedstawić roczny plan finansowy (zob. C. Kosikowski
w: C. Kosikowski, Z. Szpringer, Finanse ... op. cit., s. 286 ).
Odnosząc się do argumentów Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w B. zawartych w odpowiedzi na skargę, Sąd pragnie zauważyć, iż przepisy § l ust. 2 pkt 2-6 oraz § 2 cytowanego na wstępie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, w ogóle nie dotyczą możliwości formalno-prawnego "umiejscowienia" przychodów i wydatków jakiegokolwiek funduszu. Gdyby tak było, czego Sąd się nie dopatruje, należałoby stwierdzić przekroczenie granic ustawowych zakreślonych dla tego aktu prawnego. Również z zapisów art. 41 ust. 7 przywoływanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie można wywodzić, iż Rada Powiatu nie może zatwierdzić projektu planu finansowego powiatowego funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym w ramach przyjmowanej corocznie uchwały budżetowej. Raczej należy wnosić, iż jest to jak najbardziej zasadne.
W ten bowiem sposób organy władzy samorządowej, mogą sprawować właściwą kontrolę nad powiatowymi funduszami gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym ( zob. Z. Śmiałowska-Uberman, Prawo geodezyjne i kartograficzne, Katowice 1999, s. 233 ).
Z powyższych powodów Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepisy
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).