I SA/Bd 547/21

I SA/Bd 547/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-10-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz
Tomasz Wójcik /sprawozdawca/
Urszula Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 271/22 - Wyrok NSA z 2025-06-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art, 77 par. 1, art. 80, art. 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz K. K. kwotę [...]zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
K. K. (dalej także Skarżący) złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 257,58 ha, płatności z tytułu realizacji praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenienie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności dla młodych rolników, płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do powierzchni 94,59 ha, płatności związanej do zwierząt gatunku bydło domowe (Bos taurus) do 20 sztuk zwierząt oraz płatności związanej do krów do 20 sztuk zwierząt
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w A. K. decyzją dnia [...] października 2020 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie uznał wystąpienia siły wyższej; umorzył postępowanie w części wniosku wycofanej przez stronę; odmówił przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, nakładając w tym zakresie sankcję w wysokości [...] zł; przyznał stronie jednolitą płatność obszarową (JPO), płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjną, płatność dla młodych rolników, płatność do bydła i płatność do krów; wszystkie wskazane płatności zostały pomniejszone z tytułu zastosowania współczynnika korygującego, przy czym płatność JPO została dodatkowo pomniejszona z tytułu stwierdzonego zawyżenia powierzchni przekraczającego 2 ha; przyznał stronie kwotę [...]zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.
W złożonym odwołaniu Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji zarzucając jej naruszenie art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 poprzez zmniejszenie wnioskowanej płatności, pomimo użytkowania rolniczo powierzchni zgodnej z deklaracją, naruszenie art. 24 ust. 1 i art. 38 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. poprzez błędnie sporządzony protokół z kontroli na miejscu oraz protokół z wizytacji działki ewidencyjnej 482, nie uwzględniający zgłaszanych zastrzeżeń oraz fałszywych informacji przekazanych przez inspektorów biorących udział w oględzinach działki ewidencyjnej nr 482, naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z póżn. zm.) – dalej jako: "k.p.a." poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, art. 8 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organu, art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie zastrzeżeń, wyjaśnień i dowodów przedstawionych przez stronę.
Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej także: Dyrektor, organ) w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ podał, że w następstwie przeprowadzonych w gospodarstwie producenta rolnego czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni stwierdzono nieprawidłowości dotyczące zarówno powierzchni części deklarowanych przez stronę działek rolnych, jak i rodzaju prowadzonych upraw.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do stwierdzonych nieprawidłowości, mających wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie płatności JPO i płatności za zazielenienie Dyrektor wskazał, że w ramach płatności JPO w wyniku czynności kontrolnych stwierdzono łączne zawyżenie powierzchni wynoszące 2,98 ha (powierzchnia deklarowana 257,58 ha, powierzchnia stwierdzona 254,60 ha). Wynosiło ono 1,17 % powierzchni kwalifikującej się do płatności i jednocześnie przekraczało 2 ha, co skutkowało zmniejszeniem należnej płatności o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy, zgodnie z treścią art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014.
Zawyżenie powierzchni, które miało wpływ na obliczenie należnej stronie płatności JPO dotyczyło działek rolnych K i O. Analizując ustalenia kontroli na miejscu w zakresie działki rolnej K organ stwierdził, że pomiary tej działki, przeprowadzone w granicach maksymalnej kwalifikowanej powierzchni (MKO) zostały udokumentowane na szkicu oraz poprzez wykonane fotografie. Natomiast działka O/O1 stanowiła część działki ewidencyjnej 482, użytkowanej również przez innego producenta, K. K.. Łączna powierzchnia deklarowana na wskazanej działce ewidencyjnej przez obu wnioskodawców wynosiła 168,67 ha. W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono na przedmiotowej działce powierzchnię upraw kwalifikujących się do płatności JPO wynoszącą 164,71 ha, czyli mniejszą od zadeklarowanej o 3,96 ha. Powierzchnie użytkowane w ramach deklaracji każdego ze współużytkowników działki ewidencyjnej 482 zostały ustalone według granicy wskazanej na załącznikach graficznych obu producentów (reprezentowanych przez tego samego pełnomocnika). Organ I instancji przedstawił obraz powierzchni stwierdzonej w ramach wniosku K. K., nałożony na obraz deklaracji producenta. Jednocześnie należy podkreślić, że uwagi pełnomocnika strony co do fragmentów działki [...] nieuwzględnionych w pomiarze były szczegółowo analizowane w ramach weryfikacji czynności kontrolnych i nie zostały uznane za uzasadnione. Analiza poszczególnych fotografii wykonanych dla przedmiotowej działki wskazuje, że pomiarem objęto obszary ze stwierdzonymi śladami użytkowania, w oparciu o ich granice. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. brak jest podstaw do zakwestionowania oceny wyrażanej przez wykonawcę kontroli.
Przechodząc do głównej kwestii, podnoszonej w odwołaniu, czyli do odmowy przyznania płatności do uprawy roślin strączkowych na ziarno, Organ odwoławczy w pierwszej kolejności zauważył, że do tej płatności K. K. deklarował działki rolne B1, C1, F1 i O1 o łącznej powierzchni 94,59 ha. Na podstawie wyników kontroli na miejscu organ I instancji stwierdził, że do wskazanej płatności kwalifikuje się jedynie powierzchnia 11,80 ha, położona na działkach rolnych B1, C1 i F1. W stosunku do działki rolnej O1 stwierdzono brak zadeklarowanej uprawy roślin strączkowych. Dalej podał, że do zakwalifikowania danej działki rolnej do płatności z tytułu uprawy roślin strączkowych konieczne jest stwierdzenie, że uprawa taka na danej działce jest faktycznie prowadzona. Sam fakt wysiania właściwego gatunku roślin nie jest wystarczający w przypadku, gdy uprawa taka nie dojdzie do skutku, np. w wyniku niekorzystnych warunków klimatycznych, obowiązkiem strony jest poinformowanie o tym fakcie organów ARiMR. Natomiast dla uznania wystąpienia okoliczności siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności konieczne jest spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., str. 48, z późn. zm.).
Zdaniem organu w dniu kontroli na działce rolnej O1 brak było zadeklarowanej przez stronę uprawy łubinu. Wynika to zarówno z dokumentacji pokontrolnej jak i ze stanowiska wykonawcy kontroli. Organ nie wykluczył, że w okresie wiosennym siew łubinu faktycznie został wykonany. Jednak na dzień kontroli śladów uprawy łubinu na przedmiotowych działkach nie stwierdzono.
Odnośnie do wskazywanej w odwołaniu siły wyższej w postaci zniszczenia upraw w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych, okoliczność taka nie może zostać uwzględniona, albowiem informacja ze strony S. K. została wystosowana do ARiMR już po wszczęciu czynności kontrolnych, które stwierdziły nieprawidłowości, czyli w okresie, w którym organ ARiMR sam powziął już wiedzę o niezgodności deklaracji ze stanem faktycznym. Zdaniem organu wnioskodawca nie dochował należytej staranności, dokonując oceny stanu upraw deklarowanych do specyficznego rodzaju płatności, jaką jest płatność związana do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, dopiero w drugiej połowie lipca, w dodatku przy panującej klęsce suszy. Nie zmienia takiej oceny fakt powierzenia przez stronę faktycznego zarządu gruntem osobie trzeciej, gdyż za działania i zaniechania takich osób odpowiada sam wnioskodawca.
W złożonej skardze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią decyzji z dnia [...] października 2020 r. w zakresie nieuznania siły wyższej, odmowy przyznania płatności do powierzchni upraw strączkowych, nałożenia sankcji w wysokości [...] zł zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art, 2 ust. 2 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej rozporządzenie 1306/2013) w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej rozporządzenie 640/2014) poprzez błędne uznanie, że zawiadomienie o sile wyższej po wszczęciu czynności kontrolnych, o których kontrolujący nie był powiadomiony, jest nieskuteczne i pozwala na zastosowanie kar administracyjnych, o których mowa w art. 19 ust. 2 rozporządzenia 640/2014, podczas gdy, obowiązujące przepisy prawa nie uzależniają prawa do powoływania się na siłę wyższą od braku wszczęcia postępowania kontrolnego, przy czym art. 15 rozporządzenia 640/2014 dotyczy zgłoszenia nieprawidłowości we wniosku, a nie zgłoszenia siły wyższej, a ponadto odwołuje się do powiadomienia beneficjenta o kontroli lub nieprawidłowościach, co w konsekwencji skutkowało brakiem uznania wystąpienia siły wyższej i nałożeniem na Skarżącego kar administracyjnych w sytuacji, gdy Skarżący zachowuje prawo do przyznania płatności bezpośrednich do całej deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności powierzchni w związku z zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności stanowiących przypadek siły wyższej;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów, w szczególności poprzez uznanie za bardziej wiarygodną dokumentację pokontrolną z kontroli przeprowadzonej w dniach 25 lipca do 1 sierpnia 2019 r. niż protokół z oszacowania szkód z dnia 30 września 2019 r. oraz nieprawidłowe uznanie, iż Skarżący nie zachował terminu zgłoszenia działania siły wyżej, podczas gdy:
- kontrola w dniach 25 lipca do 1 sierpnia 2019 r. została przeprowadzona nierzetelnie i nieprofesjonalnie, sprzecznie z obowiązującymi wytycznymi, w tym przepisami art. 24 ust. 1 i art. 38 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej rozporządzenie 809/2014), wykonana została zbyt mała ilość zdjęć, nie wykonano zdjęć szczegółowych przedstawiających rodzaj uprawianych roślin, co doprowadziło do błędnych ustaleń, że na działce ewidencyjnej nr 482 nie była prowadzona uprawa łubinu, nie doszło do zniszczenia upraw na skutek suszy i że poszczególne obszary działek nie kwalifikowały się do dopłat, a protokół z oszacowania szkód z dnia 30 września 2019 r. jest sprzeczny ze stanem faktycznym, podobnie jak przedłożona przez Skarżącego dokumentacja zdjęciowa, wyjaśnienia strony i świadków,
- kontrola z dnia 20 listopada 2019 r. została przeprowadzona nierzetelnie i nieprofesjonalnie, sprzecznie z obowiązującymi wytycznymi, w tym przepisami art. 24 ust. 1 i art. 38 rozporządzenia 809/2014, a kontrolujący początkowo wypierali się faktu, że w czynnościach kontrolnych uczestniczył pełnomocnik Skarżącego, co skutkowało błędnym wyznaczeniem maksymalnego kwalifikowalnego obszaru i rzekomym potwierdzeniem braku prowadzenia upraw łubinu;
3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez bezpodstawne i sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym nieuznanie wystąpienia siły wyższej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) – dalej: "ustawa COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 7 października 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. (por. k. 47 akt sądowych). Jednocześnie Skarżący został poinformowany o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem internetowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma i z możliwości tej skorzystał.
Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Sąd dopatrzył się naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało koniecznością jej uchylenia.
Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2019 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na 2019 r. Z deklaracji zawartej we wniosku oraz zmianach do niego wynikało, że strona ubiegała się o przyznanie następujących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 257,58 ha, płatności z tytułu realizacji praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenienie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do powierzchni 94,59 ha, płatności związanej do zwierząt gatunku bydło domowe (Bos taurus) do 20 sztuk zwierząt oraz płatności związanej do krów do 20 sztuk zwierząt.
W gospodarstwie rolnym wnioskodawcy w dniach od [...] lipca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono raport z czynności kontrolnych.
P. z dnia [...] lipca 2019 r. Skarżący powiadomił Kierownika Powiatowego ARiMR w A. K. o stratach w uprawie łubinu, deklarowanego do płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, spowodowanych klęską suszy.
W wyniku przeprowadzonego postępowania organ zakwestionował wystąpienie siły wyższej (suszy) na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości K. (gm. D.). Odmówił też Skarżącemu przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno i nałożył sankcję. Organ stwierdził brak upraw łubinu. Uznał, że teren był porośnięty samosiewną roślinnością i stanowił ugór.
Kwestionując te ustalenia Skarżący podnosi, że fakt wystąpienia suszy został potwierdzony przez komisję ds. oszacowania szkód powołaną przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego. Ze sporządzonego przez komisję protokołu nr [...] z dnia [...] września 2019 r. (k. 230-233 akt adm.) wynika, że przeprowadziła ona w dniu [...] sierpnia 2019 r. oszacowanie szkód w gospodarstwie Skarżącego i stwierdziła wystąpienie suszy. Jako datę wystąpienia szkód wskazano [...] lipca 2019 r. W protokole uwzględnione zostały m.in. szkody w gminie D.. Komisja oceniła wystąpienie szkody w uprawie łubinu w wysokości 65% na obszarze 82,79 ha. Ponadto Skarżący załączył do akt sprawy zdjęcia, a także oświadczenie J. S. z dnia [...] maja 2020 r. (k. 153 akt adm.), w którym stwierdził on, że nadzorował siew łubinu na działce nr [...] położonej w gminie D., i że siew ten miał miejsce w drugiej połowie kwietnia 2019 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się umowa o współpracy zawarta w dniu [...] marca 2019 r. pomiędzy K. K. a K. K. (k. 152 akt adm.), na podstawie której Skarżący zobowiązał się do zasiania na posiadanych gruntach (ok. 80 ha) łubinu paszowego wąskolistnego.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: "u.p.s.w.b.") w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się.
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 u.p.s.w.b.).
Powyższe przepisy wskazują na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności, w stosunku do regulacji wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy oparł się wyłącznie na ustaleniach zawartych w raporcie z czynności kontrolnych i dołączonych do raportu zdjęciach. Z tego raportu oraz wyjaśnień do zgłoszonych do niego uwag wynika, że na działce rolnej brak było zadeklarowanej przez stronę uprawy łubinu. Teren stanowił ugór, porośnięty samosiewną roślinnością. Odmienne ustalenia wynikają natomiast z protokołu komisji ds. oszacowania szkód powołanej przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego. Protokół ten potwierdza bowiem, że na gruntach należących do Skarżącego była prowadzona uprawa łubinu i w uprawie tej wystąpiła szkoda wskutek suszy. Treść zatem raportu pozostaje w sprzeczności z treścią powyższego protokołu. Gdy dowody naświetlają okoliczności sprawy w sposób odmienny, organ powinien rozważyć wynikłe na ich tle sprzeczności, wskazując kryteria jakimi kierował się uznając jeden dowodów na bardziej wiarygodny od drugiego. Innymi słowy, jeżeli organ odwoławczy kwestionuje ustalenia zawarte w protokole sporządzonym przez komisję ds. oszacowania szkód, to powinien wskazać w uzasadnieniu decyzji konkretne powody, dla których odmawia mu wiarygodności. Sąd dostrzega przy tym, że organ pierwszej instancji zwrócił się do Powiatowego Zespołu Doradztwa Rolniczego w Stargardzie o wyjaśnienie okoliczności sporządzenia protokołu szacowania szkód i nie uzyskał w tym zakresie odpowiedzi. Treść zaskarżonej decyzji nie wskazuje jednak, aby organ odwoławczy w ogóle weryfikował protokół komisji pod kątem zawartych w nim ustaleń. Wskazać należy, że powyższy protokół stanowi dokument urzędowy (art. 76 § 1 k.p.a.), co przyznał sam organ w odpowiedzi na skargę. Dla obalenia wartości dowodowej takiego dokumentu nie wystarcza samo stwierdzenie – takie jak zawarte w zaskarżonej decyzji – że dokumentacja pokontrolna jest bardziej wiarygodna, bowiem nadaje się do obiektywnej weryfikacji. Gdyby uznać, iż takie stwierdzenie jest wystarczające, to zgodzić się należy ze stroną, że iluzoryczne byłoby jej prawo do dowodzenia swoich racji. Korzystając z tego prawa Skarżący przedłożył też m.in. oświadczenie J. S. oraz umowę zawartą między Skarżącym a K. K., które te dowody również potwierdzają fakt zasiewu łubinu. Dowody te zostały przez organ także odrzucone ze względu na większą wiarygodność dokumentacji pokontrolnej. Sąd nie neguje, że raport z czynności kontrolnych jest ważnym dowodem w sprawie, niemniej nie oznacza to, że nie istnieje możliwość podważenia informacji w nim zawartych. Jak stwierdzono w piśmie ARiMR z dnia [...] kwietnia 2020 r. stanowiącego odpowiedź na zastrzeżenia Skarżącego do raportu z czynności kontrolnych (k. 121-123 akt adm.), weryfikacja raportu i dokumentów dotyczących wystąpienia szkody w uprawach leży w gestii właściwego organu.
Przypisywanie przy tym przez organ większej wiarygodności raportowi z czynności kontrolnych z uwagi na to, że kontrola została przeprowadzona na miejscu przez wyspecjalizowane i bezstronne osoby nie jest przekonujące, gdyż z protokołu komisji ds. oszacowania szkód wynika, że oszacowanie dokonano także na miejscu, w gospodarstwie Skarżącego, a w skład komisji powołanej przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego wchodziły osoby posiadające stosowne kompetencje (np. przedstawiciel izby rolniczej, pracownik Ośrodka Doradztwa Rolniczego).
W kwestii podnoszonej przez Skarżącego suszy, organ odwołał się do treści art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014. Zgodnie z tym przepisem przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Skarżący utrzymuje, że wiedzę o wystąpieniu suszy powziął w dniu [...] lipca 2019 r. Organ nie negując tego faktu i tym samym zachowania przez Skarżącego terminu wynikającego z powyższego przepisu, podnosi jednak, że informacja o suszy została przekazana przez Skarżącego dopiero po wszczęciu czynności kontrolnych, które stwierdziły nieprawidłowości. Organ nie wskazuje jednak żadnej regulacji prawnej wykluczającej możliwość zgłoszenia suszy również w trakcie kontroli.
W tym kontekście organ twierdzi także, że susza nie jest zjawiskiem nagłym i zachowując staranność Skarżący powinien poinformować organ o wszelkich zmianach na gruncie, w szczególności mających wpływ na przyznanie płatności. Należy jednak zauważyć, że Skarżący dochował termin wynikający z art. 4 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, czego organ w zaskarżonej decyzji skutecznie nie podważył. Jeżeli jednak Skarżący powinien dokonać zgłoszenia suszy w innym terminie (jak się wydaje wcześniejszym), to organ winien wskazać ten termin, a także przepis zobowiązujący stronę do zachowania tego terminu. Tylko wówczas można byłoby wyciągać w stosunku do Skarżącego ewentualne konsekwencje wynikające z niedochowania terminu do zgłoszenia suszy.
Nie można także nie zauważyć, że skoro organ nie uznał wystąpienia siły wyższej wobec nieobsiania gruntów rolnych łubinem (grunt stanowił ugór), to rozważania na temat suszy zawarte w zaskarżonej decyzji nie mają w istocie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem zająć jednoznaczne stanowisko, czy uznaje, że susza wystąpiła, czy też nie.
W uzupełnieniu odwołania od decyzji (a potem w skardze) strona podważała również prawidłowość wyliczenia powierzchni użytków rolnych na działce rolnej O/O1 (jako część działki nr [...]). W tym zakresie Skarżący przedstawił w uzupełnieniu odwołania szczegółowe zastrzeżenia.
Według Skarżącego powierzchnia ta wynosi 82,79 ha. Natomiast organ stwierdził, że powierzchnia tej działki wynosi 79,89 ha i rozstrzygające znaczenie w tym zakresie mają wyniki przeprowadzonej kontroli, których analiza potwierdziła ich poprawność. Zdaniem Sądu, jeżeli uwagi Skarżącego są nieprawidłowe, to organ opierając się na wynikach tej kontroli, winien wykazać te nieprawidłowości, tak aby można było ustalić na czym polega błąd w rozumowaniu Skarżącego. Organ w tym zakresie nie może w decyzji ograniczyć się tylko do stwierdzenia, że wobec pomiarów przeprowadzonych przez Biuro Kontroli na Miejscu uwagi Skarżącego nie znajdują uzasadnienia, a zatem brak jest podstaw do zakwestionowania oceny wyrażanej przez wykonawcę kontroli. Także organ I instancji, do którego ustaleń nawiązał organ odwoławczy, rozważania co do powierzchni powyższej działki podsumował ogólnym stwierdzeniem, że analiza zastrzeżeń wniesionych Skarżącego w odniesieniu do dowodów zebranych przez "inspektorów terenowych w ramach kontroli kwalifikowalności została przeprowadzona z uwzględnieniem prawideł logiki, doświadczenia życiowego oraz zasadą traktowania zebranych dowodów jako zjawisk obiektywnych oraz oceniania dowodów wyłącznie z punktu widzenia ich znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy".
Zarzuty strony, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę, czego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło.
Ponadto dla uzasadnienia prezentowanego stanowiska Skarżący załączył do skargi opinię z dnia [...] maja 2021 r. sporządzoną przez rzeczoznawcę, w której podważa się ustalenia zawarte w raporcie z czynności kontrolnych. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z tej opinii, jak i szeregu innych dowodów wskazanych w skardze.
Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenia tych dowodów. Należy zauważyć, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego uregulowania przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i następuje gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Przepis ten nie służy jednak do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu podatkowym, z którymi strona się nie zgadza. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją (trzecią) postępowania podatkowego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego powinny być dokonane w postępowaniu przed organami podatkowymi. Istotny jest stan faktyczny na moment wydania zaskarżonej decyzji. W rezultacie sąd administracyjny nie może wbrew materiałom zgromadzonym w aktach postępowania podatkowego oraz odmiennie niż wynika to z treści zaskarżonej decyzji, dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Przyjęcie takiego rozumienia art. 106 § 3 p.p.s.a. kłóciłoby się z podstawowymi założeniami dotyczącymi funkcjonowania administracji publicznej i kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia: 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 699/17; z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 441/08; z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1507/17; z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 2458/17; z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 467/19; z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I FSK 2078/14; a także A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009, nr 2, str. 42-54). Należy przy tym zauważyć, że część wskazanych przez stronę dowodów znajduje się w aktach sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze wskazania Sądu zawarte w tym wyroku.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a.
T. Wójcik U. Wiśniewska H. Adamczewska-Wasilewicz