I SA/BD 560/24

I SA/Bd 560/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek
Leszek Kleczkowski /sprawozdawca/
Mirella Łent /przewodniczący/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 34 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 28 maja 2024 r., Nr WFB.VI.3151.516.2022-4 w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz M.K.kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu [...] grudnia 2022 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec M. K., opiekuna prawnego małoletniej A. K., ur. [...] maja 2018 r., w celu wyegzekwowania obowiązku niepieniężnego polegającego na poddaniu dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Jednocześnie wskazano jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia.
W toku postępowania egzekucyjnego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. nałożył na zobowiązanego grzywnę celem przymuszenia w wysokości [...] zł i wezwał do wykonania, w terminie 120 dni, ciążącego na nim obowiązku. W związku z niewykonaniem przez zobowiązanego obowiązku oraz nieuiszczeniem nałożonej grzywny, w dniu [...] lutego 2024 r. Wojewoda [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i skierował sprawę do egzekucji należności pieniężnych.
W zarzutach skarżący powołał się na art. 33 § 2 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a."), tj. brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. W uzasadnieniu zgłoszonych zarzutów skarżący stwierdził, że obowiązek nie jest wymagalny z powodu wniesienia przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz skarg do sądu administracyjnego skutkujących zawieszeniem postępowania. Ponadto zobowiązany powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2024 r. oddalił zgłoszone zarzuty.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2024 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą prawną wystawienia tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lutego 2024 r. jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2023 r. w sprawie nałożenia grzywny celem przymuszenia. Nieuiszczone w terminie grzywny w celu przymuszenia podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w ustawie egzekucyjnej, co wynika wprost z art. 124 u.p.e.a., i co zostało wskazane w postanowieniu Wojewody [...] w sprawie nałożenia grzywny celem przymuszenia. Ponieważ postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Wojewodę [...] nie jest umorzone, zawieszone ani wstrzymane, a obowiązek o charakterze niepieniężnym nie został wykonany, obowiązek uiszczenia grzywny celem przymuszenia jest wymagalny.
Zdaniem organu, podnoszone przez zobowiązanego zarzuty, m. in. braku w aktach sprawy dokumentacji medycznej małoletniej, braku wymagalności obowiązku szczepień ochronnych, jak również załączona do podania kserokopia wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2023 r., sygn. akt GSK 1709/23 są całkowicie chybione. Powyższe kwestie dotyczą wymagalności obowiązku szczepień ochronnych i mogą stanowić co najwyżej zarzut w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Wojewodę [...] na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M.. Nie mają natomiast zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w M., którego celem jest wyegzekwowanie grzywny celem przymuszenia. Zobowiązany nie przedstawił żadnego argumentu świadczącego o braku wymagalności obowiązku wynikającego z zastosowania ww. środka egzekucyjnego.
W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. przez egzekwowanie grzywny, mimo że podlega ona umorzeniu, gdyż wydano ją w postępowaniu wszczętym na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją. Skarżący podniósł, że egzekwowane należności dotyczą nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia do zaszczepienia małoletniego dziecka zobowiązanego oraz kosztów egzekucyjnych. W toku postępowania egzekucyjnego przymuszającego do zaszczepienia dziecka zobowiązany złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a także wniósł skargi do sądu administracyjnego. Do dnia dzisiejszego nie ma ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. W tej sytuacji obowiązek uiszczenia grzywny jest niewymagalny, a postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu. Ponadto egzekwowana grzywna powinna zostać uchylona ze względu na jej nałożenie w oparciu o przepisy uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją. Skarżący w tym zakresie powołał się na wyrok TK z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19. Skarżący podniósł, że konieczność umorzenia postępowania wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego jeszcze w czasie obowiązywania niekonstytucyjnych przepisów i w konsekwencji uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny potwierdził NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1709/2.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonej decyzji.
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wskazać też należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17).
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia legalności Sąd stwierdził, że narusza ono prawo.
Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. Wojewoda [...] nałożył na M. K. grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r., tj. poddania córki – A. K. obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Po wystawieniu tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lutego 2024 r. dotyczącego egzekucji nieuiszczonej grzywny, skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2024 r. wniósł zarzuty. Postanowieniem z dnia [...] marca 2024 r. Wojewoda [...] oddalił zarzuty, a po wniesieniu zażalenia Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W myśl art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.
W myśl art. 17 ust. 1a u.p.e.a., o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a., z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.
W świetle powyższego do postanowień wydawanych przez wojewodę, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., II GSK 472/07). W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne różnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej. Tym samym zasada bezstronności znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06).
Zasadę bezstronności wyraża art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na mocy art. 18 pkt 2 u.p.e.a. przepis ten znajduje także odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym (por. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D. R. Kijowskiego, LEX 2015, Komentarz do art. 18).
Zasada bezstronności stanowi europejski standard procedury administracyjnej. Zgodnie z Kartą Praw Podstawowych prawo do dobrej administracji wymaga, by sprawy indywidualne załatwiane były bezstronnie (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Zasadę tę wymienia również Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Także rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 20 lipca 2007 r. CM/Rec (2007) 7 - Prawo do dobrej administracji, zobowiązuje organy publiczne do bezstronności (Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 64 i n.).
Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, iż ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie, będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu postanowienia w niższej (pierwszej) instancji. Daje to gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było zatem uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia organu drugiej instancji mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu postanowienia w poprzedniej fazie postępowania. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma bowiem przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jedna z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej.
Przez branie udziału w wydaniu zaskarżonego postanowienia należy rozumieć nie tylko jego wydanie (podpisanie), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). Wystarczy zatem udział w wydaniu postanowienia, niekoniecznie natomiast postanowienie musi pochodzić od urzędnika i być przez niego podpisane. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania postanowienia jest nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania egzekucyjnego, w którym poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (A. Wróbel, Komentarz do art. 24, (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023). Podobny pogląd wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, stwierdzając, że przez analizowane określenie należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Powyższe stanowisko znajduje też uzasadnienie w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12. Wprawdzie uchwała ta dotyczy art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, jednakże treść tego przepisu jest podobna do regulacji zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. NSA w powyższej uchwale potwierdził, że wymieniona przesłanka wyłączenia pracownika wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy - i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji - zaangażowany w merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na wyrażone wcześniej poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów.
W świetle przedstawionego wyżej znaczenia analizowanego przepisu nie może budzić wątpliwości, że podpis złożony na dokumencie potwierdzającym zrealizowanie określonej czynności dowodzi udziału w tej czynności osoby, która złożyła podpis. Podpis złożony na postanowieniu potwierdza więc udział składającej go osoby w procesie wydania postanowienia i wpływ na jej treść. Bez znaczenia jest przy tym powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia, chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 525/16; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 1172/16; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2200/18).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż w wydaniu postanowienia z dnia [...] marca 2024 r. brała udział E. M. – inspektor wojewódzki, o czym świadczy podpis tej osoby. Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] maja 2024 r. wydane zostało postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2024 r. Z akt sprawy wynika, że w wydaniu postanowienia z dnia [...] maja 2024 r. także brała udział E. M., co potwierdza jej podpis.
W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział pracownik, który uczestniczył w wydaniu pierwszego postanowienia, tj. E. M.. Jest to zatem pracownik, który na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W konsekwencji uznać należy, że w powyższym zakresie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1067/04; wyrok WSA w Opolu z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt I SA/Op 97/07).
Z uwagi na charakter stwierdzonego naruszenia prawa, przedwczesne byłoby odnoszenie się co do zasadności zarzutów sformułowanych w skardze.
Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze wywody Sądu zawarte w tym wyroku.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).