I SA/BK 172/21

I SA/Bk 172/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Justyna Siemieniako /sprawozdawca/
Małgorzata Anna Dziemianowicz /przewodniczący/
Paweł Janusz Lewkowicz
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
I GSK 719/21 - Wyrok NSA z 2024-10-25
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 31zo ust. 10  i 11, art. 31zy ust. 1
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A. C. kwotę 480 złotych (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił A. C. (dalej: "skarżący") prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. Organ przytoczył treść §10 ust. 1 i § 11 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 152, dalej jako: "Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r.") i stwierdził, że zgłoszony na dzień 30 listopada 2020 r. zgodnie z CEIDG przeważający kod PKD nie uprawnia go do zwolnienia z opłacania składek z ustawy Tarcza 7,0 (ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa o COVID-19").
Nie godząc się z powyższą decyzją skarżący, działając przez pełnomocnika, wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie:
przepisów prawa materialnego, tj.
- § 10 ust. 1 pkt 2 w zw. ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., podlegają wyłącznie podmioty posiadające odpowiedni wpis w rejestrze REGON kodu Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 w dniu 30 listopada 2020 r., podczas gdy § 10 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. stanowi, że zwolnieniu podlegają płatnicy prowadzący jako przeważającą oznaczoną działalność w dniu 30 listopada 2020 r., a tym samym zwolnienie dotyczy podmiotów, które oznaczoną działalność gospodarczą prowadziły w tym dniu w sposób faktyczny, a nie tylko te, które bez względu na przedmiot faktycznej działalności legitymowały się w dniu 30 listopada 2020 r. określonym wpisem w rejestrze REGON;
-. § 10 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nakazuje dokonanie oceny prowadzenia działalności, o której mowa w ust. 1, według danych zawartych w rejestrze REGON w dniu 30 listopada 2020 r., podczas gdy przepis ten nakazuje dokonanie oceny danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r., a tym samym w brzmieniu już zaktualizowanym, a nie historycznym - występującym w dniu 30 listopada 2020 r.;
oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez brak zebrania i rozpoznania materiału dowodowego w sposób zupełny i wyczerpujący i:
a) pominięcie w trakcie postępowania i niebadanie faktu, że przeważającym przedmiotem działalności Skarżącego w dniu 30 listopada 2020 r. było prowadzenie restauracji, a zatem działalność opisana kodem PKD 56.10.A i uznanie, że wyłączne znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy ma aspekt formalny, związany z treścią wpisu w rejestrze REGON na dzień 30 listopada 2020 r., choćby nie odpowiadał on stanowi faktycznemu.
b) pominięcie w trakcie postępowania i niezbadanie faktu, że Skarżący w dniu 8 lutego 2021 r. dokonał zmiany oznaczenia przeważającej działalności gospodarczej (kod PKD) w CEIDG oraz rejestrze REGON na działalność oznaczoną kodem 56.10.A, z mocą wsteczną od dnia 15 kwietnia 1998 r., a tym samym, że w chwili wydania decyzji przez organ, w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r., jego przeważającą działalnością była działalność oznaczona kodem 56.10.A, co polegało na prawdzie w wyniku uaktualnienia niewłaściwego wpisu w rejestrach CEIDG i REGON.
W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – oświadczenia J. K. z dnia [...] marca 2021 r. w celu wykazania faktu, że przeważającą działalnością skarżącego jest działalność w zakresie prowadzenia restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych, czyli działalność oznaczona kodem PKD 56.10.A.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że od dnia 15 kwietnia 1998 r. (czyli dnia
rozpoczęcia działalności gospodarczej) przeważającą jego działalnością gospodarczą jest działalność w zakresie prowadzenia restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych. Stan ten istniał również w dniu 30 listopada 2020 r. Powyższa okoliczność wynika również z oświadczenia J. K. z dnia [...] marca 2021 r. prowadzącej księgi rachunkowe skarżącego od 1 stycznia 2018 r., która stwierdziła, że przeważającą działalnością skarżącego jest działalność w zakresie prowadzenia restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych, czyli działalność oznaczona kodem PKD 56.10.A. W treści ww. oświadczenia wskazuje się także na udział gastronomicznej sprzedaży detalicznej w stosunku do sprzedaży hurtowej dokonywanej przez skarżącego w przykładowych miesiącach: listopadzie 2019 r. oraz listopadzie 2020 r., które to dane w sposób jednoznaczny świadczą o tym, że przeważającą działalnością skarżącego była działalność w zakresie prowadzenia restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych. Zdaniem skarżącego, § 10 ust. 2 Rozporządzenia nie nakazuje badania treści rejestru REGON z dnia 30 listopada 2020 r. w ujęciu historycznym (czyli jak brzmiał w tym dniu), lecz jak brzmiał na ww. dzień, w dniu przeprowadzenia oceny przez organ, czyli w dniu wydania decyzji).
Skarżący podnosi, że w dniu 8 lutego 2021 r. dokonał uaktualnienia wpisu do CEIDG (a tym samym, zgodnie z art. 6 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy - także wpisu do rejestru REGON). Zważywszy, że organ wydał decyzję w dniu 17 lutego 2021 r., miał on pełen dostęp do zmienionej treści wpisu. Zmiana z dnia 8 lutego 2021 r. była zmianą z datą wsteczną, a więc dokonywała zmiany brzmienia wpisu także na dzień 30 listopada 2020 r. W związku z tym, w dniu wydania decyzji Skarżący spełniał przesłanki materialnoprawne udzielenia pomocy określone w § 10 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 Rozporządzenia - prowadził określoną działalność gospodarczą i formalne - legitymował się wpisem określonej działalności w rejestrze REGON.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący na dzień 30 listopada 2020 r. miał zarejestrowaną działalność z kodem PKD 4690.Z, który to kod nie znajduje się w wykazie podmiotów uprawnionych do zwolnienia z opłacania składek. Dopiero 8 lutego 2021 dokonał zmiany w CEIDG z datą wsteczną od 15 kwietnia 1998r. wskazując kod 5610A.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.
W pierwszym rzędzie wskazać należy, że choć skargę skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zresztą zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji), to właściwym do jej rozpoznania jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Wynika to z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1773). Zgodnie z § 1 pkt 2 lit. b) tego aktu, na podstawie art. 13 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), Prezydent RP zarządził, że rozpoznawanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.) - przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Brzmienie tego przepisu ustalone zostało na mocy rozporządzenia z dnia 4 marca 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U. z 2021 r. poz.426). Zmiana weszła w życie z dniem 16 marca 2021 r. Stosownie do § 2 rozporządzenia zmieniającego, sprawy, o których mowa w § 1 pkt 2 lit. b) zmienianego rozporządzenia, w których skargi zostały wniesione przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia i postępowanie nie zostało zakończone, rozpoznaje wojewódzki sąd administracyjny właściwy w rozumieniu niniejszego rozporządzenia, z wyjątkiem spraw, w których wyznaczono termin posiedzenia.
W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona [...] marca 2021 r. Organ za pośrednictwem którego została złożona zasadnie zatem przekazał ją do rozpoznania, wraz z odpowiedzią na skargę, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, tj. sądowi właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania skarżącego.
W dalszej kolejności wyjaśnić należy powody rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Otóż, w myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi więc na zagrożenie pandemiczne, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 2 ww. ustawy oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 12 kwietnia 2021 r., sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Sąd nie dopuścił wnioskowanego w skardze dowodu z dokumentu prywatnego w postaci oświadczenia J. K. z dnia [...] marca 2021 r. na okoliczność wykazania faktu, że przeważającą działalnością skarżącego jest działalność w zakresie prowadzenia restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych, czyli działalność oznaczona kodem PKD 56.10.A. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przyjmuje się, że przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Co do zasady jednak sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego – kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt I FSK 1377/20.
Sąd uznał, że oświadczenie księgowej skarżącego odnoszące się do kwestii przeważającej działalności skarżącego nie miałoby charakteru dowodu uzupełniającego, bowiem organ, przyjmując w sprawie określone rozumienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poza weryfikacją rejestru REGON nie prowadził postępowania w przedmiocie ustalenia przeważającej działalności gospodarczej skarżącego. Pismo to strona winna przedstawić organowi, który będzie mógł go ocenić jak każdy dowód w sprawie.
Przechodząc do meritum sprawy podkreślenia wymaga, że dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie doszło do obu wymienionych rodzajów naruszenia prawa.
Spór w sprawie dotyczy tego, czy organ, rozpoznając wniosek strony, powinien ograniczyć się jedynie do badania kodu PKD do wpisu w rejestrze, dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej, czy też przyjąć kod PKD odpowiadający rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.
Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek wynika z przepisów ustawy o COVID-19. W art. 31zo ust. 10 tej ustawy wskazano warunki, od których została uzależniona ta możliwość za listopad 2020 r. (zgodnie z tym przepisem, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r." wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.
Z kolei w przepisie art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19 ustawodawca zawarł delegację umożliwiającą Radzie Ministrów, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określenie innych okresów zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3, dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.
Rada Ministrów, korzystając z tego uprawnienia, wydała w dniu 19 stycznia 2021 r. Rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 152). W § 10 ust. 1 tego Rozporządzenia zwolniono z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, wymienionymi w tym przepisie kodami, m.in.: 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z. - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.
Jednym z warunków uprawniających do ubiegania się o taką preferencję jest zatem prowadzenie na dzień 30 listopada 2020 r. jako przeważającej działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 wymienionym w przytoczonym przepisie kodem. Jednocześnie zastrzeżono w §10 ust. 2 Rozporządzenia (analogicznie jak w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19), że oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. Organ, oceniając spełnienie przez skarżącego warunku w zakresie oznaczenia działalności gospodarczej według PKD na dzień 30 listopada 2020 r. stwierdził, że miał on wówczas zarejestrowaną działalność o kodzie PKD 46.90.Z., jako rodzaj przeważającej działalności, który to kod PKD nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za grudzień 2020 r.
Zdaniem Sądu, brzmienie cytowanych przepisów nie oznacza, że organ może w każdej sytuacji bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w rejestrze REGON, co do uwidocznionego w ewidencji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika na dzień 30 listopada 2020 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w ww. rejestrze. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrze, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Podobne stanowisko zostało już wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych – np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 189/21, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 140/21 – i orzekający w tej sprawie Sąd stanowisko to podziela. W wyroku tut. sądu w sprawie I SA/Bk 140/21 wyjaśniono, że podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia gramatyczna, pozostałym zaś metodom wykładni, w tym wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także historycznej, przypisuje się subsydiarny charakter. Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Sąd zwrócił jednak uwagę, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy się go skonfrontuje z innymi przepisami lub weźmie pod uwagę cel regulacji prawnej. W motywach uchwały NSA z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt I OPS 1/15 podniesiono zaś, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Nie oznacza to jednak, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirka-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69-77). Zatem przyjąć należy, że choć podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia językowa, to nie ma ona charakteru absolutnego. Odstępstwo od gramatycznej wykładni przepisu prawa możliwe jest, a nawet pożądane, w sytuacji, gdy np. rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu, bądź gdy prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.
Uwzględniając powyższe na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że wyłącznie językowy rezultat wykładni §10 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, podobnie jak art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19, prowadzi do wypaczenia celów tych regulacji, czyli przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanym z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowym zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Z uwagi na cel powołanych regulacji, organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. W ocenie Sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił na dzień 30 listopada 2020 r. kodu PKD działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. Poprzestanie na językowej wykładni omawianych przepisów może doprowadzić do sytuacji, że pomoc otrzymają przedsiębiorcy, którzy mają wpisany kod PKD – jako rodzaj przeważającej działalności w rozumieniu art. 31zo ust. 10 ustawy i §10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. – choć rzeczywiście nie prowadzą przeważającej działalności w zakresie objętym tym kodem.
Należy też zwrócić uwagę, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej, niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.
Wskazać też należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa o COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. 2015 poz. 2009) W § 9 ww. rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. Zdaniem Sądu, o przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, a także §10 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.
Jak słusznie zauważył WSA w Szczecinie w wyroku z 13 maja 2021 r., I SA/Sz 304/21, pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 (a więc również ta przewidziana przepisem §10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r.), nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej też przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana.
Sąd nie neguje istnienia po stronie skarżącego jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, obowiązku bieżącego, w terminach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zgłaszania wszelkich zmian danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na podmioty, w tym danych przekazywanych organom statystyki publicznej, aby mogły one rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 214/21; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20). Jednak istnienie tego obowiązku nie oznacza, że podmioty, które go nie dopełniły, mają – jak chce tego organ – ponosić "konsekwencje związane z prowadzeniem działalności" w postaci nieuzyskania wsparcia w obliczu pandemii. Zdaniem Sądu, konsekwencje takie nie były objęte zamiarem ustawodawcy.
Trzeba pamiętać, że przepisy ustawy COVID- 19 mają na celu, m.in. łagodzenie trudności społeczno-gospodarczych związanych z występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, ustawodawca niewątpliwie chciał złagodzić rozwiązaniami mającymi udzielać wsparcia tym, którzy tymi ograniczeniami byli bezpośrednio obejmowani. Określenie formy wsparcia, jak też zasad ich udzielania bez wątpienia należy do ustawodawcy. Przyjęte w §10 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. rozwiązanie, zgodnie z którym oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na określony dzień, jest bez wątpienia uzasadnione z punktu widzenia sprawności przyznawania pomocy, z drugiej jednak strony jego formalny charakter nie jest spójny z zawartym w §10 ust. 1 tego Rozporządzenia zapisem, z którego wynika, że ustawodawca chciał udzielić pomocy płatnikom składek prowadzącym, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności. Łączne czytanie zapisów ust. 1 i 2 § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. prowadzi do wniosku, że w przypadku sporu należy większe znaczenie nadać faktom wskazującym na rzeczywiste prowadzenie działalności gospodarczej zgodnej z określonym kodem PKD niż wyłącznie formalnemu wpisowi na określoną datę.
Z powyższych względów Sąd przyjął, że rozwiązania prawnego określonego w §10 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. nie można traktować wyłącznie literalnie, bez uwzględnienia wyrażonego w poprzedzającym go ust. 1 – zapisu o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek "płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r. działalność oznaczoną wg PKD 2007 jako rodzaj przeważającej działalności wymienionymi w tym przepisie kodami". Oznacza to, że w przypadku uzasadnionych wątpliwości organ jest uprawniony i zobowiązany dokonać ustaleń co do rodzaju przeważającej działalności płatnika na określoną przepisem datę. Nie można wykluczyć wykazania tej okoliczności innymi środkami dowodowymi i podważenia formalnego i statystycznego znaczenia wpisu w rejestrze podmiotów REGON.
Przyjęte rozumienie przepisów nie oznacza, że w każdej sytuacji organ powinien z urzędu badać zgodność faktycznie prowadzonej działalności z kodem PKD. Omawiany, sporny w sprawie przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie wyklucza on ogólnych zasad prowadzenia postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ swoje rozstrzygnięcie wydał w oparciu o ustalenie, że na dzień 30 listopada 2020 r. skarżący prowadził działalność z wpisanym kodem PKD 4690.Z. Bez wątpienia kod ten nie uprawniał do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za grudzień 2020 r. Samoistnego i przesądzającego znaczenia w sprawie nie ma też fakt, że w dniu 8 lutego 2021 r. skarżący dokonał uaktualnienia wpisu do CEIDG (a tym samym, zgodnie z art. 6 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy - także wpisu do rejestru REGON), jak też to, że uaktualnienie to nastąpiło z mocą wsteczną - od 1998 r. W dacie 30 listopada 2020 r. wpis ten bez wątpienia był taki, jak wskazuje organ.
W kontekście poczynionych rozważań w sprawie należy przyjąć, że pomimo, że na datę 30 listopada 2020 r. dane zawarte w rejestrze REGON nie wskazywały jako przeważającej działalności prowadzonej przez skarżącego zgodnej z kodem wymienionym w §10 ust. 1 Rozporządzenia, to jeżeli w sprawie możliwe jest ustalenie, że w dacie 30 listopada 2020 r. skarżący faktycznie prowadził jako przeważającą działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 zgodną z jednym z kodów, to – jeśli spełnia również pozostałe wymagania – przysługuje mu zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek.
Sąd zauważa, że w rozpoznawanej sprawie we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek RDZ-B7 skarżący oświadczył, że prowadzi jako przeważającą działalność wg PKD 5610A (zatem ujętą w §10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r.). Ponadto, w dacie wydawania decyzji nastąpiło już uaktualnienie kodu PKD z datą wsteczną. W takich okolicznościach wydanie decyzji o odmowie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek, bez jakiejkolwiek próby wyjaśnienie istotnych okoliczności, nastąpiło nie tylko z naruszeniem przepisów §10 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r., ale też przepisów procesowych.
Pomijając oświadczenie skarżącego i nie przeprowadzając w sprawie dowodów, nie poddając ich ocenie organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256). Organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza co do rodzaju faktycznie wykonywanej przez skarżącego działalności będącej działalnością przeważającą. Podzielić należy stanowisko skargi, że pominięcie tej kwestii oznaczało nadanie znaczenia kwestii formalnej (treść wpisu w rejestrze REGON) z pominięciem prawdy materialnej. Istniejące na datę wydania decyzji fakty powinny przynajmniej wzbudzić wątpliwości organu, te zaś powinny doprowadzić do zgromadzenia w sprawie dowodów i ich oceny po to, by ustalić, czy dane w zakresie rodzaju przeważającej działalności uwidocznione w rejestrze REGON na ww. dzień były zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy skarżący faktycznie wykonuje przeważającą działalność gospodarczą pod kodem PKD 5610.A, który to kod PKD uprawnia przedsiębiorcę do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia.
W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w wyroku podglądy co do wykładni §10 ust. 1 i 2 Rozporządzenia i przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego, wyczerpująco zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby w rezultacie powtórnie ocenić spełnienie przez skarżącego przesłanek przedmiotowego zwolnienia.