I SA/Bd 491/25

I SA/Bd 491/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek /sprawozdawca/
Leszek Kleczkowski
Mirella Łent /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1341
art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2025 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 23 marca 2021 r. nr 9002-2021-000340 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę
Uzasadnienie
K. K. (dalej także jako: "Skarżący", "Producent rolny") złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 257,58 ha, płatności z tytułu realizacji praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenienie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności dla młodych rolników, płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do powierzchni 94,59 ha, płatności związanej do zwierząt gatunku bydło domowe (Bos taurus) do 20 sztuk zwierząt oraz płatności związanej do krów do 20 sztuk zwierząt.
W gospodarstwie rolnym Skarżącego w dniach od [...] lipca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono raport z czynności kontrolnych.
Pismem z [...] lipca 2019 r. Skarżący powiadomił Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także jako: "ARiMR") w A. K. o stratach w uprawie łubinu, deklarowanego do płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, spowodowanych klęską suszy.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. (dalej także jako: "organ I instancji") decyzją z [...] października 2020 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: nie uznał wystąpienia siły wyższej; umorzył postępowanie w części wniosku wycofanej przez Producenta rolnego; odmówił przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, nakładając w tym zakresie sankcję w wysokości [...] zł; przyznał Producentowi rolnemu jednolitą płatność obszarową (JPO), płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjną, płatność dla młodych rolników, płatność do bydła i płatność do krów (wszystkie wskazane płatności zostały pomniejszone z tytułu zastosowania współczynnika korygującego, przy czym płatność JPO została dodatkowo pomniejszona z tytułu stwierdzonego zawyżenia powierzchni przekraczającego 2 ha); przyznał Producentowi rolnemu kwotę [...]zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.
W złożonym odwołaniu Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji zarzucając jej naruszenie art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 poprzez zmniejszenie wnioskowanej płatności, pomimo użytkowania rolniczo powierzchni zgodnej z deklaracją, naruszenie art. 24 ust. 1 i art. 38 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. poprzez błędnie sporządzony protokół z kontroli na miejscu oraz protokół z wizytacji działki ewidencyjnej 482, nie uwzględniający zgłaszanych zastrzeżeń oraz fałszywych informacji przekazanych przez inspektorów biorących udział w oględzinach działki ewidencyjnej nr [...], naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej także jako: "k.p.a.") poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, art. 8 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organu, art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie zastrzeżeń, wyjaśnień i dowodów przedstawionych przez stronę.
Decyzją z [...] marca 2021 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. (dalej także jako: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podał, że w następstwie przeprowadzonych w gospodarstwie Producenta rolnego czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni stwierdzono nieprawidłowości dotyczące zarówno powierzchni części deklarowanych przez Skarżącego działek rolnych, jak i rodzaju prowadzonych upraw.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do stwierdzonych nieprawidłowości, mających wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie płatności JPO i płatności za zazielenienie Dyrektor ARiMR wskazał, że w ramach płatności JPO w wyniku czynności kontrolnych stwierdzono łączne zawyżenie powierzchni wynoszące 2,98 ha (powierzchnia deklarowana 257,58 ha, powierzchnia stwierdzona 254,60 ha). Wynosiło ono 1,17 % powierzchni kwalifikującej się do płatności i jednocześnie przekraczało 2 ha, co skutkowało zmniejszeniem należnej płatności o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy, zgodnie z treścią art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014.
Zawyżenie powierzchni, które miało wpływ na obliczenie należnej Producentowi rolnemu płatności JPO dotyczyło działek rolnych K i O. Analizując ustalenia kontroli na miejscu w zakresie działki rolnej K organ odwoławczy stwierdził, że pomiary tej działki, przeprowadzone w granicach maksymalnej kwalifikowanej powierzchni (MKO) zostały udokumentowane na szkicu oraz poprzez wykonane fotografie. Natomiast działka O/O1 stanowiła część działki ewidencyjnej 482, użytkowanej również przez innego producenta - K. K.. Łączna powierzchnia deklarowana na wskazanej działce ewidencyjnej przez obu wnioskodawców wynosiła 168,67 ha. W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono na przedmiotowej działce powierzchnię upraw kwalifikujących się do płatności JPO wynoszącą 164,71 ha, czyli mniejszą od zadeklarowanej o 3,96 ha. Powierzchnie użytkowane w ramach deklaracji każdego ze współużytkowników działki ewidencyjnej 482 zostały ustalone według granicy wskazanej na załącznikach graficznych obu producentów (reprezentowanych przez tego samego pełnomocnika). Organ I instancji przedstawił obraz powierzchni stwierdzonej w ramach wniosku K. K., nałożony na obraz deklaracji Producenta rolnego. Jednocześnie Dyrektor ARiMR podkreślił, że uwagi pełnomocnika Skarżącego co do fragmentów działki [...] nieuwzględnionych w pomiarze były szczegółowo analizowane w ramach weryfikacji czynności kontrolnych i nie zostały uznane za uzasadnione. Analiza poszczególnych fotografii wykonanych dla przedmiotowej działki wskazuje, że pomiarem objęto obszary ze stwierdzonymi śladami użytkowania, w oparciu o ich granice. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. brak jest podstaw do zakwestionowania oceny wyrażanej przez wykonawcę kontroli.
Przechodząc do głównej kwestii podnoszonej w odwołaniu, czyli do odmowy przyznania płatności do uprawy roślin strączkowych na ziarno, organ odwoławczy w pierwszej kolejności zauważył, że do tej płatności K. K. deklarował działki rolne B1, C1, F1 i O1 o łącznej powierzchni 94,59 ha. Na podstawie wyników kontroli na miejscu organ I instancji stwierdził, że do wskazanej płatności kwalifikuje się jedynie powierzchnia 11,80 ha, położona na działkach rolnych B1, C1 i F1. W stosunku do działki rolnej O1 stwierdzono brak zadeklarowanej uprawy roślin strączkowych. Dalej organ I instancji podał, że do zakwalifikowania danej działki rolnej do płatności z tytułu uprawy roślin strączkowych konieczne jest stwierdzenie, że uprawa taka na danej działce jest faktycznie prowadzona. Sam fakt wysiania właściwego gatunku roślin nie jest wystarczający w przypadku, gdy uprawa taka nie dojdzie do skutku, np. w wyniku niekorzystnych warunków klimatycznych, obowiązkiem strony jest poinformowanie o tym fakcie organów ARiMR. Natomiast dla uznania wystąpienia okoliczności siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności konieczne jest spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L 181 z dnia 20 czerwca 2014 r. str. 48 z późn. zm.).
Zdaniem organu odwoławczego w dniu kontroli na działce rolnej O1 brak było zadeklarowanej przez Producenta rolnego uprawy łubinu. Wynika to zarówno z dokumentacji pokontrolnej, jak i ze stanowiska wykonawcy kontroli. Organ odwoławczy nie wykluczył, że w okresie wiosennym siew łubinu faktycznie został wykonany. Jednak na dzień kontroli śladów uprawy łubinu na przedmiotowych działkach nie stwierdzono.
Odnośnie do wskazywanej w odwołaniu siły wyższej w postaci zniszczenia upraw w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych, okoliczność taka nie może zostać uwzględniona, albowiem informacja o tym została wystosowana do ARiMR już po wszczęciu czynności kontrolnych, które stwierdziły nieprawidłowości, czyli w okresie, w którym organ ARiMR sam powziął już wiedzę o niezgodności deklaracji ze stanem faktycznym. Zdaniem organu odwoławczego, Producent rolny nie dochował należytej staranności, dokonując oceny stanu upraw deklarowanych do specyficznego rodzaju płatności, jaką jest płatność związana do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno.
W złożonej skardze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji z [...] października 2020 r. w zakresie nieuznania siły wyższej, odmowy przyznania płatności do powierzchni upraw strączkowych, nałożenia sankcji w wysokości [...] zł zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 2 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej także jako: "rozporządzenie 1306/2013") w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej także jako: "rozporządzenie 640/2014") poprzez błędne uznanie, że zawiadomienie o sile wyższej po wszczęciu czynności kontrolnych, o których kontrolujący nie był powiadomiony, jest nieskuteczne i pozwala na zastosowanie kar administracyjnych, o których mowa w art. 19 ust. 2 rozporządzenia 640/2014, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa nie uzależniają prawa do powoływania się na siłę wyższą od braku wszczęcia postępowania kontrolnego, przy czym art. 15 rozporządzenia 640/2014 dotyczy zgłoszenia nieprawidłowości we wniosku, a nie zgłoszenia siły wyższej, a ponadto odwołuje się do powiadomienia beneficjenta o kontroli lub nieprawidłowościach, co w konsekwencji skutkowało brakiem uznania wystąpienia siły wyższej i nałożeniem na Skarżącego kar administracyjnych w sytuacji, gdy Skarżący zachowuje prawo do przyznania płatności bezpośrednich do całej deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności powierzchni w związku z zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności stanowiących przypadek siły wyższej;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1341; dalej także jako: "ustawa o płatnościach") mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów, w szczególności poprzez uznanie za bardziej wiarygodną dokumentację pokontrolną z kontroli przeprowadzonej w dniach [...] lipca do [...] sierpnia 2019 r. niż protokół z oszacowania szkód z dnia [...] września 2019 r. oraz nieprawidłowe uznanie, iż Skarżący nie zachował terminu zgłoszenia działania siły wyżej, podczas gdy:
- kontrola w dniach od [...] lipca do [...] sierpnia 2019 r. została przeprowadzona nierzetelnie i nieprofesjonalnie, sprzecznie z obowiązującymi wytycznymi, w tym przepisami art. 24 ust. 1 i art. 38 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej także jako: "rozporządzenie 809/2014"), wykonana została zbyt mała ilość zdjęć, nie wykonano zdjęć szczegółowych przedstawiających rodzaj uprawianych roślin, co doprowadziło do błędnych ustaleń, że na działce ewidencyjnej nr [...] nie była prowadzona uprawa łubinu, nie doszło do zniszczenia upraw na skutek suszy i że poszczególne obszary działek nie kwalifikowały się do dopłat, a protokół z oszacowania szkód z dnia [...] września 2019 r. jest sprzeczny ze stanem faktycznym, podobnie jak przedłożona przez Skarżącego dokumentacja zdjęciowa, wyjaśnienia Producenta rolnego i świadków,
- kontrola z [...] listopada 2019 r. została przeprowadzona nierzetelnie i nieprofesjonalnie, sprzecznie z obowiązującymi wytycznymi, w tym przepisami art. 24 ust. 1 i art. 38 rozporządzenia 809/2014, a kontrolujący początkowo wypierali się faktu, że w czynnościach kontrolnych uczestniczył pełnomocnik Skarżącego, co skutkowało błędnym wyznaczeniem maksymalnego kwalifikowalnego obszaru i rzekomym potwierdzeniem braku prowadzenia upraw łubinu;
3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez bezpodstawne i sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym nieuznanie wystąpienia siły wyższej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z 26 października 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 547/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że dopatrzył się naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało koniecznością jej uchylenia.
Rozpoznając skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: "NSA") wyrokiem z 4 czerwca 2025 r., sygn. akt I GSK 271/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w zaskarżonym wyroku nie uzasadnił, na czym konkretnie polegało naruszenie przez Dyrektora ARiMR zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. w sytuacji, kiedy to zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne oraz, kiedy to w sprawach w zakresie przyznania płatności bezpośrednich nie ma zastosowania art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, którego w sposób wyczerpujący nie zbiera. W dalszej kolejności dodał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonując oceny legalności decyzji ostatecznej stwierdził, iż decyzja ostateczna nie zawiera elementów ustawowych wynikających z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. (uzasadnienie faktyczne i prawne), jak również nie wskazując konkretnych braków uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie uregulowanym w art. 107 § 3 k.p.a. Końcowo stwierdził, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przeprowadził skuteczną kontrolę legalności decyzji ostatecznej, to oznacza, że jej uzasadnienie spełnia wymogi ustawowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na rozprawie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej także jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje (pkt 1).
W pierwszej kolejność wskazać należy, że tut. Sąd wypowiadał się już w niniejszej sprawie i wyrokiem z 26 października 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 547/21, uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 czerwca 2025 r., sygn. akt I GSK 271/22, uchylił ten wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niedopuszczalne jest więc oparcie skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z tą wykładnią. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również zakaz odstępowania od wskazań co do dalszego postępowania. Pojęcie "wykładni prawa", użyte w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" obejmuje interpretację przepisów materialnych i procesowych oraz ocenę zasadności ich zastosowania jako podstawy wydania decyzji administracyjnej. Przez ocenę prawną rozumie się natomiast wykładnię istotnych treści przepisów oraz sposób ich stosowania w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję tej oceny i określają sposób działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy, ukierunkowany na uniknięcie wcześniejszych uchybień (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 598/17). Pojęcie wykładni prawa należy też rozumieć jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do czynności dowodowych, a zatem obejmującą także uznanie prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I FSK 2019/17). Moc wiążąca wyroku oznacza również, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak wynika z prawomocnego orzeczenia. Obejmuje to zarówno wykładnię i zastosowanie prawa w konkretnym stanie faktycznym, jak i ocenę samego tego stanu (zob. wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt II FSK 2370/18).
NSA w uzasadnieniu wyroku z 4 czerwca 2025 r., sygn. akt I GSK 271/22, wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał, na czym konkretnie polegało naruszenie przez Dyrektora ARiMR zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., nie wskazał konkretnych braków uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji w zakresie uregulowanym w art. 107 § 3 k.p.a. oraz stwierdził, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przeprowadził skuteczną kontrolę legalności decyzji ostatecznej, to oznacza, że jej uzasadnienie spełnia wymogi ustawowe.
Badając obecnie rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Przedmiot sprawy zawisłej przed Sądem wymaga przeprowadzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji uwzględniającej model postępowania administracyjnego w sprawach o przyznanie tego rodzaju płatności. Podkreślenia zatem wymaga, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie wszczynane jest przez złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej przez producenta rolnego. Wniosek zawiera deklarację (oświadczenie) wnioskodawcy co do posiadania zgłoszonych do płatności działek rolnych i co do określenia sposobu ich rolniczego wykorzystania (tj. prowadzenia na nich działalności rolniczej). W sprawach omawianych płatności znajduje zastosowanie ustawa o płatnościach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1341). Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
W świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że ustawa o płatnościach zawiera szczególną, w stosunku do przepisów k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej – wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. – nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a.
W świetle przytoczonych powyżej regulacji powinnością organów jest rozpatrzenie materiału dowodowego wskazanego we wniosku oraz innych dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organach ARiMR nie ciąży zatem obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W związku z tym organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Pogląd taki został ukształtowany w orzecznictwie na gruncie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (np. wyrok NSA z 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1729/14; wyrok NSA z 29 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 420/13; wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2078/13; wyrok NSA z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 98/14) i ze względu na tożsamość regulacji – pozostaje aktualny również pod rządami obecnej ustawy. W konsekwencji, to na Skarżącym jako beneficjencie pomocy w toku postępowania przez organami ARiMR spoczywał procesowy obowiązek wykazania, iż działalność rolnicza prowadzona jest przez niego na zadeklarowanej do płatności powierzchni.
Konfrontując podniesione w skardze zarzuty z powyższymi uwagami trzeba zatem stwierdzić, że prawidłowość działań organów należy poddać ocenie pod kątem zastosowania się do wymogów wynikających z przywołanej regulacji ustawy o płatnościach. Zdaniem Sądu, przepisy te nie zostały przez organy naruszone. Producent rolny miał zapewniony czynny udział w toku całego postępowania, zarówno przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym, i z prawa tego aktywnie korzystał. W przedmiotowym postępowaniu organy ARiMR przeprowadziły dowody wnioskowane przez Skarżącego, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności organy weryfikowały ustalenia pokontrolne, z odniesieniem do zgłaszanych prze stronę uwag. Uwzględniono wnioski wynikające z analizy danych IUNG (Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P.) dotyczących suszy (k. 139-140 akt adm.). Organy nie naruszyły normy wynikającej z art. 75 § 1 k.p.a., ponieważ nie pominęły żadnego z przedstawionych przez Skarżącego dowodów, w tym w szczególności nadanego przesyłką pocztową z dnia [...] sierpnia 2019 r. zgłoszenia wystąpienia siły wyższej zawartego w piśmie z [...] lipca 2019 r. wraz z oświadczeniami o wystąpieniu szkody w uprawach spowodowanych suszą złożonymi przez M. B. oraz Z. P. (k. 45-48 akt adm.), załączonych do akt sprawy zdjęć, a także oświadczenia [...] z dnia [...] maja 2020 r. (k. 153 akt adm.), w którym stwierdził on, że nadzorował siew łubinu na działce nr [...] położonej w gminie D., i że siew ten miał miejsce w kwietniu 2019 r., a także umowy o współpracy zawartej w dniu [...] marca 2019 r. pomiędzy K. K. a K. K. (k. 152 akt adm.), na podstawie której Skarżący zobowiązał się do zasiania na posiadanych gruntach (ok. 80 ha) łubinu paszowego wąskolistnego.
Dowodu potwierdzającego uprawę łubinu wąskolistnego nie stanowi mający walor dokumentu urzędowego protokół komisji ds. oszacowania szkód powołanej przez Wojewodę [...] nr [...] z dnia [...] września 2019 r. (k. 230-233 akt adm.). Wynika z niego, że rzeczona komisja przeprowadziła w dniu [...] sierpnia 2019 r. oszacowanie szkód w gospodarstwie Skarżącego i stwierdziła wystąpienie suszy. Jako datę wystąpienia szkód wskazano [...] lipca 2019 r. W protokole uwzględnione zostały m.in. szkody w gminie D.. Komisja oceniła wystąpienie szkody w uprawie łubinu w wysokości 65 % na obszarze 82,79 ha. Organ odwoławczy, wskazując na dokumentację zdjęciową i ustalenia zawarte w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniach [...] lipca – [...] sierpnia 2019 r., nie zgodził się z tymi ustaleniami. Uzasadniony jest przy tym pogląd, że odnosząc się do wysokości szacowanych przez komisję strat, na spornych gruntach powinna znajdować się co najmniej 1/3 uprawy deklarowanego łubinu wąskolistnego. Tymczasem w trakcie kontroli inspektorzy nie stwierdzili żadnych, nawet zaschniętych, choćby i pojedynczych roślin łubinu. Skoro, jak wynika z art. 76 § 3 k.p.a., możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu, to odmowa uznania wiarygodności treści protokołu komisji szacowania szkód w wyniku suszy dokonana w świetle zebranego materiału dowodowego była zgodna z przepisami prawa. Oceny tej nie mogą także zmienić twierdzenia Skarżącego opierające się na przedłożonych wraz z odwołaniem fotografiach. Na ich podstawie nie można w szczególności ustalić kiedy i gdzie je wykonano. Nie stanowią więc one wiarygodnego dowodu, że na przedmiotowych gruntach rzeczywiście uprawiano łubin wąskolistny.
Wbrew zarzutowi Skarżącego, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a., według którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przed wydaniem decyzji organy ARiMR zebrały kompletny, niewymagający uzupełnienia materiał dowodowy. Następnie dokonały jego kompleksowej oceny pod względem wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowości dokonanych ustaleń nie może podważyć fakt, że wnioski do jakich doszedł organ, nie są zgodne z oczekiwaniami strony. Oceny tej nie mogą także zmienić okoliczności przywoływane w uzasadnieniu skargi, w tym wynikające ze sporządzonej na zlecenie Skarżącego już po wydaniu zaskarżonej decyzji prywatnej opinii z [...] maja 2021 r. (która - ze względu na datę jej sporządzenia - nie mogła być przedmiotem analizy organu odwoławczego). Nie stanowi przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów poczynienie ustaleń faktycznych niezgodnych z oczekiwaniami strony, skoro materiał dowodowy wskazuje na trafność ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy.
Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że zwłaszcza organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawił obszernie ustalenia, których dokonał w trakcie postępowania oraz wskazał, które z posiadanych dowodów uznał za wiarygodne i przesądzające dla rozstrzygnięcia oraz opisał swoje wnioski, odwołując się do zebranego materiału dowodowego. Dla uzasadnienia wywodów, organ I instancji zawarł w decyzji szkice, zdjęcia, tabele i zestawienia, odnoszące się do najistotniejszych okoliczności sprawy. Również organ odwoławczy ocenę tę i dokonane ustalenia uznał za zasadne przedstawiając równocześnie własne stanowisko ze wskazaniem powodów, dla których jednym dowodom dał wiarę, a innym nie. Z tego wynika, że organy rozważyły cały materiał dowodowy i dokonały jego oceny w sposób, który nie wykracza poza granice swobodnej oceny, dając temu wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wnioski wyciągnięte przez organy nie zawierają sprzeczności, są logiczne i prawidłowe, tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do ich kwestionowania, szczególnie w kierunku postulowanym przez Skarżącego.
W dalszej kolejności podkreślić należy, że Skarżący uwagę skupił na rozważaniach dotyczących wystąpienia siły wyższej i terminie zgłoszenia tej okoliczności organowi ARiMR w sytuacji, gdy kwestia ta, w świetle ustaleń dokonanych przez organy, pozostaje nieistotna dla oceny prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń dokonanych podczas kontroli.
Z ustaleń faktycznych sprawy wynika, że jej istota dotyczy braku uprawy wnioskowanej rośliny strączkowej na ziarno (łubinu wąskolistnego) w terminie przeprowadzania kontroli, jak i w okresie ją poprzedzającym, na zgłoszonych do płatności działkach, nie zaś na samej kwestii poprawności zgłoszenia siły wyższej. Wskazać należy na uwypuklony w decyzjach organów obu instancji fakt braku uprawy roślin strączkowych, stwierdzony w wyniku przeprowadzenia kontroli na miejscu w dniach od [...] lipca do [...] sierpnia 2019 r. W jej rezultacie nie stwierdzono żadnych pozostałości po zbiorze, jak i w ogóle występowania na deklarowanych działkach uprawy łubinu wąskolistnego, a jedynie teren porośnięty samosiewną roślinnością zakwalifikowaną jako ugór. Należy więc wnioskować, że susza nie mogła mieć żadnego wpływu na ustalenia organów co do braku zasiewu rośliny – wpływ suszy nie mógł się odnosić do nieistniejącej uprawy. Prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił więc, iż aby zostać beneficjentem pomocy w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie wystarczy być posiadaczem gruntów rolnych, ale należy je rolniczo użytkować. Zatem nawet samo wysianie rośliny (co, jak wynika z materiału dowodowego, również nie miało miejsca), nie stanowi o prowadzeniu działalności rolniczej, a tym bardziej nie uzasadnia zgłoszenia powierzchni uprawy do dopłat. Z tego względu nawet ogólnie występująca susza nie miała żadnego znaczenia dla ustalenia organów co do niemożności przyznania Skarżącemu wnioskowanej płatności.
Z czynności kontrolnych u Skarżącego zostały sporządzone szczegółowe dokumenty. W ocenie Sądu, same czynności kontrolne zostały przeprowadzone w sposób rzetelny, zgodnie z ustaloną procedurą przez wykwalifikowanych i certyfikowanych kontrolerów, co znajduje swe potwierdzenie w aktach sprawy.
W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 2 ust. 2 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, albowiem nie zaistniała przesłanka warunkująca uruchomienie tej instytucji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia 640/2014, w odniesieniu do płatności bezpośrednich, gdy beneficjent nie jest w stanie spełnić kryteriów kwalifikowalności lub innych obowiązków w wyniku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, zachowuje on prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt, które były kwalifikowalne w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. A zatem warunkiem podstawowym jest faktyczne wystąpienie okoliczności, powodujące niemożność spełnienia kryteriów, w tej zaś sprawie kryteria nie zostały spełnione przed wystąpieniem suszy. W takim przypadku Skarżący chcąc uniknąć negatywnych konsekwencji winien stosownie do powołanego przepisu zawiadomić organ przed kontrolą o braku dokonania wysiewu. Nadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 25 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L 2014.227.69), kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem, że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nie przekracza 14 dni. Tak więc Skarżący nie musiał być powiadomiony o planowanej kontroli.
W związku z powyższym końcowo przyjdzie również zauważyć, że Skarżący niezasadnie wskazuje na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem nie doszło do wydania decyzji przez organ odwoławczy z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub procesowego.
Odnosząc się do wniosków Skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii z [...] maja 2021 r., jak i szeregu innych dowodów wskazanych w skardze, Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenia tych dowodów. Należy zauważyć, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego uregulowania przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i następuje gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Przepis ten nie służy jednak do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu podatkowym, z którymi strona się nie zgadza. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego powinny być dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Istotny jest stan faktyczny na moment wydania zaskarżonej decyzji. W rezultacie sąd administracyjny nie może wbrew materiałom zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Przyjęcie takiego rozumienia art. 106 § 3 p.p.s.a. kłóciłoby się z podstawowymi założeniami dotyczącymi funkcjonowania administracji publicznej i kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 699/17; z 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 441/08; z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1507/17; z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 2458/17; z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 467/19; z 9 czerwca 2018 r., sygn. akt I FSK 2078/14; a także A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009, nr 2, str. 42-54). Należy przy tym zauważyć, że część wskazanych przez Skarżącego dowodów znajduje się w aktach sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl