I SA/BK 168/25

I SA/Bk 168/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-06-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Dariusz Marian Zalewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2298
art. 27 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na  rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), Sędziowie sędzia WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 18 marca 2025 r. nr 9010-2025-000102 w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na 2023 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz skarżącego T. B. kwotę 200 (słownie dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 29 czerwca 2023 r. T. B.(dalej jako: "skarżący") złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sokółce wniosek o przyznanie płatności na 2023 r., w którym ubiegał się o przyznanie płatności w ramach Interwencji w formie płatności bezpośrednich do podstawowego wsparcia dochodów i płatności redystrybucyjnej do powierzchni 233,27 ha, płatności do ekoschematu rolnictwo węglowe i zarządzanie składnikami odżywczymi w formie praktyki międzyplony ozime/wsiewki śródplonowe do powierzchni 150,80 ha, praktyki zróżnicowana struktura upraw, praktyki wymieszanie obornika z glebą na gruntach ornych w ciągu 12 godzin do powierzchni 64,79 ha, praktyki wymieszanie słomy z glebą do powierzchni 51,70 ha, płatności do ekoschematu retencjonowanie wody na trwałych użytkach zielonych, wsparcia dochodów związanego z produkcją do roślin pastewnych do powierzchni 72,87 ha, wsparcia dochodów związanego z produkcją do roślin strączkowych na nasiona do powierzchni 7,21 ha oraz uzupełniającej płatności podstawowej do powierzchni 190,38 ha.
W dniach 12 lipca 2023 r., 23 lipca 2023 r., 29 września 2023 r., 2 października 2023 r. skarżący składał zmiany do wniosku. Natomiast w dniu 16 października 2023 r. skarżący złożył oświadczenie o wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności lub siły wyższej.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sokółce decyzją z dnia 23 maja 2024 r., nr 0198-2024-007095, umorzył postępowanie w części dotyczącej powierzchni wycofanej w dniu 29 września 2023 r. i w dniu 2 października 2023 r., uznał działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności oraz przyznał skarżącemu podstawowe wsparcie dochodów, płatność do praktyki międzyplony ozime/wsiewki śródplonowe, płatność do praktyki zróżnicowana struktura upraw, praktyki wymieszanie obornika z glebą na gruntach ornych w ciągu 12 godzin, uzupełniającą płatność podstawową do powierzchni stwierdzonej, płatność redystrybucyjną do powierzchni wynikającej z art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2024 r. poz. 1741, dalej jako: "ustawa redystrybucyjna"), płatność do roślin strączkowych na nasiona, płatność do roślin pastewnych, płatność do praktyki wymieszanie słomy z glebą zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku i płatność do ekoschematu retencjonowanie wody na trwałych użytkach zielonych do powierzchni stwierdzonej powierzchni potwierdzonej przez Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa.
W następstwie odwołania skarżącego decyzją z dnia 14 sierpnia 2024 r., nr 9010-2024-000577, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi BP.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu 10 stycznia 2025 r. Kierownik BP wydał decyzję nr 0198-2025-01174, na mocy której: umorzył postępowanie w części dotyczącej powierzchni wycofanej w dniu 29 września 2023 r. i w dniu 2 października 2023 r.; uznał działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w odniesieniu do powierzchni (0,30 ha) działki rolnej oznaczonej kodem literowym BE położonej na działce ewidencyjnej o nr: [...]; odmówił uznania działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...]; przyznał skarżącemu podstawowe wsparcie dochodów do powierzchni pomniejszonej, płatność redystrybucyjną do powierzchni maksymalnej wynikającej z art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy redystrybucyjnej, płatność do praktyki międzyplony ozime/wsiewki śródplonowe, płatność do praktyki zróżnicowana struktura upraw, praktyki wymieszanie obornika z glebą na gruntach ornych w ciągu 12 godzin i uzupełniającą płatność podstawową do powierzchni stwierdzonej, płatność do roślin strączkowych na nasiona, płatność do roślin pastewnych, płatność do praktyki wymieszanie słomy z glebą zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, a płatność do ekoschematu retencjonowanie wody na trwałych użytkach zielonych do powierzchni pomniejszonej.
W następstwie odwołania skarżącego decyzją z dnia 18 marca 2025 r., nr 9010-2025-000102, Dyrektor POR utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę wnioskującą działki (działek) oraz powierzchni zadeklarowanych działek użytkowanych rolniczo, co do którego strona ubiega się o przyznanie płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności.
Organ przedstawił wynik ustaleń powierzchni spornych działek kwalifikujących się do wnioskowanych płatności:
- działka AG ([...]) - pow. deklarowana 1,29 ha, pow. stwierdzona w wyniku kontroli 1,29 ha, deklarowane płatności: PWD;
- działka B ([...]) - pow. deklarowana 3,49 ha, pow. stwierdzona 3,48 ha, deklarowane płatności: PWD, UPP;
- działka I ([...]) - pow. deklarowana 0,53 ha, pow. stwierdzona 0,51 ha, deklarowane płatności: PWD;
- działka K ([...]) – pow. deklarowana 5,41 ha, pow. stwierdzona 5,40 ha, deklarowane płatności: PWD;
- działka R ([...]) – pow. deklarowana 2,34 ha, pow. stwierdzona 0,00 ha, deklarowane płatności: PWD;
- działka O ([...]) – pow. deklarowana 2,18 ha, pow. stwierdzona 2,08 ha, deklarowane płatności: PWD, E_MPW, E_OBR, UPP.
Dyrektor POR wskazał, że w ramach wniosku o przyznanie podstawowego wsparcia dochodów, zadeklarowano łącznie 233,12 ha, zaś w wyniku kontroli stwierdzono 230,65 ha. Różnica powierzchniowa wynosi zatem 2,47 ha, zaś procentowa 1,07%. Skoro zatem różnica procentowa wyniosła 1,07%, ale różnica powierzchniowa przekroczyła 2 ha, to zastosowanie znajduje § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. 2023 r. poz. 482, dalej jako: "rozporządzenie redystrybucyjne"). W związku z tym powierzchnia zatwierdzona do podstawowego wsparcia dochodów wynosi 225,71 ha, zatem Kierownik BP przyznał płatności w prawidłowej wysokości.
W odniesieniu do płatności redystrybucyjnej, Dyrektor POR wskazał, że została przyznana prawidłowo do powierzchni maksymalnej, tj. 30 ha, stosownie do art. 27 ust. 1 i 2 ustawy redystrybucyjnej.
Dalej wskazano, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2023 do płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na nasiona wynosiła 7,21 ha i taką powierzchnię również stwierdzono, stosownie do art. 25, art. 26 i art. 29 ust. 1 ustawy redystrybucyjnej oraz § 6 rozporządzenia redystrybucyjnego.
Podobnie, zarówno powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku do płatności związanej do powierzchni upraw roślin pastewnych, jak i powierzchnia stwierdzona, wynosiły 72,79 ha, o czym stwierdzono w oparciu art. 25, art. 26 i art. 29 ust. 1 ustawy redystrybucyjnej oraz § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia redystrybucyjnego.
Następnie organ przedstawił ustalenia i wyliczenia w zakresie schematów na rzecz klimatu, środowiska i dobrostanu zwierząt (ekoschematy): płatności do ekoschematu – rolnictwo węglowe i zarządzane składniki odżywczymi.
Organ przytoczył przepisy art. 32 ust. 1 i 2, art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy redystrybucyjnej oraz § 4 ust. 1, 2 i 3, § 28, § 29 ust. 1, § 30 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności w ramach schematów na rzecz klimatu i środowiska w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2023 r. poz. 493, dalej jako: "rozporządzenie o ekoschematach"). W oparciu o nie uznał, że w gospodarstwie skarżącego minimalna liczba punktów niezbędna do przyznania płatności do rolnictwa węglowego i zarządzania składnikami odżywczymi została wyznaczona na poziomie pkt 291,40, a uzyskana 1527,70
W ramach praktyk: międzyplony ozime lub wsiewki środplonowe oraz zróżnicowana struktura upraw, organ, opierając się odpowiednio o przepisy § 6 ust. 1 i 2 oraz § 8 ust. 1-5 rozporządzenia o ekoschematach, stwierdził różnice powierzchniowe i procentowe (w pierwszym przypadku: pow. deklarowana 133,01 ha, stwierdzona 132,91 ha, a zatem różnica 0,10 ha/0,08% , w drugim: pow. deklarowana 210,30 ha, stwierdzona 210,019, a zatem różnica 0,11 ha/0,05%) i w myśl § 45 ust. 4 rozporządzenia redystrybucyjnego stwierdził prawidłowe przyznanie płatności do powierzchni zatwierdzonych (odpowiednio): 132,91 ha oraz 210,19 ha.
Również co do praktyki: wymieszanie obornika z glebą na gruntach ornych w ciągu 12 godzin, stwierdzono różnicę powierzchniową 0,10 ha oraz 0,15% (między deklarowanymi 64,75 ha a stwierdzonymi 64,65 ha), a zatem zgodnie z § 45 ust. 4 rozporządzenia redystrybucyjnego płatność przyznano prawidłowo do powierzchni zatwierdzonej 64,65 ha.
W odniesieniu do praktyki: wymieszanie słomy z glebą, organ zauważył, że płatność została przyznana zgodnie z żądaniem, gdyż powierzchnia deklarowana i stwierdzona były tożsame (51,64 ha).
Dyrektor POR przytoczył następnie przepisy § 15 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia o ekoschematach dotyczącego płatności do retencjonowania wody na trwałych użytkach zielonych. W oparciu o te regulacje, jak i § 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia redystrybucyjnego, stwierdził, że między pow. deklarowaną 16,74 ha a pow. stwierdzoną 14,48 ha, zachodzi różnica powierzchniowa 2,26 ha, procentowa 15,61%, wobec czego powierzchnia zatwierdzona do podstawowego wsparcia dochodów wynosi 9,96 ha, a Kierownik BP prawidłowo przyznał przedmiotową płatność.
Następnie organ skupił się na uzupełniającej płatności podstawowej, w związku z czym powołał się na art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 ustawy redystrybucyjnej. Stwierdził, że strona zadeklarowała powierzchnię 190,30 ha, zaś w wyniku kontroli stwierdzono powierzchnię 190,19 ha. Różnica powierzchniowa wynosi zatem 0,11 ha, a procentowa 0,06%. Zgodnie z § 45 ust. 4 rozporządzenia redystrybucyjnego powierzchnia zatwierdzona wynosi 190,19 ha, zatem płatność została przyznana prawidłowo.
Opierając się na treści art. 59 ust. 5 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.Urz.L 435 z dnia 6 grudnia 2021 r., s. 187, dalej jako: "rozporządzenie 2021/2116"), Dyrektor POR stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie uznał zaistnienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności (deszcz nawalny, bobry) uniemożliwiających wykonanie zobowiązań do działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna oznaczona identyfikatorem "BE" - zdarzenie zgłoszone na powierzchni 0,30 ha) zadeklarowanej w ramach przedmiotowej płatności oraz uznał zachowanie prawa do uzyskania płatności w odniesieniu do tej działki. Natomiast w odniesieniu do zadeklarowanej działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna oznaczona identyfikatorem "R" o powierzchni 2,34 ha) organ pierwszej instancji zdaniem Dyrektora POR zasadnie odmówił uznał działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, wskazując, że skarżący zadeklarował w roku 2023 do płatności działkę, na której nie prowadził działalności rolniczej, a oświadczenie o wystąpieniu siły wyższej na wskazanej działce skarżący złożył również w roku 2021, 2022, jak też i w roku 2024.
W ocenie organu na przedmiotowej działce nie wystąpiły przypadki nadzwyczajne i nieprzewidywalne wykraczające ponad przeciętność, potwierdzające wystąpienie siły wyższej czy nadzwyczajnych okoliczności. Siła wyższa to okoliczność wyjątkowa, a nie powtarzająca się corocznie. Powyższe uzasadnia więc odmowę uznania działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...]. Zatem działka rolna oznaczona identyfikatorem "R" o powierzchni 2,34 ha została prawidłowo wykluczona z płatności.
Dyrektor POR wskazał, że ustalenie powierzchni użytkowanej rolniczo na działkach rolnych oparte zostało na wynikach kontroli administracyjnej przeprowadzonej przy wykorzystaniu dostępnych organowi pierwszej instancji narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa. Przy tym organ pierwszej instancji miał do dyspozycji nie tylko obraz ortofotomapy, ale także widok satelitarny w aplikacji GoogleEarth, oraz zdjęcia satelitarne z systemu Sentinel 2.
Na ich podstawie organ pierwszej instancji ustalił, że powierzchnie kwalifikujące się do płatności w granicach przedmiotowych działek ewidencyjnych są mniejsze od powierzchni deklarowanych do płatności, a powierzchnia wykluczona z przyznania płatności stanowi obszar nieużytkowany rolniczo. Zarzuty zawarte w treści odwołania dotyczące niesłusznie wykluczonej powierzchni działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] są niezasadne, bowiem zmniejszenie powierzchni wykluczonej z przyznania płatności na przedmiotowych działkach stanowią tereny nieuprawnione. Organ odwoławczy wskazuje, że obowiązkiem rolnika jest zadeklarowanie we wniosku o płatność prawidłowej powierzchni gruntów rolnych, ponieważ to wnioskujący rolnik dysponuje wiedzą o powierzchni użytkowanej rolniczo, decyduje o treści wniosku, który składa do ARiMR.
W odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] odmówiono uznania działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, bowiem zgłoszona do płatności działka nie została uznana jako kwalifikujący się hektar. Ponadto strona nie wykazała, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, niezgodność deklaracji powierzchni przez rolnika nie była wynikiem błędu oczywistego ani wynikiem błędu organu, a także wg organu odwoławczego niezgodność była znacząca. Odnosząc się zaś do zawartego w odwołaniu zarzutu niesłusznego wykluczenia z płatności działki "R" i złożenia oświadczenia o działaniu siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, które było zgodne ze stanem faktycznym i nie dało się przewidzieć, należy jeszcze raz podkreślić, że przedmiotowa działka nie została uznana jako kwalifikujący się hektar, zatem wykluczenie przedmiotowej działki z płatności było zasadne.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") poprzez nierozpoznanie zarzutów złożonego przez skarżącego odwołania, a pomimo to utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o niepełny i dowolnie oceniany materiał dowodowy, w sytuacji gdy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;
2) art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2023 r. poz. 2298, dalej jako: "u.w.r.o.w.") poprzez naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do:
a) działek oznaczonym kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]) i K (działka ewidencyjna [...]) i niewyjaśnienie przyczyn zmniejszenia powierzchni przedmiotowych działek kwalifikujących się do przyznania płatności, w sytuacji gdy obszar działek zadeklarowany we wniosku o przyznanie płatności jest (i był) użytkowany rolniczo, co potwierdza maksymalny kwalifikowany obszar wynikający z baz referencyjnych prowadzonych przez ARiMR za kolejne lata (2024 i 2025) – co skutkowało nieuzasadnionym wykluczeniem z płatności powierzchni działek oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]) i K (działka ewidencyjna [...]),
b) działki oznaczonej kodem literowym O (działki ewidencyjne [...] i [...]) i niewyjaśnienie przyczyn zmniejszenia powierzchni przedmiotowej działki kwalifikującej się do przyznania płatności, w sytuacji gdy obszar przedmiotowej działki zadeklarowany we wniosku o przyznanie płatności jest (i był) użytkowany rolniczo, co potwierdza załącznik do wniosku o przyznanie płatności (nr mapy [...]) i przedstawiony przez skarżącego zrzut z geoportal.gov.pl, a pomimo to wprowadzenie przez organ zmian maksymalnego kwalifikowanego obszaru w bazach referencyjnych prowadzonych przez ARiMR w 2025 r. - co skutkowało nieuzasadnionym wykluczeniem z płatności części powierzchni działki oznaczonej kodem literowym O (działki ewidencyjne [...] i [...]),
c) działki oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) i przyjęcie, że w odniesieniu do przedmiotowej działki nie wystąpiła siła wyższa lub inne nadzwyczajne okoliczności, w sytuacji gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skoszenie biomasy znajdującej się na przedmiotowej działce nie było możliwe przez szkody spowodowanego przez deszcz nawalny i bobry, natomiast w latach poprzednich – 2021 r. i 2022 r. - biomasa została skoszona i zebrana, zaś organ pierwszej instancji w kampaniach za 2021 i 2022 r. uznawał obszar tej działki jako kwalifikujący się hektar – co skutkowało nieuzasadnioną odmową uznania wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) poprzez przyjęcie, że nie jest prowadzona na niej działalność rolnicza;
3) art. 77 § 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktów znanych organom z urzędu dotyczących:
a) skoszenia i zebrania biomasy w latach 2021 r. i 2022 r. na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) – oświadczenia zostały złożone 28 lutego 2024 r. do spraw o przyznanie płatności za 2021 r. i 2022 r., w sytuacji gdy skarżący podkreślał ten fakt w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a pomimo tego organy przyjęły, że działka ewidencyjna [...] nie jest przez skarżącego użytkowana rolniczo, co skutkowało nieuzasadnioną odmową uznania wystąpienia siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]),
b) wyznaczenia w bazach referencyjnych prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa maksymalnego kwalifikowanego obszaru na działkach oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]) i K (działka ewidencyjna [...]) na lata kolejne (2024 i 2025 r.) większego aniżeli obszar stwierdzony przez organy w niniejszym postępowaniu, w sytuacji gdy przedmiotowe działki były i nadal są użytkowane przeze mnie w tożsamym, zadeklarowanym we wniosku zakresie zarówno w 2023 r. i kolejnych latach, co skutkowało nieuzasadnionym wykluczeniem części powierzchni działek oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]) i K (działka ewidencyjna [...]) z płatności,
c) wyznaczenia w bazach referencyjnych prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa maksymalnego kwalifikowanego obszaru na działce oznaczonej kodem literowym O (działki ewidencyjne [...] i [...]) na rok 2025 większego aniżeli obszar stwierdzony przez organy w niniejszym postępowaniu, w sytuacji gdy przedmiotowa działka była i nadal jest użytkowana przez skarżącego w tożsamym, zadeklarowanym we wniosku zakresie zarówno w 2023 r. i kolejnych latach, co skutkowało nieuzasadnionym wykluczeniem z płatności części powierzchni działki oznaczonej kodem literowym O (działki ewidencyjne [...] i [...]);
4) art. 66 ust. 1 pkt 112 ustawy redystrybucyjnej, poprzez oparcie ustaleń na podstawie niepełnego i wybiórczo ocenionego materiału dowodowego, w szczególności:
a) oparcie ustaleń dotyczących maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla działek oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]), K (działka ewidencyjna [...]) i O (działki ewidencyjne [...] i [...]) wyłącznie na podstawie ortofotomapy, widoku satelitarnego Google Earth, czy też zdjęć satelitarnych z systemu Sentinel bez przeprowadzenia kontroli na miejscu (oględzin w terenie) w celu oceny przebiegu granic obszaru użytkowanego rolniczo wykluczonych obszarów działek, w sytuacji gdy obszar działek zadeklarowany we wniosku o przyznanie płatności jest (i był) użytkowany rolniczo, co skarżący zgłaszał w trakcie postępowania administracyjnego i co potwierdza maksymalny kwalifikowany obszar wynikający z baz referencyjnych prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa za kolejne lata (2024 i 2025 – dla działek oznaczonych kodami literowymi AG i K, 2025 – dla działki oznaczonej kodem literowym O),
b) nieprzeprowadzenie analizy czy na wykluczonych przez organy obszarach dla działek oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]), K (działka ewidencyjna [...]) i O (działki ewidencyjne [...] i [...]) była prowadzona działalność rolnicza, w sytuacji gdy okoliczność ta była podnoszona i znajduje odzwierciedlenie w bazach referencyjnych prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa za kolejne lata (2024 i 2025 – dla działek oznaczonych kodami literowymi AG i K, 2025 – dla działki oznaczonej kodem literowym O),
c) nieprzeprowadzenie analizy czy na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) była w poprzednich latach prowadzona działalność rolnicza, w sytuacji gdy w latach poprzednich (2021 i 2022 r.) biomasa na przedmiotowej działce została skoszona – co skutkowało nieuzasadnionym wykluczeniem części powierzchni działek oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]), K (działka ewidencyjna [...]) i O (działki ewidencyjne [...] i [...]) z płatności oraz nieprawidłowym przyjęciem, że na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) nie była prowadzona działalność rolnicza, a w konsekwencji błędnym przyjęciem, że zasadna jest odmowa uznania wystąpienia siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności w stosunku do przedmiotowej działki;
5) art. 80 k.p.a. poprzez błędną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przyjęcie wadliwych ustaleń prowadzących w efekcie do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez uznanie, że:
a) maksymalny kwalifikowany obszar dla działki oznaczonej kodem literowym AG (działka ewidencyjna [...]) wynosi 1,28 ha, w sytuacji gdy obszar ten jest większy i wynosi 1,29 ha,
b) maksymalny kwalifikowany obszar dla działki oznaczonej kodem literowym K (działka ewidencyjna [...]) wynosi 5,40 ha, w sytuacji gdy obszar ten jest większy i wynosi 5,41 ha,
c) maksymalny kwalifikowany obszar dla działki oznaczonej kodem literowym O (działki ewidencyjne [...] i [...]) wynosi łącznie 2,08 ha, w sytuacji gdy obszar ten jest większy i wynosi 2,18 ha,
d) na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) nie jest i nie była w latach 2021 i 2022 prowadzona działalność rolnicza oraz że brak możliwości skoszenia łąki wynikający ze szkód spowodowanych przez deszcz nawalny i bobry nie może być potraktowany jako siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności, w sytuacji gdy w latach 2021 i 2022 r. biomasa z przedmiotowej działki została skoszona i zebrana, a zatem brak możliwości skoszenia łąki w 2023 r. należy uznać za nadzwyczajną i nieprzewidywalną okoliczność niezależną od producenta rolnego, której nie można było uniknąć pomimo zachowania należytej staranności;
6) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób wybiórczy i niepełny, w szczególności poprzez niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności:
a) niewskazanie podstaw faktycznych zmniejszonej powierzchni kwalifikowanej poprzez wskazanie, co konkretnie w ocenie organu znajdowało się na powierzchni wykluczonej i z jakich powodów uniemożliwiło uznanie tego obszaru za kwalifikowany, bez sprecyzowania z czego wynikają rozbieżności pomiędzy powierzchniami deklarowanymi a stwierdzonymi na działkach oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]), K (działka ewidencyjna [...]) i O (działki ewidencyjne [...] i [...]) i z jakiej przyczyny maksymalny kwalifikowany obszar dla przedmiotowych działek za następne lata (2024 r. i 2025 r. - dla działek oznaczonych kodami literowymi AG i K, 2025 r. - dla działki oznaczonej kodem literowym O) jest większy, w sytuacji gdy obszar wykluczony jest (i był) użytkowny rolniczo,
b) niesprecyzowanie na podstawie jakich dowodów organ ustalił, że na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) w latach 2021 i 2022 nie była prowadzenia działalność rolnicza oraz z jakiej przyczyny w obliczu faktycznego prowadzenia przedmiotowej działalności – organ odmówił uznania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, które uniemożliwiły skoszenie i zebranie biomasy w 2023 r. – co skutkowało nieuzasadnionym wykluczeniem części powierzchni działek oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]), K (działka ewidencyjna [...]) i O (działki ewidencyjne [...] i [...]) z płatności oraz nieprawidłowym przyjęciem, że na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) nie była prowadzona działalność rolnicza, a w konsekwencji błędnym przyjęciem, że zasadna jest odmowa uznania wystąpienia siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności w stosunku do przedmiotowej działki,
c) art. 100 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy redystrybucyjnej poprzez przeprowadzenie nieprawidłowej kontroli administracyjnej i nieprzeprowadzenie kontroli na miejscu w zakresie dotyczącym powierzchni zadeklarowanych działek do płatności oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]), K (działka ewidencyjna [...]), O (działki ewidencyjne [...] i [...]) oraz R (działka ewidencyjna [...]), w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym podkreślano, że obszar zadeklarowany jest użytkowany rolniczo oraz że dane znajdujące się w bazach referencyjnych ARiMR za dwa kolejne lata (2024 i 2025 - dla działek oznaczonych kodami literowymi AG i K, 2025 - dla działki oznaczonej kodem literowym O), obrazują, że maksymalny kwalifikowany obszar jest większy niż stwierdzony w ramach kampanii za 2023 r., co skutkowało nieuzasadnionym pomniejszeniem powierzchni stwierdzonej do przyznania płatności;
II. przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 25 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy redystrybucyjnej w zw. z art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz.U.UE.L 2022.183.12 z dnia 8 lipca 2022 r., dalej jako: "rozporządzenie nr 2022/1172"), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania płatności w odniesieniu do części powierzchni działek oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]), K (działka ewidencyjna [...]), O (działki ewidencyjne [...] i [...]) oraz całej działki oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]), w sytuacji gdy skarżący podjął i prowadził działalność rolniczą na zadeklarowanym przez siebie obszarze i wypełnił wszystkie warunki, które winny skutkować przyznaniem pomocy w odniesieniu do zadeklarowanego przez niego obszaru;
2) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 5 rozporządzenia nr 2021/2116 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie uznania wystąpienia siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności uniemożliwiających skoszenie biomasy na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]), w sytuacji gdy brak możliwości terminowego wykonania zobowiązania wynikał z okoliczności nadzwyczajnych, których skarżący nie mógł przewidzieć i którym nie mógł zapobiec, pomimo zachowania należytej staranności (deszcz nawalny, aktywność bobrów), co winno skutkować uznaniem wystąpienia siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności, a w konsekwencji winno skutkować nabyciem prawa do otrzymania płatności.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy nieprawidłowo ustaliły maksymalny kwalifikowany obszar dla działek oznaczonych kodem literowym AG (działka ewidencyjna [...]), K (działka ewidencyjna [...]) i O (działki ewidencyjne [...] i [...]), a także błędnie uznały, że w sprawie nie wystąpiła siła wyższa lub inne nadzwyczajne okoliczności w odniesieniu do działki oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]).
Skarżący uważa, że wykazał, iż realizacja zobowiązania na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) jest niemożliwa z uwagi na szkody spowodowane przez deszcz nawalny i bobry, co potwierdziło dwoje świadków. Zdaniem skarżącego była to okoliczność, której nie był w stanie przewidzieć i której nie był w stanie zapobiec, albowiem warunki atmosferyczne i aktywność dzikich zwierząt są czynnikami, na które nie ma on żadnego wpływu.
Skarżący twierdzi, że zadeklarował powierzchnie, które są przez niego użytkowane rolniczo i które jednocześnie nie wykraczają poza MKO. W odniesieniu do działki oznaczonej kodem literowym AG (działka ewidencyjna [...]) jest to obszar 1,29 ha, natomiast organy przyjęły, że jest to obszar mniejszy i wynosi 1,28 ha. Powierzchnię działki K (działka ewidencyjna [...]) skarżący zadeklarował jako 5,41 ha, natomiast organy przyjęły, że maksymalny kwalifikowany obszar wynosi 5,40 ha. Działkę oznaczoną kodem literowym O (działki ewidencyjne [...] i [...]) zadeklarował na obszar 0,03 ha i 2,15 ha, zaś organy przyjęły, że przekracza on maksymalny kwalifikowany obszar i stwierdziły, że obszar właściwy to 0,03 ha i 2,05 ha. Organy zakwestionowały przy tym powierzchnię działki [...].
Według skarżącego zakres prowadzonej przez niego działalności rolniczej na działkach oznaczonych kodami literowymi AG, K i O nie uległ zmianie od 2023 r. – pokrywa się z zadeklarowanymi przez niego powierzchniami. Pomimo powyższego organ w 2023 r. wykluczył część powierzchni każdej z tych działek i uznał, że zmniejszenie powierzchni wykluczonej z przyznania płatności jest działaniem uprawnionym. Organ jednocześnie nie odniósł się do tego, z jakiej przyczyny MKO jedynie za rok 2023 r. została zmniejszona i nie wyjaśnił z jakiej przyczyny. Nie wyjaśnił, dlaczego MKO za lata późniejsze "powiększyło się" i pokrywa się z zadeklarowanym przez skarżącego obszarem. Jedynie oględnie wskazał, że wynika to z tego, że na działce znajduje się fragment drogi, czy nastąpiło przesunięcie granic (co jednak nie zostało zaimplementowane na kolejne lata w bazach referencyjnych ARiMR).
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci:
a) oświadczenia z 28 lutego 2024 r. (dotyczące wniosku o przyznanie płatności za 2021 r., oryginał znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy i jest znany organowi z urzędu),
b) oświadczenia z 28 lutego 2024 r. (dotyczące wniosku o przyznanie płatności za 2022 r., oryginał znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy i jest znany organowi z urzędu),
- dowody wymienione w podpunktach a i h włącznie na fakty prowadzenia działalności rolniczej na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) w latach 2021 r. i 2022 r., a w konsekwencji bezpodstawności przyjęcia przez organy, że w latach poprzedzających 2023 r. na działce ewidencyjnej [...] nie była prowadzona działalność rolnicza, a w konsekwencji wadliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie,
c) wniosku o przyznanie płatności za 2021 r. (oryginał znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy i jest znany organowi z urzędu),
d) wniosku o przyznanie płatności za 2022 r. (oryginał znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy i jest znany organowi z urzędu),
e) decyzji o przyznaniu płatności za 2021 r. (oryginał znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy i jest znany organowi z urzędu),
f) decyzji o przyznaniu płatności za 2022 r. (oryginał znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy i jest znany organowi z urzędu),
- dowody wymienione w podpunktach c i f włącznie na następujące fakty: obejmowania działki oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) wnioskiem o przyznanie płatności w latach poprzedzających kampanię za 2023 r. i przyjmowania przez organ I instancji, iż przedmiotowa działka spełnia przesłanki do uznania jej za kwalifikującą się do przyznania płatności, a w konsekwencji wadliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie,
g) zrzutów ekranów z aplikacji eWniosekPlus dotyczących działek ewidencyjnych 773/4 i 143/5 (powołane w treści uzasadnienia) na następujące fakty: maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych [...] i [...] w łatach 2024 i 2025 r., które są większe aniżeli wyznaczone na 2023 r., w sytuacji gdy obszar użytkowany rolniczo nie uległ zmianie, a w konsekwencji wadliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie,
h) zrzutu ekranu z aplikacji eWniosekPlus dotyczącego działki ewidencyjnej [...] -wersja robocza wniosku o przyznanie płatności za 2025 r. (powołany w treści uzasadnienia) na następujące fakty: modyfikacji w bazach referencyjnych ARiMR maksymalnego kwalifikowanego obszaru działki ewidencyjnej [...] na lata kolejne, w sytuacji gdy od 2023 r. obszar użytkowany przeze mnie rolniczo nie uległ zmianie, a w konsekwencji wadliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
O uwzględnieniu skargi w rozpoznawanej sprawie zaważyła ocena sądu, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu mających podważyć ustalenia w przedmiocie powierzchni działek oznaczonych literami AG, K oraz O. Chodzi tu w szczególności o twierdzenia skarżącego dot. braku przeprowadzenia kontroli na miejscu czy różnic między ustaleniami co do powierzchni w kolejnych latach.
Brak jakiejkolwiek wypowiedzi Dyrektora POR w przedmiocie tych zagadnień narusza art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 u.w.r.o.w. oraz art. 27 ust. 1 pkt 2 u.w.r.o.w., jak również jest sprzeczny z zasadą budzenia zaufania do organów władzy publicznej. Choć z uwagi na treść art. 4 i 27 u.w.r.o.w. obowiązki organów przyznających płatności są ograniczone w stosunku do typowych reguł postępowania administracyjnego wynikających z k.p.a., to jednak do tych obowiązków należy z pewnością odniesienie się do dostarczonego przez stronę materiału dowodowego.
Wypowiedź organu odwoławczego sprowadza się natomiast do ogólnego wskazania, że odwołanie jest niezasadne, stwierdzenia prawidłowości postępowania przed organem pierwszej instancji oraz wyjaśnienia, że skarżący odpowiada za treść wniosku. W ocenie sądu organ odwoławczy powinien wprost odnieść się do zarzutów strony.
W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szeroko opisuje metody ustalania powierzchni działek do płatności, w rozległy sposób cytuje również przepisy. Sąd nie kwestionuje wskazań organu dotyczących narzędzi do ustalania maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO), w tym stosowania ortofotomap czy zdjęć satelitarnych.
Niebudzącą wątpliwości w orzecznictwie zasadą, opartą na przepisach prawa unijnego i krajowego, jest stwierdzanie MKO za pomocą narzędzi kontroli administracyjnej (por.: wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., II GSK 1069/08; postanowienie NSA z 15 listopada 2018 r., I GSK 799/18; wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., II GSK 4956/16; wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., I GSK 1992/19; powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie pozwala to jednak organowi odwoławczemu na zignorowanie dostarczanych przez skarżącego dowodów i podnoszonych twierdzeń odnoszących się do prawidłowości tych ustaleń. Adresat decyzji powinien mieć przekonanie, że jego sprawa została rozpatrzona kompleksowo w sposób merytoryczny. Zaskarżona decyzja takiego przekonania nie daje, przez co nie jest respektowana zasada budzenia zaufania do organu. Tego rodzaju decyzja nie poddaje się również kontroli sądowej. Sądowi nie jest bowiem znane stanowisko organu odwoławczego co do zagadnień kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Jednocześnie wymaga podkreślenia, że na tym etapie sąd nie może stwierdzić czy organy prawidłowo ustaliły MKO, czy podnoszone dowody i twierdzenia są uzasadnione i czy istniała potrzeba wykonania kontroli na miejscu. Zagadnienia te, podobnie jak kwestia ewentualnych różnic między ustaleniami MKO w latach poprzednich i następnych w stosunku do roku 2023, powinny zostać w pierwszej kolejności ocenione przez organ odwoławczy. Taka decyzja wyrażająca jednoznaczne stanowisko Dyrektora POR w tej materii mogłaby zostać poddana realnej, a nie jedynie iluzorycznej ocenie sądu administracyjnego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy powinien zatem ww. zagadnienia uczynić przedmiotem swoich rozważań i wyłożyć swoje stanowisko w sposób niebudzący wątpliwości i dający stronie przekonanie, że jej sprawa została załatwiona w sposób kompleksowy i merytoryczny.
Stwierdzenie powyższych uchybień sprawiło, że nie było konieczne przeprowadzenie dowodu uzupełniającego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Jasnym jest bowiem już z samej lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął w sprawie wszystkich istotnych zagadnień. Nie jest zadaniem sądu administracyjnego zastępowanie organu w tej roli.
Niezasadne okazały się natomiast zarzuty odnoszące się do nieuwzględnienia, że niedochowanie obowiązków na działce oznaczonej literą R było wynikiem działania siły wyższej. Pojęcie siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności dla potrzeb przyznawania płatności definiuje art. 3 rozporządzenia nr 2021/2116. W przepisie tym jako jeden z przykładów tych zjawisk wymienia się poważną klęskę żywiołową lub poważne zdarzenie pogodowe powodujące duże szkody w gospodarstwie. Skarżący jako takie zdarzenie wskazał deszcze nawalne i aktywność bobrów.
Trafnie jednak Dyrektor POR zwrócił uwagę, że już w poprzednich latach skarżący zgłaszał tożsame zdarzenia. Zasługuje na aprobatę stanowisko, że siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności nie mogą stanowić zdarzenia występujące corocznie. Nie mogą być one wówczas uznane za wyjątkowe i nadzwyczajne, lecz stanowią stały element działalności rolniczej na spornej działce, którego skarżący mógł się już spodziewać.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi oraz w związku z wnioskiem skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania złożonym w skardze sąd orzekł o kosztach w pkt 2 sentencji wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.