I SA/BD 58/22

I SA/Bd 58/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-03-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Leszek Kleczkowski
Tomasz Wójcik
Urszula Wiśniewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1388/22 - Wyrok NSA z 2023-10-20
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art 156 par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
art 207 ust 1 pkt 2 ust 9
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi G. Ś. na decyzję Zarządu Województwa K.-P. w T. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Zarządu Województwa K.-P. w T. na rzecz G. Ś. kwotę 1.875 zł (słownie: tysiąc osiemset siedemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]. Zarząd Województwa [...] w T. na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., dalej: "u.f.p.") w zw. z art. 104 § 1 u stawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") zobowiązał G. Ś. ("Gmina", "Strona", "Skarżąca") do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), związanego z realizacją projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 pn. Utworzenie nowych miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 w Żłobku Miejskim w Ś. przy ul. [...] nr umowy [...] z dnia [...] r., w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek strony, tj. [...] r., do dnia zwrotu środków na rachunek Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...].
Zarząd Województwa [...] podał, że w postępowaniu w trybie przetargu nieograniczonego na dostawę mebli i wyposażenia do żłobka przy ul. [...] w Ś., Gmina w umowie zawartej z wykonawcą dokonała modyfikacji zapisu dotyczącego terminu realizacji zamówienia. W § 2 ust. 1 umowy nr [...] z dnia [...]. termin wykonania zamówienia został określony na 9 tygodni od podpisania umowy za wyjątkiem dostawy i montażu urządzeń na plac zabaw, której termin wykonania ustalony został jako nie późniejszy niż [...] r. Natomiast we wzorze umowy, który stanowił załącznik do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) termin realizacji zamówienia określono na 9 tygodni od podpisania umowy. Powyższe stanowi zatem naruszenie art. 140 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ w umowie zawartej z wykonawcą został wskazany inny termin na realizację zamówienia niż ten, który został wskazany w ofercie tj. termin został wydłużony do [...]. (w części dotyczącej placu zabaw). Modyfikacja zapisu dotycząca terminu realizacji zamówienia ma charakter istotny, gdyż zgodnie z art. 140 ust. 1 u.p.z.p. zakres świadczenia wykonawcy, który wynika z umowy powinien być tożsamy z jego zobowiązaniem zawartym w ofercie. Oznacza to zatem, że umowa zawarta w drodze przetargu może zostać zawarta jedynie w takim zakresie i na takich warunkach, jakie zostały określone w SIWZ i złożonej ofercie, która została uznana przez zamawiającego za najkorzystniejszą. W opinii Zarządu, wprowadzona zmiana doprowadziła do uprzywilejowania wybranego Wykonawcy, ponieważ wiedza o możliwości wydłużenia terminu wykonania zamówienia mogłaby wpłynąć na treść oraz liczbę złożonych ofert. Strona dopuściła więc do powstania nieprawidłowości finansowej w rozumieniu przepisów prawa wspólnotowego zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr [...] z dnia [...]. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr [...].
W związku z tym, że Gmina nie przeprowadziła postępowania zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, co było niezgodne z zapisami umowy o dofinansowanie. Zarząd Województwa [...] za uzasadnione uznał zobowiązać stronę do zwrotu środków - nałożenia na stronę korekty finansowej. Na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia [...] r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2018 r., poz. 971 ze zm.) i zgodnie z załącznikiem do ww. rozporządzenia, tj. tabelą określającą stawki procentowe stosowane przy obniżaniu wartości korekt finansowych i pomniejszeń dla poszczególnych kategorii nieprawidłowości określono kategorię nieprawidłowości indywidualnej najbliższej rodzajowo w zakresie prowadzenie negocjacji dotyczących treści oferty (pkt. 23), w przypadku której zastosowanie ma korekta finansowa w wysokości 25% - wysokość stawki może zostać obniżona do wysokości 10% albo 5%. Po przeanalizowaniu charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości Zarząd stwierdził, że gdyby treść oferty została zmodyfikowana jeszcze przed upływem terminu składania ofert (nie doszłoby zatem do naruszenia art. 140 ust. 1 u.p.z.p.) do postępowania mogłyby przystąpić inne podmioty, a co za tym idzie mogło dojść do finansowania wydatku w wyższej wysokości, zatem stawką współmierną do nieprawidłowości jest stawka 25%.
W związku z powyższym do zakwestionowanych wydatków w wysokości [...] zł zastosowano korektę w kwocie [...]zł ([...] zł = 25% x [...] zł). Jednocześnie proporcjonalnemu pomniejszeniu uległa wartość kosztów pośrednich rozliczanych stawką ryczałtową 15% wskazaną w umowie nr [...] o dofinansowanie projektu z dnia [...] r., które w stosunku do wskazanej powyżej kwoty rozliczono w wysokości [...] zł (w całości poniesione z dofinansowania). W stosunku do kosztów pośrednich rozliczonych w ramach dofinansowania korekta zgodnie ze wskazanym wzorem wyniosła [...] zł ([...] zł = 25% x [...] zł). Mając na uwadze powyższe ustalenia, Zarząd Województwa [...] stwierdził, iż kwota dofinansowania przypadająca do zwrotu wynosi łącznie [...] zł.
W skardze Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 140 u.p.z.p. polegające na zobowiązaniu Skarżącej do zwrotu części dofinansowania w wysokości określonej w decyzji wobec niezaistnienia przesłanek wynikających z treści przepisu, tj. wydatkowania środków niezgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie oraz naruszeniem procedur wynikających z art. 184 u.f.p.;
- art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 u.f.p. w związku z Wytycznymi w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 oraz § 4 ust. 6 umowy przez ich błędną wykładnię i uznanie, że stwierdzenie faktu naruszenia procedury wydatkowania środków, a co za tym idzie dokonanie korekty finansowej w uznanej przez organ wysokości (oraz jej pomniejszenie) nie może opierać się na uznaniu organu, mimo że organ ustalił i uzasadnił fakt naruszenia procedury wydatkowania środków po czym dokonał obniżenia korekty finansowej do 5%, bowiem wykazał, że umowę mimo wprowadzenia zmiany wykonano zgodnie z terminem pierwotnie określonym w SIWZ i projekcie umowy, następnie przyjmując korektę w wysokości 25% bez jej obniżenia, mimo zaistnienia do tego przesłanek (wcześniej wskazanych przez sam organ), opierając się li tylko wyłącznie na stanowisku innego organu, tj. Krajowej Administracji Skarbowej, zaprezentowanego w innym postępowaniu;
- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 140 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dokonana przez Skarżącą zmiana w umowie polegająca na wprowadzeniu zabezpieczenia jakości wykonania i bezpieczeństwa użytkowania urządzeń (zmiana terminu montażu) doszło do zmiany zakresu świadczeń, a tym samym zaburzenia równowagi ekonomicznej, wpływając w ten sposób na krąg wykonawców ubiegających się o zamówienie;
- naruszenie przepisów prawa materialnego § 19 ust. 2 umowy o dofinansowanie w zw. z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia [...] r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień oraz załącznika do tego rozporządzenia określającego stawki procentowe stosowane przy obniżeniu korekt finansowych i pomniejszeń dla poszczególnych kategorii nieprawidłowości, przez niezastosowanie obniżenia stawki 25% do stawki 10% lub 5% w sytuacji wystąpienia przesłanek obniżenia korekty, tj. charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości oraz faktu zakończenia prac w terminie 9 tygodni od dnia zawarcia umowy, a więc zgodnie z zapisami SIWZ oraz projektu umowy;
- naruszenie przepisów prawa materialnego art. 144 ust. 1 ppkt 5 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że dokonana w umowie zmiana miła charakter istotny, będący podstawą zastosowania korekty finansowej względem Skarżącej;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 k.p.a., w szczególności przez zaniechanie ustalenia wpływu dokonanej (nieistotnej) zmiany warunków umowy na sposób jej wykonania, w zakresie, w jakim dokonana przez Skarżącą zmiana w istocie nie miała wpływu na sposób wykonania umowy przewidziany w warunkach zamówienia, tj. wykonania umowy przez wykonawcę w terminie, a tym samym do braku podstaw do zastosowania korekty finansowej w ustalonej przez organ wysokości 25 % przekazanych środków; ewentualnie, w przypadku uznania, iż doszło do naruszenia procedur (zmiana treści umowy) przy wykorzystaniu dofinansowania, braku obniżenia wysokości korekty finansowej do wysokości 10% lub 5 %.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z dnia [...] r. Gmina podtrzymała swoją argumentację zawartą w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wstępnie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada2020r. (sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20) stwierdzono, że powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a., dający podstawę do odstąpienia od rozpoznania sprawy w sposób jawny. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, co przewiduje także art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz gdy jest to konieczne ze względu na ochronę zdrowia. Należy mieć również na uwadze, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o zwalczaniu COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego, a stan pandemii nakazuje ich uwzględnianie w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...]. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wskazać należy, że strona Skarżąca została poinformowana o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, a także o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie.
Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Jednocześnie wyjaśnić należy, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje go do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, których dopuściły się organy prowadzące postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie. Jednakże sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności, przyjmującą postać rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co tym samym uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności w całości.
Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja administracyjna powinno zawierać między innymi podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Powyższe wymagania odnoszą się do decyzji wydawanych również przez organy kolegialne. Postępowanie administracyjne bowiem toczy się przed organami kolegialnymi według tych samych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie których przebiega postępowanie przed organami jednoosobowymi. W związku z tym, gdy decyzję wydaje organ kolegialny, wówczas - jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - powinna być ona podpisana przez wszystkich członków organu biorących udział w wydaniu tej decyzji. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego dotyczącym sposobu podpisywania decyzji organów kolegialnych (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 1991 r. sygn. SA/Gd 1152/90 - ONSA 1991, z. 2, poz. 34; wyrok NSA z dnia 6 października 1993 r. sygn. I SA 1270/93 - OSP 1994, nr 7-8, poz. 131 oraz uchwała SN z dnia 30 września 1992r. sygn. III AZP 17/92 - OSNCP 1993, nr 3, poz. 25).
Z przywołanego powyżej art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. wynika, iż podpis pod rozstrzygnięciem osób, które je wydały, należy do istotnych składników rozstrzygnięcia. Brak podpisu jednego z członków składu kolegialnego pod decyzją, zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa i doktryny, stanowi rażące naruszenie prawa. Taka kwalifikowana wada kontrolowanej decyzji jest przesłanką stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Niewątpliwie z taką wadą decyzji mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Na zaskarżonej decyzji, której potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię organ przesłał wraz z aktami sprawy, widnieją cztery podpisy członków pięcioosobowego składu orzekającego Zarządu. Członkowie składu wymienieni z imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji, złożyli podpisy, każdy przy swoim nazwisku z wyjątkiem osoby wymienionej jako "członek zarządu" pod nr [...]. Zdaniem Sądu, ustalenie w toku postępowania sądowo administracyjnego, iż kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym przesłankę nieważności, skutkuje koniecznością jej wyeliminowania aktu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Oceny tej nie zmieniłby fakt, prawidłowego podpisania pozostałych egzemplarze tej decyzji.
Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji skutkuje obowiązkiem organu ponownego rozpatrzenia sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.