I SA/Bd 759/24

I SA/Bd 759/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek /sprawozdawca/
Leszek Kleczkowski
Urszula Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 145 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Krenz-Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2025r. sprawy ze skargi B. R. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 28 sierpnia 2024 r. nr SKO-4230/50/2024 w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2024r. nr SKO-4230/41/2024 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy solidarnie na rzecz B. R. i E. K. kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] grudnia 2022 r. Prezydent M. I. (dalej także jako: "Prezydent I.", "organ I instancji") określił B. R. i E. K.-P. (dalej także jako: "Skarżące") - prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej - wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. w łącznej kwocie [...]zł oraz nałożył obowiązek solidarnego zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Z decyzji wynikało, że spółka cywilna Skarżących jest organem prowadzącym Przedszkola Niepublicznego "[...]" w I. (dalej także jako: "Przedszkole").
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z [...] marca 2023 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi I..
Decyzją z [...] maja 2023 r. Prezydent I. określił Skarżącym wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. w łącznej kwocie [...]zł oraz nałożył obowiązek solidarnego zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2023 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi I..
Decyzją z [...] października 2023 r. Prezydent I. określił Skarżącym wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. w łącznej kwocie [...]zł oraz nałożył obowiązek solidarnego zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2024 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie I instancji w całości. Kolegium ustaliło, że z końcem 2023 r. upłynął termin przedawnienia zobowiązania z tytułu zwrotu spornej dotacji zaś w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek zawieszenia bądź przerwania biegu tego terminu, co obligowało organ do umorzenia postępowania. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że "Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji wprawdzie udzielał Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w T. bieżących informacji o postępie w prowadzonym postępowaniu, jednak brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania o przestępstwo skarbowe oraz w związku z tym zawiadomienia pełnomocnika skarżących przez organ podatkowy o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązania z tytułu zwrotu dotacji za 2018 r."
Następnie Prezydent I. pismem z [...] marca 2024 r. zwrócił się do Kolegium z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] lutego 2024 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż w dniu [...] listopada 2023 r. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w I. z zawiadomieniem o możliwości popełnienia przestępstwa skarbowego. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w T. (dalej także jako: "Naczelnik") w dniu [...] listopada 2023 r. poinformował Prezydenta I. o wszczęciu w dniu [...] stycznia 2022 r. wobec Skarżących dochodzeń o przestępstwo skarbowe dotyczące m.in. pobrania w 2018 r. dotacji w nadmiernej wysokości i dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, przypadających do zwrotu do budżetu miasta I.. Ponadto Prezydent I. działając na podstawie art. 70c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.; dalej także jako: "O.p.", "Ordynacja podatkowa") w dniu [...] listopada 2023 r. zawiadomił pełnomocnika podatników o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 O.p. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w T. w dniu [...] grudnia 2023 r. przesłał do organu I instancji zawiadomienie o wszczęciu postępowań karno-skarbowych.
SKO postanowieniem z [...] kwietnia 2024 r. wznowiło z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z [...] lutego 2024 r. W uzasadnieniu Kolegium podało, że w ocenie SKO w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Decyzją z [...] sierpnia 2024 r. Kolegium uchyliło decyzję SKO z [...] lutego 2024 r., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta I. z [...] października 2023 r. w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. w łącznej kwocie [...]zł, określiło wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przez organ prowadzący dotowane Przedszkole w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. w łącznej kwocie [...]zł oraz nakazało solidarnie zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami liczonymi zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji na wskazany rachunek bankowy budżetu miasta I..
W uzasadnieniu SKO przywołało okoliczności podane przez Prezydenta I. we wniosku z [...] marca 2024 r. o wznowienie postępowania i stwierdziło, że są to niewątpliwie nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji nr [...], tj. [...] lutego 2024 r., lecz nieznane wcześniej organowi odwoławczemu.
SKO podało, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w T. w dniu [...] listopada 2023 r. poinformował Prezydenta I. o wszczęciu w dniu [...] stycznia 2022 r. wobec Skarżących dochodzeń o przestępstwo skarbowe dotyczące m.in. pobrania w 2018 r. dotacji w nadmiernej wysokości i dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem przypadających do zwrotu do budżetu miasta I.. Ponadto Prezydent I. działając na podstawie art. 70c O.p. w dniu [...] listopada 2023 r. zawiadomił pełnomocnika Skarżących o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 O.p. Zawiadomienie to zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi Skarżących w dniu [...] grudnia 2023 r. Zdaniem Kolegium w sprawie z dniem [...] stycznia 2022 r. nastąpiło skuteczne zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania z tytułu zwrotu datacji za 2018 r. Zdaniem SKO możliwe było zatem więc wydanie i doręczenie decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu dotacji.
Następnie Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Prezydenta I. stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. O zasadności wydatku dokonanego z dotacji przesądza art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych w brzmieniu obowiązującym w 2018 r. Celem art. 35 tej ustawy jest stworzenie gwarancji, aby środki publiczne pochodzące z dotacji wykorzystywane były wyłącznie w celach edukacyjnych i opiekuńczo-wychowawczych. Każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności z art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.
Kolegium w swojej poprzedniej decyzji z [...] marca 2023 r. zawarło wytyczne dla organu I instancji w zakresie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wyraziło stanowisko o konieczności dokonania przez organ I instancji oceny, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w prowadzonym przez Skarżące Przedszkolu, w dacie wydatkowania dotacji na wynagrodzenia, przewidziane było stanowisko dyrektora administracyjnego czy też nie, co ma istotne znaczenie ze względu na to, że ustawodawca określił pozycję prawno-ustrojową dyrektora przedszkola, jak również nadał odpowiednie znaczenia samemu statutowi przedszkola, jak i jego zapisom dotyczącym organów przedszkola i ich szczegółowych kompetencji. Ponadto organ I instancji miał jednoznacznie stwierdzić czy stanowisko dyrektora administracyjnego oraz jego kompetencje i zakres obowiązków zostały określone zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi oraz odpowiednimi zapisami zawartymi w statucie Przedszkola. W końcu organ I instancji miał ustalić, czy wydatki na wynagrodzenie dyrektora administracyjnego służyły celom działalności Przedszkola. Tylko bowiem w takiej sytuacji można by uznać, że ta część dotacji została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem Kolegium zgodnie z przepisami prawa została wprowadzona możliwość przeznaczenia środków finansowych pochodzących z dotacji na wynagrodzenie osoby będącej organem prowadzącym szkołę (przedszkole) pod warunkiem, że osoba taka będzie pełniła funkcję dyrektora lub dokonywała czynności, o których mowa w przepisach prawa. Nie jest sporne, że wydatek na wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę (przedszkole) musi być jednak poniesiony na cele działalności szkoły, a więc musi on dotyczyć działań pozwalających na realizację celów szkoły. Zdaniem SKO wydatki na wynagrodzenie dyrektora administracyjnego Przedszkola nie mogą być uznane za wydane w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Wskazano jednak, że maksymalna kwota wynagrodzenia osoby prowadzącej przedszkole pełniącej funkcje dyrektora w 2018 r., która mogła zostać sfinansowana z dotacji oświatowej zgodnie z przywołanymi w decyzji przepisami prawa wynosiła [...] zł. Jak ustalono w toku kontroli, B. R. – dyrektor z dotacji oświatowej pobrała wynagrodzenie w wysokości [...] zł, a E. K.-P. – dyrektor administracyjny – [...] zł. Zatem łączna kwota wydana na wynagrodzenie dyrektora i dyrektora administracyjnego Przedszkola przekroczyła w skali roku kwotę [...]zł. Stąd nadwyżka wynagrodzeń ponad kwotę [...]zł, tj. [...] zł sfinansowana z dotacji oświatowej podlega zwrotowi jako pobrana w nadmiernej wysokości.
Następnie SKO podało, że organ I instancji przeprowadził ponownie dowody z przesłuchania świadków na okoliczność przeprowadzonych przez [...] A. G. warsztatów kulinarnych. Z przesłuchań świadków, którzy pełnili w przedszkolu funkcję nauczyciela/wychowawcy wynika, że w Przedszkolu odbywają się zajęcia prowadzone przez firmy zewnętrzne. Również w 2018 r. takie zajęcia się odbyły jednak żaden ze świadków nie był w stanie potwierdzić, że prowadziła je firma zewnętrzna. Skoro zatem Skarżące nie udokumentowały w sposób niebudzący wątpliwości wydatków pokrywanych z dotacji na łączną kwotę [...]zł, podlega ona zdaniem SKO zwrotowi jako pobrana w nadmiernej wysokości.
W skardze do tut. Sądu Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie:
- art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 6 oraz art. 60 i 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych przez błędne stwierdzenie przez organ, że środki przeznaczone przez Skarżące na wynagrodzenie dyrektora administracyjnego oraz na sfinansowanie faktur nr [...] wystawionych przez [...] A. G. za przeprowadzone "warsztaty kulinarne" stanowią dotację pobraną w nadmiernej wysokości i bezpodstawne zobowiązanie Skarżących przez organ do zwrotu powyższych środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych;
- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. aa ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że z dotacji oświatowej może zostać sfinansowane wynagrodzenie dla osoby prowadzącej niepubliczne przedszkole pełniącej jednocześnie funkcję dyrektora tego przedszkola w wysokości stanowiącej limity określone w ww. przepisie jak dla jednej osoby, w przypadku gdy z literalnego brzmienia niniejszego przepisu wynika, że możliwe jest działanie w przedszkolu niepublicznym więcej niż jednego dyrektora, zatem maksymalną kwotę wynagrodzenia dyrektora przedszkola oraz dyrektora administracyjnego należy wyliczyć dla każdej z tych osób według oddzielnego limitu a jednego limitu łącznie;
- art. 44 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych przez bezpodstawne stwierdzenie, że powyższy przepis ma zastosowanie do wydatkowania przez przedszkole niepubliczne dotacji oświatowej dokonywanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, w sytuacji gdy przepisy nie wskazują odpowiedniego stosowania art. 44 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych do wydatkowania dotacji oświatowej;
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu przez organ, że warsztaty kulinarne zrealizowane przez firmę [...] A. G. nie miały miejsca, w sytuacji gdy w dziennikach zajęć przedszkola widnieją zapisy dotyczące zorganizowania warsztatów kulinarnych przez Skarżące, a także potwierdzają to zeznania świadków;
- art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na nieuznaniu za udowodnionej okoliczności przeprowadzenia warsztatów kulinarnych przez firmę [...] A. G., pomimo jej udokumentowania za pomocą faktur VAT, a także potwierdzoną za pomocą zeznań świadków;
- art. 7 Konstytucji RP oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania wyrażonych odpowiednio w art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez błędne stwierdzenie przez organ, że Skarżące pobrały dotację w kwocie [...]zł w nadmiernej wysokości w sytuacji braku podstawy prawnego do dokonania przez organ przedmiotowej czynności;
Z ostrożności zaskarżonej zarzucono naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony wyrażonej w art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez brak rozstrzygnięcia przez organ ewentualnych wątpliwości w zakresie wykładni przepisów ustawy o finansach publicznych na korzyść Skarżących.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935; dalej także jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przy czym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2024 r. Skarżące kwestionują zaskarżoną decyzję wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego, zasad konstytucyjnych i zasad postępowania administracyjnego. W ocenie SKO wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 140 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej także jako: "k.p.a."), postępowanie przeprowadzono w sposób prawidłowy i właściwie zastosowano odpowiednie przepisy prawa materialnego.
Zaskarżoną decyzję należało uchylić, jednak nie z przyczyn wskazanych w skardze. Ponadto należało uchylić również postanowienie SKO z [...] kwietnia 2024 r.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której:
1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo
2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie postaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Na wstępie należy wskazać, że wznowienie postępowania jest instytucją, z której korzystać powinno się tylko wyjątkowo, w ściśle określonych sytuacjach. Jest to bowiem wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Na organie wydającym decyzję w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. ciąży obowiązek wykazania, że przesłanka wznowienia postępowania rzeczywiście zachodzi. W szczególności w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ wznawiający postępowanie musi wykazać, że "będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są ‘rzeczywiście’ nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 2974/18).
W kontrolowanej sprawie postępowanie w przedmiocie zwrotu przez Skarżące dotacji zostało umorzone decyzją SKO z [...] lutego 2024 r. ze względu na upływ terminu przedawnienia. Następnie Kolegium postanowieniem z [...] kwietnia 2024 r. wznowiło postępowanie w sprawie bowiem stwierdziło wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło natomiast, że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji z [...] lutego 2024 r., które nie były znane wcześniej organowi odwoławczemu. Pierwszą okolicznością wskazaną przez SKO było poinformowanie w dniu [...] listopada 2023 r. Prezydenta I. przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w T. o wszczęciu w dniu [...] stycznia 2022 r. wobec Skarżących dochodzeń o przestępstwo skarbowe dotyczących przedmiotowej dotacji. Drugą okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania było zdaniem SKO zawiadomienie Skarżących przez Prezydenta I. na podstawie art. 70c O.p. w dniu [...] listopada 2023 r. o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia z dniem [...] stycznia 2022 r. W tym kontekście przypomnieć należy, że decyzja SKO o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania ze względu na upływ okresu przedawnienia została wydana [...] lutego 2024 r. Okoliczności powołane przez SKO dotyczące prowadzenia postępowań przygotowawczych wobec Skarżących oraz przedawnienia zaszły zatem przed wydaniem decyzji umarzającej postępowanie.
W rozpoznawanej przez tut. Sąd sprawie należało zatem dokonać oceny czy powzięcie przez Prezydenta I. informacji o prowadzeniu wobec Skarżących dochodzeń o przestępstwo skarbowe oraz o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia stanowią nowe istotne okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Okoliczność ta musi mieć charakter prawotwórczy z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Równocześnie taka "nowa istotna okoliczność" musiała istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie mogła być znana organowi, który wydał decyzję (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 3411/21). Ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą charakteryzować się przymiotem nowości (nie wystarczy fakt, iż organ ich wcześniej po prostu nie analizował, bądź analizował, ale błędnie), mieć istotne znaczenie dla sprawy (wpływać na zmianę treści decyzji), istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i być nieznane organowi wydającemu tę decyzję oraz stronie lub będąc znanymi stronie, zostać po raz pierwszy przez nią zgłoszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2509/18). Podkreślić zatem należy, że za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a jedynie odmienna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego. Natomiast pojęcie "wyjdą na jaw" oznacza takie dowody, co do których istnienia organ nie posiadał wiedzy. Nie można przyjąć, że dany dowód lub okoliczność były nieznane organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikały one z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 50/24). Błędy w postępowaniu dowodowym mogą uzasadniać wznowienie postępowania - ale tylko takie, które wynikają z braku wiedzy o istotnych dla sprawy okolicznościach, a nie z wadliwego ustalenia tych okoliczności. Bowiem błędne ustalenie okoliczności jest czymś innym niż niewiedza o okoliczności, stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 158/20).
W ocenie Sądu okoliczność zawieszenia terminu przedawnienia jest istotna w kontrolowanej sprawie, ponieważ upływ terminu przedawnienia determinuje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji przez Skarżące. Podnieść jednak należy, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Sąd stwierdził, że ocena okoliczności sprawy przez SKO pod kątem wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. została dokonana w sposób nieprawidłowy. Stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji z [...] lutego 2024 r., które nie były znane wcześniej organowi odwoławczemu nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. W decyzji z [...] lutego 2024 r. SKO stwierdziło, że cyt. "Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji wprawdzie udzielał Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w T. bieżących informacji o postępie w prowadzonym postępowaniu, jednak brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe z art. 82 § 1 kks oraz w związku z tym zawiadomienia pełnomocnika skarżących przez organ podatkowy o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązania z tytułu zwrotu dotacji za 2018 r." (str. 3 k. 106 akt administracyjnych).
Podać należy, że w aktach organu I instancji znajduje się pismo Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w T. z [...] czerwca 2023 r. (k. 87 akt administracyjnych), w którym Naczelnik zwraca się do Prezydenta I. o informacje. W piśmie tym jest zawarta informacja o prowadzeniu postępowań przygotowawczych o przestępstwa skarbowe z art. 82 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2022 r. poz. 859 ze zm.; dalej także jako: "kks") pod sygn. akt [...]. Następnie na karcie 103 akt administracyjnych znajduje się pismo Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w T. z [...] grudnia 2023 r., w którym organ ten wskazuje na prowadzenie wobec Skarżących postępowań przygotowawczych (sygn. akt [...] o przestępstwa skarbowe z art. 82 § 1 kks. Do pisma tego zostały załączone zawiadomienia sporządzone przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w I. z [...] stycznia 2022 r. skierowane do Prezydenta I. o wszczęciu w dniu [...] stycznia 2022 r. wobec Skarżących postępowań przygotowawczych o przestępstwa skarbowe z art. 82 § 1 kks.
W związku z powyższym, w ocenie Sądu, nieuzasadnione i nie znajdujące potwierdzenia w aktach administracyjnych jest stanowisko SKO zawarte w zaskarżonej decyzji, że powzięcie przez Prezydenta I. informacji o prowadzeniu wobec Skarżących dochodzeń o przestępstwo skarbowe stanowiło nową istotną okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania. Powyższa ocena Sądu dotyczy również kwestii zawieszenia biegu terminu przedawnienia wskazywanej jako kolejna nowa istotna okoliczność przemawiająca za wznowieniem postępowania.
Na uwagę zasługuje bowiem fakt, że z załączników do pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z [...] grudnia 2023 r. wynika, że Prezydent I. został poinformowany pismami z [...] stycznia 2022 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w I. o wszczęciu dochodzenia o przestępstwo skarbowe określone w art. 82 § 1 kks ze wskazaniem na działania E. K. - P. i B. R. (załączniki do pisma na k. 103 akt administracyjnych). Pismo z [...] grudnia 2023 r. zostało przedłożone Kolegium przez Prezydenta I. wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania z [...] marca 2024 r. We wniosku tym Prezydent I. wskazał, że cyt. "Prezydent M. I. w dniu [...] listopada 2023 r. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w I. z zawiadomieniem o możliwości popełnienia przestępstwa skarbowego. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w T. w dniu [...] listopada 2023 r. poinformował Prezydent M. I. o wszczęciu [...] stycznia 2022 r. dochodzeń o przestępstwo skarbowe (...). [...] grudnia 2023 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w T. przesłał zawiadomienia o wszczęciu postępowań karno – skarbowych".
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że Kolegium zaniechało rozpatrzenia okoliczności podawanych przez Prezydenta I. jako uzasadnienie wniosku o wznowienie postępowania w zestawieniu z dokumentami załączonymi do pisma organu I instancji, jak i znajdującymi się w aktach sprawy. Wbrew uzasadnieniu tego wniosku organ I instancji – jak wynika z załączonych wniosku dokumentów – był poinformowany przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w I. o wszczęciu postępowań karno - skarbowych co najmniej z dniem [...] stycznia 2022 r. i okoliczność ta wynikała z akt sprawy. Organ I instancji prowadził bowiem korespondencję z organami postępowania karno – skarbowego. Z uzasadnienia postanowienia z [...] kwietnia 2024 r. o wznowieniu postępowania, jak i z zaskarżonej decyzji, nie wynika tymczasem aby przedmiotem rozważań Kolegium były sprzeczności pomiędzy uzasadnieniem wniosku o wznowienie postępowania a załączonymi do tego wniosku dokumentami.
Ponadto wskazać należy, że przed wydaniem decyzji SKO z [...] lutego 2024 r. w aktach organu I instancji znajdowała się informacja, że na dzień [...] czerwca 2023 r. były prowadzone postępowania przygotowawcze (k. 87 akt administracyjnych). W takiej sytuacji rolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu zwyczajnym (w toku rozpoznawania odwołania od decyzji z [...] października 2023 r.) było dokonanie oceny ww. informacji i dokonanie ustaleń w zakresie wpływu ww. postępowań przygotowawczych na kwestię przedawnienia. SKO było przy tym uprawnione do dokonania ustaleń w zakresie czynności podejmowanych przez organy związanych z zawieszeniem biegu terminu przedawnienia, jak również uzupełnienia akt postępowania administracyjnego o dokumenty, których brak stwierdziło w toku postępowania zwyczajnego ("brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe z art. 82 § 1 kks oraz w związku z tym zawiadomienia pełnomocnika skarżących przez organ podatkowy o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązania z tytułu zwrotu dotacji za 2018 r." – str. 3 k. 106 akt administracyjnych).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, Samorządowego Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. bowiem wadliwie stwierdziło, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w tym przepisie prawa.
Zdaniem Sądu instytucja wznowienia postępowania, nie może służyć organowi do usuwania uchybień popełnionych w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Jeżeli w tracie "zwykłego" postępowania, istniała możliwość przeprowadzenia dowodu, w celu ustalenia istotnej w sprawie okoliczności, lecz dowód na tę okoliczność nie został przeprowadzony to niemożliwym jest wznawianie postępowania z urzędu czy na wniosek organu I instancji. Wadliwość postępowania objawiająca się brakiem inicjatywy dowodowej organu obciąża skutkami wyłącznie ten organ, a nie stronę postępowania. Przesłanki wznowienia postępowania nie stanowi więc okoliczność, z którą organ mógł się zapoznać, ale tego nie uczynił, pominął ją lub zbagatelizował. Spełnienie przesłanki ujawnienia się w późniejszym czasie nowych okoliczności faktycznych lub dowodów, nieznanych wcześniej organowi, musi być oceniane w kontekście kompletności materiału dowodowego, stanowiącego podstawę wydania pierwotnej decyzji. W konsekwencji, jeżeli organ w przypadku uprzedniego wydania decyzji dotyczącej zwrotu dotacji, w nadzwyczajnym postępowaniu wznowieniowym odwołuje się do nieznajomości istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, z którymi mógł i powinien się zapoznać już w toku postępowania "zwykłego" (przeprowadzonego pierwotnie), poprzedzającego wydanie decyzji, okoliczności takich nie można uznać za nowe w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie do zaakceptowania jest wobec tego sytuacja kiedy organ nie przeprowadza należycie postępowania dowodowego, zaś w późniejszym czasie dokonuje ustaleń, których uprzednio zaniechał i na ich podstawie wznawia postępowanie w sprawie. Ewentualne błędy bądź zaniechania organu w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym mogą być korygowane jedynie w toku instancji, lub przez sąd administracyjny. Organ wydający decyzję ostateczną, nie może samodzielnie bądź na wniosek organu I instancji dokonać "samokontroli" prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego, wykorzystując w tym celu instytucję wznowienia postępowania i w konsekwencji przeprowadzić dowody, które mógł i powinien przeprowadzić w toku postępowania zakończonego wydaniem takiej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2023 r., sygn. akt III FSK 31/23 oraz powołane tam orzecznictwo). Aprobata odmiennego zapatrywania skutkowałaby premiowaniem niewywiązywania się przez organ administracji z obowiązku podejmowania już na etapie postępowania zwyczajnego wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania dowodowego w toku postępowania zwykłego mógłby bowiem w zasadzie każdorazowo wznawiać postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej w sytuacji następczego przeprowadzenia jakiegokolwiek nawet oczywistego dowodu, który powinien być a nie był przeprowadzony przed wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym.
Konkludując całokształt powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Kolegium z [...] sierpnia 2024 r. nie odpowiada prawu bowiem SKO naruszyło art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponadto - jak już wskazano na wstępie rozważań Sądu - zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, konieczne było uchylenie również postanowienia SKO z [...] kwietnia 2024 r. o wznowieniu postępowania ze względu na to, że w kontrolowanej sprawie Kolegium wadliwie stwierdziło zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. już na etapie wydawania postanowienia z [...] kwietnia 2024 r.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że akta sprawy przedłożone Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę są niekompletne.
Ze spisu akt ("Metryka sprawy") wynika, że na kartach 98-99 powinno znajdować się odwołanie Skarżących od decyzji Prezydenta I. z [...] października 2023 r. oraz stanowisko organu I instancji względem odwołania. Sąd stwierdził brak tych dokumentów w aktach administracyjnych. Segregator akt obejmuje akta organu I instancji i ostatnim dokumentem w segregatorze jest karta 90 (pismo Prezydenta I. z [...] czerwca 2023 r.). Kontynuacja akt organu I instancji znajduje się w teczce, w której na karcie 91 znajduje się decyzja SKO z [...] lipca 2023 r. Następnie numeracja kolejnych dokumentów kończy się na karcie 97 (decyzja Prezydenta I. z [...] października 2023 r.), po której do akt została wpięta "Metryka sprawy". Kolejnym dokumentem jest pismo Prezydenta I. na karcie 100. Kolejne dokumenty posiadają kolejne numery kart – aż do nr [...] (pismo SKO z [...] kwietnia 2024 r.). Po tym dokumencie w aktach znajduje się "Metryka sprawy", po której kolejnym dokumentem jest pismo Prezydenta I. z [...] kwietnia 2024 r. na karcie 112. Następnie akta organu I instancji są kolejno numerowane aż do karty 124 (pismo SKO z [...] października 2024 r.), po której po raz kolejny wpięto "Metrykę sprawy" i jedno nienumerowane pismo Prezydenta I. z [...] października 2024 r. Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę przedłożono także dwie teczki akt SKO. W aktach tych również nie ma odwołania Skarżących od decyzji Prezydenta I. z [...] października 2023 r. oraz stanowiska organu I instancji względem odwołania.
Zauważyć należy, że stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W związku z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd jest zobligowany przyjąć, że przesłane przez Kolegium przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do tut. Sądu. W zaskarżonej decyzji Kolegium odnosi się do wydania przez organ I instancji decyzji z [...] października 2023 r., przytacza treść odwołania Skarżących od tej decyzji i odnosi się do zarzutów w nim sformułowanych. Odwołania Skarżących od decyzji Prezydenta I. z [...] października 2023 r. nie ma jednak w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi przez Kolegium. Należy tym samym uznać, że SKO oparło swoje rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym i niekompletnych aktach sprawy naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a w konsekwencji doszło również do naruszenia art. 54 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. Pierwszy z wymienionych przepisów prawa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 80 k.p.a organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W sytuacji wystąpienia ww. nieprawidłowości dotyczących wznowienia postępowania oraz rozpoznania odwołania Skarżących od decyzji Prezydenta I. z [...] października 2023 r. za przedwczesne uznać należało odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi. Czynienie rozważań odnośnie do kwestii podniesionych w skardze miałoby rację bytu dopiero w sytuacji przesądzenia, że zaistniały przesłanki wznowienia dające uprawnienie do ponownego rozpatrywania przez Kolegium odwołania Skarżących od decyzji Prezydenta I. z [...] października 2023 r.
W toku powtórnego postępowania obowiązkiem organu będzie uwzględnienie przedstawionej powyżej wykładni prawa i dokonanie przez jej pryzmat powtórnego rozpatrzenia wniosku Prezydenta M. I. z [...] marca 2024 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2024 r.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów składa się: wpis od skargi w kwocie [...]zł, równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego przez każdą ze Skarżących łącznie w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżących w kwocie [...]zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl
J. Ziołek U. Wiśniewska L. Kleczkowski