III SA/Lu 492/24

III SA/Lu 492/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska /sprawozdawca/
Iwona Tchórzewska
Jerzy Drwal /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 199 § 1, art. 7 § 1 i 2, art. 122 § 1, art. 33 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 czerwca 2024 roku nr [...] w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. III SA/Lu 492/24
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi W. G. (dalej jako "skarżący") jest postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 czerwca 2024 r. w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r. Wojewoda Lubelski nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 3 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych u małoletniej N. G., określonych w tytule wykonawczym z dnia 29 września 2016 r. oraz wezwał go do uiszczenia grzywny w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 13 stycznia 2023 r. Następnie Wojewoda Lubelski wystawił dwa tytuły wykonawcze z dnia 15 marca 2024 r. nr [...] oraz nr [...] obejmujące należność pieniężną w wysokości 3 000 zł (grzywna w celu przymuszenia) oraz w wysokości 68 zł (opłata za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny).
W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 29 marca 2024 r. wniósł zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej wskazując na brak wymagalności obowiązku szczepień. Natomiast skarżący, zarzuty o treści analogicznej, jak treść zarzutów jego pełnomocnika, wniósł pismem z dnia 27 marca 2024 r.
Postanowieniem nr [...] z dnia 26 kwietnia 2024 r. Wojewoda Lubelski oddalił zarzuty skarżącego. Wskazane postanowienie zostało skarżącemu doręczone w dniu 2 maja 2024 r. Jednocześnie postanowieniem z dnia 7 maja 2024 r. o tym samym numerze Wojewoda Lubelski oddalił zarzuty złożone przez pełnomocnika skarżącego. Postanowienie z dnia 7 maja 2024 r. dostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 13 maja 2024 r.
Skarżący pismem z dnia 2 maja 2024 r. oraz pismem z dnia 8 maja 2024 r. wniósł do Ministra Zdrowia – za pośrednictwem Wojewody Lubelskiego zażalenie na postanowienie z dnia 26 kwietnia 2024 r. oraz na postanowienie z dnia 22 kwietnia 2024 r.
Jednocześnie pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 17 maja 2024 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie zarzutów podnosząc zarzut braku wymagalności obowiązku.
W związku z faktem, że Wojewoda Lubelski nie wydawał postanowienia z dnia 22 kwietnia 2024 r. skarżący został wezwany do wyjaśnienia i precyzyjnego wskazania daty zaskarżonego postanowienia. Jednak skarżący nie odpowiedział na wezwanie.
Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2024 r. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 7 maja 2024 r.
W uzasadnieniu Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przywołał treść art. 17 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505, ze zm.), dalej jako "u.p.e.a." oraz art. 127 § 3, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a." i wyjaśnił, że do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2 u.p.e.a., wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a., z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Oznacza to, że Wojewoda Lubelski na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez niego w ramach działania jako organu pierwszej instancji, przy zastosowaniu rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Przy czym w dniu 18 kwietnia 2024 r. pomiędzy Wojewodą Lubelskim a Lubelskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym zostało zawarte porozumienie nr 876 w sprawie prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z którym od dnia 1 czerwca 2024 r. czynności organu egzekucyjnego będą wykonywane przez Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.
Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że zgodnie
z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Mając na uwadze, że tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 29 września 2016 r. obowiązku o charakterze niepieniężnym - poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym został doręczony stronie w dniu 2 grudnia 2016 r. skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia zarzutów w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego, z czego jednak nie skorzystał. W ocenie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego brak jest więc przeszkód prawnych podnoszonych przez pełnomocnika skarżącego do egzekwowania grzywny nałożonej postanowieniem Wojewody Lubelskiego z dnia 9 stycznia 2023 r. oraz opłaty za wydanie tego postanowienia. Tym samym niezasadny jest zarzut braku wymagalności należności określonych w tytułach wykonawczych nr [...] oraz [...] z powodu złożenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym poddania dziecka obowiązkowych szczepieniom ochronnym.
Zdaniem Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zarzuty są bezpodstawne, zaś zaskarżone postanowienie z dnia 7 maja 2024 r., odpowiada prawu.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 czerwca 2024 r., zarzucając naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
1. wyjście poza zakres zaskarżenia przez Wojewodę Lubelskiego i rozpoznanie własnego postanowienia w zakresie zarzutu "niespełnienia tytułu wykonawczego", podczas gdy w przedmiotowym zakresie postanowienie wierzyciela nie było zaskarżone, a zatem stało się ono prawomocne;
2. naruszenie art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli, co zostało potwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r.;
3. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń
i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia
w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam organ nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek;
4. naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie,
iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne,
a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy
o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżący może zaszczepić dziecko
w terminie przewidzianym w treści Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia
18 sierpnia 2011 r.,
5. naruszenie art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając,
iż obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko chorobom wymienionym
w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej,
6. naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia.
Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz poprzedzającego postanowienia Wojewody Lubelskiego, a także umorzenie postępowania egzekucyjnego, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto skarżący wniósł o zwrócenie się z "zapytaniem" do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją RP art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz
art. 17 ust. 1, ust. 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.
o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 2, art. 30,
art. 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców, w zakresie szczepień tak, jak to jest
w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób,
u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie, w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.
Ewentualnie wniósł o zwrócenie się Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Ponadto wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.
W uzasadnieniu skarżący przedstawił swoje stanowisko i argumentację wykazującą brak obowiązku szczepień u jego małoletniej cóki, naruszenie zasady proporcjonalności i zasady zakazu ograniczania wolności i praw zagwarantowanych
w Konstytucji RP. Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia
9 maja 2023 r. w sprawie SK 81/19.
W odpowiedzi na skargę Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w szczególności zarzuty zawarte w pkt 2, 3, 4 i 6 skargi odnoszą się do egzekucji obowiązku niepieniężnego, który to obowiązek nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.
Postanowieniem z dnia 18 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Lublinie odmówił zawieszenia postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.
Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.
Należy z całą stanowczością podkreślić, że przedmiot skargi nie dotyczy egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym. Kontroli sądu poddane jest natomiast postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 czerwca 2024 r. wydane w sprawie egzekucji należności pieniężnych w kwocie 3 000 zł i kwocie 68 zł prowadzone na podstawie dwóch tytułów wykonawczych nr [...] oraz nr [...]
Cała natomiast argumentacja zawarta w skardze koncentruje się na zarzutach do postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym obejmującego obowiązek zaszczepienia małoletniej córki skarżącego - N. G..
W tym miejscu należy wyjaśnić, że z urzędowego poświadczenia odbioru dokumentu elektronicznego wynika, że tytuły wykonawcze zostały przesłane do organu egzekucyjnego – Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Lublinie dnia 15 marca 2024 r. (k. 18). W związku z tym na podstawie art. 26 § 3a u.p.e.a. wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą doręczenia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej i tytułu wykonawczego organowi egzekucyjnemu, jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Stosownie natomiast do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., poz. 556) do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wskazana ustawa weszła w życie – z wyjątkami – z dniem 25 marca 2024 r. W związku z powyższym zastosowanie znajdą przepisy sprzed nowelizacji.
Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy znajdują się dwa postanowienia Wojewody Lubelskiego o tym samym numerze oraz takiej samej treści, z tym że jedno nosi datę 26 kwietnia 2024 r. i skierowane jest do skarżącego bezpośrednio, a drugie – będące przedmiotem niniejszej skargi – datę 7 maja 2024 r. i skierowane jest do skarżącego za pośrednictwem jego pełnomocnika (k. 42-40 i k. 36-34).
Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.
W aktach administracyjnych (k. 37) znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego adw. A. T., doręczone Wojewodzie Lubelskiemu dnia 25 kwietnia 2024 r. W związku z tym postanowienie z dnia 26 kwietnia 2024 r. (k. 36) powinno zostać doręczone pełnomocnikowi, a nie skarżącemu. Bowiem – jak zostało to wskazane wyżej - z przepisu art. 40 § 2 k.p.a. wynika obowiązek doręczenia przez organ pism pełnomocnikowi strony, natomiast przepis ten wprost nie zabrania organowi równocześnie doręczać pism stronie, która ustanowiła pełnomocnika. Jeżeli pismo zostało doręczone zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi, to doręczenie pisma pełnomocnikowi jest prawnie skuteczne, natomiast strona została w ten sposób jedynie poinformowana o treści pisma. Datą doręczenia będzie data doręczenia pisma pełnomocnikowi, a przesłanie pisma stronie nie wywołuje w tej sytuacji żadnego skutku prawnego (strona została jedynie poinformowana o treści aktu administracyjnego), zwłaszcza w kontekście obliczania terminu do złożenia środka prawnego (wyrok NSA z 2.12.2011 r., II OSK 1739/10). Terminy procesowe, w szczególności do wnoszenia środków odwoławczych czy skargi do sądu administracyjnego, należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi.
Tym samym, pomimo że w aktach znajdują się dwa odrębne postanowienia Wojewody Lubelskiego o innych datach, uznać należy, że skutki prawne wywołało jedynie postanowienie z dnia 7 maja 2024 r. doręczone pełnomocnikowi skarżącego.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że w Dziale III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji została uregulowana egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym. W szczególności został wskazany katalog środków egzekucyjnych, które mogą być zastosowane w celu przymusowego wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym. Środki te to grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni.
Innymi słowy grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym
w rozumieniu art. 7 u.p.e.a.
Zgodnie z art. 199 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego m.in. obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
W literaturze zwraca się uwagę, że grzywnę w celu przymuszenia stosuje się jako środek służący zmuszeniu zobowiązanego przez spowodowanie dolegliwości finansowej. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się przede wszystkim w sytuacji, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta nie jest karą, lecz rodzajem nacisku mającym na celu zmuszenie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Innymi słowy, użycie grzywny w celu przymuszenia nie ma na celu uzyskania określonej kwoty pieniężnej od zobowiązanego, ale ma zmusić zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych, ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują możliwość umorzenia grzywny lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub w części. Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (zob. R. Hauser,
M. Wierzbowski (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz,
Wyd. 2, Warszawa 2024).
Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:
1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;
2) postanowienie o nałożeniu grzywny
Jednocześnie ustawa przewiduje, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3).
W przypadku, gdy stronie jest doręczane postanowienie, od którego służy prawo wniesienia zażalenia wraz z tytułem wykonawczym, przeciwko któremu można wnieść zarzuty, organ, rozpoznając pismo strony kierowane po doręczeniu takiego orzeczenia, powinien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy zamiarem strony było wniesienie zażalenia na postanowienie czy też złożenie zarzutów.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący wniósł zarzuty
(k. 23 akt adm.)
Zgodnie z art. 33 § 1 i § 2 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:
1) nieistnienie obowiązku;
2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3) błąd co do zobowiązanego;
4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie (art. 33 § 4 u.p.e.a.).
W ocenie sądu należy bardzo wyraźnie rozdzielić postępowanie egzekucyjne obowiązku o charakterze niepieniężnym, od postępowania egzekucyjnego należności pieniężnej – grzywny w celu przymuszenia. Wprawdzie postępowanie zmierzające do wyegzekwowania grzywny jest ściśle powiązane z postępowaniem egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym, to jednak zachowuje ono swoistą odrębność,
a zarzuty dłużnika powinny dotyczyć wyłączne kwestii związanych z egzekucją grzywny.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2023 r. w sprawie II GSK 1619/22, postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia konkretyzuje środek egzekucyjny, kreując dodatkowy, wtórny i wykonawczy względem zasadniczego (pierwotnego) obowiązku niepieniężnego, obowiązek o charakterze pieniężnym. Obowiązek uiszczenia grzywny w celu przymuszenia ma zatem charakter wtórny i akcesoryjny (zależny) względem obowiązku niepieniężnego, którego niewykonanie stanowi podstawę do zastosowania powyższego środka egzekucyjnego. Obowiązek ten ma ponadto charakter osobisty, co oznacza, że nie przechodzi na spadkobierców lub prawonabywców zobowiązanego (art. 124 § 2 u.p.e.a.), a zatem wygasa on wraz ze śmiercią lub ustaniem bytu prawnego zobowiązanego. Istnienie tego obowiązku jest również uzależnione od wykonania zasadniczego (bazowego) obowiązku o charakterze niepieniężnym, gdyż nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, jeżeli obowiązek bazowy zostanie wykonany (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Istnieje więc bezpośredni
i instrumentalny związek między sprawą egzekucji grzywny w celu przymuszenia
i sprawą egzekucji obowiązku niepieniężnego, dla którego realizacji grzywna ta stanowi środek egzekucyjny. Z drugiej jednak strony sam ustawodawca wyraźnie postanowił, że nałożone w drodze postanowienia organu egzekucyjnego grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji (art. 124 § 1 u.p.e.a.), co należy interpretować w ten sposób, że
w zakresie przymusowego wykonania obowiązku uiszczenia egzekucyjnych grzywien przymuszających toczy się odrębna egzekucja, a zatem w sensie formalno-procesowym sprawa egzekucji administracyjnej tego rodzaju grzywien ma charakter odrębny.
W konsekwencji wierzyciel zależnego obowiązku pieniężnego wynikającego
z postanowienia o nałożeniu grzywny (por. art. 3 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) wystawia odrębny tytuł wykonawczy, który jest następnie kierowany z urzędu lub na podstawie wniosku wierzyciela do egzekucji administracyjnej. Jakkolwiek ogólna treść art. 122 § 3 u.p.e.a. może sugerować, że przedmiotem zarzutów lub zażalenia na postanowienie w sprawie rozpoznania zarzutów powinna być sprawa egzekucji bazowego obowiązku niepieniężnego, to jednak taka interpretacja byłaby błędna. Niezależnie bowiem od możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny zobowiązany jest także uprawniony do wniesienia zarzutów (a w dalszej kolejności zażalenia na postanowienie w sprawie zarzutów), dotyczących zarówno pierwotnego (bazowego) obowiązku niepieniężnego, jak i wtórnego obowiązku pieniężnego wynikającego z ostatecznego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku niepieniężnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2000 r., I SA/Ka 712/99, niepubl.).
W przedmiotowej sprawie z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący złożył zarzuty do postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze pieniężnym.
O odrębności tych dwóch egzekucji świadczą również przepisy art. 125 i art. 126 u.p.e.a. Należy raz jeszcze podkreślić, że celem nałożenia grzywny jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, dlatego w razie osiągnięcia tego celu odpada potrzeba ściągnięcia nałożonej grzywny. Zasada celowości nakazuje zatem umorzenie nieuiszczonych i nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia. Umorzenie nie następuje jednak z mocy prawa, ale na podstawie postanowienia organu egzekucyjnego, wydanego na wniosek zobowiązanego. Jeżeli zatem zobowiązany nie złoży stosownego wniosku, to organ egzekucyjny powinien wystawić tytuł wykonawczy
i skierować do właściwego urzędu skarbowego wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
Biorąc pod uwagę cel instytucji grzywny w celu przymuszenia, a więc właśnie przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, a nie cel represyjny, ustawodawca wskazał, że realizacja tego celu, a więc wykonanie obowiązku, może
w uzasadnionych przypadkach spowodować nawet zwrot uiszczonych lub wręcz ściągniętych grzywien w celu przymuszenia. Ustawodawca dopuszcza nie tylko zwrot tych grzywien, które zostały dobrowolnie uiszczone, ale nawet tych, które musiały zostać ściągnięte w trybie, co jeszcze dosadniej charakteryzuje przyczynę stosowania grzywny w celu przymuszenia – jest nią bowiem wyłącznie wykonanie pierwotnego obowiązku.
W związku z tym, w ocenie sądu, należy wyraźnie podkreślić, że dłużnik składając zarzuty do prowadzonej egzekucji należności pieniężnej może wskazywać jako podstawę zarzutu jedynie okoliczności dotyczące tytułu wykonawczego uprawniającego do egzekucji kwoty grzywny w celu przymuszenia.
Tym samym podstawą zarzutu może być nieistnienie obowiązku, przez który należy rozumieć sytuację, w której obowiązek w ogóle nie zaistniał. Jak wskazano
w orzecznictwie sądów administracyjnych, zobowiązany wnosząc zarzut na omawianej podstawie, powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał (wyrok WSA w Gliwicach z 5 marca 2020 r., I SA/Gl 905/19). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie.
W sprawie nie mamy również do czynienia z sytuacją w której zobowiązany, wnosząc zarzut błędnego określenia obowiązku, twierdzi, że istnieje rozbieżność między treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym a treścią nałożonego nań obowiązku, określonego w przepisie prawa albo w rozstrzygnięciu w sprawie indywidualnej lub w dokumencie stanowiącym podstawę wystawienia tytułu wykonawczego.
Nie zachodzi także sytuacja błędu, co do osoby zobowiązanego, jak również braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, bowiem zgodnie
z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U. z 2023 r., poz. 1626) egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia
w przypadku, gdy dotyczy grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym.
W sprawie nie mamy również do czynienia z sytuacją wygaśnięcia obowiązku zapłaty grzywny w celu przymuszenia.
Brak wymagalności obowiązku stanowi ostatnią podstawę zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Ustawodawca określił również przyczyny braku wymagalność obowiązku, do których zaliczył – po pierwsze – odroczenie terminu wykonania obowiązku, po drugie – rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, i po trzecie – wystąpienie innej przyczyny powodujące brak wymagalności obowiązku. Do tej ostatniej grupy zaliczyć można np. sytuacje, w których egzekwowany obowiązek wynika z aktu indywidualnego lub generalnego, który nie jest jeszcze wykonalny,
np. nieostateczna decyzja administracyjna, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności ani niepodlegająca natychmiastowej wykonalności z mocy prawa.
W przedmiotowej sprawie podstawą wystawienia tytułu wykonawczego nr [...] było postanowienie Wojewody Lubelskiego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia
w wysokości 3 000 zł, które jest wykonalne z chwilą wydania – stosownie do treści
art. 143 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Podstawą natomiast wystawienia tytułu wykonawczego nr [...] był przepis prawa – art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania – raz jeszcze należy podkreślić, że przedmiotowa sprawa dotyczy egzekucji administracyjnej należności pieniężnej – grzywny w celu przymuszenia, dlatego też zarzuty w sprawie powinny koncentrować się na okolicznościach związanych z tym postępowaniem, a nie z postępowaniem egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnych – obowiązkiem szczepień ochronnych. Natomiast z uwagi na fakt, że zarzuty skargi, w tym w szczególności zarzut naruszenia art. 17 ust. 11 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.
o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2024 r., poz. 924) nie dotyczą bezpośrednio przedmiotu sprawy, w ocenie sądu szczegółowe odnoszenie się do argumentacji skargi niezwiązanej ze sprawą jest zbędne. Sąd, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., rozstrzyga
w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli w tych granicach sąd uznał że nie doszło do naruszenia ani przepisów prawa materialnego ani również przepisów procesowych, które dawałyby podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Odnosząc się do wniosku skarżącego o zwrócenie się z "zapytaniem" do Trybunału Konstytucyjnego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz.483 ze zm.) każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Podjęcie postanowienia
o wystąpieniu z pytaniem prawnym pozostaje w gestii sądu. Z powołanego przepisu nie wynika więc jakiekolwiek uprawnienie strony (uczestnika postępowania) do skutecznego domagania się, aby sąd orzekający w sprawie skorzystał z tej kompetencji. Dodatkowo w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że sąd powinien rozważyć zwrócenie się z pytaniem prawnym dopiero wówczas, gdy poweźmie poważną wątpliwość co do konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w sprawie, której to wątpliwości nie może usunąć w drodze wykładni (zob. B. Naleziński [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 193). Wniosek sformułowany w skardze - w tym zakresie – nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem przepis, co do którego skarżący podnosi jego niezgodność z Konstytucją RP, nie ma zastosowania w sprawie.
Natomiast co do wniosku skarżącego o zwrócenie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, należy przypomnieć, że na podstawie art. 19 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem
nr 2 (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) w celu zapewnienia przestrzegania zobowiązań wynikających dla Wysokich Układających się Stron z Konwencji i jej protokołów tworzy się Europejski Trybunał Praw Człowieka. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konwencji Trybunał jest właściwy do rozpoznania wszystkich spraw dotyczących interpretacji i stosowania Konwencji i jej protokołów, które zostaną mu przedłożone,
w szczególności – na podstawie art. 34 Konwencji – Trybunał może przyjmować skargi każdej osoby, organizacji pozarządowej lub grupy jednostek, która uważa, że stała się ofiarą naruszenia przez jedną z Wysokich Układających się Stron praw zawartych
w Konwencji lub jej protokołach. Wysokie Układające się Strony zobowiązują się nie przeszkadzać w żaden sposób skutecznemu wykonywaniu tego prawa.
Natomiast Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie ma w tym zakresie kompetencji.
Jedynie na marginesie można zwrócić uwagę skarżącego, że problematyka prawna ingerencji w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego zagwarantowane w Konwencji, poprzez obowiązkowe szczepienia dzieci, była przedmiotem sprawy zakończonej wyrokiem Europejski Trybunał Praw Człowieka (Wielka Izba) z dnia 8 kwietnia 2021 r., sprawa Vavřička i inni przeciwko Republice Czeskiej (skargi nr 47621/13 i 5 pozostałych). Europejski Trybunał Praw Człowieka, zasiadając jako Wielka Izba uznał, że w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych dzieci nie doszło do naruszenia art. 8 Konwencji.
Mając powyższe na uwadze skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie tego przepisu, sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a.