I SA/Bk 180/24

I SA/Bk 180/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-05-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Dariusz Marian Zalewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GZ 213/24 - Postanowienie NSA z 2024-07-24
I GZ 459/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-22
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 207 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 22 marca 2024 r., nr 7/2024 w przedmiocie określenia kwoty zobowiązania przypadającej do zwrotu oddala skargę.
Uzasadnienie
I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
1. Decyzją z 15 listopada 2023 r. nr 30/2023 Zarząd Województwa Podlaskiego jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020 (dalej powoływany jako: "organ", "Zarząd Województwa", "Instytucja Zarządzająca") określił kwotę zobowiązania w wysokości 135.605,74 zł przypadającą do zwrotu od K. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. (dalej powoływany jako skarżący), wypłaconą w związku z realizacją Projektu pn. "Rozszerzanie działalności firmy T. najlepszym sposobem na jej efektywny rozwój" na podstawie Umowy o dofinansowanie nr UDA-RRPD.01.05.00-20-0129/17-00 z dnia 30 marca 2018 r., zmienionej 2 aneksami – ostatni aneks nr UDA-RRPD.01.05.00-20-0129/17-02 z dnia 19 listopada 2018 r., wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia 11 grudnia 2018 r. do dnia zwrotu.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że nie doszło do osiągnięcia przez stronę kluczowego wskaźnika rezultatu: "wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI8) [EPC], na podstawie którego miało być monitorowane osiągnięcie założeń merytorycznych Projektu i celu szczegółowego Działania 1.5.: Wspieranie przedsiębiorczości i zatrudnienia w gminach, których rozwój uwarunkowany jest siecią Natura 2000 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020. Tym samym w odniesieniu do wydatku w wysokości 896.010,00 zł, rozliczonego i zrefundowanego do kwoty 537,606,00 zł, na podstawie wniosku o płatność nr WNP-RPPD.01.05.00-20-0129/17-004, zachodzi konieczność dokonania korekty finansowej z zastosowaniem reguły proporcjonalności, zgodnie z postanowieniem § 11 pkt 2) Umowy.
2. W następstwie rozpatrzenia wniosku strony z dnia 29 listopada 2023 r.
o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z 22 marca 2024 r. nr 7/2024 Zarząd Województwa utrzymał w mocy ww. decyzję.
W uzasadnieniu tej decyzji organ zaaprobował stanowisko wyrażone w decyzji z 15 listopada 2023 r. Stwierdził, że kluczowym było, aby dotowane inwestycje przyczyniały się także do zwiększenia liczby nowych miejsc pracy na obszarach, których rozwój uwarunkowany jest siecią Natura 2000, stanowiących podstawę dochodów miejscowej ludności. Ocenie podlegało, czy realizacja przedsięwzięcia spowoduje wzrost liczby miejsc pracy u wnioskodawcy. Cel ten był równie ważny, jak wzmocnienie potencjału inwestycyjnego i konkurencyjności podmiotów gospodarczych w regionie, albowiem głównym założeniem Działania 1.5 było jednoczesne wspieranie przedsiębiorczości i wzrostu zatrudnienia.
Organ zauważył, że strona zadeklarowała aż 8 nowych miejsc pracy, co miało znaczenie dla przyznania jej środków dofinansowania w wysokości wskazanej w Umowie. Realizacja celu w postaci wzrostu zatrudnienia oceniana była w dwóch kryteriach: w zakresie kryterium merytorycznego dopuszczającego, w ramach którego wystarczający był wzrostu zatrudnienia o 1 etat i utrzymanie go poprzez 2 lata, a także w zakresie kryterium szczegółowego "publiczny koszt utworzenia nowego miejsca pracy", które miało na celu premiowanie projektów generujących dużo nowych miejsc pracy. Podmiot deklarujący zatrudnienie większej liczby osób otrzymywał większą liczbę punktów, co zwiększało jego szanse na uzyskanie wsparcia – tak jak to miało miejsce w przypadku strony. Kwestia ta została szczegółowo omówiona w decyzji wydanej w I instancji.
Zarząd Województwa podkreślił, że strona miała świadomość, iż będzie rozliczana z wypełnienia kluczowego w Projekcie wskaźnika wzrostu zatrudnienia i że współfinansowanie unijne będzie polegało pomniejszeniu proporcjonalnie do nieosiągnięcia wartości docelowej wskaźnika/celu Projektu, w sposób określony w Umowie, gdyż wprost wskazywały na to przepisy Regulaminu konkursu. Ponadto w toku realizacji wskaźnika w okresie realizacji Projektu, gdy Instytucja Zarządzająca zgodziła się na obniżenie deklarowanych 8,00 EPC do 5,09 EPC (najniższa wartość, która pozwalała otrzymać dofinansowanie na określonym poziomie, biorąc pod uwagę inne projekty zgłoszone w konkursie), strona potwierdzała, że zrealizuje zobowiązanie umowne w zakresie wskaźnika na tym niższym poziomie. Tym samym, nie można zdaniem organu przyjąć, że kwestia zatrudnienia była jedynie zagadnieniem dodatkowym, nieprzesądzającym o konieczności zwrotu.
Organ wskazał, że zwiększenie zatrudnienia, zgodnie z informacją zawartą w Biznes Planie w pkt B.7: Wzrost zatrudnienia w wyniku realizacji Projektu związane miało być z utworzeniem miejsc pracy na stanowisku: operatora przesiewacza dwupokładowego i agregatu pompowego, pomocnika operatora przesiewacza dwupokładowego i agregatu pompowego oraz operatora ładowarki. Tylko te miejsca pracy jako powstałe w wyniku realizacji dotowanej inwestycji wypełniały wskaźnik wzrostu zatrudnienia. Tymczasem przedłożone ogłoszenia o pracę dotyczyły osób na stanowisko kierowcy.
Zwrócono uwagę, ze jak wskazała strona: "pracowników pozyskamy w głównej mierze na lokalnym rynku wśród mieszkańców gminy wiejskiej Suwałki, który dzięki znacznej liczbie żwirowni na naszym terenie jest "bogaty" w osoby odpowiednio wykwalifikowane dla podjęcia tego rodzaju pracy", co świadczyło o tym, że strona po przeprowadzonej wcześniej analizie rynku w kontekście szacowanego ryzyka związanego z zatrudnieniem uznała, że będzie w stanie zatrudnić określonych pracowników.
Zdaniem Zarządu Województwa wystąpienie pandemii COVID-19 nie przesądza automatycznie o braku odpowiedzialności za nieosiągnięcie części założeń Projektu. Podobnie też podnoszona przez pełnomocnika strony argumentacja o splocie niekorzystnych zdarzeń związanych z wojną na Ukrainie i spowodowanego nią wzrostu cen, jako mających dominujący wpływ na realizację wskaźnika wzrostu zatrudnienia, nie została przez niego wykazana. Przeciwnie, w okresie 2021-2022 strona, zdając sobie sprawę z panujących warunków gospodarczych i ich ewentualnego wpływu na wykonalność przyjętych założeń, zapewniała Instytucję Zarządzającą o realizacji wskaźnika rezultatu (pisma strony z dnia 5 sierpnia 2021 r. oraz z dnia 28 lipca 2022 r.).
3. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Zarządu Województwa skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białystoku. Zaskarżając ją w całości zarzucił naruszenie:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.), w szczególności poprzez:
a) nieuwzględnienie, że organ wydający zaskarżoną decyzję dokonał interpretacji umowy o dofinansowanie oraz warunków udziału w projekcie w sposób dowolny i arbitralny, bez uwzględnienia specyfiki przedmiotowego projektu, a ponadto nie uwzględnił ważnego interesu Beneficjenta, jak również nie wskazał przyczyn nieodstąpienia od domagania się od Beneficjenta zwrotu części dofinansowania;
b) nieuwzględnienie, że za odstąpieniem od zwrotu dofinansowania przemawiały wskazane przez stronę przyczyny nieosiągnięcia założeń Projektu, spowodowane wystąpieniem siły wyższej, które nie zostały przez organ orzekający w sprawie szczegółowo rozważone pomimo przedstawienia szeregu dokumentów i informacji przez Beneficjenta,
c) niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw rzekomej odpowiedzialności strony, w kontekście dokumentów i wniosków przedstawionych przez Beneficjenta, przedstawiających okoliczności, w jakich skarżący realizował projekt oraz wyjaśniał przyczyny nieosiągnięcia wskaźnika rezultatu;
d) nieuwzględnienie skutków bezpośrednich dla Beneficjenta w przypadku nie odstąpienia przez organ od domagania się zwrotu części dofinansowania wraz z odsetkami i zagrożeniem upadku firmy, a tym samym zagrożenia dla możliwości dalszego zatrudniania przez skarżącego pracowników, mieszkańców Gminy Suwałki;
2) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: u.f.p.) poprzez błędne przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie świadczy o naruszeniu przy realizacji projektu finansowanego z udziałem środków europejskich procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, a w konsekwencji o powstaniu zobowiązania do ich zwrotu, podczas gdy w realiach przedmiotowego stanu faktycznego taka sytuacja nie zachodzi;
3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., polegającym na braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do poczynienia przez organ błędnych ustaleń, w szczególności polegających na uznaniu, że Beneficjent poprzez nieosiągnięcie założonego w dokumentacji projektowej wskaźnika wzrostu zatrudniania na określonym poziomie, naruszył warunek kwalifikowalności wydatków wskazany w rozdziale 6.2 pkt 3 lit. b) i e) Wytycznych kwalifikowalności, co skutkuje uznaniem, że strona nieprawidłowo wykonała Umowę i naruszyła jej odpowiednie postanowienia, tj. § 2 ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z § 11 pkt tejże Umowy, co jest jednoznaczne z wydatkowaniem środków niezgodnie z procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p. i zaistnieniem przesłanki do wydania decyzji w sprawie zwrotu dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.;
4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w konsekwencji dokonanie błędnej oceny skali uchybień, jakich dopuścił się Beneficjent poprzez przyjęcie, że osiągnięcie przez Beneficjenta wskaźnika rezultatu było kluczowe, w sytuacji gdy Instytucja Zarządzająca w zaskarżonej decyzji wskazała, że inwestycja miała przyczynić się do osiągnięcia celu głównego określonego na poziomie przedsiębiorstwa jako wzrost konkurencyjności podmiotu na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro sama Instytucja Zarządzająca wskazuje na to, że głównym celem projektu był wzrost konkurencyjności, a nie zwiększenie zatrudnienia, to nie sposób jest uznać za trafne stanowisko Instytucja Zarządzająca w świetle którego kluczowym było, aby inwestycja przyczyniła się do zwiększenia liczby nowych miejsc pracy i że cel ten (tj. wzrost zatrudnienia) był równie ważny, jak wzmocnienie potencjału inwestycyjnego i konkurencyjności podmiotów gospodarczych w regionie. Skoro zatem osiągnięcie tego wskaźnika nie można uznać za cel główny, to jego niespełnienie nie może mieć żadnych negatywnych konsekwencji dla strony, w szczególności nie może pociągać za sobą obowiązku zwrotu dofinansowania;
5) art. 75 § w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. wobec dokonania nieuprawnionej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającej na:
a) dowolnym uznaniu, sprzecznym ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, że w sprawie nie zaistniały zdarzenia siły wyższej będące podstawą do odstąpienia od nałożenia korekty finansowej, które to naruszenia w konsekwencji doprowadziły do obrazy zasady praworządności określonej w art. 7 k.p.a.;
b) wadliwej interpretacji zapisów umowy o dofinansowanie w zakresie nałożenia Beneficjenta obowiązku osiągnięcia wskaźnika rezultatu i wystąpienia siły wyższej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Beneficjent zobowiązany był do osiągnięcia wskaźnika rezultatu, brak osiągnięcia i utrzymania wskaźników rezultatu w okresie trwałości projektu w okolicznościach niniejszej sprawy – siły wyższej – stanowi niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji, w sytuacji, gdy w świetle zapisów umownych w przedmiotowej sprawie doszło do wystąpienia siły wyższej, w wyniku której niemożliwym było osiągnięcie przedmiotowego wskaźnika, o czym organ był informowany przez Beneficjenta;
6) art. 6, art. 7, art. 7a oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności umowy oraz wniosku o dofinansowanie, pominięcie wyjaśnień skarżącego w zakresie dokonanych przez niego starań o zatrudnienie pracowników, braku osób zainteresowanych i ostatecznie zatrudnienie osób na wskazane stanowisko, bezpodstawne uznanie, że przedłożone dokumenty stanowią podstawę do stwierdzenia, że skarżący nie udowodnił swojej sytuacji, powołanie się na orzecznictwo o odmiennym, nieadekwatnym do tej sprawy stanie faktycznym;
7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, a zarazem jasnego sposobu sformułowania przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji w sprawie ustalenia wartości korekty finansowej za brak utrzymania wskaźnika zatrudnienia na łączną kwotę 135.605,74 zł, podczas gdy taki sposób wyliczenia kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi nie znajduje oparcia w żadnych przepisach lub postanowieniach umowy o dofinansowanie, a nadto sposób dokonania takiego wyliczenia nie został w żaden sposób uzasadniony, co uniemożliwia jego weryfikację;
8) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób burzący zaufanie do władzy publicznej, sprzeczną analizę dokumentów w dacie wydania decyzji i w toku postępowania oraz zawarcie w niej ogólnikowych stwierdzeń uniemożliwiających realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwiających dokonanie kontroli tej decyzji, w szczególności brak wykazania związku przyczynowo-skutkowego uzasadniającego zwrot części dofinansowania;
9) art. 15 k.p.a. polegające na naruszeniu przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności poprzez odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zeznań: M. C. i K. C. z uwagi na uznanie, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie jest wystarczający do przeprowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a także iż zgromadzone w sprawie dowody pozwoliły na zajęcie przez organ stanowiska, jak również, że okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy nie budzą wątpliwości organu i zostały dostatecznie wyjaśnione w toku postępowania, w sytuacji gdy jak wynika z przyjętego orzecznictwa zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów, tym samym winien on dokonać własnych ustaleń, bez powoływania się na decyzję i okoliczności wyjaśniane przez organ I instancji, co stanowi również naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a., tj. obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, jak również obowiązku uwzględnienia wniosku, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy;
10) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji z 15 listopada 2023 r., podczas gdy należało decyzję uchylić zaś postępowanie umorzyć co miało istotny wpływ na wynika sprawy,
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
1) art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Dz.U. UE L nr 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., dalej jako: "rozporządzenie 1303/2013") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zobowiązaniu do zwrotu części otrzymanych środków, pomimo braku naruszenia prawa wspólnotowego, braku osiągnięcia korzyści przez beneficjenta oraz bez uwzględnienia wagi i charakteru ewentualnych nieprawidłowości;
2) art. 143 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia 1303/2013 przez jego niezastosowanie i naruszenie zasady proporcjonalności przez wydanie decyzji o zwrocie części dofinansowania bez uwzględnienia charakteru i wagi ewentualnych nieprawidłowości w zakresie stopnia realizacji wskaźnika fakultatywnego;
3) art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818 ze zm., dalej jako: u.z.r.p.s.) w zw. z § 11 ust. 2 umowy o dofinansowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przypadku skarżącego doszło do nieprawidłowości skutkujących zasadnością nałożenia na Beneficjenta korekty finansowej z powodu nieosiągnięcia wskaźnika rezultatu "wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach", podczas gdy w ramach przedmiotowego dofinansowania żadne środki nie były wydatkowane sprzecznie z wnioskiem o dofinansowanie, umową o dofinansowanie, regulaminem konkursu oraz wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r.;
4) art. 54 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm., dalej jako: o.p.) poprzez niezastosowanie skutkujące zobowiązaniem skarżącego do zapłaty odsetek także za okres opóźnienia w wydaniu zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że osiągnięty został cel w postaci utworzenia nowego zakładu, tj. żwirowni "K." i uruchomienia działalności wytwórczej w zakresie produkcji i sprzedaży kruszyw sortowanych płukanych, dzięki wykorzystaniu najnowocześniejszych maszyn przeróbczych.
Zdaniem skarżącego działanie siły wyższej, którą była pandemia, wybuch konfliktu zbrojnego na Ukrainie, a także wprowadzone w kraju zmiany legislacyjne (tzw. Polski Ład) nie zostało w sposób należyty wzięte pod uwagę w decyzji. Cały projekt realizowany był w okresie, któremu towarzyszyło zamknięcie obiektów użyteczności publicznej, instytucji, a nade wszystko izolacja, niepewność, zatrzymanie dostaw. inwestycji budowlanych. Beneficjent nie wywiązał się z wszystkich obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie nie z własnej winy, a ze względu na okoliczności, na które nie miał wpływu, a których skutków jednocześnie nie mógł przezwyciężyć.
Zdaniem skarżącego decyzja nakazująca zwrot całości lub części kwoty dofinansowania ma charakter fakultatywny. Z uzasadnień zaskarżonych decyzji nie wynika natomiast, dlaczego organ uznał obligatoryjność wszczęcia względem Beneficjenta procedury zwrotu części dofinansowania i dlaczego nie odstąpił od domagania się od skarżącego zwrotu tych należności.
Skarżący uważa też, że wymuszenie przez organ zatrudnienia dodatkowych osób, mimo że strona skarżąca w okresie realizacji projektu nie miała możliwości finansowych godzi w swobodę wykonywania działalności gospodarczej, ale również w sposób pośredni godzi w interesy publiczne.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, umorzenie w całości postępowania w sprawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
4. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.
2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
4. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa z 22 marca 2024 r. nr 7/2024, w której organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z z 15 listopada 2023 r. nr 30/2023 w przedmiocie określenia kwoty zobowiązania do zwrotu, wypłaconej w związku z realizacją Projektu pn. "Rozszerzanie działalności firmy T. najlepszym sposobem na jej efektywny rozwój" na podstawie Umowy o dofinansowanie nr UDA-RRPD.01.05.00-20-0129/17-00 z dnia 30 marca 2018 r., zmienionej 2 aneksami – ostatni aneks nr UDA-RRPD.01.05.00-20-0129/17-02 z dnia 19 listopada 2018 r., wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia 11 grudnia 2018 r. do dnia zwrotu.
5. Podstawę prawną decyzji Zarządu Województwa stanowiły przepisy
art. 207 u.f.p. W ust. 1 powołanego artykułu wskazuje się, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są (1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, (2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, (3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Z dalszych przepisów powołanego artykułu (ust. 8 i 9) wynika, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa powyżej właściwa instytucja wzywa do: (1) zwrotu środków lub (2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Natomiast po bezskutecznym upływie tego terminu, właściwy organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu.
6. Wymaga więc podkreślenia, że zastosowanie art. 207 u.f.p. w żadnej mierze nie stanowi środka fakultatywnego i wbrew wskazaniom skarżącego w treści przepisu nie pojawia się słowo "może". Spełnienie przesłanek określonych w przepisie skutkuje tym, że wypłacone środki "podlegają zwrotowi". Zatem wydanie decyzji na podstawie art. 207 u.f.p. bez wątpienia jest obligatoryjne, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w tym przepisie.
Lektura całego § 11 pkt 2 umowy prowadzi zaś do wniosku, że w przypadku nieosiągnięcia wskaźników zasadą jest zwrot środków w oparciu o regułę proporcjonalności, a fakultatywne jest odstąpienie od stosowania tej reguły, gdy beneficjent złoży pisemny wniosek, w którym uzasadni przyczyny nieosiągnięcia założeń projektu, względnie nieosiągnięcie założeń będzie spowodowane wystąpieniem siły wyższej. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał przesłanek do odstąpienia, co zostanie jeszcze wyjaśnione w dalszej części uzasadnienia.
7. Należy dodać, że w myśl art. 60 pkt 6 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Stosownie do treści art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa
(Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.).
8. W ocenie sądu w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy uzasadnione było stwierdzenie, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, wobec czego organ zasadnie najpierw wezwał stronę do zwrotu wypłaconych środków, a następnie z uwagi na brak dobrowolnego zwrotu środków, wydał stosowną decyzję.
Sąd podziela pogląd wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1195/18, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
9. Przenosząc te wskazania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w umowie z 30 marca 2018 r., zmienionej aneksami, w tym z 19 listopada 2018 r., strona zobowiązała się do osiągnięcia i zachowania wskaźników produktu i rezultatu zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu w ramach RPOWP na lata 2014-2020 (§ 11 pkt 2 umowy o dofinansowanie). Nie budzi wątpliwości, że nie został osiągnięty wskaźnik wzrostu zatrudnienia na poziomie 8 pracowników (8,00 EPC) jaki zadeklarował skarżący, wnioskując o dofinansowanie.
Zasadnie organ wyjaśnił, że był to wskaźnik istotny i kluczowy dla przyznania dofinansowania, skoro założeniami Działania 1.5.: Wspieranie przedsiębiorczości i zatrudnienia w gminach, których rozwój uwarunkowany jest siecią Natura 2000 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020, było jednoczesne wspieranie przedsiębiorczości i wzrostu zatrudnienia. Jak zauważył organ, strona zadeklarowała 8 nowych miejsc pracy, co miało znaczenie dla przyznania jej dofinansowania w wysokości wskazanej w umowie.
Organ trafnie zauważył, że dla spełnienia kryterium merytorycznego dopuszczającego wystarczający był wzrost zatrudnienia o 1 etat i utrzymanie go przez 2 lata, jednak skarżący zadeklarował wzrost o 8 etatów, co zwiększało szanse na otrzymanie dofinansowania, jak również wpływało na jego wysokość. Nie ma więc racji skarżący, że wzrost zatrudnienia był tylko dodatkowym celem projektu, bowiem to m.in. jego zadeklarowanie sprawiło, że to właśnie jego projekt został zakwalifikowany do wsparcia, kosztem innych uczestników konkursu. Nie ma też żadnych podstaw w treści umowy, wniosku o dofinansowanie czy szerzej dokumentacji projektowej, które usprawiedliwiałyby rozumienie wskaźnika wzrostu zatrudnienia jako celu dodatkowego czy podrzędnego w stosunku do celu wspierania przedsiębiorczości.
Trafnie przy tym organ argumentuje, że skarżący był świadomy swoich zobowiązań, gdyż przewidywał je wprost regulamin konkursu, nadto w toku realizacji umowy deklarował osiągnięcie wskaźnika wzrostu zatrudnienia na poziomie 5,09 EPC, na który Instytucja Zarządzająca zgodziła się w miejsce pierwotnie deklarowanego wskaźnika 8,00 EPC. Był to bowiem najniższy możliwy wskaźnik przewyższający inne zgłoszone projekty. Jednak ostatecznie tego obniżonego wskaźnika skarżący również nie dotrzymał (osiągnął 1,88 EPC), w związku z czym skutkowało to proporcjonalnym obniżeniem dofinansowania.
10. Stan faktyczny sprawy wskazuje więc, że doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Nieosiągnięcie wskaźnika rezultatu stanowi bowiem nieprawidłowość mającą lub mogącą mieć szkodliwy wpływ na budżet UE. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nieosiągnięcie kluczowych wskaźników projektu jest podstawą do zastosowania korekty finansowej i żądania zwrotu części dofinansowania, o ile beneficjent nie wykaże istnienia nadzwyczajnych okoliczności uniemożliwiających realizację wskaźników (por. wyrok NSA z 24 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1805/20; wyrok NSA z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1283/20).
Należy stwierdzić, że skoro skarżący zadeklarował wzrost zatrudnienia o 8 osób, a celu tego nie osiągnął to środki przyznane skarżącemu nie zostały efektywnie wykorzystane, a beneficjent osiągnął korzyść niewspółmierną do osiągniętych rezultatów, do których osiągnięcia się zobowiązał. Zastosowana więc korekta finansowa znajduje oparcie w stanie faktycznym sprawy i przepisach prawa unijnego i krajowego.
Całkowicie chybiona jest wykładnia, że skarżący zobowiązał się jedynie do "osiągania" wskaźników, a nie ich "osiągnięcia", skoro w samym postanowieniu umownym (§ 11 ust. 2) jest mowa o osiągnieciu wskaźników, a nieosiągnięcie wiąże się z możliwością nałożenia korekty finansowej.
11. Należy podkreślić, że podpisując umowę o dofinansowanie w określonym kształcie skarżący powinien liczyć się z ryzykiem związanym z niedotrzymaniem warunków umowy, w tym również w zakresie osiągnięcia wzrostu zatrudnienia. Zapatrywania skarżącego odnoszące się do tego wskaźnika, deprecjonujące jego znaczenie, są wyłącznie subiektywne i nie znajdują oparcia w treści umowy i dokumentacji projektowej. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie został on "zmuszony" do realizacji wskaźników, ale sam dobrowolnie do tego się zobowiązał i sam też określił poziom wzrostu zatrudnienia na tak wysokim poziomie. Nie może być mowy o "ograniczeniu swobody działalności gospodarczej", gdy skarżący dobrowolnie zaciąga zobowiązanie w drodze umowy, aby skorzystać ze środków publicznych, które w założeniu miały służyć również społeczności lokalnej (m. in. poprzez stworzenie nowych miejsc pracy), a nie tylko rozwojowi działalności gospodarczej skarżącego. W ramach tego stosunku prawnego dofinansowanie jest skorelowane z osiągnięciem wskaźników, w tym wzrostu zatrudnienia. Aktualne twierdzenia, że osiągnięcie wzrostu zatrudnienia na poziomie 8 pracowników jest nieracjonalne, abstrahuje bowiem od faktu, że to sam skarżący zadeklarował osiągnięcie wskaźnika na tym poziomie.
12. W swoich rozważaniach skarżący podkreśla jakie cele projektu osiągnął, pomijając, że organ wziął pod uwagę te okoliczności, a kwota do zwrotu odnosi się wyłącznie do nieosiągniętego w pełnym zakresie wskaźnika wzrostu zatrudnienia. Nie powinno być również wątpliwości, że skarżący nie miał dowolności w zakresie miejsc pracy, które miał stworzyć. Miały to być konkretne stanowiska (operator przesiewacza dwupokładowego i agregatu pompowego, pomocnik operatora przesiewacza dwupokładowego i agregatu pompowego oraz operator ładowarki) i tylko zatrudnienie osób na takich stanowiskach gwarantowało osiągnięcie celu projektu. W tym zakresie również wymaga podkreślenia, że to nie organ wyznaczył skarżącemu taki cel, ale to skarżący zadeklarował, że taki cel osiągnie. Przed złożeniem wniosku i podpisaniem umowy o dofinansowanie skarżący powinien rozważyć czy osiągnięcie tak zakreślonego celu jest możliwe.
13. Jak wspomniano już wyżej, w § 11 pkt 2 umowy przewidziano możliwość odstąpienia od zastosowania reguły proporcjonalności. Zgodnie z tą regułą nieosiągnięcie danego wskaźnika powoduje proporcjonalne obniżenie dofinansowania. Organ ma jednak możliwość uznać, że ze względu na uzasadnione przyczyny wskazane przez beneficjenta w pisemnym wniosku czy też ze względu na siłę wyższą należy od tej reguły proporcjonalności odstąpić.
Należy zauważyć, że organ w toku realizacji umowy uwzględnił w pewnej mierze wskazania skarżącego, obniżając wskaźnik wzrostu zatrudnienia z 8,00 EPC do 5,09 EPC. Wielkość kwoty dofinansowania do zwrotu organ odniósł już do tej obniżonej wartości. W ocenie organu nie było jednak podstaw do obliczenia kwoty zwrotu w sposób bardziej korzystny dla skarżącego, gdyż nie wykazał on ku temu podstaw. Przede wszystkim skarżący w toku postępowania nie wnosił stosownie do treści ww. postanowienia umownego, lecz konsekwentnie zapewniał, że osiągnie założony wskaźnik wzrostu zatrudnienia. Dopiero w toku postępowania zwrotowego skarżący podnosił, że to przez pandemię COVID-19 czy też wojnę na Ukrainie powstały trudności z zatrudnieniem większej liczby pracowników, jednak trafnie organ zwracał uwagę, że wcześniej skarżący konsekwentnie utrzymywał, że dotrzyma swoich zobowiązań. Organ zwrócił uwagę, że skarżący poszukiwał pracowników, ale na stanowisko kierowcy, a nie na stanowiska przewidziane w dokumentacji projektowej. Fakt, że praca na tych stanowiskach jest trudna, co może powodować trudności ze znalezieniem pracowników, powinna być skarżącemu wiadoma już wcześniej. Podobnie nie jest niczym nadzwyczajnym, że wynagrodzenie minimalne jest corocznie podwyższane.
Należy też zauważyć, że w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 986 ze zm.) przewidziano uprawnienie organów do zmiany umowy na uzasadniony wniosek beneficjenta. Z treści przepisu wynika jednak, że jest to możliwe, gdy ze względu na COVID-19 realizacja umowy jest niemożliwa lub znacznie utrudniona. Zatem skarżący powinien złożyć stosowny wniosek i wskazać wpływ COVID-19 na możliwość realizacji umowy. Jak zasadnie wyjaśnił organ, taki wniosek nie został złożony, a skarżący zapewniał, że osiągnie założone cele.
Trafna jest również ocena organu dotycząca zaistnienia siły wyższej. Dokumenty wskazujące na trudności finansowe skarżącego nie stanowią dowodu na zaistnienie siły wyższej. Mogły być one spowodowane różnymi okolicznościami, niekoniecznie mającymi charakter siły wyższej. Trudności finansowe z zasady dotyczą wielu przedsiębiorców i nie muszą mieć nadzwyczajnego, niezależnego od nich charakteru. Przy tym uzasadnione są wskazania organu, że wiedząc o zaistnieniu trudności finansowych skarżący w dalszym ciągu zapewniał, że osiągnie założone wskaźniki, w tym wzrost zatrudnienia.
14. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 15, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarząd Województwa zebrał wyczerpujący materiał dowodowy i dokonał jego swobodnej oceny, dzięki czemu dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Okoliczności mające znaczenie w sprawie zostały ustalone w sposób niepozostawiający wątpliwości, co znalazło też odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Organ odniósł się do zarzutów strony i wyjaśnił wszelkie wątpliwości. W sposób pogłębiony wskazał przesłanki wydania decyzji zwrotowej i wysokość kwoty przypadającej do zwrotu. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ jasno wyłożył w treści decyzji wyliczenie kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu jako wartość proporcjonalną do wagi wskaźnika oraz zakresu w jakim wskaźnik wzrostu wynagrodzenia nie został osiągnięty.
Wnioski o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań skarżącego i M.C. zostały również poddane ocenie organu. Przy pomocy proponowanych dowodów nie zostałyby wykazane twierdzenia mające znaczenie dla sprawy, a więc wypełnienie wskaźnika wzrostu wynagrodzenia czy też zaistnienie siły wyższej bądź innych uzasadnionych przyczyn niewypełnienia wskaźnika, co też organ przekonująco wyłożył, odmawiając przeprowadzenia tych dowodów.
15. Nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 54 § 1 i 2 o.p. Opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy powstało bowiem niezależnie od organu. Czynności organu w sprawie były skoncentrowane, podejmowane bez nieuzasadnionej zwłoki. To brak odpowiednio szybkiej reakcji skarżącego na pisma organu, konieczność odnoszenia się do wniosków dowodowych skarżącego, jak i respektowania uprawnień skarżącego w ramach procedury administracyjnej spowodowały wydłużenie czasu załatwienia sprawy.
16. Sąd nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które uzasadniałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
17. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.