I SA/Bd 529/23

I SA/Bd 529/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek /sprawozdawca/
Leszek Kleczkowski /przewodniczący/
Tomasz Wójcik
Symbol z opisem
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 403, ust. 2, 4, 5, 6, art. 400a ust. 1 pkt 24 i 32
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 148, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wójcik asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Włocławek na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 26 lipca 2023 r. nr XXVII/66/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały numer LXV/94/2023 Rady Miasta Włocławek z dnia 27 czerwca 2023 r. w sprawie zasad udzielenia dotacji celowej na zakup fabrycznie nowego roweru dla osób fizycznych 1. uchyla zaskarżoną uchwałę, 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy na rzecz Gminy Miasta Włocławek kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną [...] z dnia [...] lipca 2023 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej także: "RIO", "Kolegium Izby", "Kolegium RIO", "organ nadzoru") stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Rady M. [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie zasad udzielenia dotacji celowej na zakup roweru dla osób fizycznych w całości.
Przedmiotową uchwałą Rada Miasta [...] (dalej także: "Rada", "Skarżąca") postanowiła określić zasady udzielania dotacji celowej na zakup roweru dla osób fizycznych. Rada w § 5 postanowiła, że dotacja przysługuje w wysokości odpowiadającej 50% wartości poniesionych kosztów kwalifikowanych, jednak nie więcej niż [...] zł brutto. Ponadto organ stanowiący wskazał, że kosztem kwalifikowanym jest koszt zakupu roweru dokonany po dniu zawarcia umowy o udzielenie dotacji. Jednocześnie w § 5 uchwały Rady wskazano, że udzielenie dotacji odbywa się na podstawie wniosku, który można złożyć do dnia 31 sierpnia 2023 r. Ponadto w ramach rozliczenia dotacji wnioskodawca został zobligowany do złożenia oświadczenia o wykonaniu umowy poprzez zobowiązanie się, że zakupiony rower będzie alternatywnym środkiem transportu w stosunku do pojazdu silnikowego emitującego CO2.
RIO stwierdziło, że art. 403 ust. 2, 4 i 5 ustawy z 27 kwietnia 2011 r. ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.; dalej także: "pr.ochr.środ."), będący podstawą podjętej uchwały dopuszcza w ust. 4 możliwość finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej w formie udzielenia dotacji celowej z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji. Zasady udzielania dotacji celowej obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa rada gminy w drodze uchwały, zaś udzielenie dotacji celowej następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę. Dotacja celowa jest z kolei zdefiniowana w art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.; dalej także: "u.f.p."), jako środki finansowe, które mogą otrzymywać podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku na realizację celów publicznych, związanych z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań.
Kolegium Izby zauważyło, że z definicji zawartej w art. 126 u.f.p., dotacjami są środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie tej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Należy podkreślić, że zasadniczą cechą odróżniającą dotacje od innych rodzajów wydatków jest m.in. to, że podlegają szczególnym zasadom rozliczania. Ponadto, jak literalnie wynika z dyspozycji art. 126 ww. ustawy, dotacje przeznaczane są na realizację zadań publicznych.
Następnie w zaskarżonej uchwale RIO wskazano z art. 236 ust. 2 u.f.p. wydatki budżetu można podzielić na wydatki bieżące i wydatki majątkowe. Przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi, zaś do wydatków majątkowych, w związku z przepisami art. 236 ust. 4 tej ustawy, zalicza się m.in. wydatki na inwestycje i zakupy inwestycyjne. Taki podział przekłada się następnie na stosowaną przez jednostki sfery finansów publicznych klasyfikację budżetową, według której konkretnym źródłom dochodów oraz rodzajom wydatków przypisuje się odpowiedni dział, rozdział oraz paragraf klasyfikacji budżetowej. Wśród paragrafów wydatków bieżących i inwestycyjnych wyróżnia się także odpowiednie paragrafy dotyczące udzielanych dotacji.
Podkreślenia zdaniem Kolegium Izby wymaga fakt, że poprzez udzielane dotacje jednostka samorządu terytorialnego realizuje cele publiczne nałożone na nią ustawami, których z różnych powodów nie może sama zrealizować. Gdyby w omawianym przypadku udzielenia dotacji na zakup rowerów jednostka zdecydowała się zakupić je we własnym zakresie, a następnie np. zawrzeć z wybranymi mieszkańcami umowy użyczenia tych rowerów to ewidencjonując zakupione jednoślady na majątku Miasta kierowałaby się wewnętrznymi zasadami w zakresie polityki rachunkowości. Można więc stwierdzić, że wszystkie rowery o wartości nie przekraczającej górnej kwoty [...]zł zostałyby zaewidencjonowane jako niskocenne składniki majątkowe na koncie 013 "Pozostałe środki trwałe", a ich zakup zaksięgowany zostałby w paragrafie § 421 "Zakup materiałów i wyposażenia", czyli w paragrafie wydatków bieżących, a nie inwestycyjnych. W przypadku rowerów o wartości powyżej progów określonych w wewnętrznych regulacjach, które jednak nie mogą przekroczyć [...] zł, faktycznie jednostka mogłaby zastosować paragraf inwestycyjny § 606 "Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych" i zaewidencjonować je na koncie 011 "Środki trwałe".
Chcąc zrealizować badaną uchwałę jednostka z oczywistych powodów zdaniem RIO nie może w swoim budżecie ująć ich w § 421 i § 605 klasyfikacji budżetowej. Udzielając dotacji winna zastosować § 283 "Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji pozostałym jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych" w przypadku dotacji na zadania bieżące lub § 623 "Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych" w przypadku dotacji na zadanie inwestycyjne.
Kolegium Izby stwierdziło, że w podjętej równolegle na tej samej sesji Rady Miasta [...] uchwale Nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. zmieniającej uchwałę budżetową na rok 2023 jednostka wprowadziła kwotę [...]zł w dziale 600 "Transport i łączność", rozdziale 60095 "Pozostała działalność" w § 6230 "Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych". Zgodnie z uzasadnieniem do uchwały kwota ta dotyczy wprowadzenia nowego zadania pn. "Dotacja do zakupu rowerów dla mieszkańców [...]". Oznacza to zdaniem RIO, że konsekwentnie do zapisów badanej uchwały Rada Miasta i art. 403 ust. 4 ustawy pr.ochr.środ. organ stanowiący ma zamiar dofinansować koszty inwestycji.
Kolegium Izby zauważyło, że zgodnie ze złożonymi w trakcie posiedzenia Kolegium RIO wyjaśnieniami przedstawicieli Miasta [...] w ramach naboru wniosków o dofinansowanie zakupu rowerów złożonych zostało 138 wniosków, z których zaledwie kilka wskazuje na zakup roweru za kwotę wyższą niż [...] zł. W ocenie Kolegium Izby niedopuszczalne jest więc sklasyfikowanie wydatków na dotację na zakup pozostałych rowerów jako dotacji na zakupy inwestycyjne. Kolegium Izby dostrzegło, że istnieją w obrocie prawnym oraz są wykonywane uchwały organów stanowiących dotyczące dofinansowania ze środków publicznych w ramach dotacji zadań służących ochronie środowiska z zakresu zakupu niskoemisyjnych pieców centralnego ogrzewania (np. pompy ciepła, gaz) oraz przydomowych oczyszczalni ścieków. Co do zasady w tych przypadkach łączna kwota zakupywanych dóbr również często nie przekracza [...] zł, jednak nie jest kwestionowany ich inwestycyjny charakter. Zdaniem Kolegium Izby ma tutaj zastosowanie zapis art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2021 r. poz. 217 ze zm.; dalej także: "ustawa o rachunkowości"), zatem w procesie zakupu pieca czy budowy oczyszczalni ścieków następuje podwyższenie wartości istniejącego środka trwałego, którym jest dom czy nieruchomość. Ustawa o rachunkowości nie wiąże zaś dokonywania tego rodzaju wydatków z posiadaniem prawa własności do "ulepszanej" rzeczy. Korzyści dla ochrony środowiska są zapewnione przez wydatkowanie środków publicznych niezależnie od władztwa nad określonym środkiem trwałym. W przypadku zakupu rowerów zdaniem RIO nie zachodzi sytuacja, w której jakikolwiek wydatek poniżej kwoty [...]zł doprowadzi do podwyższenia wartości już istniejącego środka trwałego. Rower o wartości poniżej [...] zł stanowi niskocenny składnik majątkowy i jego zakup musi być sfinansowany w ramach wydatków bieżących, a nie inwestycyjnych. Podobnie rzecz ma się w odniesieniu do dofinansowania jego zakupu przez jednostkę samorządu terytorialnego dotacją, która w tym przypadku nie może mieć charakteru inwestycyjnego. Ze względu na to, że ustawa Prawo ochrony środowiska przewiduje jedynie finansowanie lub dofinansowanie inwestycji to w ocenie Kolegium Izby nie jest możliwe jakiekolwiek wsparcie środkami publicznymi zakupu przez mieszkańców rowerów.
W ocenie Kolegium Izby jednostki sfery finansów publicznych, a do takich zaliczają się udzielające na gruncie ustawy Prawo ochrony środowiska dotacji jednostki samorządu terytorialnego, powinny posługiwać się legalną definicją inwestycji wynikającą z ustawy o rachunkowości. Wynika to z faktu szczególnych zasad rachunkowości, w oparciu o które jednostki te ewidencjonują dokonywane przez nie zdarzenia gospodarcze. Do takich zdarzeń zdaniem Kolegium Izby zaliczają się dokonywane przez te jednostki wydatki inwestycyjne, które tym odróżniają się od wydatków bieżących, że jest przy nich stosowana właściwa tylko im klasyfikacja budżetowa oraz że w ich wyniku powstają środki trwałe umarzane liniowo na koniec roku w oparciu o stosowną stawkę amortyzacyjną. W przypadku zaś dokonywania wydatków bieżących mogą zdaniem RIO co najwyżej powstać niskocenne składniki majątkowe, które jednostka będzie mogła zaewidencjonować jako tzw. pozostałe środki trwałe umarzane jednorazowo w miesiącu przyjęcia. Kwota graniczna, od której jest uzależnione zakwalifikowanie danego dobra do tzw. niskocennych składników majątkowych wynika z zapisu § 7 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342). Wartość ta nie powinna obecnie przekroczyć kwoty [...]zł. Tak bowiem wynika z art. 16d ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2587 z późn. zm.).
W ocenie Kolegium Izby zadanie w zakresie zakupu rowerów stanowiących własność osób fizycznych, którego finansowanie określa badana uchwała nie należy do inwestycji w rozumieniu przepisów art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości.
Według Kolegium Izby, dotacja na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji, o której mowa w art. 403 ust. 4-6 ustawy Prawo ochrony środowiska musi być "dotacją inwestycyjną", czyli wsparciem finansowym, które po stronie beneficjenta w sposób bezpośredni prowadzi do powstania rzeczy (dobra) stanowiącej środek trwały, bądź prowadzi do ulepszenia istniejącego środka trwałego - w rozumieniu art. 3 pkt 15, 16, 17 ustawy o rachunkowości.
Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie zasad udzielenia dotacji celowej na zakup roweru dla osób fizycznych jest nieważna, gdyż w sposób istotny narusza zapisy art. 403 ust. 2, 4 i 5 pr.ochr.środ.
Gmina Miasto [...] w skardze do tut. Sądu w myśl art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. kosztami postępowania w sprawie. Zarzuciła uchwale Kolegium RIO naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7, art. 8, art 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej także: "k.p.a.") polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bezstronnego załatwienia sprawy, brak obiektywizmu oraz nieuwzględnienie interesu społecznego, w tym dążenia do zapewnienia zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej przez pominięcie faktu, że za dofinasowaniem zakupu roweru dla mieszkańców Gminy Miasto [...] przemawia szereg wdrażanych w mieście [...] strategii proekologicznych i zrealizowanych przedsięwzięć, w tym nakierowanych na poprawę stanu powietrza, akustyki przez stworzenie systemu zachęt do korzystania zeroemisyjnych środków transportu.
Skarżąca ww. uchwale zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 403 ust. 2, 4 i 5 w zw. z art. 400a ust. 1 pkt 24 i 32 pr.ochr.środ. polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta [...] jest sprzeczna z prawem w szczególności, że określenie przedmiotu dofinansowania w postaci dotacji celowej na zakup roweru przez osoby fizyczne, udzielanej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, nie mieści się w pojęciu inwestycji z zakresu ochrony środowiska,
- art. 403 ust. 4-6 pr.ochr.środ. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dofinansowanie w formie dotacji wydatków na zakup rowerów przez osoby fizyczne, nie stanowi inwestycji w rozumieniu tego przepisu, w sytuacji, gdy ustawa ta nie definiuje pojęcia "inwestycji" i nie odsyła w tym zakresie do innych regulacji, co powinno skutkować dokonaniem wykładni językowej, uwzględniającej nadto cel ww. ustawy,
- art. 236 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. u.f.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że wskazywany w przepisie podział wydatków budżetowych na bieżące i majątkowe, w tym inwestycyjne, powinien być odnoszony również do inwestycji realizowanych przez osoby fizyczne a w konsekwencji uznanie, że wydatki inwestycyjne tych osób należy rozumieć w sposób tożsamy z wydatkami inwestycyjnymi jednostek samorządu terytorialnego,
- art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o rachunkowości przez jego zastosowanie w toku oceny prawidłowości podjęcia ww. uchwały.
W odpowiedzi na skargę RIO podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi w całości.
W dalszych pismach procesowych strony podtrzymały dotychczasowe stanowisko i przedstawiły wspierającą je argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej także: "p.u.s.a."), sąd administracyjny przeprowadza kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Z przepisu art. 1 p.u.s.a. wynika, że sądowoadministracyjna kontrola administracji publicznej zawsze powinna uwzględniać trzy aspekty, a mianowicie: 1) ocenę zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym; b) ocenę dochowania wymaganej procedury; c) ocenę respektowania reguł kompetencji. Kontrola ta polega więc na wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, a sąd powinien poddać szczególnie gruntownej ocenie i analizie te wszystkie aspekty sprawy, w odniesieniu do których istnieją wątpliwości, a ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń strony. Należy również dodać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 7) p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest możliwość traktowania dofinansowania zakupu roweru przez osoby fizyczne jako dotacji celowej związanej z finansowaniem ochrony środowiska. Kolegium Izby w przedmiocie badania legalności uchwały zakwestionowało udzielanie dotacji przekazywanych osobom fizycznym przez Gminę Miasta [...] celem realizacji zadań publicznych związanych z ekologią.
RIO przyjęło w zaskarżonym akcie nadzoru, że udzielanie z budżetu gminy dotacji celowych osobom fizycznym z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu przez te osoby roweru nie mieści się w pojęciu inwestycji z zakresu ochrony środowiska. Na tej podstawie organ nadzoru stwierdził, iż podjęta uchwała Rady Miasta narusza art. 403 ust. 2, 4 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Sądu, dokonana przez organ nadzoru interpretacja przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, w związku z właściwymi przepisami ustawy o finansach publicznych i ustawy o rachunkowości, jest nieprawidłowa i rozszerzająca.
Zgodnie z brzmieniem art. 400a ust. 1 pkt 24 i pkt 32 pr.ochr.środ. finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej obejmuje m.in. wspomaganie ekologicznych form transportu, edukację ekologiczną oraz propagowanie działań proekologicznych i zasady zrównoważonego rozwoju. Sposób realizacji tych zdań został rozwinięty szczegółowo w art. 403 pr.ochr.środ. poprzez ich przypisanie do zadań własnych gminy (ust. 2), ustalenie dopuszczalnej formy w postaci dotacji celowej skierowanej do podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych (art. 403 ust. 4 pkt 1)), a udzielanej w szczególności osobom fizycznym (ust. 4 pkt 1 lit a), oraz ustanowienie kompetencji rady gminy do ustalenia zasad udzielania tych dotacji (ust. 5) obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz trybu postępowania w sprawie udzielenia dotacji i sposób jej rozliczania.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zdaniem Sądu kwestionowana przez organ nadzoru uchwała Rady zmierza do realizacji zadania własnego gminy. W ww. przepisie chodzi o to, że każdy mieszkaniec gminy, spełniający kryteria zawarte w uchwale, ma prawo do uzyskania opisanej w uchwale dotacji. Oznacza to, że przedmiotowa uchwała rady gminy skierowana jest do ogółu jej mieszkańców i w tym zakresie bez wątpienia spełnia kryteria zawarte w art. 7 ust. 1 u.s.g. Każdy bowiem, po spełnieniu warunków zawartych w uchwale, może wystąpić o takie dofinansowanie, a jego uzyskanie jest uzależnione od kryteriów zawartych w uchwale. Podobne stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1656/14. Sąd wskazał, iż "Rada gminy może bowiem ustanawiać dotację celową z art. 403 ust. 4 p.o.ś. [pr.ochr.środ.] nie tylko dla wszystkich podmiotów wskazanych w tym przepisie, ale również dla poszczególnych kategorii tych podmiotów. Nie ma zatem problemu, by regulowana dotacja obejmowała inwestycje realizowane wyłącznie przez osoby fizyczne albo wyłącznie przez wspólnoty mieszkaniowe lub wyłącznie przez jednostki sektora finansów publicznych będące gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi, czy też przez przedsiębiorców. Z art. 403 ust. 5 pr.ochr.środ. wynika kompetencja organu stanowiącego do określenia zasad udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Z przywołanego przepisu wynika zatem, że to uchwała rady gminy (powiatu) określa zasady udzielania dotacji. Ustawodawca wskazał jednocześnie, że mają one obejmować w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania, czyli przedmiot dotacji oraz tryb ich udzielania. Oznacza to, że elementy te muszą znaleźć się w uchwale". Kwestionowana przez organ nadzoru uchwała Rady Miasta [...] odnosi się i jest skierowana do ogółu mieszkańców tej gminy.
Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru, że kwestionowana przez RIO uchwała i wynikające z niej dofinansowanie nie zmierza do poprawy stanu środowiska naturalnego na terenie Miasta [...], w szczególności poprawy jakości powietrza atmosferycznego poprzez ograniczenie emisji szkodliwych pyłów i gazów (w tym CO2), emitowanych przez pojazdy samochodowe. Słusznie Skarżąca wskazuje na to, że konsekwentnie od wielu lat rozwija sieć dróg rowerowych we [...] i według danych wskazanych w uzasadnieniu uchwały Rady sieć ta pozwala na bezpieczne przemieszczanie się do miejsca pracy, szkoły, w celach rekreacyjnych, zaś wykorzystywanie roweru jako środka transportu wpływa na zmniejszenie emisji CO2 (strona pierwsza uzasadnienia uchwały Rady - akta administracyjne).
Ponadto objęta zakwestionowaną przez Kolegium RIO uchwałą Rady Miasta [...] dotacja na zakup roweru skierowana została do osób fizycznych co wprost zostało dopuszczone w art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 221 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 221 u.f.p. podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych (a zatem także osoby fizyczne) i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań.
Przechodząc do omówienia istoty sporu pomiędzy Radą Miasta [...] a Regionalną Izbą Obrachunkową w B., zdaniem Sądu należy stwierdzić, że Rada uchwalając kwestionowaną uchwałę postępowała z poszanowaniem przepisów opisanych w uzasadnieniu RIO, tj. m.in. art. 126 i art. 236 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie tej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Nie ulega natomiast wątpliwości, że środki te w wyniku wykonania uchwały Rady będą podlegały szczególnym zasadom rozliczenia. Z brzmienia art. 236 ust. 1 u.f.p. wynika, że w planie wydatków jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się planowane kwoty wydatków bieżących i majątkowych. Nie ma w tym przepisie mowy o wydatkach inwestycyjnych, o których mowa w zaskarżonej uchwale. Organ nadzoru potraktował natomiast te wydatki jako koszty realizacji inwestycji (np. budowlanych) - bez względu na ich wartość - a także zakupy środków trwałych jeżeli ich wartość początkowa przekracza, w obecnym stanie prawnym, kwotę [...]zł (w taki też sposób zakupy środków trwałych zaliczane są do wydatków majątkowych budżetu państwa, o których mowa w art. 124 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 u.f.p.). W świetle zatem tych regulacji, zdaniem organu nadzoru, wydatek, w tym w postaci dotacji, na zakup tzw. niskocennego środka trwałego podlega zaliczeniu do wydatków bieżących. Dodatkowo organ zauważył, że z wydanego na podstawie art. 134 ustawy o finansach publicznych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz.U. z 2010 r. Nr 238 poz. 1579) również wyraźnie wynika, że ze środków budżetu państwa mogą być udzielane dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji (także jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych) o ile środki te zostaną przeznaczone na pokrycie kosztów zakupu lub wytworzenia we własnym zakresie środków trwałych, z wyjątkiem tych, których wartość początkowa nie przekracza kwoty uprawniającej do dokonania jednorazowo odpisu amortyzacyjnego, określonej w art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (stanowi o tym § 3 pkt 4 ww. rozporządzenia). Należy jednak zaznaczyć, że powyższe twierdzenia organu odnoszą się wyłącznie do wydatków z budżetu państwa, a nie jednostek samorządu terytorialnego. Analogia natomiast w tym zakresie jest niedopuszczalna i nie może być stosowana.
Ponadto, zdaniem Sądu, organ nadzoru w sposób niewłaściwy interpretuje pojęcie wydatków inwestycyjnych. Pamiętać bowiem należy, że pojęcie publicznych wydatków inwestycyjnych odnosi się do wydatków inwestycyjnych dokonywanych przez jednostkę publiczną i pozostających na stanie tej jednostki. W przypadku uchwały jednostki samorządu terytorialnego wydatki te, nawet nazwane inwestycją, polegają na dofinansowaniu na rzecz osób fizycznych i przechodzą po spełnieniu określonych warunków na rzecz tych osób. Inne rozumienie tych wydatków prowadziłoby do wniosku, że nie byłoby w ogóle możliwości dofinansowania inwestycji z zakresu ochrony środowiska na rzecz osób fizycznych, np. w zakresie instalacji fotowoltaicznych, rekuperatorów czy pomp ciepła. Takie wydatki natomiast są w praktyce finansowane. Rację ma Skarżąca, że dofinansowanie w formie dotacji wydatków z zakresu ochrony środowiska, nie stanowi również inwestycji w rozumieniu ustawy o rachunkowości, czy ustawy o finansach publicznych. Ustawa Prawo ochrony środowiska nie definiuje pojęcia "inwestycji" i nie odsyła w tym zakresie do innych regulacji, co powinno skutkować dokonaniem wykładni uwzględniającej cel ustawy Prawo ochrony środowiska. Postulowana przez organ nadzoru wykładnia systemowa jest w tym przypadku nieuprawniona ze względu na brak realizacji celu ustawy Prawo ochrony środowiska.
Należy przy tym wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym dotacji przewidzianej w pr.ochr.środ. wyrażany jest pogląd, iż pojęcie dotacja na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji, o której mowa w art. 403 ust. 4-6 pr.ochr.środ. winno być rozumiane jako typowa dotacja inwestycyjna, czyli wsparcie finansowe, w oparciu o które i na bazie którego beneficjent wytwarza określoną rzecz lub dobro o charakterze trwałym lub też ulepsza dobro już istniejące, nie zaś jako wsparcie finansowe służące pokryciu bieżących kosztów obsługi czy utrzymania określonych rodzajów działań, nawet jeżeli działania te prowadzą finalnie do pozytywnych skutków w zakresie ochrony środowiska. Inwestycja nie może być utożsamiana z przeznaczaniem środków finansowych na zakup mediów czy produktów, które ulegają zużyciu w procesie normalnej eksploatacji. Dotacje celowe ze środków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 403 ust. 4 pr.ochr.środ. można udzielać jedynie na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji, a nie na wydatki bieżące (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt. V SA/Wa 1112/12, także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I GSK 406/21 i poprzedzający go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 40/20). Orzecznictwo potwierdza zatem, że dotowanie w trybie art. 403 ust. 4-6 pr.ochr.środ. nie może dotyczyć wydatków bieżących - co jest oczywiste, ale definiuje dotację inwestycyjną jako wsparcie finansowe, na bazie którego beneficjent wytwarza określoną rzecz lub dobro o charakterze trwałym. Nie odnosi się przy tym do jakiegokolwiek progu wartości inwestycji, ani do poszukiwania jej definicji w obrębie art. 236 u.f.p., wskazując jedynie na trwałość przedmiotu dotowania.
Reasumując powyższe stwierdzić należy, że uchwała Rady Miasta [...] spełnia kryteria wynikające z art. 403 ust. 2, 4, 5 i 6 w zw. z art. 400a ust. 1 pkt 24 i 32 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 236 ustawy o finansach publicznych, a co za tym idzie zarzuty skargi w tym zakresie są w pełni uzasadnione. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt I GSK 406/21, w którym stwierdzono, że "W przypadku dotacji celowej udzielanej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji (zgodnie z art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. [pr.ochr.środ.]) pojęcie musi być rozumiane, jako dotacja, która jest przewidziana z góry na realizację konkretnego działania. Działanie to jednak powinno pozostawać zgodne z dyspozycją wskazanego przepisu, który wskazuje na dofinansowanie kosztów inwestycji". Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym orzeczeniu odnosił się do inwestycji rozumianej szeroko, a nie zawężonej, jak wskazał organ w akcie nadzoru.
Reasumując, organ nadzoru przyjął, że wskazywana uchwała Rady Miasta [...] dotknięta jest istotną wadą sprzeczności z prawem, co miałoby uzasadniać konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem Sądu, Rada nie naruszyła przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu oparte zostało na właściwej podstawie prawnej wyznaczonej przez art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz na właściwych przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska z należytym zachowaniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do sprzecznych, a co za tym idzie istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt III FSK 1381/22 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2023 r. I SA/Wr 799/22). W Istniejącym stanie faktycznym nie doszło, zdaniem Sądu, do naruszenia żadnych ze wskazywanych reguł, a co za tym idzie organ nadzoru nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego.
Niezależnie od powyższego zdaniem Sądu należy również zwrócić uwagę na błędne określenie w zaskarżonej uchwale RIO przedmiotu kwestionowanej uchwały Rady Miasta [...]. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wskazał, że uchwała z dnia [...] czerwca 2023 r. została podjęta "w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na zakup fabrycznie nowego roweru dla osób fizycznych". Tymczasem uchwała Kolegium Izby dotyczy stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. "w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na zakup roweru dla osób fizycznych".
Mając na uwadze opisane powyżej naruszenia przepisów prawa materialnego przez Regionalną Izbę Obrachunkową Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uwzględnił skargę. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd postanowił w pkt II wyroku z dnia 14 listopada 2023 r. zasądzając na rzecz Skarżącej wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...]zł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).
Niezasadne okazały się zdaniem Sądu zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania. Regionalna Izba Obrachunkowa w B. przeprowadziła postępowanie w sprawie w sposób właściwy.
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
J. Ziołek L. Kleczkowski T. Wójcik