I SA/BD 97/24

I SA/Bd 97/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek
Tomasz Wójcik /przewodniczący sprawozdawca/
Urszula Wiśniewska
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Oświata
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
I GSK 1157/24 - Wyrok NSA z 2025-10-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2082
art. 36 ust. 1-3, art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Urszula Wiśniewska asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi I. M. na uchwałę Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 31 stycznia 2018 r. nr XLVI/7/18 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, przedszkoli specjalnych, przedszkoli integracyjnych, szkół, szkół integracyjnych i placówek, dla których gmina-miasto Grudziądz jest organem rejestrującym oraz trybu kontroli prawidłowości, ich pobrania i wykorzystania 1. stwierdza nieważność paragrafu 10 ust. 7 uchwały nr XLVI/7/18 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 31 stycznia 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, przedszkoli specjalnych, przedszkoli integracyjnych, szkół, szkół integracyjnych i placówek, dla których gmina-miasto Grudziądz jest organem rejestrującym oraz trybu kontroli prawidłowości, ich pobrania i wykorzystania, 2. w pozostałej części oddala skargę, 3. zasądza od Rady Miejskiej Grudziądza na rzecz I. M. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. M. (dalej także: Skarżąca, Strona) wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej Grudziądza nr XLVI/7/18 z dnia 31 stycznia 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, przedszkoli specjalnych, przedszkoli integracyjnych, szkół, szkół integracyjnych i placówek, dla których gmina-miasto Grudziądz jest organem rejestrującym oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. z 2018 r., poz. 687) – dalej także "uchwała". Skarżąca zaskarżyła § 10 ust. 7 i 8 uchwały zarzucając naruszenie:
1) art. 36 ust. 1-3 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych – dalej: "u.f.z.o." – w zw. z § 10 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej Grudziądza nr XLVI/7/18 z dnia 31 stycznia 2018 r. przez wydanie uchwały z naruszeniem ustawowych zasad przeprowadzania kontroli, poprzez wprowadzenie zapisów zmieniających ustawowy termin przedstawiania dokumentów w toku kontroli;
2) art. 36 ust. 1-2 i art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z § 10 ust. 8 uchwały Rady Miejskiej Grudziądza nr XLVl/7/18 z dnia 31 stycznia 2018 r. przez wydanie uchwały z naruszeniem ustawowych zasad przeprowadzania kontroli, a w konsekwencji wprowadzenie możliwości przeprowadzenia kontroli na podstawie protokolarnie przekazanych dokumentów poza siedzibą kontrolowanego;
Mając na uwadze podniesione zarzuty Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 10 ust. 7 i 8 ww. uchwały w części w jakiej dopuszcza prowadzenie kontroli na podstawie protokolarnie przekazanych dokumentów poza siedzibą kontrolowanego.
W uzasadnieniu skargi strona podała, że prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...] I. M.. Skarżąca jest organem prowadzącym, wpisanym do prowadzonej przez Prezydenta Grudziądza ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych z terenu miasta Grudziądza, dla następujących placówek: [...] (wraz z S. D.); [...] (wraz z S. D., S. K.); [...]wraz z S. D.); [...] (wraz z S. D., S. K.); [...] (wraz z S. D., S. K.); [...] (wraz z S. K.); [...] (wraz z S. D., S. K.). Tym samym, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym – dalej: "u.s.g." – jest uprawniona do wniesienia skargi bowiem przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną Skarżącej w zakresie w jakim reguluje tryb prowadzenia kontroli dotacji w sposób wykraczający poza uprawnienia wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, w tym dopuszczając możliwość prowadzenia kontroli poza siedzibą kontrolowanego, nakładając jednocześnie obowiązek przekazywania oryginałów dokumentacji do siedziby organu kontrolującego.
Odnosząc się do zarzutów skargi strona podniosła, że w zakresie w jakim uchwała w § 10 ust. 7 stwierdza, iż kontrolowany zobowiązany jest do niezwłocznego przedstawiania żądanych dokumentów i materiałów, jawi się ona jako wprost sprzeczna z przepisem art. 36 ust. 3 u.f.z.o. określającym termin 14 dni na udostępnienie dokumentacji, od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Natomiast treść § 10 ust. 8 ww. uchwały wykracza poza ramy wyznaczone przez przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, bowiem z brzmienia art. 36 u.f.z.o. wynika, że organ dotujący nie ma kompetencji do żądania przesłania pełnej prowadzonej dokumentacji do siedziby organu, a jedynie ma prawo wstępu do podmiotu kontrolowanego oraz wglądu do dokumentacji w ramach tego wstępu, zaś udostępnienie dokumentacji również następuje na miejscu kontroli, ewentualnie możliwe jest wykonanie kopii. Strona zarzuciła w tym zakresie, że uchwała nie precyzuje czym są trudności lokalowe lub inne obiektywne przeszkody uniemożliwiające przeprowadzenie kontroli, tworząc drogę do nieograniczonego przeniesienia miejsca kontroli z siedziby kontrolowanego do siedziby organu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Grudziądza (dalej także: Rada, organ) wniosła o jej oddalenie w całości. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania w całości przez Naczelny Sad Administracyjny, skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 154/20 oddalającego skargę na uchwalę Rady Miejskiej Grudziądza Nr XLVI/7/18 z dnia 31 stycznia 2018 r. została oddalona - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1686/20.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 10 ust. 7 uchwały Rada wskazała, że zapis ten nie modyfikuje terminu określonego w art. 36 ust. 3 u.f.z.o., a stanowi doprecyzowanie obowiązku współdziałania po stronie kontrolowanej jednostki. Wprowadzenie określenia wskazującego na konieczność "niezwłocznego" przekazywania dokumentacji nie stoi w sprzeczności z 14-dniowym terminem udostępnienia dokumentacji określonym w ustawie. Zwrot "niezwłocznie" powinien być interpretowany jako działanie, które ma być wykonane "bez zwłoki", "terminowo". Zgodnie z orzecznictwem sądów powszechnych zwrot "niezwłocznie" nie stanowi zobowiązania do wykonania zobowiązania "natychmiast", lecz bez zbędnej zwłoki.
W zakresie zarzutu dotyczącego § 10 ust. 8 uchwały Rada powołując się na treść art. 36 ust. 1, 2 i 3 u.f.z.o. wskazała, że organ dotujący może wedle swojego uznania zapoznać się z dokumentacją w sprawie na terenie jednostki kontrolowanej jak również może żądać dostarczenia dokumentów do siedziby organu kontrolującego. Szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa w drodze uchwały. W świetle obowiązujących przepisów, nie ma jednak przeszkód, aby organ kontrolujący żądał dostarczenia oryginałów dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli, do siedziby organu kontrolującego.
W piśmie procesowym z dnia [...] r. Skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Prawo do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy przysługuje na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia czy też interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia przysługującej podmiotowi ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania administracji publicznej, na mocy których są kształtowane uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt. II OSK 790/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w dalszej części uzasadnienia).
Zaskarżona uchwała posiada w ocenie Sądu cechy aktu prawa miejscowego w ujęciu przewidzianym w regulacji konstytucyjnej: stanowi źródło powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (a więc lokalnie); jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw; jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego; został ogłoszony (ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie jest warunkiem jego wejścia w życie). Przyjmuje się, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Na taki charakter uchwały, iż jej treść stanowi nałożenie na nieoznaczonych imiennie adresatów na terenie Miasta Grudziądza obowiązków w zakresie udzielania i rozliczania dotacji oświatowych trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.
Skarżąca wskazała na możliwość złożenia przez nią skargi na uchwałę z dnia 31 stycznia 2018 r. w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., z uwagi na fakt, że prowadzi działalność gospodarczą w ramach wymienionych placówek oświatowych będąc ich organem prowadzącym, a ponadto zostało do niej skierowane pismo Prezydenta Grudziądza z dnia [...] r. zapowiadające podjęcie czynności kontrolnych, w którym na podstawie zaskarżonej uchwały wezwano do przedłożenia określonej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał w związku z tym, że Skarżąca była legitymowana do wniesienia skargi na stanowiący przedmiot postępowania akt prawa miejscowego.
Na wstępie należy odnieść się do wskazanej przez organ okoliczności, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1686/20 oddalił skargę kasacyjną strony skarżącej od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 154/20. Wbrew temu co stwierdził organ, analiza treści powyższych wyroków prowadzi do wniosku, że przedmiotem oceny przez sądy obu instancji w tej sprawie była ocena zgodności z prawem § 6 ust. 2 uchwały. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r. "zapis § 6 ust. 2 Uchwały nie przekracza granic delegacji ustawowej zawartej w treści przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Jednocześnie stanowi wykonanie przepisów nakazujących organowi dotującemu ustalenie trybu i rozliczenie dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania". Wobec powyższego Sąd w niniejszej sprawie mógł wypowiedzieć się co do zgodności z prawem § 10 ust. 7 i 8 zaskarżonej uchwały nie będąc związany oceną zawartą w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2021 r.
W skardze Strona zaskarżyła § 10 ust. 7 i 8 uchwały, zarzucając tym przepisom naruszenie art. 36 ust. 1-3 i art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Wskazując na powyższe uchybienia Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 10 ust. 7 i 8 wymienionej powyżej uchwały w części w jakiej dopuszcza prowadzenie kontroli na podstawie protokolarnie przekazanych dokumentów poza siedzibą kontrolowanego.
Zatem ogólnie rzecz ujmując, Skarżąca uważa, że uchwałodawca przekroczył upoważnienie do wydania wymienionych regulacji.
Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Z kolei w myśl art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o.:
. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 (ust. 1),
. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji (ust. 2),
. przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji (ust. 3).
Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze zarzutów należy wskazać, że stosownie do § 10 ust. 7 uchwały organ prowadzący kontrolowany podmiot jest zobowiązany do zapewnienia kontrolującemu warunków i środków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli, w szczególności do niezwłocznego przedstawiania żądanych dokumentów i materiałów oraz terminowego udzielania wyjaśnień.
Zdaniem Skarżącej posłużenie się w powyższym przepisie uchwały w odniesieniu do terminu na udostępnienie dokumentacji przez kontrolowanego zwrotem "niezwłocznie" jest sprzeczna z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., który dla dokonania tej czynności przewiduje termin 14-dniowy. Natomiast w ocenie organu modyfikacja sformułowania dotyczącego powyższego terminu nie stoi w sprzeczności w regulacją ustawowa, gdyż stanowi doprecyzowanie obowiązku współdziałania kontrolowanego z organem kontrolnym.
W ocenie Sądu należy zgodzić się ze Skarżącą, że określenie terminu na przedstawienie dokumentacji w § 10 ust. 7 uchwały wprowadza wymóg dalej idący aniżeli wynikający z przepisu art. 36 ust. 3 u.f.z.o. Jakkolwiek argumentacja organu co do znaczenia zwrotu "niezwłocznie" jest trafna i znajduje potwierdzenie w poglądach obszernie prezentowanych w literaturze i orzecznictwie także sądowoadministracyjnym, to jednak w określonych okolicznościach konkretnej sprawy termin ten – nawet przyjmując, że nie oznacza obowiązku natychmiastowego działania – nie może być automatycznie rozumiany jako termin maksymalnie 14-dniowy. Przy takim sformułowaniu zaskarżonego przepisu uchwały nie jest wykluczone, że organ mógłby przyjąć, że w danej sprawie stan zbędnej zwłoki upłynie wcześniej niż przed upływem 14 dni, od dnia, w którym określony termin rozpocznie swój bieg. Wskazuje to zatem na możliwość żądania dokumentacji w terminie krótszym niż 14-dniowy przewidziany w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. Odwołując się ponadto do stwierdzenia organu, że powyższy zapis ma charakter precyzujący obowiązek współdziałania z kontrolującym należy wskazać, że zwrot, którym posłużono się w uchwale ma charakter nieokreślony, i trudno uznać jego precyzującą rolę w konfrontacji z jednoznacznie i precyzyjnie określonym terminem w treści art. 36 ust. 3 u.f.z.o. Tym samym uznać należy, że analizowany przepis uchwały nie spełnia postulatu formułowania, redagowania przepisów tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283).
Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia zasad prowadzenia kontroli wynikających z art. 36 ust. 1-2 u.f.z.o. przez wprowadzenie w § 10 ust. 8 uchwały możliwości przeprowadzenia kontroli na podstawie protokolarnie przekazanych dokumentów poza siedzibą kontrolowanego należy uznać, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z § 10 ust. 8 uchwały w przypadku trudności lokalowych lub innych obiektywnych przeszkód uniemożliwiających przeprowadzenie kontroli w siedzibie podmiotu kontrolowanego, możliwe jest przeprowadzenie kontroli na podstawie protokolarnie przekazanych dokumentów poza siedzibą kontrolowanego. Uzasadniając ten zarzut w skardze – powołując się na załączone do niej pismo Prezydenta Grudziądza z dnia 15 grudnia 2023 r. – wskazano, że brzmienie powołanego wyżej przepisu uchwały powinno "prowadzić przynajmniej do konieczności uzasadnienia zmiany miejsca kontroli poprzez wskazanie, która z przesłanek określonych w § 10 ust. 8 występuje, to w praktyce prowadzonych kontroli tak się nie dzieje".
Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem skargi uczyniono uchwałę Rady Miejskiej Grudziądza, czyli akt prawa powszechnie obowiązującego, ze swej natury skierowany do nieograniczonej liczby adresatów. W zakresie § 10 ust. 8 uchwały Skarżąca natomiast podkreślając praktykę funkcjonowania organu kontrolnego w sprawach weryfikacji m.in. prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowych, a konkretnie jej zmianę, koncentruje się w istocie rzeczy na zakwestionowaniu czynności podejmowanej przez organ w konkretnej kontroli, której zapowiedź wynika z powołanego wyżej pisma Prezydenta Grudziądza.
W powołanym wyżej art. 38 ust. 1 u.f.z.o. zawarto upoważnienie dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do uregulowania w drodze uchwały określonych zagadnień związanych z dotacjami oświatowymi. Przedmiotowy zakres tego upoważnienia obejmuje m.in. tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych. Z kolei w art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w związku z przekazaną dotacją wskazano na samo uprawnienie organu przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oraz prawo osób upoważnionych do przeprowadzenia kontroli do:
- wstępu do wymienionych placówek oświatowych,
- wglądu do prowadzonej przez te placówki dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dotyczącej przebiegu nauczania,
- wglądu i weryfikacji list obecności w szkołach niepublicznych w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki (art. 26 ust. 2-3 u.f.z.o.).
Jak wskazuje się w orzecznictwie jeżeli ustawodawca upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, ustawodawca pozostawił tym organom taki margines luzu regulacyjnego, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących skuteczną kontrolę (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 679/17).
W art. 38 ust. 1 u.f.z.o. upoważnia się organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia trybu (sposobu, procedury) przeprowadzania kontroli. Pojęcia "tryb" oraz "sposób", mają ogólne, szerokie znaczenie i sprowadzają się do określenia "czynności prowadzących do załatwienia sprawy". W ramach procedury kontrolnej (sposobu postępowania), zdaniem Sądu, mieści się określenie we wskazanych sytuacjach miejsca prowadzenia czynności kontrolnych i nie wykracza ponad powszechnie przyjęte w tym zakresie rozwiązania zawarte w innych procedurach kontrolnych. Jak ustawodawca w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. posłużył się pojęciami "tryb" oraz "sposób", które to pojęcia są ogólne, czyli bardzo szerokie. Oba sprowadzają się do określenia "czynności prowadzących do załatwienia sprawy".
Należy zgodzić się z powoływanymi przez Skarżącą poglądami, że czynności kontrolne dokonywane są przede wszystkim w siedzibie podmiotu kontrolowanego i w miejscach, w których kontrolowana działalność jest wykonywano. Istotą kontroli jest bowiem weryfikacja stanu rzeczywistego na miejscu i trudno dla jej prawidłowego przeprowadzenia wyłączyć przeprowadzenie takich czynności kontrolnych. Temu ma służyć, i to zapewniać, uprawnienie do wstępu do kontrolowanych placówek oświatowych oraz wglądu do dokumentacji. Prowadzenie czynności poza siedzibą, czy innym miejscem prowadzenia działalności przez podmiot kontrolowany nie jest jednakże w przepisach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w tym w art. 36 u.f.z.o., wykluczone. Z uprawnienia do wstępu do placówek oświatowych takiego zakazu nie można wywodzić. Nawet przyjmując, że z oczywistych powodów niezbędne jest przeprowadzenie czynności kontrolnych na miejscu, dla zapewnienia skuteczności i sprawności kontroli należy dopuścić przeprowadzenie określonych czynności np. w siedzibie organu. Także sam wgląd do dokumentacji nie musi ograniczać się do wyrywkowego przejrzenia dokumentów, ale np. z uwagi na obszerność dokumentacji zapoznanie się z nią przez kontrolujących może wymagać dłuższego czasu. Stąd jej przekazanie kontrolującym może odbyć się na podstawie stosownego protokołu, i to nawet w sytuacji, gdy czynności prowadzone będą na miejscu, np. w siedzibie kontrolowanego. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie uregulowań przyjętych w uchwale aprobuje rozwiązanie polegające na zobowiązaniu organu prowadzącego jednostkę kontrolowaną lub osobę przez nią upoważnioną do zapewnienia kontrolującym warunków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli, w szczególności: udostępnienia kontrolującym pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli; udostępnienia kontrolującym dokumentacji, związanej z przedmiotem kontroli oraz umożliwienia dokonywania z niej niezbędnych kserokopii lub wyciągów i poświadczania je za zgodność z oryginałem, z zachowaniem wymogów przewidzianych w przepisach odrębnych; zapewnienia nienaruszalności zabezpieczonych przez kontrolujących dokumentów i materiałów pozostawionych na przechowywanie w siedzibie jednostki kontrolowanej (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1687/20). NSA podkreśla przy tym, że przepisy art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o., stanowiące gwarancję realizacji przez uprawnione podmioty uprawnień do kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji zostały ukształtowane w taki sposób, aby kontrola stanowiła możliwie jak najmniejszą uciążliwość dla kontrolowanego. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że przeprowadzenie kontroli zawsze będzie się wiązać z jakimś poziomem uciążliwości i zaburzeniem normalnej organizacji pracy placówki.
Nie można, zdaniem Sądu, z powyższych względów za sprzeczne z prawem uznać zapisów § 10 ust. 8 uchwały, które uciążliwość kontroli redukują, w przypadku wystąpienia przyczyn wymienionych w tym przepisie.
Ponadto odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez Skarżącą, w świetle § 10 ust. 8 uchwały, to nie uznanie własne organu decyduje o miejscu prowadzenia czynności kontrolnych, ale okoliczności wymienione w tym przepisie. Jednakże to, czy one wystąpiły, czy też nie należy odnosić do konkretnej kontroli. Oczywistym jest przy tym, że jeśli już organ zdecydował się na wskazanie w treści uchwały warunków prowadzenia czynności kontrolnych poza siedzibą kontrolowanego podmiotu, należy się na te okoliczności w protokole kontroli powołać i je opisać.
Nałożone w kwestionowanym przepisie uchwały obowiązki, w relacji do wymienionych przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, nie wykraczają poza to, co jest konieczne do zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowią nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ograniczają prawa do dotacji. Inną rzeczą będzie ustalenie czy konkretne czynności i sposób ich prowadzenia w toku kontroli przez organ będą miały oparcie w przepisach uchwały, np. czy uzasadnione było oczekiwanie dostarczenia dokumentów do siedziby organu, bądź czy prowadzenie czynności w tym miejscu znajdowało uzasadnienie w okolicznościach faktycznych, które wynikają z zapisów uchwały. Jednakże, jak wcześniej wskazano, to uchwała w kontekście jej zgodności z przepisami ustawowymi (art. 36 ust. 1-2 i art. 38 ust. 1 u.f.z.o.) jest przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie, a nie czynności dokonywane w toku danej kontroli, a zwłaszcza – jak w niniejszej sprawie – przed jej rozpoczęciem.
Podsumowując należy uznać, że § 10 ust. 8 zaskarżonej uchwały nie narusza ani zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji określonych w art. 36 1-2 u.f.z.o., ani też nie stanowi przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w 38 ust. 1 u.f.z.o.
Jednocześnie Sąd oddalił o przeprowadzenie dowodu z akt kontroli złożony przez Skarżącą na rozprawie. Należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający, a nie prowadzić do dokonywania przez sąd ustaleń faktycznych. Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 106 – wraz z powołanym orzecznictwem). W ocenie Sądu przeprowadzenie wnioskowanego dowodu w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły wątpliwości, dla których wyjaśnienia przeprowadzenie tego dowodu było niezbędne.
Mając na względzie powyższe oraz art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
J. Ziołek T. Wójcik U. Wiśniewska