I SA/Rz 258/23

I SA/Rz 258/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-08-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jarosław Szaro /sprawozdawca/
Stanisław Śliwa
Tomasz Smoleń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń, Sędzia NSA Stanisław Śliwa, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2023 r. spraw ze skarg J.O. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 8 marca 2023 r. – nr 9009-2023-000136 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 rok, – nr 9009-2023-000137 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2021 rok, – nr 9009-2023-000138 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne na 2021 rok 1) uchyla zaskarżone decyzje, 2) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz skarżącego J.O. kwotę 2.091 (dwa tysiące dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
J.O. (dalej: Skarżący, Wnioskodawca, Beneficjent) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z 8 marca 2023 r.:
1) nr 9009-2023-000136 (znak 0183-6400-0183-00009879/21) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 (sygn. akt I SA/Rz 258/23),
2) nr 9009-2023-000137 (znak 0183-65120-0183-00003712/21) w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2021 (sygn. akt I SA/Rz 259/23),
3) nr 9009-2023-000138 (znak 0183-65100-0183-00000212/18/21) w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2021 (sygn. akt I SA/Rz 260/23).
Utrzymano nimi w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z 28 października 2022 r.:
1) nr 0183-2022-005809 o odmowie przyznania Wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 (jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej),
2) nr 0183-2022-005812 o odmowie przyznania Wnioskodawcy płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW typ specyficzny strefa II) na rok 2021,
3) nr 0183-2022-005811 o odmowie przyznania Wnioskodawcy płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2021 do wariantów 4.5 (półnaturalne łąki świeże) i 5.5 (półnaturalne łąki świeże).
Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że Skarżący, ubiegając się o ww. płatności na rok 2021, do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zgłosił obszar 126,10 ha, do płatności ONW obszar 93,80 ha, a do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej łącznie obszar 123,81 ha (do wariantu 4.5 pow. 30,01 ha oraz wariantu 5.5 pow. 93,87 ha). Powodem podjętych przez Kierownika Biura Powiatowego negatywnych dla Wnioskodawcy rozstrzygnięć było ustalenie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, a także art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) 1290/2005 i (WE) 485/2008, które oceniono jako naruszające cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.
W celu rozwiązania wątpliwości odnośnie do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami sektorowego prawodawstwa rolnego (w tym w celu ominięcia ograniczenia co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w poszczególnych programach) wezwano Wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień i dowodów samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz samodzielnego posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności. Ustalono powiązania osobowe między osobami zarządzającymi spółkami B. sp. z o.o., C. sp. z o.o., E. sp. z o.o., N. sp. z o.o., M. sp. z o.o., E1 sp. z o.o., E2 sp. z o.o., Gospodarstwo [...] w [...] sp. z o.o. oraz osobami fizycznymi: A.O., A1.O., J.O., J.D., D.D., A.T., M.O. oraz J.O. Poza więzami rodzinnymi (pokrewieństwo, powinowactwo) analizowano także powtarzające się siedziby spółek i adresy do korespondencji, jakie ww. podmioty zgłaszały organowi przy własnych wnioskach o płatności. Głównymi udziałowcami i osobami zarządzającymi w ww. spółkach są A.O., M.O. i A1.O. Działki zgłoszone do dopłat Wnioskodawca dzierżawi na podstawie umów zawartych z D.D., W.O., A1.O, A.O., a część działek dzierżawionych od G.K. o pow. 4,23 ha zgłosiły do dopłat także inne osoby, zaś pow. 1,14 ha sam wydzierżawiający. Podmioty wydzierżawiające Wnioskodawcy działki same składały odrębne wnioski o płatności. Głównym wykonawcą usług w gospodarstwie Wnioskodawcy była spółka Gospodarstwo [...] w [...] sp. z o.o., której właścicielem i prezesem zarządu jest M.S.
W ocenie organu, zamysłem wymienionych osób był sztuczny podział gospodarstwa celem uzyskania korzyści wynikających z obejścia limitów kwotowych oraz zasad degresywności. Działki były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami albo powiązanymi osobami fizycznymi. Przeniesienie posiadania działek między tymi podmiotami miało charakter pozorny i stanowiło tylko formalny tytuł do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie dopłat przez J.O., A.O. i M.O., dzięki spółkom, w których znaczącą rolę zarządczą bądź właścicielską pełnią te same, powtarzające się osoby. Określona grupa osób fizycznych, poprzez ukształtowanie struktury własnościowo- zarządczej w spółkach, ma rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te same podmioty stosunków cywilnoprawnych. Korzystając z tego, w wyniku zawartych umów dzierżawy, dokonano podziału gospodarstwa osób będących w zarządzie Spółek, celem uzyskania korzyści wynikających z obejścia limitów kwotowych oraz zasad degresywności i uniknięcia zastosowania modulacji oraz uzyskania korzyści sprzecznych z założeniami programu. Podmioty zarządzane przez A.O., M.O. i A1.O. w rzeczywistości tworzyły jedno gospodarstwo.
Organ podkreślił, że celem wsparcia rozwoju obszarów wiejskich jest zwiększanie konkurencyjności pojedynczego gospodarstwa, a ponadto zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Wprowadzenie mechanizmów modulacji i degresywności płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw. Sztuczny podział gospodarstwa przez sztucznie wykreowane spółki narusza tak pojmowaną konkurencyjność. Uwagę na te kwestie zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2017 r. II GSK 1518/15. Jak natomiast wskazano w wyroku z 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14, do oceny "stworzenia sztucznych warunków" nie można ograniczać się do oceny działań jednego podmiotu, samego beneficjenta, ale konieczne jest poddanie ocenie działań podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. V SA/Wa 1659/11 wskazał, że za stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności uważa się sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, manipulowanie nimi, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby "w normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Za stworzenie sztucznych warunków uznaje się m.in. sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, dokonany w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności, ponad kwotę maksymalnego pułapu przeznaczonego dla pojedynczego beneficjenta w związku z ominięciem limitu powierzchni i degresywności stawek płatności. Może ono obejmować także tworzenie spółek powiązanych osobowo i kapitałowo dla uzyskania płatności w odniesieniu do gruntów, które są w posiadaniu jednego podmiotu lub są przedmiotem współposiadania, ubieganie się o płatności oddzielnie przez podmioty będące faktycznie współposiadaczami gruntów, dokonywanie zakupów od podmiotów powiązanych kapitałowo lub osobowo, prowadzenie działalności o takim samym kodzie PKB albo posiadanie wspólnego rachunku bankowego.
W przekonaniu organu, w okolicznościach rozpatrywanych wniosków, poprzez powiązania własnościowe i osobowe, doszło do wykreowania takich sztucznych warunków, w których Wnioskodawca wziął udział. Wobec tego odmówiono Mu przyznania płatności, o które aplikował. Wnioskowane płatności byłyby wyższe, aniżeli w sytuacji, gdyby o płatności ubiegał się wyłącznie właściciel gruntu. Rozproszenie gruntów mogących stanowić zorganizowaną całość, należących i zarządzanych pośrednio lub bezpośrednio przez te same osoby, potwierdza cel działania, jakim było obejście zasady limitu i degresywności przy płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, płatnościach ONW i płatnościach R-Ś-K.
W odwołaniach (i ich uzupełnieniu) Skarżący nie zgodził się z oceną organu, aby Jego działanie wiązało się ze stworzeniem "sztucznych warunków", w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności. Błędnie zastosowano przepisy odnoszące się do tej problematyki. Faktycznie realizuje bowiem swoje uprawnienia jako rolnik w zakresie możliwości ubiegania się o objęte wnioskiem płatności. Podniósł, że zgromadzony materiał dowodowy jest niepełny i został wadliwie oceniony, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), ponieważ nie zawiera opisu podstaw faktycznych i prawnych ich wydania, w tym nie zaprezentowano w nich sposobu wykładni odnośnych przepisów prawa na tle konkretnej sprawy. Podniósł, że gospodarstwo wolne prowadzi od przeszło 20 lat. Spełnił wszystkie przesłanki do uzyskania pomocy. Sposób wykorzystania gruntów mieści się w treści realizacji prawa własności i uwzględnia m.in. położenie gruntów i jakość ich gleb. Organ nie wykazał, aby Jego działanie było nastawione wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznych z systemem płatności.
W przekonaniu Odwołującego się, wykazane w decyzjach powiązania samoistnie nie mogą stanowić podstawy odmowy przyznania płatności. Obecnie wnioski zostały potraktowane odmiennie, aniżeli te składane za lata wcześniejsze. W decyzjach nie wyjaśniono wpływu zasad degresywności i modulacji, ani nie wykazano stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wspólnej polityki rolnej. Analizy takiej, w kontekście podziału gospodarstwa, powinno się dokonać przy uwzględnieniu danych z lat wcześniejszych, także co do zwiększającej się powierzchni prowadzanego przez niego gospodarstwa. Przy ocenie stworzenia "sztucznych warunków" organy powinny także uwzględnić orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] i Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] odnośnie do postepowań, z których występował.
Opisanymi na wstępie decyzjami Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji utrzymał decyzje organu I instancji w mocy, podzielając w całości ustalenia faktyczne i ich ocenę wyrażoną w uzasadnieniach. Podkreślono, że na organie właściwym w sprawach dopłat ciąży obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, w ramach ustalonego systemu zarządzania i kontroli. Obejmuje ona również, z mocy art. 60 rozporządzenia 1306/2013 (wcześniej art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011) ocenę, czy nie zostały stworzone przez określoną grupę beneficjentów sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.
Organ odwoławczy podał, że Wnioskodawca we wniosku nie zadeklarował gruntów, których był właścicielem. Całość dzierżawi od A.O. (32,30 ha), A1.O (72,31 ha), W.O. (16,66 ha) oraz D.D. (4,83 ha). A.O. posiada spośród powiązanych ze sobą osób największy obszar gruntów na własność i jest dodatkowo powiązana ze spółkami M., N., E1, E2, B., C., E, Gospodarstwo [...] w [...], w których jest wspólnikiem oraz pełni (w różnym zakresie) rolę zarządczą. Wszystkie spółki, w których A.O. lub M.O., są członkami zarządu, posiadają ten sam główny profil działalności (uprawa zbóż, roślin strączkowych i roślin oleistych na nasiona). Wnioskodawca korzystał z usług rolniczych spółki Gospodarstwo [...] w [...], której prezesem zarządu jest M.O. Chociaż zatem Wnioskodawca formalnie spełniał warunki kwalifikujące do otrzymania płatności, to podejmowane czynności, ocenione łącznie, miały charakter pozorny. Celem wyodrębnienia deklaracji Wnioskodawcy było pozyskanie większej kwoty płatności przez osoby, które w rzeczywistości dysponowały gruntami rolnymi. Właściciele gospodarstwa rolnego o dużym areale ubiegający się o dopłaty uzyskują je bowiem w ograniczonym zakresie bądź jedynie do określonego areału, a to w skutek stosowania stawek degresywnych i limitów powierzchniowych. Zawierając fikcyjne umowy dzierżawy uzyskują z tego tytułu rzekomy czynsz, który faktycznie pochodzi z uzyskanych przez rzekomego dzierżawcę dopłat, co pozwala pominąć wskazane prawne ograniczenia. W przypadku płatności bezpośredniej "rozdzielenie" gruntów na kilka wniosków miało na celu ominięcie współczynnika korygującego określonego w przepisach określających tzw. dyscyplinę finansową, jak również przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego traktujące o płatności dodatkowej. Ograniczenia takie wynikają z art. 8 rozporządzenia (UE) 1307/2013, art. 6 ust. 2 lit. c) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 oraz art. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 639/2014, a odnośnie do płatności dodatkowej z art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ograniczający tę płatność do pow. 27 ha. Odnośnie do płatności ONW i R-Ś-K obowiązują tzw. przepisy modulujące, określone w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, oraz § 16 ust. 5-6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo- klimatyczne w objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2014-2020. Ustalone zachowania wyczerpywały znamiona "sztuczności" określone w art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Organ podkreślił, że ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Ustalone transfery gruntów rolnych służyły obejściu mechanizmów służących realizacji celu wsparcia. Zebrane dowody świadczą o tym, że te gospodarstwa stanowią wspólnie większą inwestycję jednego podmiotu ze względu na jednakowość prowadzonej działalności gospodarczej oraz powiązania kapitałowe i osobowe.
W skargach, domagając się uchylenia wydanych decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucono naruszenie:
1) art. 5, 6, 7 ust. 1 i 2, 8 oraz 24 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z treścią rozporządzenia (UE) 1306/2013 w zw. z art. 18 ust. 6 akapit 2 i 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, poprzez ich błędne zastosowanie w drodze utrzymania w mocy decyzji organu I instancji poprzez błędne uznanie przez organ odwoławczy, że działanie w zakresie wniosku objętego postępowaniem dokonane ze strony Wnioskodawcy miało na celu "stworzenie sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizował swoje uprawnienia jako rolnik w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem,
2) § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez błędne zastosowanie i dowolne ustalenie, że nie spełnia warunków do przyznania wnioskowanych płatności podczas, gdy wykładania wspólnotowa przepisów materialnych wskazuje, że należą się Mu wnioskowane płatności,
3) § 2 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. zw. z treścią rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w zw. z art. 18 ust. 6 akapit 2 i 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 poprzez ich błędne zastosowanie w skutek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji i błędnego uznania, że działanie w zakresie wniosku objętego postępowaniem dokonane z Jego strony miało na celu stworzenie "sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie wnioskowanych płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizował swoje uprawnienia jako rolnik w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem, realizując cele Wspólnej Polityki Rolnej i Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich,
4) art. 64 ust. 2 oraz art. 77 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, kiedy organy dopuściły się nieprawidłowości podczas ustalania zaistnienia przesłanek zastosowania art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, jak również błędnie oceniły materiał dowodowy,
5) art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne zastosowanie na skutek błędnego uznania, że doszło do stworzenia "sztucznych warunków" poprzez rzekome utworzenie w latach ubiegłych powiązanych ze sobą spółek tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych i poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, stwarzając pozory prowadzenia działalności rolniczej na gruntach, w celu zawyżenia przysługującej rolnikowi kwoty wnioskowanych płatności, podczas gdy w rzeczywistości podmioty te utworzono przed datą wprowadzenia degresywnych płatności i nie miał miejsca podział gospodarstwa, ale obejmowanie nowych gruntów w wyniku zakupu gruntów, dzierżawy od osób fizycznych i prawnych, a ponadto Jego działania nie stoją w sprzeczności z celami systemu wsparcia unijnego,
6) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w sytuacji, gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego przepis ten nie ma zastosowania, wobec bezpodstawnego zakwestionowania prowadzenia działalności rolniczej na tej podstawie, że korzysta on z usług zewnętrznych, dzierżawi grunty rolne i od czasu rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej (jeszcze przed wejściem Polski do UE) zwiększa areał swojego gospodarstwa, podczas gdy te elementy nie decydują o statusie użytkownika gruntów rolnych,
7) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania Mu wnioskowanych płatności w całości, podczas gdy nie stworzył sztucznie warunków w celu uzyskania korzyści pozostających w sprzeczności z celami systemów wsparcia bezpośredniego,
8) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków skutkuje odmową przyznania płatności objętych wnioskiem w całości, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków powinno skutkować odmową przyznania płatności w zakresie wynikającym ze stworzenia sztucznych warunków (korzyści sprzecznej z systemami wsparcia bezpośredniego), a nie odmową przyznania wszelkich płatności (także należnych bez stworzenia sztucznych warunków),
9) art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji,
10) art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności pominięcie okoliczności wynikających z postanowień Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt 3036-2.Ds 13.2021.Sp(c) i z 27 grudnia 2022 r. sygn. akt PO II Ds.l3.2018.Sp(c) oraz postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z 2 czerwca 2022 r. sygn. akt II Kp 114/22, z których wynika, że nie stwarzano sztucznych warunków mających na celu uzyskanie nienależnych płatności, co doprowadziło do błędnego uznania przez organy, że miał na celu stworzenie "sztucznych warunków'’ w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania,
11) art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, co zaś przejawiło się w drodze błędnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności wielokrotnych wyjaśnień Skarżącego przedkładanych na skutek wezwań organu I instancji, a co końcowo doprowadziło do błędnego uznania przez organy, że Spółka miała na celu stworzenie "sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania,
12) art. 107 § 1 w zw. z art. 144 oraz art. 9 i 10 K.p.a. poprzez brak opisania w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych jej wydania, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania decyzji z uwagi na zawarcie w jej treści niepełnej, fragmentarycznej oceny prawnej bez wskazania sposobu rozumowania stosownych przepisów na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie,
13) art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. (Dz. U. poz. 364), rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 18 ust. 6 akapit 2. i 3. rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2013, poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności R-Ś-K na skutek błędnego przyjęcia, że Jego działanie miało na celu "stworzenie sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizował swoje uprawnienia jako rolnik w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem,
Skarżący nie zgodził się z ustaleniami i oceną organów. Uznał je za błędne, "kuriozalne" i krzywdzące, ponieważ może doprowadzić prowadzone przez Niego gospodarstwo do upadku. Nie podejmował działań przeciwko zasadzie degresywności, ponieważ jego gospodarstwo liczy 126,14 ha i zostało nią objęte. Jak dotychczas organy nie wyliczyły wysokości kwot płatności, jakie rzekomo miał uzyskać z uwagi na stwarzanie tzw. sztucznych warunków poprzez naruszenie zasad degresywności, ani jakie to dodatkowe korzyści miało uzyskać niedookreślone przez organy "wielkie gospodarstwo rolne", które rzekomo miało zostać podzielone celem stworzenia sztucznych warunków. Nie przedstawiono żadnych dowodów uzasadniających przyjęcie, że Jego działanie i prowadzone gospodarstwo rolne były przejawem aktywności nastawionej wyłącznie na uzyskanie płatności w kwocie wyższej, niż przysługiwałaby w przypadku złożenia jednego wniosku, a nie nastawionego na cel gospodarczy. Nie wykazano też zamiaru dążenia do uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemów wsparcia bezpośredniego. W prowadzonym gospodarstwie rolnym samodzielnie wykonywał szereg zabiegów agrotechnicznych (koszenie, przewracanie, grabanie, załadunek balotów siana na pryzmę i na samochody ciężarowe), choć niektóre usługi, jak prasowanie, musiał zlecać innym podmiotom z uwagi na brak odpowiedniej maszyny, a wybór usługodawców na terenie województwa jest ograniczony. Posiada natomiast ciągnik i sprzęt rolniczy, korzysta z usług doradców rolnośrodowiskowych, przez co spełnia przesłanki definicji rolnika i działalności rolniczej. Samodzielne i prawidłowe prowadzenie działalności rolniczej potwierdzały przeprowadzane w przeszłości kontrole. Korzystał także ze świadczeń kredytowych na cele rolnicze. Osobiście nie pełni żadnych funkcji w wymienionych w decyzjach spółkach, a jedynie w kilku posiada udziały o niewielkiej wartości. Został natomiast uwolniony od zarzutu karnego wyłudzenia płatności, co organom było wiadome z urzędu, ponieważ Agencja brała udział w postępowaniu karnym i składała środki zaskarżenia. Skoro Prokuratura i Sąd nie dopatrzyły się w jego zachowaniu czynu zabronionego, to organy Agencji nie mogą odmiennie oceniać tej samej sytuacji.
W odpowiedzi na skargi Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawach. Zaznaczył przy tym, że ustalenie "sztucznych warunków" należy do organów Agencji, a nie organów ścigania. Wykazano natomiast związek Skarżącego z A.O., M.O., W.O. i A1.O, który wskazuje na jego udział w stworzeniu sztucznych warunków zmierzających do obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa. Zakładanie wielu spółek i podział gruntów między podmioty powiązane nie stanowi uzasadnionej formy prowadzenia działalności rolniczej, tylko przejaw dążenia do uzyskania płatności w większej wysokości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi okazały się zasadne. Kontrolowane decyzje wydano przedwcześnie, bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że kontrolowane decyzje wydano z naruszeniem przepisów postępowania, o jakim mowa w przepisach art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) dalej powoływaną w skrócie "P.p.s.a.", w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z okoliczności sprawy wynikało, że Skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie ww. płatności. Wniosek spełniał warunki formalne. Wnioskodawca był zarejestrowany w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, o którym mowa w ustawie z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, a także zgłosił posiadanie określonej powierzchni gruntów i rodzaju działek (zob. art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020; § 2 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020). Organy uznały jednak, że Wnioskodawca wraz z innymi podmiotami działał w ramach "stworzonych sztucznie warunków" w celu uzyskania płatności w nieuzasadnionej wysokości, czym naruszono cele prawodawstwa sektorowego - wspólnej polityki rolnej. Skarżący ze stanowiskiem tym się nie zgadzał. Ustalenie "stworzenia sztucznych warunków" uznał na błędne podnosząc, że gospodarstwo rolne prowadzi od wielu lat i od wielu lat ubiegał się o płatności, powierzchnia gospodarstwa jest sukcesywnie zwiększana, posiada sprzęt rolniczy, korzysta z usług innych podmiotów. Zarzucił, że nie przedstawiono wyliczeń odnośnie do zarzucanych korzyści, które miano uzyskać wskutek podziału gruntów "wielkiego gospodarstwa rolnego". A związane ze sprawą dopłat postępowanie karne zostało przeciwko niemu zakończone i został w nim uwolniony od zarzutu wyłudzenia płatności.
Ze stanowisk stron wynikało zatem, że zasadniczym przedmiotem sporu była ocena zgodności z prawem zastosowania przez organy klauzuli nadużycia określonej w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z którą ustawodawca unijny polecił nie przyznawać jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego w razie stwierdzenia, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Wskazać do tego należy, na co zwrócono również uwagę w decyzjach, że w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (do rozporządzenia tego odwołuje się ustawodawca unijny w motywie 39 rozporządzenia (UE) 1306/2013), działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Istotne z punktu widzenia dotychczasowych rozważań organów jest także to, że przepisy unijne faktycznie zobowiązują państwa członkowskie UE do ustanowienia efektywnego systemu zarządzania, kontroli i ochrony interesów finansowych Unii, a także ustanowienia skutecznych systemów zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii (zob. art. 58 rozporządzenia 1306/2013).
Zwrot "warunki zostały sztucznie stworzone", o którym mowa w powołanych przepisach, ma charakter niedookreślony. Stanowi klauzulę generalną, w oparciu o którą organy mogą podjąć działania w celu zapobieżenia obchodzeniu prawa przez podmioty ubiegające się o płatności, wbrew intencjom prawodawcy unijnego, w zakresie celów płatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2022 r. I GSK 2852/18). Wymaga to w każdym indywidualnym przypadku określenia jego znaczenia na tle konkretnego stanu faktycznego związanego z rozpatrywanym wnioskiem. Niezbędne jest także dokonanie jednoznacznych i niewątpliwych ustaleń, ponieważ skutkiem zastosowania omawianej regulacji jest odmówienie przyznania wnioskowanej płatności pomimo formalnego wypełnienia przesłanek do ich przyznania. W takich przypadkach to nie wnioskodawca, lecz właściwy organ obowiązany jest wykazać działania, które wyczerpują "sztuczne stworzenie warunków" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2018 r. I GSK 740/18). Konieczne jest zgromadzenie niezbędnego materiału dowodowego oraz szczegółowe przedstawienie wyników jego analizy w uzasadnieniu decyzji, wskazujące na stworzenie w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby nie zostały one uznane za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami prawodawstwa rolnego (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2016 r. II GSK 3581/16). Skutkiem takiej decyzji jest bowiem środek administracyjny w postaci sankcji wykluczenia odnośnie do wszystkich płatności na dany rok, a nie korzyści pozyskanej dodatkowo na skutek stworzenia sztucznych warunków. Wnioskodawca (beneficjent) ma zaś obowiązek tylko wykazać spełnienie warunków do przyznania płatności. Te w kontrolowanych sprawach nie były natomiast kwestionowane. Jednak jak dotychczas organy nie wywiązały się w dostateczny sposób ze wskazanych obowiązków dowodowych i argumentacyjnych, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.
Nie było w sprawie wątpliwe, jak należy wykładać ww. zwrot. Przy jego interpretacji można przede wszystkim wspierać się orzecznictwem sądów administracyjnych i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które organy przeanalizowały. Warunki do otrzymania płatności można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami, innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Analizie poddać należy całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanego, zmanipulowanego, które nie wystąpiłoby w "normalnym układzie rzeczy". Należy zbadać powiązania między określonymi podmiotami, podejmowane przez nie intencjonalnie i skoordynowane działania, a także skutki (efekty) tych działań, które pozostawać muszą w sprzeczności z celami sektorowego prawodawstwa unijnego. Stworzenia sztucznych warunków nie można zasadniczo odnieść tylko do jednego podmiotu, którego wniosek jest rozpatrywany, z pominięciem kontekstu jego udziału w ramach ustalonych powiązań z innymi podmiotami.
"Sztuczny" to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu niż w ramach "normalnego porządku rzeczy", zmierzający do wywołania skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zob. wyroki TSUE z 12 września 2013 r. nr C-434/12 i z 7 kwietnia 2022 r. nr C-176/20) podkreśla się, że przypisanie rolnikowi sztucznego tworzenia warunków płatności wymaga ustalenia, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Niewątpliwie, za korzyści sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego uznać można takie, które uzyskano wskutek uniknięcia lub ograniczenia zmniejszeń kwotowych i/lub obszarowych poszczególnych płatności, poprzez stworzenie warunków, które służą zasadniczo temu celowi umożliwiają osiągnięcie takiego rodzaju efektu. Udział danego podmiotu w stworzeniu sztucznych warunków należy jednak ocenić w sposób zindywidualizowany, w okoliczności odnoszące się do takiego podmiotu muszą być jednoznacznie stwierdzone i przeanalizowane.
Należy jeszcze zwrócić uwagę, że jednym z podstawowych celów Wspólnej Polityki Rolnej jest wspieranie konkurencyjności rolnictwa. Instrumenty finansowe, o których mowa, służyć mają przede wszystkim
zwiększeniu wydajności rolnictwa, wsparciu dochodowemu w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie (zob. art. 39 ust. 1 lit. a-b Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Rozwinięcie tych celów i priorytetów określone było w rozporządzeniu 1305/2013, w którym była mowa m.in. o zrównoważonym rozwoju obszarów wiejskich, zwiększaniu rentowności gospodarstw, konkurencyjności rolnictwa, ograniczaniu ubóstwa i promowaniu rozwoju gospodarczego obszarów wiejskich, w tym zakładania i rozwoju małych gospodarstw.
W świetle powyższego organy Agencji powinny zatem wykazać, na czym polegało konkretne działalnie nakierowane na osiągnięcie stanu niezgodnego z celami Wspólnej Polityki Rolnej, pomimo formalnej zgodności z przepisami prawa oraz że cel takiego działania objęty był zamierzeniem rolnika albo określonej grupy podmiotów. Dotychczasowe przekonanie oparto na ustaleniu, że Skarżący zadeklarował do płatności grunty, które nie stanowiły jego własności, lecz były dzierżawione w przeważającej części od D.D., W.O., A1.O. i A.O. (osoby powiązane więzami rodzinnymi), którzy sami odrębnymi wnioskami także ubiegali się o płatności, podobnie jak zawiązane przez nich i wymienione w decyzjach spółki prawa handlowego (powiązania o charakterze majątkowym, korporacyjnym i osobowym, w tym Skarżącego). Działania te oceniono jako sztuczny (pozorny) podział gospodarstwa rolnego w celu uzyskania korzyści wynikających z obejścia limitów kwotowych oraz zasad degresywności.
Sąd w składzie rozpoznającym skargi podziela stanowisko, że wydzielenie części gruntów z jednego gospodarstwa rolnego w sytuacji, gdy z uwagi na wielkość tego gospodarstwa oraz przez wzgląd na zasady degresywności i modulacji nie generowałyby już płatności lub generowałyby niższe płatności i przeniesienie ich do innego gospodarstwa, gdzie nie byłyby objęte tymi zasadami generując wyższe płatności, może stanowić element sztucznego tworzenia płatności. Akceptuje też stanowisko, jakie wypowiedział już w sprawach innych podmiotów wymienionych w decyzjach, że o ile zawiązanie w takim celu, jak opisany wyżej, spółki prawa handlowego i wyposażenie jej w cudze grunty rolne w celu generowania płatności na poziomie, który nie zostałby osiągnięty w gospodarstwach indywidualnych tworzących te spółki podmiotów, składających także wnioski o płatność we własnym imieniu, wyczerpuje znamiona sztuczności, o tyle w przypadku osób fizycznych samo takie ustalenie nie jest wystarczające, choćby Skarżący był udziałowcem takich spółek lub pełnił w nich funkcje zarządcze. W odniesieniu do klauzuli obejścia prawa musi jasno wynikać w decyzji nie tylko to, na czym polegał mechanizm nadużycia, ale także jakie są tego konsekwencje.
W przyjętej przez organy koncepcji jednego gospodarstwa nie wyjaśniono natomiast, kto w odniesieniu do niego jest de facto jest producentem rolnym i kto byłby uprawniony do zgłoszenia należących do niego gruntów do płatności obszarowych i na podstawie czego przyjęto takie wnioski i ustalenia. Jakie grunty wchodziły w skład tego jednego, wielkiego gospodarstwa, kto je wniósł i na jakiej podstawie. Nie przeprowadzono analizy, czy i w jaki sposób działki deklarowane do płatności przez Skarżącego "krążyły" i były deklarowane do płatności przez inne podmioty we wcześniejszych latach. Istotne jest bowiem to, że w przypadku niektórych płatności, jak przy realizacji programu rolno-środowiskowo-klimatycznego, swoboda dysponowania działkami doznaje istotnych ograniczeń z uwagi na podjęcie 5-letniego zobowiązania i grożące konsekwencje na wypadek jego niedotrzymania. Nie zostało też dostatecznie przekonująco uargumentowane, że w odniesieniu do deklarowanych przez Skarżącego działek nie prowadzi on gospodarstwa rolnego i działalności rolniczej w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a), b) i c) rozporządzenia nr 1307/2013. Skarżący oświadczył bowiem, że prowadzi gospodarstwo rolne od przeszło 20 lat, posiada sprzęt rolniczy i część prac wykonuje samodzielnie, zaś zlecenia podmiotom zewnętrznym uzasadnione są brakiem odpowiednich maszyn, zaś wybór usługodawcy na terenie województwa jest ograniczony. Zastrzec przy tym należy, że prowadzenie działalności rolniczej nie jest warunkowane bezpośrednim, osobistym czy faktycznym zaangażowaniem tego podmiotu w taką działalność. Producent rolny może prowadzić działalność rolniczą za pośrednictwem innych podmiotów, jeżeli tylko te inne podmioty działają w imieniu i na rzecz takiego rolnika. Organy nie wyjaśniły też konkretnie, w jaki sposób wydzierżawienie gruntów od wymienionych osób wpłynęło na wysokość płatności z uwzględnieniem obowiązujących zasad degresywności, dla Skarżącego i/lub tych osób (wydzierżawiających), a jak wyglądałaby sytuacja tych podmiotów, gdyby takich transakcji na gruntach (wydzierżawiania) nie dokonywali. Organ powinien wykazać, czy i w jaki sposób osoby powiązane w określony sposób, głównie więzami rodzinnymi, dopuściły się zachowań wyczerpujących znamiona obejścia prawa lub nadużycia prawa. Powinno zostać sprawdzone, czy takim działaniom można przypisać inne cele, aniżeli sztuczne tworzenie warunków do płatności. Pozwoliłoby to ocenić, czy dana struktura faktycznie miała charakter sztuczny, nie wynika ona z zasad gospodarowania i pozwoliła na uzyskanie dopłat wyższych, niż zostałyby wypłacone, gdyby czynności takich nie podjęto. Zbyt ogólne odwołanie się do zasad modulacji i degresywności płatności wypłacanych podmiotom wymienionym w decyzjach nie zawiera żadnych przekonujących wyliczeń, przez co decyzje nie spełniają wymagania określonego w art. 107 § 3 K.p.a. Wydzierżawienie części gruntów może bowiem być uzasadnione innymi względami, aniżeli maksymalizacja płatności, a w roli wydzierżawiających nie występowały wymienione w decyzjach spółki prawa handlowego, lecz osoby fizyczne. Konieczne jest zatem wykazanie, w jaki sposób wykorzystano grunty zgłoszone przez Skarżącego do stworzenia sztucznych warunków przy zgłoszeniu wniosku o płatności. Organy nie mogą ograniczyć się do wyników postępowań w sprawach wniosków zgłoszonych przez wymienione w decyzjach spółki utworzone lub zarządzane przez podmioty powiązane, w tym Skarżącego. Sytuacja faktyczna i prawna indywidualnych rolników, będących osobami fizycznymi, istotnie różni się od sytuacji spółek prawa handlowego przez nich tworzonych. Przy ocenie tej nie można było pominąć ustaleń Prokuratury Okręgowej w Rzeszowie w zakresie samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez m.in. przez Skarżącego, ale też inne osoby, które miały wspólnie działać w ramach jednego, sztucznie podzielonego gospodarstwa rolnego przez podmioty powiązane. Oczywiście, przede wszystkim przepisy K.p.a. zapewniają organom Agencji prawo samodzielnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i korzystają one z autonomii w dokonywaniu ustaleń faktycznych (poza przypadkiem określonym w art. 11 P.p.s.a.), to jednak przedmiot postępowania i treść stawianym określonym osobom zrzutów powinny być potraktowane jako materiał dowodowy wynikający z dokumentu urzędowego. Konieczne zatem i pożądane będzie wyczerpujące odniesienie się przez organy Agencji do ustaleń postępowania przygotowawczego, zwłaszcza że powoływał się na nie Skarżący. Stanowisko Prokuratury nie ma dla organów Agencji przesądzającego znaczenia, ale powinno zostać ocenione w kontekście "sztucznego stworzenia warunków" i przedmiotu postępowania karnego. Dopiero pełne odtworzenie wyżej wskazanych okoliczności i ich kompleksowa analiza pozwoli dokonać niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych w zakresie, na jaki zwrócił uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (obiektywnych i subiektywnych przesłanek stworzenia sztucznych warunków), na tle których będzie można dokonać aktu subsumpcji pod art. 60 rozporządzenia 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.
Zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji spostrzeżenie, że prace rolne zostały wykonane przez spółkę będąca w posiadaniu innego rolnika z rodziny Państwa O. jest przy tym niewystarczające, skoro nie rozważono czy były to jedyne prace jakie należało wykonać, czy też do wykonania pozostało szereg innych działań, które – co rolnik podnosi w skardze, wykonał on samodzielnie.
Podnieść także należy, że organy powołując się na stworzenie sztucznej struktury celem uzyskania wyższych płatności w ramach różnorakich systemów wsparcia, nie dokonały jednak obliczeń jakie płatności zostały by przez rolników uzyskane bez dokonania tych zabiegów ( w domyśle oszukańczych ), a jakie przysługiwały by im w wyniku przyznania płatności według danych zawartych we wnioskach aktualnie rozpatrywanych. Podanie jedynie ogólnych zasad degresywności jest tutaj niewystarczające w sytuacji, gdy dochodziło do różnych transakcji najczęściej dzierżawy pomiędzy rolnikami. Podanie jednoznacznych obliczeń pozwoliłoby na kategoryczną ocenę tego elementu wskazywanej przez organ sztucznej struktury.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uchylił zaskarżone decyzje wydane przez Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy uzupełnią ustalenia w nadmienionych wyżej kwestiach, a następnie dokonają kompleksowej oceny okoliczności sprawy pod kątem stworzenia przez określoną grupę podmiotów sztucznych warunków do uzyskania płatności, o których mowa w art. 60 rozporządzenia 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Wyjaśnią, czy wydzierżawienie gruntów służyło jedynie zwiększeniu wartości dopłat, gdyby płatności przyznano na podstawie takich wniosków, czy też nie miałoby to wpływu na płatności, gdyby grunty te pozostały w gospodarstwach właścicieli i zostały objęte ich wnioskami o płatności, w kontekście przewidzianych w przepisach limity obszarowe i zmniejszenia płatności dla dużych gospodarstw rolnych. Powiążą te ustalenia z celami wspólnotowego sektorowego prawodawstwa rolnego (w szczególności art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013) w celu wykazania sprzeczności z tym prawodawstwem.
O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Złożyły się na nie wpisy od skarg w trzech sprawach (I SA/Rz 258/23, 259/23 i 260/23. Tj. [...] zł), opłaty skarbowe od udzielonych pełnomocnictw ([...] zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w wysokości [...] zł ([...] zł).