I SA/Bd 94/25

I SA/Bd 94/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Leszek Kleczkowski
Tomasz Wójcik /przewodniczący sprawozdawca/
Urszula Wiśniewska
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 754
art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 252 ust. 1 pkt 1, art. 252 ust. 5-6
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: starszy asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadającej do zwrotu do budżetu miasta oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. określił A. W. (dalej także: Skarżąca) i M. W. (dalej także: Skarżący) wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2021 przez Przedszkole Publiczne [...] w B. dla którego Skarżący byli organem prowadzącym na kwotę [...]złotych oraz określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2021 przez Przedszkole Publiczne [...] w B., dla którego Skarżący byli organem prowadzącym z tytułu wydatków na wynagrodzenie Dyrektora administracyjnego Przedszkola na kwotę [...]zł oraz zobowiązał do jej zwrotu do budżetu Miasta B. w ciągu 15 dni od daty uzyskania przez wydaną decyzję przymiotu ostateczności wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w sposób wymieniony w decyzji.
Odwołanie od powyższej złożyli Skarżący, którzy nie zgodzili się z częścią rozstrzygnięcia, co do punktu 2 osnowy decyzji orzekającej o zwrocie kwoty [...]zł z tytułu wydatków na wynagrodzenie Dyrektora administracyjnego Przedszkola i wnieśli o uchylenie decyzji w punkcie 2. Jednocześnie Skarżący wyjaśnili, że nie wnoszą odwołania co do punktu 1 osnowy decyzji, określającego wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2021 roku na kwotę [...]zł.
Decyzją z dnia [...] r. Inne (dalej także: SKO, Kolegium, organ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2024 r., poz. 754 ze zm.) – dalej: "u.f.z.o." – oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1270) – dalej: "u.f.p.". Po przywołaniu treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, Kolegium powołując się na orzecznictwo NSA, zaznaczyło, że dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły (przedszkola) ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Są one zatem przeznaczana na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowywania i opieki, przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole), czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków. W dalszej kolejności organ podkreślił, że wydatki ze środków publicznych podlegają planowaniu. Planowość wyraża wymóg ujmowania procesów gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych w ramy planów finansowych o charakterze makro- i mikroekonomicznym. Pierwsze dotyczą całego sektora finansów publicznych lub poszczególnych jego segmentów. Natomiast drugie dotyczą jednostek sektora finansów publicznych. Wydatkowanie publicznych środków finansowych powinna cechować skuteczność i efektywność. Skuteczność wydatkowania środków publicznych definiuje się jako uzyskanie optymalnej relacji między wyznaczonymi celami i zadaniami a osiągniętymi efektami ich realizacji. Ustawa o finansach publicznych rozszerzyła katalog zasad obowiązujących przy dokonywaniu wydatków ze środków publicznych o zasadę skuteczności, polegającą na optymalnym doborze metod i środków dla osiągnięcia założonych celów, przy celowym i oszczędnym dokonywaniu wydatków. Natomiast badanie efektywności wydatków budżetowych zależy od tego, czy analizie podlegają wyznaczone zadania (racjonalizacja wyborów) czy będące do dyspozycji środki finansowe, czyli tzw. racjonalizacja kosztów.
Następnie Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, że Przedszkole Publiczne [...] w B. w 2021 roku sfinansowało z dotacji oświatowej wynagrodzenie Dyrektora administracyjnego Przedszkola w łącznej wysokości [...] zł. Stanowisko to zajmował w 2021 r. M. W. - będący jednocześnie organem prowadzącym Przedszkola. Dokumentem stanowiącym podstawę do wypłaty wynagrodzenia były comiesięczne noty obciążeniowe, wystawiane przez Skarżącego opisane jako: "Wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, pełniącego funkcję dyrektora przedszkola - M. W. art. 35.1.a) i aa) ustawy o finansowaniu zadań oświatowych". Organ podkreślił, że w tabeli na str. 18 decyzji organ pierwszej instancji ujął poszczególne miesiące 2021 r. nazwy i numer dokumentu - nota obciążeniowa, daty wystawienia, kwoty przyjęte do rozliczenia z dotacji, daty zapłaty, kwoty przelewów. Dowody źródłowe, z kolei zawarte są na płycie CD dotyczącej audytu 0401-IAC.520.[...]. Wskazał, że w sprawie istotnym było również to, że noty obciążeniowe o identycznej treści "Wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, pełniącego funkcję dyrektora przedszkola - A. W. art. 35.1 a) i aa) ustawy o finansowaniu zadań oświatowych" na takie same kwoty, co miesiąc - M. W. wystawiał także na swoją żonę - A. W., pełniącą funkcję Dyrektora ds. pedagogicznych, będącą jednocześnie organem prowadzącym Przedszkole.
W ocenie Kolegium, kluczowym było ustalenie, iż Skarżący są osobami fizycznymi prowadzącymi Przedszkole Publiczne [...] w B., C. , Ł. , Z. i we wszystkich tych placówkach dokonali podziału obowiązków, finansując z dotacji oświatowych wynagrodzenia dyrektora ds. pedagogicznych i dyrektora administracyjnego. Dyrektorem do spraw pedagogicznych była Skarżąca. Z akt sprawy wynika, iż A. W. w 2021 r. była faktycznym Dyrektorem Przedszkola [...] w B. i osobą kierującą jego funkcjonowaniem. Organ zauważył, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. aa) u.f.z.o. jest możliwe sfinansowanie z dotacji rocznego wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej Przedszkole pełniącej funkcję Dyrektora. I w sprawie tak się właśnie stało, gdyż osobą, której wynagrodzenie mogło zostać na przywołanej podstawie prawnej sfinansowanie z dotacji oświatowej była Skarżąca. Dlatego też, organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż powołanie Dyrektora ds. pedagogicznych wyklucza sfinansowanie z dotacji wynagrodzenia Dyrektora administracyjnego, tj. w tym przypadku Skarżącego.
W dalszej kolejności organ podał, że w sprawie bezspornym było to, że Skarżący w 2021 r. zajmował stanowisko Dyrektora administracyjnego Przedszkola, a jego zadania i obowiązki wyszczególnione zostały w statucie. Obowiązki te dotyczyły zarządzania środkami finansowymi, opłatami, wydatkami, spraw o charakterze kadrowym, związanych z zatrudnianiem pracowników i wypłatą im wynagrodzenia. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż obowiązki te odpowiadają w istocie zadaniom organu prowadzącego. Zadania te wynikają z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Niemniej jednak, organ stwierdził, że należało mieć na uwadze treść art. 35 ust. 1 u.f.z.o., że dotacje mogą być przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, a ostatecznym beneficjentem dotacji ma być zawsze uczeń. Kolegium uznało, że zadania Skarżącego były jedynie pośrednio związane z działalnością Przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a ujęcie w statucie placówki organu nazwanego "Dyrektor administracyjny" nie powoduje automatycznie, że zajmująca to stanowisko osoba fizyczna będąca organem prowadzącym może otrzymywać wynagrodzenie finansowane ze środków dotacji - zwłaszcza jeżeli de facto realizuje tylko zadania organu prowadzącego, nie zaś zadania z zakresu kształcenia, wychowania i opieki. Zdaniem Kolegium, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za wynagrodzenie osoby fizycznej będącej organem prowadzącym placówkę oświatową pełniącej funkcję dyrektora, w sytuacji, gdy zadania tego dyrektora nie służą realizacji procesu kształcenia, wychowania i opieki, profilaktyki społecznej kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a tym samym, podlega zwrotowi na podstawie art. 252 ust. 1 u.f.p. Kolegium, przyznało rację organowi pierwszej instancji, iż faktycznie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. aa u.f.z.o. wskazuje na możliwość sfinansowania z dotacji wynagrodzenia osoby pełniącej funkcję "Dyrektora", a "Dyrektor" to osoba kierująca daną instytucją. Zdaniem Kolegium, ww. przepis wskazuje na osobę, która rzeczywiście kieruje placówką i podejmuje w niej fundamentalne decyzje dotyczące jej funkcjonowania. Natomiast w przedmiotowej sprawie taką osobą była Skarżąca, która jako Dyrektor ds. pedagogicznych faktycznie realizowała zadania z zakresu kształcenia, wychowania i opieki. Ponadto, stanowisko, iż to faktycznie Skarżąca pełniła funkcję Dyrektora - osoby kierującej placówką - potwierdzają zawierane przez nią jako Dyrektor Przedszkola umowy, np. umowa o współpracy: z dnia [...] r. z [...] [...] Sp. z o.o., reprezentowanym przez M. W., Prezesa Zarządu o świadczenie na rzecz przedszkola usług: palenia w piecu, prac gospodarczo-konserwacyjno-naprawczych (zamiatania, grabienia, koszenia trawy, pielęgnacji zieleni, prac naprawczo-konserwacyjnych), czy umowa o współpracy z dnia [...] r. zawarta przez nią jako Dyrektor Przedszkola z [...] w Z., prowadzoną przez [...] [...] Sp. z o.o. w B., reprezentowaną przez M. W. w zakresie świadczenia przez Poradnię na rzecz przedszkola usług wyszczególnionych w § 1 umowy. Kolegium uznało także za zasadną argumentację, iż w sytuacji rozdzielenia obowiązków dyrektora placówki na kilka osób, nie mogą być finansowane z dotacji oświatowych wynagrodzenia dyrektorów ds. administracyjnych przedszkoli, którzy w swoich obowiązkach nie mieli zadań dotyczących kształcenia, wychowania czy opieki. Fakt istnienia dyrektora ds. pedagogicznych nakazuje przyjęcie poglądu, że to właśnie on, a nie dyrektor administracyjny, który na dodatek jest organem właścicielskim, odpowiada za działalność oświatową i to właśnie jego wynagrodzenie winno być rozliczane z dotacji. Ponadto, organ zauważył, że zakres obowiązków dyrektora administracyjnego powtarzał się z zakresem obowiązków organu prowadzącego.
W dalszej kolejności Kolegium stanęło na stanowisku, że w toku postępowania organ pierwszej instancji podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, czego potwierdzeniem jest przeprowadzenie czynności dotyczących przesłuchań szeregu świadków, a także wezwania o złożenie wyjaśnień wystosowane do Skarżących. Dodał także, że w zaskarżonej decyzji odstąpiono od niekorzystnych dla Skarżących ustaleń, dotyczących określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2021 r. przez Przedszkole Publiczne [...], dla którego Skarżący byli organem prowadzącym, zatem nie sposób było uznać, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził własnego postępowania.
Kolegium stanęło na stanowisku, że organ pierwszej instancji nie posłużył się tylko stricte wynikami kontroli przeprowadzonej przez jednostkę zewnętrzną, a jedynie korzystając z materiału dowodowego zgromadzonego w toku audytu - dokonał samodzielnej i niezależnej oceny tego materiału dowodowego. Organ zajął się rozpatrzeniem kwestii przeznaczenia dotacji na wynagrodzenie Skarżącego, ponieważ istotą podjętego rozstrzygnięcia jest uznanie, że dotacja w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie mogła zostać spożytkowana na wynagrodzenie Skarżącego jako Dyrektora Administracyjnego Przedszkola w tym konkretnym stanie faktycznym. Zdaniem organu odwoławczego dotacja wydatkowana na to wynagrodzenie stanowiła dotację wydaną niezgodnie z przeznaczeniem, która podlega zwrotowi do budżetu Miasta B..
Reasumując, Kolegium stanęło na stanowisku, że organ pierwszej instancji, w podjętej decyzji, dokładnie ustalił istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a następnie je ocenił, stwierdzając, że odpowiadają one ustawowym przesłankom zwrotu dotacji. Jednocześnie, wynik ustaleń faktycznych i prawnych organu znalazł się w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym według reguł określonych w art. 107 k.p.a. Organ odniósł się do podnoszonych przez Skarżących twierdzeń. Podkreślił, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej obowiązek m.in. podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.).
W skardze na przedmiotową decyzję Skarżący wnieśli o jej uchylenie. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 6, art. 7. art. 7a § 1 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, braku rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, oraz niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej;
2) art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7a § 1 i art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. poprzez brak przeprowadzenia postępowania i odstąpienie od utrwalonej praktyki wykładni i stosowania prawa oraz rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, polegającym na orzeczeniu zwrotu dotacji wykorzystanej na wynagrodzenie dyrektora administracyjnego przedszkola w sytuacji, gdy organ (Prezydent i Urząd Miasta B.) w całej dotychczasowej praktyce uznawał wydatki na wynagrodzenie osób prowadzących, pełniących takie same lub podobne funkcje dyrektorskie w przedszkolach niepublicznych i publicznych na terenie Miasta B., jako wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 35 ust. 1 u.f.z.o.;
3) art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco naruszający zasadę podejmowania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej polegającym na niepodjęciu postępowania kontrolnego, a zamiast niego prowadzenie postępowania administracyjnego, oraz na braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
4) art. 75. art. 77 i art. 80 k.p.a. polegającym na braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie określenia wykorzystania dotacji, a jedynie oparcie się na sprawozdaniu z audytu, co nie wyczerpuje przesłanek należytego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz stanu prawnego, pominięciu przedstawianych dowodów, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;
5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego i dokładnego uzasadnienia wydanej decyzji, brak wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych wydanej decyzji oraz ogólne braki w uzasadnieniu co do dowodów, okoliczności i podstaw dokonanych ustaleń, co stanowi naruszenie przepisu, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji i zrozumienie tych motywów, oraz w stopniu istotnym wpływa na wynik sprawy.
Skarżący zarzucili także naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit aa) i lit. b) u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe oraz w zw. z art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż wydatki poniesione na wynagrodzenie osoby prowadzącej przedszkole, pełniącej w niej funkcję dyrektora administracyjnego, stanowią wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy zgodnie z przepisami jest to wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie ustawy jako realizujący cele należące do zadań szkół, przedszkoli i placówek z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia, czy w świetle zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego Skarżący jako organ prowadzący wykorzystali dotację niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2021 w kwocie [...]zł, jak twierdzi organ, czy przeciwnie nie naruszyli oni przepisów i wykorzystali środki z dotacji oświatowej zgodnie ze wskazaniami art. 35 ust. 1 u.f.z.o., tj. zostały one w całości przeznaczone na realizację zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, w kontekście wydatkowania środków z dotacji na wynagrodzenia M. W. z tytułu pełnienia stanowiska dyrektora administracyjnego przedszkola. W zaistniałym sporze rację należy przyznać organowi.
Przed przystąpieniem do dalszych rozważań przytoczyć należy uregulowania prawne znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Podkreślenia wymaga, że brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (por. M. Stawiński [w:] Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska 2019 – art. 252). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18 oraz z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 214/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w dalszej części uzasadnienia).
Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
Rozpoznawana sprawa dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:
a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:
- 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2019 r. poz. 2215) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,
- 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,
aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego – w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1268 i 1517),
Jednocześnie w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe – dalej: "u.p.o." – w brzmieniu obowiązującym z 2021 r., organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:
1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;
3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;
4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;
5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;
6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;
7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły (przedszkola) ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole) bądź jednostkę prowadzącą szkoły (przedszkola), czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14, z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 229/13, z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12, z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13).
W przedstawionym kontekście, dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", uznać należy, że polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły (przedszkola) lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach ustawy o finansowaniu zadań ośwaitowych - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Z powołanych powyżej przepisów zatem wynika, że co do zasady dopuszczalne jest przeznaczenie dotacji oświatowej na wynagrodzenie organu prowadzącego, pełniącego równocześnie funkcję dyrektora szkoły lub wykonującego zadania z zakresu administrowania i obsługi placówki.
Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych ustalonych przez organy w niniejszej sprawie, należy wskazać, że zakwestionowano wysokość wydatków poniesionych na wynagrodzenie M. W. jako dyrektora administracyjnego przedszkola. Kolegium podkreśliło, że jako podstawę prawną wypłaconego M. W. wynagrodzenia za poszczególne miesiące 2021 r. wskazano art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i aa) u.f.z.o. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości w światle zapisów w notach obciążeniowych znajdujących się w aktach sprawy na załączonej do tych akt płycie CD (por. k. 148 akt admin. I inst.). SKO przyjęło, że Skarżącemu nie przysługuje wynagrodzenie na podstawie powyższych przepisów jako osobie fizycznej prowadzącej przedszkole pełniącej funkcję jego dyrektora. Kolegium przeanalizowało zapisy Statutu Przedszkola Publicznego [...] w B. w zakresie zakresu uprawnień dyrektora administracyjnego, a także treść wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia [...] r. Z ustaleń tych wynikało, że zgodnie ze powyższym Statutem do jego kompetencji należy: odpowiednie dysponowanie i zarządzanie środkami finansowymi, współdecydowanie w sprawach zatrudniania i zwalniania pracowników, wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów szczególnych, reprezentacja placówki na zewnątrz. Natomiast szczegółowe wyjaśnienia Skarżących wskazują, że do dyrektor administracyjny odpowiadał za: nadzór nad pracą służb technicznych i administracji, nadzór nad stanem organizacyjno-technicznym, podpisywanie faktur i rachunków, nadzór nad przestrzeganiem terminów zatrudnienia pracowników, przygotowywanie umów o pracę i umów zlecenia, kontrolę stanu wykorzystania urlopów, kontrolę i przygotowanie do badań lekarskich, szkoleń bhp, p-poż, pierwszej pomocy, zakupy i dokonywanie bieżących opłat z konta przedszkola, przygotowanie list płac, nadzór zaopatrzenia i wyposażenia oraz zatwierdzanie planów i wydatków na niezbędne materiały, urządzenia i wyposażenie przedszkola, przygotowanie raportów do wydziału edukacji, organizowanie administracyjnej, finansowej i gospodarczej obsługi przedszkola, funkcjonowanie administracji, organizację prac remontowych, naprawczych i konserwacyjnych, prowadzenie księgowości przedszkola.
W ocenie Sądu należy zgodzić się z organami, że art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. aa) u.f.z.o. wskazuje na możliwość sfinansowania z dotacji wynagrodzenia osoby pełniącej funkcję "dyrektora" będącej osobą kierującą placówką w sposób rzeczywisty, podejmująca w niej fundamentalne decyzje dotyczące jej funkcjonowania. Osobą taką zdaniem Kolegium była A. W. – dyrektor ds. pedagogicznych, która faktycznie kierowała placówką, ponieważ faktycznie realizowała zadania z zakresu kształcenia, ponadto zawierała w imieniu placówki umowy w zakresie usług świadczonych przez poradnię psychologiczno-pedagogiczną, czy też umów w zakresie prac gospodarczo-konserwacyjno-naprawczych.
Należy także zauważyć, że o kluczowej roli A. W. w zakresie rzeczywistego kierowania placówka wskazują zapisy Statutu Przedszkola Publicznego [...] w B., niezależnie od faktu, że statut ten wśród organów przedszkola obok dyrektora do spraw pedagogicznych wymienia dyrektora administracyjnego przedszkola. Jednakże zakres kompetencji dyrektora do spraw pedagogicznych (por. § 3 ust. 1), gdzie wymieniono m.in., że ponosi ona odpowiedzialność za prawidłowość opieki nad dziećmi, przewodniczy radzie pedagogicznej, zatwierdza arkusz organizacji przedszkola, jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych pracowników, czy kontroluje wykonywanie obowiązków przez pozostałych pracowników, uzasadnia przyjęcie wiodącej roli A. W. (dyrektora do spraw pedagogicznych). Potwierdza to analiza dalszych przepisów Statutu, gdzie o dyrektorze przedszkola wspomina się w liczbie pojedynczej, a unormowania te dotyczą zakresu uprawnień przypisanych dyrektorowi do spraw pedagogicznych. Powyższe znajduje też pośrednie potwierdzenie w powołanych wyżej wyjaśnieniach z dnia [...] r, gdzie na stronie 3 wprost wskazano, że "Dyrektor do spraw pedagogicznych kieruje przedszkolem". Sąd dostrzega, że wyjaśnienia w tej części odnoszą się do przedszkoli w innych miejscowościach (Z., Ł., Chomętowo), dla których Skarżący są organem założycielskim, jednakże przytoczenie w nich uregulowań rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie nadzoru pedagogicznego w zestawieniu z zakresem odpowiedzialności dyrektora ds. pedagogicznych pozwala na odniesienie stanowiska zawartego w wyjaśnieniach także do prowadzonego przez Skarżących przedszkola [...] w B.. Ponadto w ogólnodostępnym Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych (www.rspo.gov.pl), jako dyrektor Przedszkola Publicznego [...] w B. figuruje A. W.. Dodatkowo należy zauważyć, że w Statucie (§ 1 ust. 6) przewidziano, że w zakresie działalności administracyjno-gospodarczej, finansowej i podatkowej na rachunkach i innych dokumentach, na których oprócz nazwy konieczne jest podanie adresu, NIP, nazwisk osób prowadzących dopuszcza się używanie nazwy: Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" A. W., ul. [...], [...] B. (...). Stąd należy podzielić stanowisko Kolegium, że w sytuacji rozdzielenia obowiązków dyrektora placówki na kilka osób, nie mogą być finansowane z dotacji oświatowych wynagrodzenia dyrektorów ds. administracyjnych przedszkoli, którzy w swoich obowiązkach nie mieli zadań dotyczących kształcenia, wychowania czy opieki. Funkcjonowanie dyrektora ds. pedagogicznych dysponującym zakresem uprawnień jak w rozpoznawanej sprawie uzasadnia przyjęcie, że to właśnie on, a nie dyrektor administracyjny, kieruje faktycznie placówką, odpowiada za jej działalność oświatową i to właśnie jego wynagrodzenie winno być rozliczane z dotacji. Jednocześnie w istocie rzeczy zakres obowiązków dyrektora administracyjnego odpowiada zakresowi zadań organu prowadzącego.
Skarżący w złożonej skardze podnoszą, wynagrodzenie M. W. powinno zostać sfinansowane z dotacji oświatowej z uwagi na fakt, że wykonuje on zadania organu prowadzącego określone w art. 10 ust. 1 u.p.o. Podstawę dla tego stanowi zaś art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.f.z.o.
W odniesieniu do powyższego należy zauważyć, że jak wcześniej wskazano w przedstawionych przez Skarżących notach obciążeniowych dotyczących wynagrodzeń M. W. za poszczególne miesiące 2021 r. jako podstawę wypłaconego wynagrodzenia i sfinansowania go ze środków pochodzących z dotacji oświatowej wskazano przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i aa) u.f.z.o. Jak wykazano wyżej brak było podstaw do pokrycia wynagrodzenia Skarżącego z dotacji mimo posługiwania się oznaczeniem zajmowanego stanowiska dyrektora administracyjnego, gdyż nie pełnił on funkcji dyrektora przedszkola, co należy rozumieć jako kierowanie placówką oświatową. Dokonana kwalifikacja wynagrodzenia Skarżącego była decyzją strony, natomiast organy prowadzące postępowanie weryfikujące prawidłowość tej kwalifikacji nie są uprawnione do jej modyfikacji, korekty czy to samodzielnie, czy też zgodnie z oczekiwaniami strony formułowanymi w toku postępowania. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wszelkie próby dokonywania zmian w zakresie wykazywania wydatkowania dotacji na etapie prowadzonej kontroli lub postępowania administracyjnego należy ocenić jako niedopuszczalne (por. prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 października 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 423/24).
Powyższe nie oznacza zakwestionowania tego, że co do zasady środki pochodzące z dotacji oświatowej mogą być przeznaczone wynagrodzenie organu prowadzącego wykonującego zadania z zakresu administrowania i obsługi placówki, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.f.z.o. Jednakże w rozpoznawanej sprawie Skarżący sami zdecydowali o sfinansowaniu z dotacji wynagrodzenia M. W. jako dyrektora placówki, w sytuacji, kiedy nie kierował on jej funkcjonowaniem, co znalazło potwierdzenie w ustaleniach organów dokonanych w ramach przeprowadzonego postępowania.
Brak zatem w ocenie Sądu podstaw do uznania zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Nie doszło także do naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.
Mając na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i przywołaną wcześniej argumentację, w ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Dokonana zaś ocena tego materiału nie miała charakteru dowolnego a wnioski, jakie Kolegium wyprowadziło z treści dowodów (przy uwzględnieniu tego, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych) są zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym, nie wykraczają poza swobodną ocenę dowodów jaką dysponuje organ w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.). Organ podjął również wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Dokonał też wyczerpującego i całościowego (we wzajemnym powiązaniu) rozpatrzenia tego materiału, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i rozstrzygnięcia organu I instancji (art. 77 k.p.a.). Należy jednocześnie podkreślić, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 50/23).
Należy zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym przez Kolegium w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zgodnie z którym w ramach przeprowadzonego postępowania organy dokonały własnych, odrębnych ustaleń faktycznych (częściowo zbieżnych z wynikiem audytu), zebrały w koniecznym zakresie nowy materiał dowodowy, który został poddany szczegółowej ocenie. Wskazuje na to przeprowadzenie samodzielnych czynności procesowych w postaci przesłuchania szeregu świadków, wezwanie – i uzyskanie w ich efekcie – wyjaśnień od Skarżących. Zgromadzony materiał dowodowy w ustalonych w sprawie okolicznościach stanu faktycznego uzasadniał przyjęcie, że środki z dotacji na przeznaczone na wynagrodzenie Skarżącego jako dyrektora przedszkola na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i aa) u.f.z.o. wskazują na jej wydatkowane w tej części niezgodnie z przeznaczeniem, czego następstwem było uznanie, że podlega ona zwrotowi. Ponadto należy przyznać rację organowi w kwestii zarzutu odstąpienia od dotychczasowej praktyki rozstrzygania w podobnych sprawach i przeprowadzenia w tym kontekście dowodów z protokołów wszystkich kontroli przeprowadzonych przez organ I instancji w przedmiocie wykorzystania dotacji oświatowych w stanie prawnym od 2015 r., czy też istotności dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wyników kontroli przeprowadzonej w przedszkolu [...] w 2012 r.
Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
L. Kleczkowski T. Wójcik U. Wiśniewska