I SA/BD 9/25

I SA/Bd 9/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek
Leszek Kleczkowski
Mirella Łent /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art 7 ust 1
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Dz.U. 2024 poz 935
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 7 listopada 2024 r. nr BDSPB02-277/2024 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych. 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy radcy prawnemu M. B. kwotę 6642 zł (sześć tysięcy sześćset czterdzieści dwa złote), w tym podatek od towarów i usług w wysokości 1242 zł (tysiąc dwieście czterdzieści dwa złote), tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2021 r. za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus do Biura Powiatowego ARiMR [...] wpłynął wniosek J. W. (dalej jako: skarżący) o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach PROW 2014-2020 na rok 2021. We wniosku tym producent rolny zadeklarował realizację dwóch pakietów rolno-środowiskowo-klimatycznych: pakietu 2. Ochrona gleb i wód w wariancie 2.1 Międzyplony i pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 w wariancie 5.5 Półnaturalne łąki świeże. Powierzchnia zadeklarowana do płatności wynosiła 61,39 ha w wariancie 2.1 i 10,84 ha w wariancie 5.5. Skarżący zawnioskował również o przyznanie kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 5. Do wniosku o przyznanie płatności dołączony został formularz oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020), z którego wynikało, że skarżący przejął od S. W. zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (PROW 2014-2020), która to w latach 2018-2020 składała wnioski o przyznanie ww. płatności i wobec niej były wydawane decyzje.
W dniach od [...] do [...] października 2021 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, a jej wyniki zawarto w raporcie kontroli, którego kopia została przekazana skarżącemu. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem
w ramach wariantu 2.1 Międzyplony realizowanym od 2018 r. oraz zmniejszenie powierzchni użytków rolnych objętych zobowiązaniem w ramach wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże o 0,62 ha.
Pismem z dnia [...] marca 2022 r. skarżący poinformował organ pierwszej instancji, że między nim i jego żoną jest ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej, a od dnia [...] maja 2021 r. prowadzi samodzielnie gospodarstwo rolne. Skarżący dodał, że od dnia [...] października 2021 r. jest z żoną w separacji faktycznej i nie mają relacji. Podkreślił, że nadal chce prowadzić gospodarstwo rolne, w którego skład wchodzą jego własne kawalerskie działki ewidencyjne nr: [...], wspólne działki ewidencyjne nr [...] oraz dzierżawione przez niego na podstawie ustnej umowy od wielu lat (od 2017 r.) działki ewidencyjne nr: [...] Do powyższego pisma dołączono oświadczenie skarżącego o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) w całości oraz Plan działalności rolnośrodowiskowej. Z przedłożonego dokumentu wynikało, że od dnia [...] maja 2021 r. skarżący przejął od S. W. zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (PROW 2014-2020) wraz ze wszelkimi związanymi z tym zobowiązaniem prawami i obowiązkami.
Po przeprowadzeniu kontroli, w dniu [...] kwietnia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020), na mocy której przyznał skarżącemu płatność w łącznej wysokości [...] zł dla wariantu 5.5 do powierzchni 10,22 ha stosując art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. W wydanej decyzji organ I instancji odmówił przyznania płatności do wariantu 2.1 i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. W przypadku wariantu 2.1 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. zastosował art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. odmówił przyznania skarżącemu kwoty na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w ramach pakietu 5 wyjaśniając, że refundacja kosztów transakcyjnych została wypłacona przekazującemu zobowiązanie, tj. S. W., a przejęcie zobowiązania nie uprawnia przejmującego do uzyskania drugi raz wsparcia dla danego siedliska. Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym, podjętym w dniu [...] marca 2018 r., stanowiący powierzchnię 70,41 ha w ramach wariantu 2.1 i 10,85 ha w ramach wariantu 5.5. Przyznane na mocy ww. decyzji środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...] maja 2022 r.
W związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi podczas kontroli administracyjnej w kampanii 2021 - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] w dniu [...] lipca 2023 r. wystosował do skarżącego zawiadomienie nr [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) przyznanych S. W. na mocy decyzji: Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. i nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018, 2019 oraz 2020 wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. W przedmiotowym zawiadomieniu organ poinformował skarżącego o przysługującym prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych za lata 2018, 2019 i 2020 (PROW 2014-2020) w łącznej wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] października 2023 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. (dalej jako: organ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku złożonej do sądu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 41/24 uchylił powyższą decyzję.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020).
W skardze do Sądu skarżący wskazał, że w jego opinii zaskarżona decyzja jest błędna, ponieważ dyrektor ARiMR zwrócił się do pracowników powiatowego Biura ARiMR o odnalezienie dokumentów, których nie było wcześniej w aktach sprawy. Stwierdził, że nie wie na jakie oświadczenie powołuje się Dyrektor ARiMR. Dodał, że faktem jest, że gdy zaczęła się obecna sprawa, po kontroli w gospodarstwie, pracownicy ARiMR powiedzieli, że musi uzupełnić dokumenty z datą wcześniejszą, to jest z datą przejęcia przez niego gospodarstwa od byłej żony, ponieważ to co wcześniej pisał było dla nich niewystarczające. Dodał, że myślał, że podpisując wtedy dokumenty uchroni się przed zwrotem dopłat, a okazało się, że chodziło o to, by mieć dokument, który spowoduje by te dopłaty zostały zwrócone. Podkreślił, że dokładnie wyglądało to w ten sposób, że pracownik ARiMR powiedział mu, że przez 2 lata jego była żona składała wnioski o dopłaty równolegle z nim, dlatego powiedział, że musi podpisać ten dokument, pod rygorem tego, że jak byłej żonie zostaną przyznane dopłaty, a nie jemu, to ARiMR będzie musiał zawiadomić Prokuraturę, że wyłudza on dopłaty.
Skarżący w skardze zarzucił także, że dokument na który powołuje się Dyrektor ARiMR pojawił się teraz nagle, wcześniej nie było go w aktach sprawy i przed poprzednim wyrokiem WSA w ogóle ARiMR się do niego nie odnosił. Zdaniem skarżącego jest to niezgodne z prawem. Poza tym w jego opinii takie "pojawienie się dokumentu" świadczy o tym, że urzędnicy zdają sobie dobrze sprawę z tego, że tak nie można robić, że wymusza się podpisanie dokumentu z datą wsteczną po to, by kogoś obciążyć dopłatami. Końcowo dodał, że nie jest logiczne by tego samego dnia podpisywał dwa różne dokumenty, co jego zdaniem potwierdza prawdziwość powyższych twierdzeń.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie uwzględnił skargi, gdyż zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, t.j.) – dalej: "p.p.s.a.", w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Uwzględnienie skargi w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, pkt 2 i 3, p.p.s.a. następuje, gdy: (§ 1) Sąd (1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; (2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; (3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Obecnie Sąd nie stwierdził powyżej określonych naruszeń prawa i skargę oddalił.
W zaskarżonej decyzji organ prawidłowo przywołał przepisy prawa oraz ich rozumienie. W sprawie należało przede wszystkim oprzeć się o zapisy prawa krajowego, tj. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2298, t.j.) – dalej: "uROW", która, zgodnie z jej art. 1 pkt 1 lit. a-c, pkt 2 lit. a i b oraz pkt 3 określa (1) zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanego dalej "programem", określonym w: (a) rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia, (b) rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia, (c) rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1303/2013", oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia; (2) warunki i tryb przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej: (a) w ramach działań i poddziałań objętych programem, zwanej dalej "pomocą",(b) na realizację zadań określonych w art. 59 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz w art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, zwanej dalej "pomocą techniczną" - w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej; (3) zasady wdrażania instrumentów finansowych w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Do podstawy prawnej należało również powołać zapisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U., poz. 415 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie MRiRW".
Organ prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny, tj. zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1199) – dalej: "uARIMR". W wyroku, który zapadł w sprawie przed tut. Sądem (z 2 lipca 2024 r., I SA/Bd 41/24), ten zauważył, że zgodnie z art. 10a ust. 1a uARiMR obowiązkiem organu administracji publicznej jest stanie na straży praworządności (pkt 1), a także wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego (pkt 2). Jak wskazał WSA, decyzja, którą otrzymuje strona powinna w uzasadnieniu wskazywać jakie przepisy oraz fakty zadecydowały o takim, a nie innym określeniu jej obowiązków. Wówczas zdaniem Sądu to te przepisy zostały przez organ naruszone.
Powyższy wyrok implikuje obowiązek przywołania art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w ww. przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (zob. T. Woś, Komentarz do art. 153, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 895; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 maja 2007 r., I FSK 857/06; z 16 października 2014 r., II FSK 2506/12). Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2024 r., III FSK 888/23).
Tut. Sąd w wyroku z 2 lipca 2024 r., I SA/Bd 41/24, uznał, że należy wyjaśnić kwestię odpowiedzialności skarżącego za zwrot płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych przyznanych S. W. za lata 2018-2020, gdyż niepełny jest formularz, w którym wnioskodawca złożył oświadczenie o kontynuacji realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Zarzucił decyzji, że nie wskazano także przepisów prawnych, w oparciu o które istnieje obowiązek składania powyższych oświadczeń i zobowiązań.
W odpowiedzi organ przywołał § 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 oraz § 34 rozporządzenia MRiRW. Co do załączenia niepełnego formularza dołączono do akt dokument wypełniony, co do kontynuowania realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, w którym zaznaczone zostało znakiem "x" w pkt V oświadczenia pole 3 oraz wypełniono dane w pkt VI ww. oświadczenia, tj. "Wykaz działek ewidencyjnych objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym lub zobowiązaniem ekologicznym, na których będzie kontynuowane zobowiązanie". Wyjaśniono, że producent rolny w pkt I oświadczenia "Przejęcie zobowiązania w zakresie" zaznaczył, że przejmuje zobowiązanie w zakresie gruntów w całości, a z treści formularza oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020), na str. 1, wynika jednoznacznie, że wypełnienie danych w pkt VI oświadczenia jest konieczne w przypadku, kiedy przeniesienie posiadania dotyczy części gruntów. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie producent rolny nie miał obowiązku wypełnienia danych w pkt VI ww. oświadczenia. Dokument ten uzupełniono [...] marca 2022 r. i wyjaśniono, że na etapie sprzed wyroku WSA 2 lipca 2024 r. dokument przez przeoczenie nie został dołączony do akt sprawy przekazanej w trybie odwoławczym. Te wyjaśnienia pozwoliły obecnie na ocenę meritum tego zagadnienia.
Ponadto Sąd w wyroku z 2 lipca 2024 r. uznał za niewyjaśnioną kwestię źródła przejęcia przez skarżącego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego od żony i tego, jakie przepisy prawne regulują kwestie tego przejęcia. W odpowiedzi na ten zarzut organ wskazał na przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2023 r., poz. 885 t.j.) i status producenta rolnego przysługujący małżonkom wspólnie prowadzącym działalność rolniczą. Małżonków tych należy traktować jako grupę osób fizycznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia UE nr 1307/2013. Organ oparł się o twierdzenie, że konsekwencją przywołanych ww. przepisów u ARiMR w związku z przepisami rozporządzenia MRiRW, zwłaszcza § 2, jest skierowanie decyzji do ściśle określonego adresata, tj. skarżącego jako strony niniejszego postępowania. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że skarżący w toku postępowania, wyrażając wolę dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego oświadczył, że w jego skład wchodzą jego własne kawalerskie działki ewidencyjne nr: [...] oraz działki wspólne nr: [...], a także dzierżawione od wielu lat (od 2017 r.) na mocy ustnej umowy dzierżawy działki nr: [...]. W momencie przejęcia zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) przez skarżącego od żony, istniał pomiędzy nimi ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej. Wspólnie prowadząc gospodarstwo rolne, ubiegali się o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) w latach 2018-2020 posługując się numerem producenta nadanym żonie (numer producenta rolnego nadany skarżącemu był zawieszony). Na wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2021 r., na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., odwieszony został jego numer producenta. Te wyjaśnienia pozwoliły obecnie na ocenę tego zagadnienia.
Zatem wymóg z art. 153 p.p.s.a. został przez organ wypełniony. Ponieważ Sąd w wyroku z 2 lipca 2024 r. wyraził ocenę prawną o braku zebrania materiału dowodowego w sposób zupełny, obecnie zdaniem WSA w badanej decyzji wykazano, że organ zbudował wystraczającą podstawę faktyczną rozstrzygnięcia administracyjnego. Organ objął udowodnione w procesie poszukiwania i rekonstrukcji stanu faktycznego, okoliczności istotne dla zastosowania prawa materialnego, przyjętego jako podstawa decyzji, tj. zwrotu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.
Zgodnie z art. 44 ust. 1 uROW, nienależne kwoty pomocy i pomocy technicznej podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 1 lit. f uROW Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określi, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki lub tryb (...) zwrotu pomocy w ramach poszczególnych działań, poddziałań lub typów operacji objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań oraz poddziałań, w szczególności działania lub poddziałania i przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części, albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części jest przyznawana pomoc, oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu, w szczególności przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy zgodnie z warunkami wynikającymi z programu, biorąc pod uwagę specyfikę poszczególnych działań i poddziałań oraz konieczność ukierunkowania pomocy, w szczególności ze względu na szczególne potrzeby i warunki zidentyfikowane zgodnie z art. 8 ust. 1 lit. c ppkt iv rozporządzenia nr 1305/2013 i wskazane w programie.
Zgodnie z § 34 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW, (1) płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi, jeżeli rolnik lub zarządca nie realizuje całego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej określonych w rozporządzeniu. (2) Płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi również w przypadku, gdy: (2) rolnik lub zarządca zmniejszył wielkość obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne w ramach danego pakietu lub jego wariantu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2-6, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego pakietu lub jego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru, na którym rolnik lub zarządca nie realizuje tego zobowiązania, do powierzchni obszaru, na którym powinno być realizowane to zobowiązanie.
Zatem chcąc określić kwotę zwrotu, organ miał obowiązek wykazania przesłanek łącznie podmiotowych (adresata decyzji) i przedmiotowych (jego zachowania). Stan faktyczny w kwestii podmiotu jest skomplikowany o tyle, o ile zmieniła się (obciążona odpowiedzialnością za zwrot) osoba, w stosunku do tej, której przyznano płatności. Co do samej zmiany i zdarzeń faktycznych będących jej przyczyną, nie ma wątpliwości. WSA przyjął, że pomiędzy nimi istniał ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej, wspólnie prowadzili gospodarstwo do separacji faktycznej, jaka była powodem złożenia wniosku przez drugiego z małżonków. Są to okoliczności proste do weryfikacji i oceny w potocznym ich znaczeniu, przyznane wręcz przez skarżącego. Do rozpoznania pozostaje to, czy organ prawidłowo te zdarzenia ocenił pod kątem ustalenia zdarzeń prawnych, w szczególności przejęcia przez skarżącego zobowiązań.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenie MRiRW, (1) Płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym", przez 5 lat - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1-7 lub przez rok - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 lub 9; 3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Z kolei stosownie do art. 28ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne; płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych udziela się rolnikom, grupom rolników lub grupom rolników i innych zarządców gruntów, którzy dobrowolnie podejmują się przeprowadzenia operacji obejmujących jedno lub większą liczbę zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych dotyczących gruntów rolnych, które mają zostać określone przez państwa członkowskie, w tym dotyczących, ale nie tylko, użytków rolnych określonych w art. 2 niniejszego rozporządzenia. W należycie uzasadnionych przypadkach, aby osiągnąć cele środowiskowe płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne mogą być udzielane innym zarządcom gruntów lub grupom takich osób.
Co ważne w ustalonym stanie faktycznym, powyżej przytoczona treść prawa jako istotne (oprócz bycia rolnikiem i posiadania gruntów rolnych) i determinujące przyznanie płatności wymienia: dobrowolne podjęcie się przeprowadzenia operacji obejmujących jedno lub większą liczbę zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych dotyczących gruntów rolnych. W sprawie, w odniesieniu do pokrywających się gruntów rolnych, takie zobowiązanie pierwotnie podjęła żona skarżącego, który chcąc korzystać dalej z pomocy, musiał je kontynuować
Organ oparł się na § 29 ust. 1, 2 i 5 rozporządzenia MRiRW, zgodnie z którym: (1) W przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym przez rolnika lub zarządcę, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, nowemu posiadaczowi tych gruntów lub stada mogą być przyznane kolejne płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 43 ust. 2 ustawy. (2) Jeżeli przeniesienie posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym przez rolnika lub zarządcę nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za poprzedni rok, lecz zanim ten rolnik lub zarządca złożył wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za dany rok, nowy posiadacz tych gruntów lub stada składa wniosek o przyznanie tej płatności w terminie 7 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania tych gruntów lub stada. (5) Do wniosku, o którym mowa w ust. 2, oprócz dokumentów wymaganych na podstawie § 20, nowy posiadacz gruntów lub stada, o których mowa w ust. 1, dołącza: 1) oświadczenie, złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmujące zobowiązanie do: a) kontynuowania realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego podjętego przez rolnika lub zarządcę do końca okresu objętego tym zobowiązaniem, b) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej uzyskanej przez rolnika lub zarządcę, jaką ten rolnik lub zarządca byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego przez tego rolnika lub zarządcę wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę do zwrotu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, wymienione w § 34 ust. 1-3; c) umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, w wyniku której zostało na niego przeniesione posiadanie gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym przez rolnika lub zarządcę, albo kopię tej umowy poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza lub przez występującego w sprawie pełnomocnika będącego radcą prawnym albo adwokatem albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji.
Zatem prawo reguluje oraz sankcjonuje zachowanie w przypadku nie zachowania warunków zobowiązania, które przejęto, posiadając grunty w stosunku do których to zobowiązanie wcześniej zaciągnął kto inny. Formę przejęcia gruntów, o jakim mowa w art. 29 § 1 rozporządzenia MRiRW należy rozumieć szeroko, gdyż ustawodawca krajowy operuje szeroką gamą wymienionych możliwości i trudno doszukać się tu ograniczeń, jak tylko tych wynikających ze skuteczności wykazania posiadania gruntów. Taka interpretacja znajduje swe potwierdzenie w zachowaniu celu, jaki niosą ze sobą przepisy prawa Unii.
Zgodzić się należy z wyrokiem WSA w Gorzowie WLKP z 16 stycznia 2020 r., I SA/Go 734/19, gdzie wskazano, że przepisy rozporządzenia MRiRW należy odczytywać w zgodzie z celem, jaki niesie ze sobą pomoc finansowa w ramach poszczególnych działań, poddziałań lub typów operacji objętych programem, gdzie w grę wchodzą rygory unijne. Jak wskazano w cyt. wyroku, zgodnie z motywem 22 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne powinny nadal odgrywać znaczącą rolę we wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich oraz w zaspokajaniu wzrastającego wśród społeczeństwa popytu na usługi w zakresie środowiska. Powinny one dodatkowo zachęcać rolników i innych zarządców gruntów do służenia całemu społeczeństwu poprzez wprowadzanie lub dalsze stosowanie praktyk rolnych przyczyniających się do łagodzenia zmiany klimatu i do przystosowania się do niej, zgodnych z ochroną i poprawą stanu środowiska, krajobrazu i jego właściwości, zasobów naturalnych oraz gleby i różnorodności genetycznej. W tym kontekście należy zwrócić szczególną uwagę na zachowanie zasobów genetycznych w rolnictwie oraz na dodatkowe potrzeby systemów rolniczych o wysokiej wartości przyrodniczej. Płatności powinny przyczyniać się do pokrycia dodatkowych kosztów i utraconych dochodów wynikających z podjętych zobowiązań i powinny obejmować jedynie zobowiązania wykraczające poza odpowiednie obowiązkowe normy i wymogi, zgodne z zasadą "zanieczyszczający płaci". Z kolei art. 28 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia wskazują, że istotą działania RSK jest promowanie praktyk rolniczych przyczyniających się do ochrony gleb, wód, klimatu, cennych siedlisk przyrodniczych itd. Działanie wprowadza zachętę finansową dla rolników, którzy dobrowolnie zdecydują się na prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z ustalonymi w nim zasadami. Płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne stanowią jedynie rekompensatę utraconych dochodów i dodatkowo poniesionych kosztów, z uwagi na realizowanie zobowiązań polegających na wykonywaniu szczegółowych wymogów, sprzyjających różnym elementom środowiska naturalnego obszarów wiejskich.
Należy zgodzić się z WSA w Gorzowie Wielkopolskim, że podstawowym celem działania tego rodzaju zobowiązań (rolno-środowiskowo-klimatyczne – "RSK") jest ochrona gleb, wód, klimatu, cennych siedlisk przyrodniczych itd. Cel ten jest realizowany przez zaciąganie przez rolników zobowiązań dotyczące prowadzenia produkcji. W art. 47 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 przewidziano, że w przypadku gdy całość lub część gruntów objętych zobowiązaniem lub całe gospodarstwo rolne jest przekazane innej osobie w okresie trwania tego zobowiązania, osoba ta może przejąć zobowiązanie lub część zobowiązania odpowiadającą przekazanym gruntom na pozostały okres lub zobowiązanie to może stracić ważność, a w odniesieniu do okresu, w którym zobowiązanie było ważne, nie wymaga się zwrotu. Użyte sformułowania "przekazanie" oraz "przejęcie" wskazują, że prawodawca unijny nie przewidział aby przekazujący grunty i przejmujący zobowiązanie byli stronami jakiejkolwiek umowy. Istotna jest jedynie ciągłość w realizacji zobowiązania tj. bezpośrednie przekazanie gruntów (por. przywołany wyżej wyrok.
Również w ocenie tut. Sądu, krajowe przepisy dotyczące przyznawania płatności RSK powinny być interpretowane zgodnie z powyższymi założeniami, a zatem w sposób ułatwiający podjęcie, realizację oraz (co istotne w niniejszej sprawie) kontynuację zaciągniętych przez inne podmioty zobowiązań RSK.
W § 29 ust. 1 rozporządzenia MRiRW wskazano, że w przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym przez rolnika lub zarządcę, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, nowemu posiadaczowi tych gruntów lub stada mogą być przyznane kolejne płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 43 ust. 2 ustawy. Z kolei zgodnie z ust. 2, jeżeli przeniesienie posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym przez rolnika lub zarządcę nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za poprzedni rok, lecz zanim ten rolnik lub zarządca złożył wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za dany rok, nowy posiadacz tych gruntów lub stada składa wniosek o przyznanie tej płatności w terminie 7 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania tych gruntów lub stada.
W zacytowanych przepisach mowa jest wyłącznie o "przeniesieniu posiadania". Zauważyć należy, że posiadanie jest stanem faktycznym. Skoro posiadanie jest stanem faktycznym, jego przekazanie nie wymaga innej czynności niż faktyczna - następcą w posiadaniu jest ten komu posiadanie dobrowolnie przekazał poprzednik. Zatem podstawowe znaczenie dla możliwości zastosowania § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia RSK jest ustalenie, czy w realiach sprawy doszło do tak rozumianego przekazania gruntów.
Dlatego też uznać należy, że w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo odwołał się do art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2298 ze zm.) i do obowiązku zwrotu nienależnych kwot pomocy. Poprawnie odwołał się do art. 29 ust. 1 i 2 uARiMR wykazując podstawę swych kompetencji do wydania decyzji w tym przedmiocie. Trafnie wskazał, że reguły ustalające przyznawanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach PROW 2014-2020 zawarte są zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i prawodawstwie wspólnotowym, w szczególności w rozporządzeniu MRiRW. Słusznie odniósł się do przesłanek zastosowania § 34 ust.1 i 2 rozporządzenia MRiRW, kto (rolnik lub zarządca) i kiedy (brak realizacji całego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego lub spełnienia innych warunków przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej) zwraca otrzymaną pomoc. Adekwatnie do ustalonego stanu faktycznego organ oparł się o § 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia MRiRW, gdyż zgodnie z tym przepisem, w przypadku rozwiązania albo przekształcenia rolnika lub zarządcy lub wystąpienia innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistniało następstwo prawne, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w § 27 ust. 1, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, następcy prawnemu rolnika lub zarządcy mogą być przyznane kolejne płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne, jeżeli objął w posiadanie grunty lub stado objęte zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym przez tego rolnika lub zarządcę i są spełnione warunki określone w art. 43 ust. 2 ustawy. Te ostatnie przepisy obejmują szeroko pojęte sytuacje, gdy pojawia się problem kontynuacji działań objętych pomocą, a więc tych, które są na tyle istotne dla prawodawcy, że ten niejako płaci za odpowiednie działania. Należy wskazać, że charakter tych przepisów, ich cel, przesuwa ciężar na skuteczność działań związanych z gospodarowaniem rolnym co przekłada się na rozumienie takich pojęć, jak następstwo prawne. Ustawodawca odnosząc się do "rozwiązania albo przekształcenia rolnika lub zarządcy lub wystąpienia innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistniało następstwo prawne", łączy tę sytuację z możliwością kontynuacji płatności, co wynika z celu podtrzymania kontynuacji programu, a ta ma swoją podstawę w objęciu w posiadanie gruntów lub stada objęte zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym przez tego rolnika lub zarządcę. Podtrzymanie oczekiwanych działań przez wypłacanie środków z pomocy należy zatem rozumieć przez fakt posiadania gruntów oraz dopełnienie formalności określonych w przepisach dotyczących pomocy.
Zgodnie z § 29 ust. 5 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, do wniosku, o którym mowa w ust. 2, oprócz dokumentów wymaganych na podstawie § 20 następca prawny rolnika lub zarządcy dołącza: 1) oświadczenie, złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmujące zobowiązanie do: a) kontynuowania realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego podjętego przez tego rolnika lub zarządcę do końca okresu objętego tym zobowiązaniem, b) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej uzyskanej przez tego rolnika lub zarządcę, jaką ten rolnik lub zarządca byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego przez tego rolnika lub zarządcę wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę zwrotu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, wymienione w § 34 ust. 1-3; 2) dokument potwierdzający zaistnienie następstwa prawnego albo kopię tego dokumentu poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza lub przez występującego w sprawie pełnomocnika będącego radcą prawnym albo adwokatem albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji. Sąd zgadza się również ze stwierdzeniem WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyżej wskazanym wyroku, że nie ma potrzeby nadmiernego sformalizowania procedury przejmowania zobowiązań RSK, niezgodnego z celem wprowadzenia działań rolno-środowiskowo-klimatycznych, a wprowadzony w § 29 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia RSK obowiązek dołączenia do wniosku o którym mowa w ust. 2 umowy, w wyniku, której zostało na nowego posiadacza przeniesione posiadanie gruntów objętych zobowiązaniem RSK, jest rodzajem gwarancji, że posiadacz ten dysponuje tytułem prawnym do ww. gruntów.
Zatem w przypadku, gdy rolnik dysponuje tytułem prawnym do gruntów objętych zobowiązaniem podjętym uprzednio przez innego rolnika i dopełni wymaganych dla uzyskania pomocy, formalności; to nie tylko nabywa prawo do wypłaty środków, ale również ponosi konsekwencje, gdy nie realizuje zobowiązania (§ 34 rozporządzenia MRiRW). Przywołany wyżej § 34 rozporządzenia MRiRW jest przepisem sankcyjnym, gdyż sankcjonuje określone zachowanie adresata: brak realizacji całego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego lub gdy ten nie spełnia innych warunków przyznania płatności. W stanie sprawy ten fakt niewątpliwie zachodzi.
Należy zwrócić uwagę na to, że powyższy zapis wyznacza konsekwencje w odniesieniu do całego zobowiązania, co w przypadku realizacji wieloletniego Programu wiąże się z rozciągnięciem w czasie i może nie dotyczyć tego, który rzeczywiście pomoc uzyskał. Ważnym w świetle okoliczności sprawy jest również to, że realizacja zobowiązania jest równorzędną przesłanką obok innych warunków przyznania pomocy.
Jak już kilkukrotnie podkreślono, w sprawie nie jest sporne, że skarżący posiadał grunty objęte zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w momencie wnioskowania o przyznanie płatności, tj. w czerwcu 2021 r. Ma to wsparcie w ustaleniach, jakie znalazły odzwierciedlenie w aktach sprawy. W czerwcu 2021 r., istniał pomiędzy skarżącym i jego żoną (dotychczasowym beneficjentem pomocy) ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej. Skarżący wraz z żoną wspólnie prowadząc gospodarstwo rolne, ubiegali się o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) w latach 2018-2020 posługując się numerem producenta nadanym żonie (numer producenta rolnego nadany skarżącemu był zawieszony). Skarżący zadecydował co dalszego funkcjonowania gospodarstwa rolnego w obliczu faktycznej separacji w małżeństwie. Jak wskazuje organ, czemu skarżący nie zaprzecza, na jego wniosek z dnia [...] maja 2021 r., na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r., odwieszony został jego numer producenta. Jednocześnie należy uznać, że skarżący zadecydował, co do kontynuowania zobowiązania, gdyż w aktach sprawy znajduje się formularz oświadczenia co do tego faktu (k. 26).
Posiadanie gruntów objętych zobowiązaniem oraz wyrażenie woli kontynuowania tego zobowiązania oznaczało, że skarżący mógł stać się adresatem decyzji w trybie § art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW. Organ prawidłowo wskazał, że zgodnie z § 34 ust. 1 rozporządzenia, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi, jeżeli rolnik lub zarządca nie realizuje całego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej określonych w rozporządzeniu. WSA zgadza się z twierdzeniem, że zaniechanie prowadzenia produkcji w danym roku jest równoznaczne z niedotrzymaniem zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, co skutkuje zwrotem całości przyznanej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej od roku podjęcia zobowiązania do roku stwierdzenia jego niedotrzymania. Organ trafnie oparł się o § 34 ust. 2 rozporządzenia, na tym, że płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik lub zarządca zmniejszył wielkość obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne w ramach danego pakietu lub jego wariantu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2-6, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego pakietu lub jego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru, na którym rolnik lub zarządca nie realizuje tego zobowiązania, do powierzchni obszaru, na którym powinno być realizowane to zobowiązanie.
Bezspornymi pozostają ustalenia i oceny dokonane w tym względzie. Przyjęte przez organ fakty mają swe odzwierciedlenie w zgormadzonym materiale sprawy. Z raportu czynności (k. 48 i nast.) wynika, że w dniach [...] października 2021 r. — [...] października 2021 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, w wyniku której stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem w ramach wariantu 2.1 Międzyplony realizowanym od roku 2018 oraz zmniejszenie powierzchni użytków rolnych objętych zobowiązaniem w ramach wariantu 5.5 Półnaturalne łąki Świeże 0 0,62 ha. Skarżący przyznaje, że nie kontynuował zobowiązania, gdyż nie posiadał odpowiednich środków. Bezspornie uzyskano płatności z tego tytułu w okresach poprzedzających przejęcie zobowiązań. Zatem zgodzić się należy z oceną, że przyznane producentowi płatności z tytułu realizacji działania rolno-środowiskowo-klimatycznego objętego PROW na lata 2014-2020 dla wariantu 2.1 Międzyplony podjętego na powierzchni 70,41 ha podlegają zwrotowi, stosownie do przepisu § 34 ust. 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Z kolei płatności z tytułu realizacji działania rolno-środowiskowo-klimatycznego dla wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże podlegają zwrotowi, stosownie do przepisu § 34 ust. 2 tego rozporządzenia. Wyliczone kwoty odpowiadają kwotom uzyskanym na podstawie decyzji za lata 2018-2020, tak w całości (wariant 2.1), jak i w proporcji (wariant 5.5).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sankcjonowanie zachowania przez zwrot uzyskanych na grunty płatności, zgodnie z celem samych płatności jak i sankcji jako takiej, obejmuje posiadacza tych gruntów (rolnika, zarządcy), który składa wniosek o przyznanie płatności i ma do tego prawo. Taka sankcja pozwala uniknąć sytuacji, gdy płatność mogłaby być kontynuowana mimo braku faktycznej kontynuacji zobowiązania. W sprawie skarżący przystąpił do programu składając wniosek w czerwcu 2021 r., a w październiku 2021 r. bezspornie ustalono, że zaniechał działań RSK objętych Programem. Zatem w czerwcu dobrowolnie podjął się przeprowadzenia operacji obejmujących zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatyczne dotyczące gruntów rolnych będących w jego posiadaniu i objętych zobowiązaniem, ale ich nie zrealizował. Nie zrealizował całego zobowiązania RSK i zmniejszył wielkość obszaru, na jakim powinien je realizować, co wypełniło hipotezę § 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW. Uzupełnienie w dniu [...] marca 2022 r. materiału dowodowego o treści wymagane do przyznania płatności nastąpiło w ramach odrębnego postępowania, które zakończono prawomocną (po części pozytywną) decyzją z [...] kwietnia 2022 r. Zdaniem Sądu z tego, że dopiero w marcu 2022 r. uzupełniono oświadczenie o zobowiązanie do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej uzyskanej przez rolnika lub zarządcę, jaką ten rolnik lub zarządca byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego przez tego rolnika lub zarządcę wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę do zwrotu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, wymienione w § 34 ust. 1-3; nie ma wpływu na ocenę, czy kwota uzyskana za lata 2018-2020 podlega zwrotowi czy temu zwrotowi nie podlega. W sprawie skarżącemu odmówiono płatności za 2021 r. z powodu braku faktycznej realizacji zobowiązania, a nie braku wypełnienia warunków formalnych i ma to istotne znaczenie dla przyjęcia, że skarżący był rolnikiem, posiadał grunty objęte zobowiązaniem, wystąpił o płatność, której odmówiono mu nie ze względu na jego brak legitymacji do przyznania płatności, ale brak odpowiednich działań (ze względu na jego zachowanie).
Jednocześnie należy przyjąć, że skarżący zobowiązał się do zapłaty kwoty, jaką musiałby zwrócić, gdyż w treści formularza złożonego [...] marca 2022 r. (k.104) znalazły się również zapisy oznaczone znakiem "x" odpowiedniego pola w pkt V "Zobowiązania" w polu o treści "Zobowiązuję się do zapłaty na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa równoważności kwoty płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej lub ekologicznej uzyskanej przez rolnika lub zarządcę, któremu została przyznana płatność, jaką rolnik lub zarządca ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania przez tego rolnika lub zarządcę wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę zwrotu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej lub płatności ekologicznej". Wbrew temu, co twierdzi skarżący formularz ten, jakkolwiek dołączony do akt sprawy w przedmiocie zwrotu płatności dopiero po ponownym rozpatrzeniu sprawy, stanowi dowód w sprawie, gdyż stosownie do art. 10a ust. 1a pkt 2ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1199) – dalej: "uARiMR", organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Stosownie do art. 10a uARiMR (1.) Jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. (1a) W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. (1b.) Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
To, że obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, nie pozbawia organu prawa do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny.
Nie ma też racji skarżący wskazując na niewiarygodność tego dowodu co do daty jego sporządzenia, gdyż ten, dołączony do pisma przewodniego skarżącego, został opieczętowany w taki sam sposób jak to pismo. Zarówno z pisma sporządzonego przez skarżącego (k. 105), jak i pieczęci przyłożonych do tych dwu dokumentów wynika jasno, że zostały one podpisane w dniu [...] marca 2022 r., a więc przed wydaniem decyzji pierwszej instancji. Zatem ocena, że skarżący zobowiązał się do zapłaty przyjęta w decyzji ma swe podłoże w przedstawionym materiale. Należy zgodzić się z organem, że w dniu [...] marca 2022 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło oświadczenie skarżącego o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, w którym zaznaczone zostało znakiem "x" w pkt V oświadczenia pole 3. Tym samym, należało uznać, że na mocy oświadczenia o kontynuacji realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) producent rolny zobowiązał się do kontynuowania realizacji tego zobowiązania i zapłaty na rzecz ARiMR równoważności kwoty płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej uzyskanej przez rolnika lub zarządcę, któremu została przyznana płatność, jaką rolnik lub zarządca ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania przez tego rolnika lub zarządcę wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę zwrotu [pic]płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.
Organ przeanalizował możliwości odstąpienia od obciążenia skarżącego płatnościami oraz przedawnienia obowiązku zwrotu. WSA zgadza się z wywodem, jakie w tym względzie poczyniono w decyzji na s. 11-13 decyzji. Przywołano podstawę prawną wraz z jej wyjaśnieniem, a oceniane fakty mają swe odzwierciedlenie w aktach sprawy. Pozostają również nie kwestionowane przez skarżącego. W szczególności Sąd zgodził się z organem, że wypłacona żonie skarżącego kwota nie była efektem pomyłki organu.
Słusznym jest stanowisko o braku przedawnienia możliwości orzeczenia o zwrocie na podstawie § 34 rozporządzenia MRiRW, gdyż stosownie do art. 3 ust. 1 – 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (1.) Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. (2.) Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego. (3.) Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że dla uznania skutku prawnego przerwania okresu przedawnienia możliwości żądania zwrotu wypłaconej kwoty w rozumieniu art. 3 ust. 1 zdanie 5 rozporządzenia nr 2988/95 nie jest konieczne uzyskanie przez akt (decyzję) przymiotu ostateczności. Prawodawca unijny stanowi o tym, że skutek przerwania okresu przedawnienia powoduje "każdy akt" właściwego organu władzy. Do wywołania tego skutku wystarcza to, aby był to akt chronologicznie najwcześniejszy w ramach postępowania w sprawie nieprawidłowości oraz aby o tym akcie została zawiadomiona strona. Powołana regulacja wyklucza, stosowanie przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.) w rozumieniu art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, w tym przepisów o przerwaniu biegu terminu przedawnienia, gdyż ich "odpowiednie" stosowanie będzie w tym przypadku polegało na ich niestosowaniu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2024 r., I GSK 195/24).
Zatem nawet gdyby przyjąć, że ostateczna decyzja, jaką obecnie kontroluje Sąd zapadła po ostatecznym zakończeniu Programu, to doręczając ją [...] listopada 2024 r., organ nie przekroczył terminu przedawnienia, gdyż akty przerywające bieg terminu przedawnienia zapadały kolejno: [...] października 2021 r. (raport z czynności kontrolnych k. 48), [...] kwietnia 2022 r. (decyzja w sprawie płatności na 2021 r. k.54), [...] sierpnia 2023 r. (decyzja w sprawie zwrotu płatności, k. 63).
Mając na względzie powyższe oraz art. 151 p.p.s.a., WSA orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 ust. 3 i § 8 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu.
L. Kleczkowski M. Łent J. Ziołek