III SA/WA 1909/05

III SA/Wa 1909/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-01-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Hieronim Sęk
Lidia Ciechomska-Florek /przewodniczący/
Marta Waksmundzka-Karasińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Asesor WSA Hieronim Sęk, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi "G." sp. z o. o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej spółki kwotę 440,00 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Odwołaniem z dnia 10 grudnia 2004r. "G." sp. z o.o. z siedzibą w W., w oparciu o art.152 i 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135), zwanej dalej " u.o.ś.z " odwołała się od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie przez Oddział Narodowego Funduszu Zdrowia umów na 2005r. o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju lecznictwo stomatologiczne, w zakresie stomatologia ogólna. "G." sp. z o.o. zarzuciła, iż komisja konkursowa nie uwzględniła w wystarczającym stopniu wyposażania gabinetów oraz dostępności świadczeń.. Po przeanalizowaniu karty ocen leczenia stomatologicznego na rok 2005 spółka stwierdziła brak punktów w odniesieniu do kryterium kompleksowości w zakresie "Rtg na wyposażeniu", mimo , iż .aparaturę rentgenowską wraz z radiowizjografem. "G." ma na sowim wyposażeniu od grudnia 2001r. W kryterium dostępności, w zakresie "liczba dni w poradni = 6 dni i więcej" Komisja wyceniła ten element na 0 punktów, chociaż spółka świadczy usługi od poniedziałku do piątku, w godzinach od 9 do 21 oraz dodatkowo dwie godziny w soboty. Spółka stwierdziła także, iż dokonała analizy potencjalnych możliwości udzielanych świadczeń u innych oferentów i uznała, iż na ich tle przedstawiona przez nią oferta jest znacznie atrakcyjniejsza. Fundusz, w ocenie strony, w trakcie postępowania naruszył art. 134 u.o.ś.z., przewidujący jako naczelne kryterium postępowania przy wyborze ofert równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców i prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Prezes NFZ nie uwzględnił odwołania "G." sp. z o.o. Wskazał, iż ocena oferty dokonana została zgodnie z kryteriami podanymi w Zarządzeniu nr [...]Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2004r, w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oferta spółki w poszczególnych kryteriach oceny otrzymała następujące wartości procentowe: ciągłość – 2%, dostępność – 17 %, jakość – 17,5 %, kompleksowość- 18 % , cena – 16%. Minimalna ilość punktów kwalifikująca do podpisania umowy wynosiła 72 punkty.
Analizując zarzuty podniesione w odwołaniu, Prezes uznał iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego Komisja oceniła jego ofertę w zakresie dostępności do świadczeń na 17 punktów, a nie jak podnosi oferent na "0" punktów. Wnikliwie zbadano również wyposażenie gabinetów oraz kwalifikacje personelu medycznego. Efektem tego było zaproponowanie oferentowi możliwości zawarcia kontraktu w zakresie protetyka. Nie potwierdzono także zarzutów stawianych przez spółkę innym oferentom wyłonionym w ramach prowadzonej procedury konkursowej. W ocenie organu NFZ przeprowadzając postępowanie nie naruszył zasad jego przeprowadzenia, a wszelkie czynności zostały dokonane zgodnie z ustawą, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 25 marca 2003r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez NFZ, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań ( Dz. U. Nr 55, poz. 493) oraz zgodnie ze "Szczegółowymi warunkami postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w 2005r.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie:
- art. 134 ust. 1 u.o.ś.z. poprzez zaniedbanie obowiązku zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przeprowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji,
- § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 25 marca 2003r. ( Dz. U. Nr 55, poz. 493) przez nie odebranie wyjaśnień od podmiotów ubiegających się o zawarie umowy oraz nie przeprowadzenie kontroli w celu potwierdzenia prawdziwości i nieprawidłowości danych zawartych w ofercie,
- nie rozpoznanie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Ze stanowiskiem Prezesa NFZ, zdaniem skarżącego, nie sposób się zgodzić, a dokonane przez organ ustalenia należy uznać za całkowicie chybione, sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym w sprawie i dokonane z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja wydana została w wyniku błędnej oceny kryteriów z zakresu kompleksowości i dostępności. Powtórzono zawarte w odwołaniu zarzuty braku punktacji w odniesieniu do kryterium kompleksowości " Rtg na wyposażeniu", jak również w odniesieniu do kryterium dostępności w zakresie pominięcia przy punktacji elementu " liczba dni pracy w poradni = 6 dni i więcej". W ocenie skarżącego w zakresie unitów stomatologicznych, Komisja winna uwzględnić początek eksploatacji tych unitów, a nie datę ich produkcji. Skarżąca jako krzywdzącą oceniła także dokonaną ocenę jej oferty, w zakresie kryterium ciągłości. Spółka nie miała bowiem żadnego wpływu na współpracę z NFZ w latach 2001 – 2003. Za całkowicie bezzasadne i niezgodne ze stanem faktycznym spółka uznała zawarte w decyzji stwierdzenia o zapewnieniu równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie jest również prawdą, iż Komisja wnikliwie zbadała wyposażenie gabinetów oferenta oraz kwalifikacje personelu medycznego. W gabinetach skarżącej nie zostały przeprowadzone jakikolwiek badania, czy kontrole w tym zakresie. Spółka podkreśliła, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 marca 2003r. Komisja Konkursowa ma prawo do przeprowadzenia kontroli w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, z czego jednak nie skorzystała zarówno w odniesieniu do skarżącego jak i innych oferentów.
W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, iż podniesione zarzuty są niezasadne i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Jak wynika z art. 132 ust. 1 u.o.ś.z. podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 134 u.o.ś.z. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Aby zrealizować te wymogi Fundusz jest obowiązany udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Zgodnie z art. 139 ust.1 u.o.ś.z. zawarcie przez Fundusz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może nastąpić po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzania postępowania, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy, przy czym środki te nie przysługują na wybór trybu postępowania, niedokonanie wyboru świadczeniodawcy i unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Tryb odwoławczy jaki znalazł zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, określono w art. 154 u.o.ś.z., w myśl, którego świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Prezesa Funduszu za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w tej sprawie. Decyzja Prezesa podlega natychmiastowemu wykonaniu. Od decyzji tej, zgodnie z art. 154 ust. 8 ustawy, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Na tym tle Sąd zauważa, iż ustawodawca jednoznacznie wskazał na charakter rozstrzygnięcia wydawanego przez rozpatrującego odwołanie Prezesa Funduszu, jako na decyzję administracyjną.
W tej sytuacji zarówno decyzję wydaną przez Prezesa NFZ, jak i przeprowadzone przez ten organ postępowanie ocenić należy, w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez Kodeks postępowania administracyjnego.
Sad oceniając zaskarżoną decyzje doszedł do przekonania, iż narusza ona przepisy postępowania ( w szczególności art. 11, art.107 § 3 k.p.a.) w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W przepisie art. 11 k.p.a. wyrażona została zasada przekonywania – zgodnie, z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności , czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych, lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy.
W odwołaniu strona podniosła między innymi zarzut niewłaściwej oceny jej oferty w zakresie kryterium dostępności, wskazując, iż zgodnie z przedstawionym w ofercie harmonogramem, "G." sp. z o.o. świadczy usługi od poniedziałku do piątku, a dodatkowo 2 godziny w soboty, wobec czego przyznanie przez Komisję "0" punktów w odniesieniu do kryterium dostępności w zakresie " Liczba dni w poradni = 6 dni i więcej "jest całkowicie nieuzasadnione i krzywdzące dla spółki. W zaskarżonej do sądu decyzji Prezes NFZ nie odniósł się zupełnie do stawianego zarzutu, podając jedynie, iż ogólna suma punktów, jaką zebrała oferta spółki w zakresie kryterium dostępności wyniosła 17 punktów. Stanowi to naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania, a biorąc pod uwagę, iż jak wynika z akt sprawy, do progowej ilości punktów kwalifikującej ofertę do podpisania umowy, spółce zabrakło 1,5 punkta, Sąd ocenił, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ nie odniósł się również w zaskarżonej do Sądu decyzji do zawartego w odwołaniu zarzutu pominięcia przy punktacji oferty skarżącej elementu " RTG na wyposażeniu", wzmiankując jedynie, iż .wnikliwie zbadano wyposażenie gabinetów oferenta oraz personelu medycznego. Dopiero w odpowiedzi na skargę Prezes NFZ przyznał, iż Komisja Konkursowa uwzględniła fakt posiadania przez skarżącą aparatu RTG, powołując się na kartę oceny leczenia stomatologicznego na rok 2005r. oraz notatkę komisji konkursowej.
Tym samym naruszony został, poza wskazanymi wyżej przepisami, także art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a, zgodnie z którymi organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ musi mieć na uwadze treść przywołanych przepisów i wynikających z nich obowiązków procesowych. Sąd jednocześnie zaznacza, iż wobec wydania zaskarżonej decyzji z uchybieniem przepisów postępowania, niezasadne byłoby odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących prawidłowości przeprowadzenia samego postępowania konkursowego, bowiem te muszą stać się najpierw przedmiotem oceny organu w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym.
Z tych względów Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1370 ze zm.; dalej u.p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 u.p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.