I SA/Bd 658/22

I SA/Bd 658/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek
Leszek Kleczkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Urszula Wiśniewska
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi C. N. i B.Ż. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 18 października 2022 r., nr SKO-92-16/22 w przedmiocie określenia wysokości kwoty dotacji podlegającej zwrotowi jako pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T.na rzecz C. N. i B. Ż. Sp. z o.o. w Ł. kwotę 7 400 zł (siedem tysięcy czterysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent G. określił w stosunku do [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. - jako organu prowadzącego Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych [...] w G. oraz Szkołę Policealną [...] w G. - kwotę dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy G. jako pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...]zł na prowadzenie w/w szkół niepublicznych w 2017 r. i w 2018 r.
W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Spółka zarzuciła naruszenie procedury administracyjnej poprzez niewłaściwe doręczenie decyzji, niewykazanie upoważnienia do jej podjęcia, niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, nieprawidłową analizę materiału dowodowego, oparcie się wyłącznie na materiałach zebranych w trakcie postępowania kontrolnego oraz naruszenie prawa materialnego art. 90 ust.3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej jako: "u.s.o."), w szczególności kwestionowanie prawidłowości pobrania dotacji, z uwagi na brak dokumentacji rekrutacyjnej.
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ na wstępie powołał treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Dalej podał, że stwierdzone w trakcie postępowania nieprawidłowości wynikały z wykazywania do dotacji oświatowej słuchaczy, którzy nie zostali wpisani do księgi słuchaczy, ukończyli szkołę, byli niepromowani na kolejny semestr, zostali skreśleni z listy słuchaczy, zrezygnowali z usług szkoły lub nie widnieli na listach obecności. Ponadto stwierdzono także nieprawidłowości w obliczaniu frekwencji, gdyż pobrano dotację w nadmiernej wysokości w 2017 r. na 111 słuchaczy, a w 2018 r. na 328 słuchaczy, którzy nie spełnili wymogu obecności w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w poszczególnych miesiącach. W ocenie Kolegium w założeniu racjonalnego ustawodawcy, który nadał art. 90 ust. 3 u.s.o określone w nim brzmienie, było powiązanie dotacji z liczbą uczniów realnie, rzeczywiście uczestniczących w zajęciach. Ustawodawca określił próg minimalnej frekwencji, jaka musi zostać osiągnięta. Z kolei na jej formalne potwierdzenie przyjął, że koniecznym jest sporządzanie list obecności, na których każdy uczeń będzie składać swój własnoręczny podpis. Zatem skoro ustawodawca jednoznacznie wskazał na obowiązek składania własnoręcznych podpisów przez uczniów, to należy przyjąć, że uczynił to w określonym celu. Kolegium podkreśliło, że przyznanie dotacji powiązane jest z rzeczywistym wykonywaniem obowiązku nauki, a nie z samą możliwością realizowania obowiązku nauki (czy obowiązku szkolnego). Organ nie zgodził się z twierdzeniami zawartymi w odwołaniu, że wystarczającym jest wykazanie, że uczniowie ukończyli zaprojektowane cykle kształcenia, czy uzyskiwali promocję do następnej klasy. Podsumowując, SKO zaznaczyło, że jedyną dopuszczalną formą dowodową jaka może posłużyć do potwierdzenia uczestnictwa danego ucznia (słuchacza) w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu jest lista obecności z jego własnoręcznym podpisem, zgodnie z dyspozycją art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o.
Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem zaprezentowanym odwołaniu o braku doręczenia decyzji bowiem wszelkie dokumenty w tym decyzja były przekazywane za pośrednictwem platformy ePUAP a potwierdzenie doręczenia w rej formie znajduje się w aktach pierwszej instancji. Decyzja została podpisana przez Wiceprezydenta G. z powołaniem się na posiadane upoważnienie Prezydenta G. spełniając tym samym wymóg wynikający z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.
W złożonej do tut. Sądu skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zarzucając:
1) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt. 8 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 w zw. z art. 14 § 1a k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, mimo iż decyzja ta nie została nigdy stronie doręczona, a w konsekwencji nie wiąże ona ani strony ani organu, gdyż w toku postępowania administracyjnego stronie za pośrednictwem platformy ePUAP doręczono jedynie skan decyzji, czego nie można w skutkach prawnych z doręczeniem decyzji jako takiej, zatem organ II instancji winien uchylić zaskarżoną decyzje i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania;
b) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 §1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez:
- brak wszechstronnej oceny materiały dowodowego zgromadzonego w sprawie, a nadto dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że w sprawie doszło do doręczenia decyzji tylko dlatego, iż dokument został przesłany ePUAP-em z całkowitym pominięciem faktu, iż dokument ten nie zawiera kwalifikowanego podpisu elektronicznego, zatem nie jest decyzją w rozumieniu art. 107 k.p.a.,
- nieuwzględnienie zaniechania organu I instancji w postaci niepodjęcia wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz brak wezwania strony do przedłożenia jakichkolwiek wyjaśnień czy dowodów, a następnie przyjęcie, iż część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co świadczy o pozornym wykonaniu przez organ obowiązku określonego w art. 77 k.p.a. oraz braku udzielenia stronie możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów w trybie art. 10 § 1 k.p.a, co w konsekwencji stanowi naruszenie prawa strony do czynnego udziału na każdym etapie postępowania,
- poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie wyłącznie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym w sytuacji, gdy strona nie ma prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu dokonanych podczas postępowania kontrolnego ustaleń zawartych we wnioskach pokontrolnych, a ewentualne braki w dokumentacji rekrutacyjnej słuchaczy wobec przedstawienia dowodów potwierdzających posiadanie statusu słuchacza wykazanego do dotacji w dziennikach lekcyjnych, czy też na listach obecności nie stanowią podstawy do zakwestionowania dotacji na takich słuchaczy,
- całkowite pominięcie zarzutu przedstawionego w odwołaniu w zakresie nieuprawnionego żądania przez organ I instancji przedłożenia umów o świadczenie usług oświatowych lub pełnej dokumentacji rekrutacyjnej, co do których w toku postępowania kontrolnego badania organ nie był uprawniony i których obowiązku przechowywania po zakończeniu kształcenia słuchaczy szkoła nie ma obowiązku archiwizowania, a także bezpodstawnym przyjęciu, iż dokumenty te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy,
c) naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez niezasadne przyjęcie na skutek powielenia stanowiska organu I instancji, że na gruncie sprawy zaistniały przesłanki do zwrotu dotacji, w związku z jej pobraniem jej w nadmiernej wysokości; albowiem w świetle zarzutów skarżącej okoliczności powoływane przez nią miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
a) art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 160 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 3 pkt. 4 ustawy prawo oświatowe poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości w 2017 r. w sytuacji, w której skarżąca wypełniła wszystkie przesłanki określone w ustawie do otrzymania dotacji oświatowej na słuchaczy szkoły,
b) art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 roku o finansowaniu zadań oświatowych poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości w 2018 r. w sytuacji, w której skarżąca wypełniła wszystkie przesłanki określone w ustawie do otrzymania dotacji oświatowej na słuchaczy szkoły,
c) art. 252 ust. 1 pkt. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez bezpodstawne uznanie, iż dotacja przyznana szkole w 2017 r. i 2018 r. została pobrana w nadmiernej wysokości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając wydaną w sprawie decyzje z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ona prawo.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a, gdyż spółka wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ we wskazanym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Z akt sprawy wynika, że organ określił skarżącej dotację pobraną w nadmiernej wysokości w 2017 r. i w 2018 r. w kwocie [...]zł. Kwestionując podjęte rozstrzygnięcie skarżąca podnosi, że nigdy nie została jej doręczona prawidłowa decyzja organu pierwszej instancji. Zarzuca też organowi, iż bezpodstawnie przyjęto, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, gdyż organ nie podważył faktu uczęszczania uczniów w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Strona uważa, że spełniła wszystkie przesłanki do otrzymania dotacji oświatowej.
Spór zatem sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ prawidłowo uznał, że kwota dotacji w wysokości [...] zł powinna być zwrócona przez spółkę, z uwagi na to, iż została pobrana w nadmiernej wysokości.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu – braku doręczenia stronie prawidłowej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. określającej skarżącej kwotę dotacji podlegającą zwrotowi. W tym względzie spółka utrzymuje, że za pośrednictwem platformy ePUPA doręczono jej skan powyższej decyzji, która nie zawierała kwalifikowanego podpisu elektronicznego. Zatem, w ocenie skarżącej, dokument ten nie może być uznany za decyzję w rozumieniu k.p.a., ponieważ nie zawiera podpisu, czyli kluczowego elementu indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślenia wymaga, że zarzut ten skarżąca podnosiła już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
W myśl art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja powinna zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Natomiast z art. 14 § 1a k.p.a. wynika, że pisma utrwalane w postaci papierowej opatruje się własnoręcznym podpisem, a pisma utrwalane w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Z kolei wydruk decyzji wydanej w formie elektronicznej nie musi być opatrzony odręcznym podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji, jeżeli wydruk ten zawiera informację, że decyzja została wydana w postaci elektronicznej i podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną oraz zawierać identyfikator nadany przez system teleinformatyczny (art. 39 [3] § 2 pkt 1 i 2 k.p.a.).
Podpis osoby reprezentującej organ wydający decyzję należy do konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 487/16). Podpis reprezentanta organu pozwala na ustalenie, czy decyzja pochodzi od właściwego organu, i czy została podpisana przez osobę uprawnioną do reprezentowania organu. Podpis upoważnionego do wydania decyzji pracownika organu ma również zasadnicze znaczenie dla strony postępowania, bowiem potwierdza wyrażoną w rozstrzygnięciu wolę organu (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2438/13).
Decyzja wydana w formie pisemnej powinna być podpisana podpisem własnoręcznym. Oznacza to, że podpis taki powinien być złożony przez osobę upoważnioną do sygnowania decyzji w formie indywidualnego i powtarzalnego znaku pisemnego. Przyjmuje się, że podpis pod decyzją pisemną powinien składać się co najmniej z nazwiska składającego. Nie musi być on jednak czytelny. Podpis powinien zawierać cechy charakterystyczne dla osoby podpisującej decyzję. Podpis winien być - co do zasady - złożony pod treścią decyzji (por. M. Karpiuk [red.], P. Krzykowski [red.], A. Skóra [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126, t. II, Lex, Komentarz do art. 107).
Decyzja wydana przez organ w formie dokumentu elektronicznego powinna być podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zgodnie z art. 3 pkt 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylającego dyrektywę 1999/93/WE kwalifikowanym podpisem elektronicznym jest zaawansowany podpis elektroniczny, który jest składany za pomocą kwalifikowanego urządzenia do składania podpisu elektronicznego i który opiera się na kwalifikowanym certyfikacie podpisu elektronicznego. Powinna przy tym istnieć możliwość weryfikacji złożonego pod takim dokumentem podpisu. Wiąże się z tym konieczność posiadania przez sąd administracyjny, rozpatrujący skargę na akt administracyjny sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, danych umożliwiających taką weryfikację. Tylko bowiem po dokonaniu odpowiedniej weryfikacji złożonego podpisu, sąd administracyjny jest władny stwierdzić, czy zachowane zostały wymogi formalne pozwalające na uznanie ważności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt III FSK 3120/21).
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących braku pod treścią decyzji kwalifikowanego podpisu elektronicznego, w zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji została przekazana za pośrednictwem platformy ePUA, a potwierdzenie doręczenia w tej formie znajduje się w aktach pierwszej instancji. Wskazano też, że decyzja została podpisana przez Wiceprezydenta G. z powołaniem się na upoważnienie Prezydenta G., spełniając tym samym wymóg wynikający z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.
Należy zauważyć, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. wydana w postaci papierowej. Na ostatniej stronie tej decyzji (verte) znajduje się adnotacja, że wysłano ją "do pełnomocnika ePUAP [...]". Do decyzji tej załączono Urzędowe Poświadczenie Doręczenia, z którego wynika, że decyzja ta została doręczona w dniu [...] r. (co znajduje potwierdzenie w treści odwołania złożonego przez pełnomocnika spółki). W ocenie Sądu samo jednak doręczenie decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (Urzędowe Poświadczenie Doręczenia) nie przesądza o tym, że została ona prawidłowo podpisana (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 501/21). Fakt podpisania decyzji przez upoważnioną do tego osobę powinien wynikać z akt sprawy administracyjnej. Tymczasem w aktach brak jest dowodu na to, że decyzja organu pierwszej instancji wydana w formie elektronicznej została prawidłowo podpisana. W tym zakresie organ uzupełni akta sprawy o taki dowód.
W aktach, jak to już zaznaczono, znajduje się jedynie decyzja w postaci papierowej. Jednakże i w tym przypadku Kolegium nie wyjaśniło, czy została ona prawidłowo podpisana. Decyzja wydana w formie papierowej powinna być podpisana własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej do sygnowania decyzji i podpis winien być - co do zasady - złożony pod treścią decyzji. Tymczasem pod treścią wskazanej decyzji nie ma żadnego podpisu. Szereg natomiast podpisów (pięć) widnieje na końcu ostatniej strony tej decyzji, pod zwrotem "Otrzymują: (...)", co sugerowałoby, że są to podpisy osób jedynie parafujących decyzję. Wśród tych podpisów znajduje się np. podpis radcy prawnego, inspektora, dyrektora Wydziału Edukacji, a także Wiceprezydenta G., działającego z upoważnienia Prezydenta G.. Na tej podstawie Kolegium uznało, że decyzja została podpisana przez Wiceprezydenta G., jednakże nie wyjaśniło, czy w opisanej sytuacji (braku podpisu osoby uprawnionej pod treścią decyzji) można uznać, że została ona prawidłowo podpisana.
Trzeba zauważyć, że art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, natomiast art. 80 k.p.a. wskazuje, że ocena, czy dana okoliczność została udowodniona powinna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, w świetle stwierdzonych uchybień, zaskarżona decyzja narusza wskazane przepisy.
Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze wywody i wskazania Sądu zawarte w tym wyroku.
Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji bezprzedmiotowy jest zarzut, że decyzja organu drugiej nie została w ogóle podpisana, gdyż nie zawiera (zdaniem strony) imienia, nazwiska i stanowiska pracowników rozpoznających sprawę. Z uwagi na istniejące wątpliwości co do prawidłowego podpisania decyzji organu pierwszej instancji, przedwczesne byłoby rozpoznawanie pozostałych zarzutów zawartych w skardze.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz spółki poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Koszty te obejmują wpis sądowy w wysokości [...] zł i wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości ([...] zł).