I SA/Bk 149/25

I SA/Bk 149/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-06-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Dariusz Marian Zalewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2298
art. 27 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na  rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 24 lutego 2025 r. nr 9010-2025-000042 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowisko-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2023 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz skarżącego T. B. kwotę 200 (słownie dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
1. W dniu 29 czerwca 2023 r. T. B. (dalej powoływany jako skarżący) złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Sokółce wniosek o przyznanie płatności na 2023 r., w którym ubiegał się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zobowiązania kontynuacyjne w ramach PROW 2014-2020, w tym: pakiet 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, wariant 4.4 - półnaturalne łąki wilgotne do powierzchni 1,95 ha i pakiet 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, wariant 5.4 - półnaturalne łąki wilgotne do powierzchni 14,82 ha, wariant 5.5 - półnaturalne łąki świeże do powierzchni 3,76 ha. W dniach 12 lipca 2023 r., 23 lipca 2023 r., 29 września 2023 r., 2 października 2023 r. skarżący składał zmiany do wniosku. Natomiast w dniu 16 października 2023 r. skarżący złożył oświadczenie o wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności lub siły wyższej.
2. Decyzją z dnia 23 maja 2024 r. nr 0198-2024-009183 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sokółce (dalej powoływany jako organ I instancji, Kierownik BP), na mocy której przyznał skarżącemu płatność w ramach realizacji wariantu 4.4 i wariantu 5.5 do powierzchni deklarowanej, a w ramach realizacji wariantu 5.5 do powierzchni 1,42 ha oraz uznał działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, jednak w następstwie odwołania skarżącego decyzją z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr 9010-2024-000579 Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży (dalej powoływany jako organ odwoławczy, Dyrektor POR) uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi BP.
3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu 18 grudnia 2024 r. Kierownik BP wydał decyzję nr 0198-2024-018251, na mocy której przyznał skarżącemu płatność w ramach realizacji wariantu 4.4 zgodnie z żądaniem, wariantu 5.4 do powierzchni stwierdzonej, odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 5.5 nakładając sankcję w wysokości 3.502,98 zł, uznał działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] oraz odmówił uznania działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...].
4. W następstwie odwołania skarżącej decyzją z dnia 24 lutego 2025 r. nr 9010-2025-000042 Dyrektor POR utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zasadnie uznał zaistnienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności (deszcz nawalny, bobry) uniemożliwiających wykonanie zobowiązań do działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna oznaczona identyfikatorem "BE" - zdarzenie zgłoszone na powierzchni 0,30 ha) zadeklarowanej, w ramach pakietu 5, wariantu 5.4 oraz uznał zachowanie prawa do uzyskania płatności w odniesieniu do tej działki.
Natomiast w odniesieniu do zadeklarowanej w ramach pakietu 5, wariantu 5.5 działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna oznaczona identyfikatorem "R" o powierzchni 2,34 ha) organ I instancji zdaniem Dyrektora POR zasadnie odmówił uznał działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności wskazując, że skarżący zadeklarował w roku 2023 do płatności działkę, na której nie prowadził działalności rolniczej zgodnie z zasadami, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego.
Ponadto zadeklarowany obszar nie spełnia warunku do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej określonego w art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013 w związku z art. 32 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 i § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, a oświadczenie o wystąpieniu siły wyższej na wskazanej działce skarżący złożył również w roku 2021, 2022 jak też i w roku 2024.
W ocenie organu na przedmiotowej działce nie wystąpiły przypadki nadzwyczajne i nieprzewidywalne wykraczające ponad przeciętność, potwierdzające wystąpienie siły wyższej czy nadzwyczajnych okoliczności. Siła wyższa to okoliczność wyjątkowa, a nie powtarzająca się corocznie. Powyższe uzasadnia więc odmowę uznania działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...]. Zatem działka rolna oznaczona identyfikatorem "R" o powierzchni 2,34 ha została prawidłowo wykluczona z płatności.
Dyrektor POR wskazał, że ustalenie powierzchni użytkowanej rolniczo na działkach rolnych, w tym oznaczonych literami AG i K, oparte zostało na wynikach kontroli administracyjnej przeprowadzonej przy wykorzystaniu dostępnych organowi I instancji narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa. Przy tym organ I instancji miał do dyspozycji nie tylko obraz ortofotomapy, ale także widok satelitarny w aplikacji GoogleEarth, oraz zdjęcia satelitarne z systemu Sentinel 2.
Na ich podstawie organ I instancji ustalił, że powierzchnia zadeklarowana działek w ramach płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (wariant 5.4) po uwzględnieniu MKO wynosi 14,78 ha. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu odwoławczego powierzchnia niewykoszona (wariant 5.5) zarówno w roku 2021, 2022 i 2023 r. spowodowała, że obszar wykluczony nie może zostać uznany w 2023 roku jako spełniający warunek kwalifikującego się hektara, w związku z tym brak jest podstaw do podważenia dokonanych w kontroli administracyjnej ustaleń.
Zarzuty zawarte w treści odwołania dotyczące niesłusznie wykluczonej powierzchni działek ewidencyjnych oznaczonych literami AG i K organ odwoławczy uznał za niezasadne, gdyż zmniejszenie powierzchni wykluczonej z przyznania płatności na przedmiotowych działkach stanowią tereny nieuprawnione, tj. fragment drogi oraz wynika z przesunięcia granic odniesienia pozyskanych z PODGiK.
5. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.) poprzez nierozpoznanie zarzutów złożonego przez skarżącego odwołania, a pomimo to utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w oparciu o niepełny i dowolnie oceniany materiał dowodowy, w sytuacji gdy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,
2) art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2023 r. poz. 2298, dalej jako: u.w.r.o.w.) poprzez naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do:
a) działek oznaczonym kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]) i K (działka ewidencyjna [...]) i niewyjaśnienie przyczyn zmniejszenia powierzchni przedmiotowych działek kwalifikujących się do przyznania płatności, w sytuacji gdy obszar działek zadeklarowany we wniosku o przyznanie płatności jest (i był) użytkowany rolniczo, co potwierdza maksymalny kwalifikowany obszar wynikający z baz referencyjnych prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa za kolejne lata (2024 i 2025) – co skutkowało nieuzasadnionym wykluczeniem z płatności powierzchni działek oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]) i K (działka ewidencyjna [...]),
b) działki oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) i przyjęcie, że w odniesieniu do przedmiotowej działki nie wystąpiła siła wyższa lub inne nadzwyczajne okoliczności, w sytuacji gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skoszenie biomasy znajdującej się na przedmiotowej działce nie było możliwe przez szkody spowodowanego przez deszcz nawalny i bobry, natomiast w latach poprzednich – 2021 r. i 2022 r. biomasa została skoszona i zebrana, zaś organ I instancji w kampaniach za 2021 i 2022 r. uznawał obszar tej działki jako kwalifikujący się hektar – co skutkowało nieuzasadnioną odmową uznania wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) poprzez przyjęcie, że nie jest prowadzona na niej działalność rolnicza i nałożenia z tego tytułu na skarżącego sankcji w wysokości 3.502,98 zł,
3) art. 77 § 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktów znanych organom z urzędu dotyczących:
a) skoszenia i zebrania biomasy w latach 2021 r. i 2022 r. na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) – oświadczenia zostały złożone 28 lutego 2024 r. do spraw o przyznanie płatności za 2021 r. i 2022 r., w sytuacji gdy podkreślałem ten fakt w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a pomimo tego organy przyjęły, że działka ewidencyjna [...] nie jest przez skarżącego użytkowana rolniczo, co skutkowało nieuzasadnioną odmową uznania wystąpienia siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]),
b) wyznaczenia w bazach referencyjnych prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa maksymalnego kwalifikowanego obszaru na działkach oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]) i K (działka ewidencyjna [...]) na lata kolejne (2024 i 2025 r.) większego aniżeli obszar stwierdzony przez organy w niniejszym postępowaniu, w sytuacji gdy przedmiotowe działki były i nadal są użytkowane przeze mnie w tożsamym, zadeklarowanym we wniosku zakresie zarówno w 2023 r. i kolejnych latach, co skutkowało nieuzasadnionym wykluczeniem części powierzchni działek oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]) i K (działka ewidencyjna [...]) z płatności,
4) art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w. poprzez oparcie ustaleń na podstawie niepełnego i wybiórczo ocenionego materiału dowodowego, w szczególności:
a) oparcie ustaleń dotyczących maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla działek oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]) i K (działka ewidencyjna [...]) wyłącznie na podstawie ortofotomapy, widoku satelitarnego Google Earth, czy też zdjęć satelitarnych z systemu Sentinel bez przeprowadzenia kontroli na miejscu (oględzin w terenie) w celu oceny przebiegu granic obszaru użytkowanego rolniczo wykluczonych obszarów działek, w sytuacji gdy obszar działek zadeklarowany we wniosku o przyznanie płatności jest (i był) użytkowany rolniczo, co skarżący zgłaszał w trakcie postępowania administracyjnego i co potwierdza maksymalny kwalifikowany obszar wynikający z baz referencyjnych prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa za kolejne lata (2024 i 2025),
b) nieprzeprowadzenie analizy czy na wykluczonych przez organy obszarach dla działek oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]) i K (działka ewidencyjna [...]) była prowadzona działalność rolnicza, w sytuacji gdy okoliczność ta była podnoszona i znajduje odzwierciedlenie w bazach referencyjnych prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa za kolejne lata (2024 i 2025),
c) nieprzeprowadzenie analizy czy na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) była w poprzednich latach prowadzona działalność rolnicza, w sytuacji gdy w latach poprzednich (2021 i 2022 r.) biomasa na przedmiotowej działce została skoszona – co skutkowało nieuzasadnionym wykluczeniem części powierzchni działek oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]) i K (działka ewidencyjna [...]) z płatności oraz nieprawidłowym przyjęciem, że na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) nie była prowadzona działalność rolnicza, a w konsekwencji błędnym przyjęciem, że zasadna jest odmowa uznania wystąpienia siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności w stosunku do przedmiotowej działki,
5) art. 80 k.p.a. poprzez błędną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przyjęcie wadliwych ustaleń prowadzących w efekcie do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez uznanie, że:
a) maksymalny kwalifikowany obszar dla działki oznaczonej kodem literowym AG (działka ewidencyjna [...]) wynosi 1,28 ha, w sytuacji gdy obszar ten jest większy i wynosi 1,29 ha,
b) maksymalny kwalifikowany obszar dla działki oznaczonej kodem literowym K (działka ewidencyjna [...]) wynosi 5,40 ha, w sytuacji gdy obszar ten jest większy i wynosi 5,41 ha,
c) na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) nie jest i nie była w latach 2021 i 2022 prowadzona działalność rolnicza oraz że brak możliwości skoszenia łąki wynikający ze szkód spowodowanych przez deszcz nawalny i bobry nie może być potraktowany jako siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności, w sytuacji gdy w latach 2021 i 2022 r. biomasa z przedmiotowej działki została skoszona i zebrana, a zatem brak możliwości skoszenia łąki w 2023 r. należy uznać za nadzwyczajną i nieprzewidywalną okoliczność niezależną od producenta rolnego, której nie można było uniknąć pomimo zachowania należytej staranności,
6) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób wybiórczy i niepełny, w szczególności poprzez niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności:
a) niewskazanie podstaw faktycznych zmniejszonej powierzchni kwalifikowanej poprzez wskazanie, co konkretnie w ocenie organu znajdowało się na powierzchni wykluczonej i z jakich powodów uniemożliwiło uznanie tego obszaru za kwalifikowany, bez sprecyzowania z czego wynikają rozbieżności pomiędzy powierzchniami deklarowanymi a stwierdzonymi na działkach oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]) i K (działka ewidencyjna [...]) i z jakiej przyczyny maksymalny kwalifikowany obszar dla przedmiotowych działek za następne lata (2024 r. i 2025 r.) jest większy i odpowiada powierzchniom zadeklarowanym we wniosku o przyznania płatności za 2023 r.,
b) niesprecyzowanie na podstawie jakich dowodów organ ustalił, że na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) w latach 2021 i 2022 nie była prowadzenia działalność rolnicza oraz z jakiej przyczyny w obliczu faktycznego prowadzenia przedmiotowej działalności – organ odmówił uznania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, które uniemożliwiły skoszenie i zebranie biomasy w 2023 r. – co skutkowało nieuzasadnionym wykluczeniem części powierzchni działek oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]) i K (działka ewidencyjna [...]) z płatności oraz nieprawidłowym przyjęciem, że na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) nie była prowadzona działalność rolnicza, a w konsekwencji błędnym przyjęciem, że zasadna jest odmowa uznania wystąpienia siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności w stosunku do przedmiotowej działki,
7) art. 24 ust. 1 i 4 w zw. z art. 26 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L nr 227 z dnia 31 lipca 2014 r., s. 69-124, dalej jako: "rozporządzenie nr 809/2014") poprzez przeprowadzenie nieprawidłowej kontroli administracyjnej i nieprzeprowadzenie kontroli na miejscu w zakresie dotyczącym powierzchni zadeklarowanych działek do płatności oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]), K (działka ewidencyjna [...]) oraz R (działka ewidencyjna [...]), w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym podkreślano, że obszar zadeklarowany jest użytkowany rolniczo oraz że dane znajdujące się w bazach referencyjnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa za dwa kolejne lata (2024 r. i 2025 r.) obrazują, że maksymalny kwalifikowany obszar jest większy niż stwierdzony w ramach kampanii za 2023 r., co skutkowało nieuzasadnionym pomniejszeniem powierzchni stwierdzonej do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej,
II. przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) § 2 ust. 1 w zw. z § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 415 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne") poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania płatności w odniesieniu do części powierzchni działek oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]) i K (działka ewidencyjna [...]) oraz całej działki oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]), w sytuacji gdy skarżący podjął i wypełniał zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne na zadeklarowanym przez siebie obszarze i wypełnił wszystkie warunki, które winny skutkować przyznaniem pomocy w odniesieniu do zadeklarowanego przez niego obszaru,
2) § 12 ust. 7 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 4 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego w zw. z art. 4 ust. 1 lit. c), e) i h) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz. UE L nr 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., s. 608-670, dalej jako "rozporządzenie nr 1307/2013") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obszary zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności dla działek oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]), K (działka ewidencyjna [...]) oraz całej działki oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) podlegają wykluczeniu z powierzchni zakwalifikowanej do przyznania płatności, w sytuacji gdy spełniają one przesłanki do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej,
3) art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 w zw. z § 12 ust. 7 w zw. z § 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego w zw. z art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L nr 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., s. 48-73, dalej jako: "rozporządzenie nr 640/2014") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obszary zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności dla działek oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]), K (działka ewidencyjna [...]) przekraczają maksymalny kwalifikowany obszar i w tej części podlegają wykluczeniu z powierzchni zakwalifikowanej do przyznania płatności, w sytuacji gdy nie przekraczają one maksymalnego kwalifikowanego obszaru,
4) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.Urz. UE L nr 435 z dnia 6 grudnia 2021 r., s. 187-261, dalej jako: "rozporządzenie nr 2021/2116") poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie uznania wystąpienia siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności uniemożliwiających skoszenie biomasy na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]), w sytuacji gdy brak możliwości terminowego wykonania zobowiązania wynikał z okoliczności nadzwyczajnych, których skarżący nie mógł przewidzieć i którym nie mógł zapobiec, pomimo zachowania należytej staranności (deszcz nawalny, aktywność bobrów), co winno skutkować uznaniem wystąpienia siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności, a w konsekwencji winno skutkować nabyciem prawa do otrzymania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w miejsce nałożonej sankcji,
5) art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania płatności do działki oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) i nałożenia sankcji w wysokości 3.502,98 zł, w sytuacji gdy brak było do tego podstaw, gdyż przedmiotowa działka spełniała kryteria kwalifikowalności, natomiast jej skoszenie w 2023 r. nie było możliwe z uwagi na okoliczności nadzwyczajne, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec pomimo zachowania należytej staranności (deszcz nawalny, aktywność bobrów).
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy nieprawidłowo ustaliły maksymalny kwalifikowany obszar dla działek oznaczonych kodem literowym AG (działka ewidencyjna [...]) i K (działka ewidencyjna [...]), a także błędnie uznały, że w sprawie nie wystąpiła siła wyższa lub inne nadzwyczajne okoliczności w odniesieniu do działki oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]), a w konsekwencji nieprawidłowo nałożyły na niego sankcję w wysokości 3.502,98 zł.
Skarżący uważa, że wykazał, iż realizacja zobowiązania na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) jest niemożliwa z uwagi na szkody spowodowane przez deszcz nawalny i bobry, co potwierdziło dwoje świadków. Zdaniem skarżącego była to okoliczność, której nie był w stanie przewidzieć i której nie był w stanie zapobiec, albowiem warunki atmosferyczne i aktywność dzikich zwierząt są czynnikami, na które nie ma on żadnego wpływu.
Skarżący twierdzi, że zadeklarował powierzchnie, które są przez niego użytkowane rolniczo i które jednocześnie nie wykraczają poza MKO. W odniesieniu do działki oznaczonej kodem literowym AG (działka ewidencyjna [...]) jest to obszar 1,29 ha, natomiast organy przyjęły, że jest to obszar mniejszy i wynosi 1,28 ha. Powierzchnię działki K (działka ewidencyjna [...]) skarżący zadeklarował jako 5,41 ha, natomiast organy przyjęły, że maksymalny kwalifikowany obszar wynosi 5,40 ha.
Według skarżącego zakres prowadzonej przez niego działalności rolniczej na działkach oznaczonych kodami literowymi AG (działka ewidencyjna [...]) i K (działka ewidencyjna [...]) nie uległ zmianie od 2023 r. – pokrywa się z zadeklarowanymi przez niego powierzchniami. Pomimo powyższego organ w 2023 r. wykluczył część powierzchni każdej z tych działek i uznał, że zmniejszenie powierzchni wykluczonej z przyznania płatności jest działaniem uprawnionym. Organ jednocześnie nie odniósł się do tego, z jakiej przyczyny MKO jedynie za rok 2023 r. została zmniejszona i nie wyjaśnił z jakiej przyczyny. Nie wyjaśnił, dlaczego MKO za lata późniejsze "powiększyło się" i pokrywa się z zadeklarowanym przez skarżącego obszarem. Jedynie oględnie wskazał, że wynika to z tego, że na działce znajduje się fragment drogi, czy nastąpiło przesunięcie granic (co jednak nie zostało zaimplementowane na kolejne lata w bazach referencyjnych ARiMR).
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci:
a) oświadczenia z 28 lutego 2024 r. (dotyczące wniosku o przyznanie płatności za 2021 r., oryginał znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy i jest znany organowi z urzędu),
b) oświadczenia z 28 lutego 2024 r. (dotyczące wniosku o przyznanie płatności za 2022 r., oryginał znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy i jest znany organowi z urzędu)- dowody wymienione w podpunktach a i h włącznie na fakty prowadzenia działalności rolniczej na działce oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) w latach 2021 r. i 2022 r., a w konsekwencji bezpodstawności przyjęcia przez organy, że w latach poprzedzających 2023 r. na działce ewidencyjnej [...] nie była prowadzona działalność rolnicza, a w konsekwencji wadliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie,
c) wniosku o przyznanie płatności za 2021 r. (oryginał znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy i jest znany organowi z urzędu),
d) wniosku o przyznanie płatności za 2022 r. (oryginał znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy i jest znany organowi z urzędu),
e) decyzji o przyznaniu płatności za 2021 r. (oryginał znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy i jest znany organowi z urzędu),
f) decyzji o przyznaniu płatności za 2022 r. (oryginał znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy i jest znany organowi z urzędu),
- dowody wymienione w podpunktach c i f włącznie na następujące fakty: obejmowania działki oznaczonej kodem literowym R (działka ewidencyjna [...]) wnioskiem o przyznanie płatności w latach poprzedzających kampanię za 2023 r. i przyjmowania przez organ I instancji, iż przedmiotowa działka spełnia przesłanki do uznania jej za kwalifikującą się do przyznania płatności, a w konsekwencji wadliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie,
g) zrzutów ekranów z aplikacji eWniosekPlus dotyczących działek ewidencyjnych [...] i [...] (powołane w treści uzasadnienia) na następujące fakty: maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych [...] i [...] w łatach 2024 i 2025 r., które są większe aniżeli wyznaczone na 2023 r., w sytuacji gdy obszar użytkowany rolniczo nie uległ zmianie.
6. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.
2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
4. O uwzględnieniu skargi w rozpoznawanej sprawie zaważyła ocena sądu, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu mających podważyć ustalenia w przedmiocie powierzchni działek oznaczonych literami AG oraz K. Chodzi tu w szczególności o twierdzenia skarżącego dot. braku przeprowadzenia kontroli na miejscu czy różnic między ustaleniami co do powierzchni w kolejnych latach.
Brak jakiejkolwiek wypowiedzi Dyrektora POR w przedmiocie tych zagadnień narusza art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 u.w.r.o.w. oraz art. 27 ust. 1 pkt 2 u.w.r.o.w., jak również jest sprzeczny z zasadą budzenia zaufania do organów władzy publicznej. Choć z uwagi na treść art. 4 i 27 u.w.r.o.w. obowiązki organów przyznających płatności są ograniczone w stosunku do typowych reguł postępowania administracyjnego wynikających z k.p.a., to jednak do tych obowiązków należy z pewnością odniesienie się do dostarczonego przez stronę materiału dowodowego.
Wypowiedź organu odwoławczego sprowadza się natomiast do ogólnego wskazania, że odwołanie jest niezasadne, stwierdzenia prawidłowości postępowania przed organem I instancji oraz wyjaśnienia, że skarżący odpowiada za treść wniosku. W ocenie sądu organ odwoławczy powinien wprost odnieść się do zarzutów strony.
5. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szeroko opisuje metody ustalania powierzchni działek do płatności. Sąd nie kwestionuje wskazań organu dotyczących narzędzi do ustalania maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO), w tym stosowania ortofotomap czy zdjęć satelitarnych.
Niebudzącą wątpliwości w orzecznictwie zasadą, opartą na przepisach prawa unijnego i krajowego, jest stwierdzanie MKO za pomocą narzędzi kontroli administracyjnej (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009, sygn. akt II GSK 1069/08, postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 799/18, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4956/16, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 1992/19, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie pozwala to jednak organowi odwoławczemu na zignorowanie dostarczanych przez skarżącego dowodów i podnoszonych twierdzeń odnoszących się do prawidłowości tych ustaleń. Adresat decyzji powinien mieć przekonanie, że jego sprawa została rozpatrzona kompleksowo w sposób merytoryczny. Zaskarżona decyzja takiego przekonania nie daje, przez co nie jest respektowana zasada budzenia zaufania do organu. Tego rodzaju decyzja nie poddaje się również kontroli sądowej. Sądowi nie jest bowiem znane stanowisko organu odwoławczego co do zagadnień kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy.
6. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że na tym etapie sąd nie może stwierdzić czy organy prawidłowo ustaliły MKO, czy podnoszone dowody i twierdzenia są uzasadnione i czy istniała potrzeba wykonania kontroli na miejscu. Zagadnienia te, podobnie jak kwestia ewentualnych różnic między ustaleniami MKO w latach poprzednich i następnych w stosunku do roku 2023, powinny zostać w pierwszej kolejności ocenione przez organ odwoławczy. Taka decyzja wyrażająca jednoznaczne stanowisko Dyrektora POR w tej materii mogłaby zostać poddana realnej, a nie jedynie iluzorycznej ocenie sądu administracyjnego.
7. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy powinien zatem ww. zagadnienia uczynić przedmiotem swoich rozważań i wyłożyć swoje stanowisko w sposób niebudzący wątpliwości i dający stronie przekonanie, że jej sprawa została załatwiona w sposób kompleksowy i merytoryczny.
8. Stwierdzenie powyższych uchybień sprawiło, że nie było konieczne przeprowadzenie dowodu uzupełniającego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Jasnym jest bowiem już z samej lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął w sprawie wszystkich istotnych zagadnień. Nie jest zadaniem sądu administracyjnego zastępowanie organu w tej roli.
9. Niezasadne okazały się natomiast zarzuty odnoszące się do nieuwzględnienia, że niedochowanie obowiązków na działce oznaczonej literą R było wynikiem działania siły wyższej. Pojęcie siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności dla potrzeb przyznawania płatności definiuje art. 3 rozporządzenia nr 2021/2116. W przepisie tym jako jeden z przykładów tych zjawisk wymienia się poważną klęskę żywiołową lub poważne zdarzenie pogodowe powodujące duże szkody w gospodarstwie. Skarżący jako takie zdarzenie wskazał deszcze nawalne i aktywność bobrów.
Trafnie jednak Dyrektor POR zwrócił uwagę, że już w poprzednich latach skarżący zgłaszał tożsame zdarzenia. Zasługuje na aprobatę stanowisko, że siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności nie mogą stanowić zdarzenia występujące corocznie. Nie mogą być one wówczas uznane za wyjątkowe i nadzwyczajne, lecz stanowią stały element działalności rolniczej na spornej działce, którego skarżący mógł się już spodziewać.
10. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi oraz w związku z wnioskiem skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania złożonym w skardze sąd orzekł o kosztach w pkt 2 sentencji wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.