I SA/Bd 486/25

I SA/Bd 486/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz
Joanna Ziołek
Mirella Łent /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 146
art. 149 ust. 1 pkt 7
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2025r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 czerwca 2025 r. nr 5/2025/ODW. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz M. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2025 r. ogłoszono o rozstrzygnięciu konkursu ofert na 2025 r. w zakresie świadczenia: pomoc doraźna i transport sanitarny od 2009 z zakresu świadczeń udzielanych przez zespół transportu medycznego, kod postępowania: [...] na obszar: [...], [...], [...], [...], [...] Poinformowano, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wybrano oferenta [...] Sp. z o.o. w W..
Po rozpatrzeniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia złożonego przez M. J. (dalej jako: skarżący), Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: organ) decyzją z dnia [...] czerwca 2025 r. oddalił odwołanie w całości.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu [...] marca 2025 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w B., działając na podstawie art. 138 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 146, dalej jako: "ustawa o świadczeniach") ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny od 2009, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego, kod postępowania: [...] na obszar: [...], [...], [...], [...], [...]. Okres obowiązywania umowy przewidziano od dnia [...] lipca 2025 r. do dnia [...] czerwca 2030 r. W ogłoszeniu określono wartość zamówienia na kwotę nie wyższą niż [...] zł w okresie rozliczeniowym od dnia [...] lipca 2025 r. do dnia [...] grudnia 2025 r., a także maksymalną liczbę dwóch umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która mogą zostać zawarte w wyniku przeprowadzenia ww. postępowania. Zgodnie z warunkami określonymi w ogłoszeniu oferenci przystępujący do konkursu ofert powinni byli spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa oraz zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Podkreślił, że oferty należało złożyć od dnia [...] kwietnia 2025 r. i we wskazanym terminie wpłynęły trzy oferty, które zostały otwarte w dniu [...] kwietnia 2025 r. W części jawnej konkursu komisja konkursowa stwierdziła na podstawie art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę zgłoszonych ofert. W ramach ogłoszonego postępowania wpłynęły oferty [...] sp. z o.o., O. sp. z o.o. sp. k., a także M. Po dokonaniu oceny formalno-prawnej złożonych ofert komisja stwierdziła, że oferta M. nie spełniała wymaganych warunków określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 870, z późn. zm.) i została odrzucona w całości. Do dalszego postępowania w części niejawnej konkursu ofert komisja konkursowa zakwalifikowała dwie pozostałe oferty. I w konsekwencji przeprowadzonych wizytacji w dniu [...] czerwca 2025 r. komisja konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania, informując o wybraniu oferenta, który uzyskał najwyższa pozycję w rankingu: [...] sp. z o.o. ul. [...], [...] W..
W dalszej kolejności odnosząc się do złożonego odwołania organ wyjaśnił, że w świetle treści dokumentów znajdujących się w aktach postępowania konkursowego włączonych do akt sprawy, wszystkie wymagania dotyczące składanych ofert oraz warunków postepowania były jawne i znane oferentom, w tym także skarżącemu. Zdaniem organu, wynika to jednoznacznie z treści ogłoszenia o przedmiotowym postępowaniu oraz treści oświadczenia skarżącego, podpisanego i złożonego w ramach oferty. Organ podkreślił przy tym, że komisja konkursowa stosowała te same zasady oceny ofert wobec wszystkich oferentów. Wyjaśnił, że ocena oferty jest generowana przez system informatyczny wspomagający prace komisji konkursowej co dodatkowo gwarantuje zasadę obiektywizmu w stosunku do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Podkreślił, że konkurs ofert jest co do zasady trybem konkurencyjnym, a do zawarcia umowy komisja konkursowa wybiera oferty w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Komisja Konkursowa dokonała oceny ofert na podstawie ankiety wypełnionej przez oferentów. Odpowiedzi na poszczególne pytania w ramach kryteriów wyboru ofert są osobno punktowane, a wynikają one, jak i ich wartość punktowa z Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniach w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1372 z późn. zm.). O przyznaniu punktacji za wszystkie pytania we wszystkich kryteriach oceny (co jest systemowo liczone na podstawie ofert złożonych w wersji elektronicznej) świadczy przytoczony już ranking oraz odpowiedzi ankietowe oferentów wraz z uzyskanymi punktacjami. Organ wskazał, że pierwszą pozycję w rankingu końcowym zajęła oferta złożona przez oferenta [...] sp. z o.o. uzyskując łącznie 61 pkt, w tym 56 pkt za ocenę kryteriów niecenowych (jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość, inne) oraz 5 pkt za ofertę cenową. Oferta dotyczyła dwóch zespołów transportu medycznego. Z kolei oferta skarżącego została odrzucona, w oparciu o przyjęte w konkursie bezstronne i obiektywne kryteria. Nie ujęto jej więc w rankingu. Organ uznał takie działanie komisji konkursowej za prawidłowe.
Następnie organ podkreślił, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, winni byli spełnić wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego. W formularzu ofertowym skarżącego nie został wykazany sprzęt wymagany ww. rozporządzeniem Ministra Zdrowia. Skarżący nie został wezwany o wyjaśnienia braków sprzętu w trybie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, brak było bowiem podstaw do zastosowania takiego środka. Organ dodał, że oferent po upływie terminu składania ofert nie może zmienić, skorygować, modyfikować złożonej przez siebie oferty. Oferent po złożeniu oferty jest nią związany i nie może dokonać jej zmiany w taki sposób, by zaczęła spełniać wymogi podlegające ocenie w postępowaniu. W formularzu ofertowym złożonym przez skarżącego nie zawarto sprzętu, który jest wymagany w środkach transportu sanitarnego. W wykazie zasobów w formularzu ofertowym oferenci są zobligowani do wprowadzenia posiadanego sprzętu, wymaganego w określonych przepisach prawa wraz z podaniem m.in. modelu, numeru seryjnego, roku produkcji. Wersja elektroniczna formularza ofertowego jest wprowadzana do sytemu informatycznego Oddziału NFZ, a w przypadku wybrania danego oferenta kopiowana do umowy na realizację świadczeń opieki zdrowotnej. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, komisja konkursowa prawidłowo odrzuciła ofertę złożoną przez skarżącego.
Z kolei odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego rozpoznania protestu z dnia [...] maja 2025 r. organ wskazał, że to subiektywna ocena skarżącego. Podkreślił, że rozpoznanie protestu w sposób niezadowalający dla oferenta nie zamknęło mu drogi odwoławczej, z czego skarżący skorzystał wnosząc odwołanie będące przedmiotem tego postępowania.
Reasumując, organ uznał, że postępowanie konkursowe było prowadzone z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę odpowiadając na te same pytania dotyczące kryteriów. Komisja konkursowa oceniła oferty na podstawie jasno określonych i wcześniej znanych kryteriów.
W skardze do sądu skarżący zaskarżył powyższą decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie oraz o zobowiązanie organu do uwzględnienia jego odwołania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 154 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 1 oraz z art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach przez ich błędne zastosowanie i oddalenie odwołania, gdy tymczasem organ powinien był odwołanie uwzględnić, jako że doszło do bezprawnego uznania oferty skarżącego, złożonej w postępowaniu konkursowym za niezgodną z przepisami z uwagi na rzekomy brak wykazu zasobów, podczas gdy oferta zawierała wszelkie wymagane przepisami informacje i nie podlegała odrzuceniu;
2. art. 154 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach przez ich błędne zastosowanie i oddalenie odwołania, gdy tymczasem organ powinien był odwołanie uwzględnić, jako że w toku postępowania konkursowego doszło do naruszenia regulacji, określających zasady usuwania braków formalnych, a oferta skarżącego została odrzucona w całości pomimo uzupełnienia łych braków;
3. art. 154 ust. 3 w zw. z art. art. 153 ust. 3 ustawy o świadczeniach przez ich błędne niezastosowanie i oddalenie odwołania, gdy tymczasem komisja konkursowa nie rozpoznała złożonego przez Skarżącego protestu, a co za tym idzie dopuściła się uchybienia w zakresie przepisów regulujących prowadzenie Postępowania konkursowego i rozpoznawania składanych w jego toku środków odwoławczych.
Dalej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i tak:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zmianami, zwanej dalej k.p.a.) przez ich niezastosowanie, polegające na;
a. przemilczeniu informacji o złożeniu przez Skarżącego w dniu [...] maja 2025 roku protestu na czynność komisji prowadzącej postępowanie konkursowe, pominięciu treści tego protestu oraz przemilczenie treści i uzasadnienia decyzji nieuwzględniającej odwołanie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przemilczenie tych okoliczności świadczy o fakcie, że organ w ogóle ich nie rozpoznał, choć były to okoliczności obiektywnie istotne;
b. nie zapoznaniu się z treścią złożonej przez skarżącego oferty pod kątem jej kompletności, co doprowadziłoby do ujawnienia przez organ, że w treści oferty znajduje się wykaz sprzętu, którego istnienie organ kwestionuje, i to w sytuacji, gdy w treści odwołania skarżący podał organowi konkretną kartę oferty, na której wykaz jest zlokalizowany; co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ na skutek nieprzeprowadzenia ustaleń faktycznych organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, pomijając jego najistotniejsze okoliczności
2. art. 10 § 1 w zw. z art. 39 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i przekazanie zawiadomienia o możliwości zapoznania się z dokumentacją z postępowań za pośrednictwem zwykłej korespondencji elektronicznej, nie dającej jakichkolwiek gwarancji co do tożsamości nadawcy ani adresata, jak również faktu doręczenia korespondencji, a ponadto wyznaczenia w tej korespondencji dwudniowego terminu na zapoznanie się z dokumentacją prowadzonego postępowania oraz wypowiedzenia co do jej treści, gdy organ miał możliwość skierowania zawiadomienia wcześniej i prawidłowo, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ na skutek błędnego zawiadomienia, które zostało odczytane przez skarżącego z opóźnieniem, jak również z powodu wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z materiałami postępowania. Skarżący został pozbawiony możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu oraz możliwości zajęcia w nim stanowiska, które to stanowisko mogłoby wpłynąć na treść decyzji;
3. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i uniemożliwienie Skarżącemu zapoznania się w dniu [...] czerwca 2025 roku z wszystkimi aktami sprawy, udostępnienie mu jedynie kserokopii złożonej przez niego oferty oraz uniemożliwienie mu wykonania fotokopii ofert pozostałych oferentów oraz dokumentów sporządzonych przez komisję konkursową a do czego doszło jeszcze przed złożeniem przez skarżącego odwołania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w związku z późniejszym zablokowaniem Skarżącemu możliwości zapoznania się z materiałami sprawy nie miał on możliwości działania w oparciu o rzeczywiście zgromadzony materiał dowodowy, a co za tym idzie, nie mógł czynnie uczestniczyć w postępowaniu, przy czym już w tym miejscu Skarżący zastrzega, że choć Postępowanie konkursowe prowadzone było przez komisję konkursową a odwołanie formalnie rozpoznawane przez Prezesa Funduszu, to w rzeczywistości wszystkie czynności w sprawie oraz wszystkie decyzje były podejmowane przez Oddział Funduszu i jego dział prawny, stąd nie można odrywać od siebie tych uchybień.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c pkt 2 i 3 oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, t.j.) – dalej: "p.p.s.a." Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W sprawach skarg na decyzje wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję.
W sprawie istotnym dla rozstrzygnięcia stał się zapis art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1461, z zastrzeżeniem jej brzmienia na 27 czerwca 2025 r.) – dalej: " u.o.ś.o.z." Zgodnie z art. 154 u.o.ś.o.z. świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do Prezesa Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu (ust.1). Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia (ust. 2). Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania na tablicy ogłoszeń, stronie internetowej Funduszu, po dokonaniu anonimizacji w zakresie danych osobowych oraz innych danych istotnych ze względu na identyfikację podmiotową osób niebędących stronami postępowania (ust. 3). Decyzja Prezesa Funduszu jest ostateczna. Świadczeniodawcy przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego (ust. 4).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2016 r., II GSK 1293/15, postępowanie zainicjowane odwołaniem od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej jest w istocie postępowaniem administracyjnym. Omawiane kontrolne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym. Przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 u.o.ś.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu, zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.
Jak dalej wskazuje NSA w przywołanym wyroku z 2016 r. rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 u.o.ś.o.z. może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących i zwykle wymaga odniesienia się przez organ do ofert przedstawionych przez innych oferentów i ich oceny dokonanej przez komisję konkursową (nie ma takiej konieczności np. gdy oferta skarżącego została odrzucona z przyczyn formalnych, a w odwołaniu zakwestionowano zasadność takiego działania komisji). Przypomnieć jednak należy, iż art. 154 ust. 7 u.o.ś.o.z. stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. Przepis art. 154 ust. 7 u.o.ś.o.z. jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji (w obecnie rozpoznawanej sprawie – uwzględnienia odwołania) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył odwołanie.
W obecnie rozpoznawanej sprawie oferta skarżącego została odrzucona z przyczyn formalnych, a w odwołaniu zakwestionowano zasadność takiego działania komisji. Nie uwzględniono odwołania i wydano decyzję, co do której zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. I tak za ugruntowane w orzecznictwie należy przyjąć, że w myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie należy pamiętać, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę, bada prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Odpowiedź na skargę, materiały przedstawione w toku postępowania sądowego, czy też uzasadnienie skargi kasacyjnej nie są ani suplementami decyzji, ani jej uzupełnieniem i jako takie nie są brane pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji. Wobec czego argumenty podnoszone przez organ w tym zakresie nie mogą być ocenione ani przez Sąd I instancji ani przez NSA, gdyż nie są zawarte w zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie argumentacja organu przedstawiona w tym przedmiocie może okazać się co najmniej niewystarczająca i w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega badaniu pod kątem jej legalności (por. wyrok NSA z 16 maja 2024 r., II GSK 425/24).
W sprawie decyzję należało uchylić stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 u.o.ś.o.z. Zgodnie z tym ostatnim przepisem ofertę odrzuca się jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2. Ten ostatni przepis dotyczy trybu określania przedmiotu postępowania i szczegółowych warunków umów oraz wskazuje, że Prezes Funduszu określa szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, obejmujące w szczególności obszar terytorialny, dla którego jest przeprowadzane postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, z uwzględnieniem taryfy świadczeń w przypadku jej ustalenia w danym zakresie oraz mając na uwadze konieczność stosowania ułatwień w obiegu dokumentacji, w tym ich elektronizacji.
W zaskarżonej decyzji przywołano, że skarżący nie spełniał wymaganych warunków określonych w przepisach prawa zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 870, ze zm.) – dalej: "rozporządzenie z 2013 r. Ocena zebranego materiału dowodowego przez organ doprowadziła do uznania, że w formularzu ofertowym skarżącego nie został wykazany sprzęt wymagany Rozporządzeniem z 2013 r., co uzasadniało zastosowanie art. 149 ust. 1 pkt 7 u.o.ś.o.z. Zdaniem skarżącego wykazał on wymagany sprzęt załączając do formularza pismo o odpowiedniej treści. Jego zdaniem uznanie, że treść ta musi znaleźć się w samym formularzu powinno skutkować zastosowaniem art. 149 ust. 3 u.o.ś.o.z., czyli wezwaniem do uzupełnienia braków.
Sąd wyjaśnia, że przepis art. 149 ust. 1 u.o.ś.o.z. zawiera enumeratywne wyliczenie przyczyn, których zaistnienie bezwzględnie zobowiązuje komisję konkursową do odrzucenia oferty. Analiza katalogu tych przyczyn uzasadnia twierdzenie, że mają one charakter tego rodzaju wymogów, które musi spełniać oferta – co niezależnie od wskazanych tym przepisem wymogów formalnych dotyczy także wymogów odnoszących się do kwestii o charakterze merytorycznym, w tym między innymi wymogu spełniania warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 (pkt 7 ust. 1 art. 149) – a więc wymogów, które mają charakter konieczny, a których brak spełniania jest brakiem nieusuwalnym, uniemożliwiającym dopuszczenie oferty do konkursu ze skutkiem jej odrzucenia.
Innymi słowy, oferta musi spełniać wszystkie warunki sformułowane w ramach dwóch grup warunków, a więc: "wymaganych warunków określonych w przepisach prawa", a także "warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2". Musi zatem spełniać zarówno te warunki, które wynikają wprost z przepisów prawa, jak i te, które zostały określone przez Prezesa NFZ. W konkursie nie może brać udziału oferent czy oferta, niespełniający choćby jednego z warunków określonych prawem lub określonych przez Prezesa NFZ. Powodem odrzucenia oferty może być zarówno niespełnienie warunków określonych w ustawie, jak też niespełnienie warunków określonych w wydanym, na podstawie art. 146 ust. 3 ustawy, zarządzeniu Prezesa NFZ.
Natomiast w art. 149 ust. 3 u.o.ś.o.z. ustawodawca określił inne niż wymienione w ust. 1 tego przepisu wymogi formalne oferty, w tym również braki odnośnie do przedstawienia wszystkich wymaganych dokumentów, które w przeciwieństwie do wymogów enumeratywnie wymienionych w ust. 1 art. 149 mają charakter braków (wad) podlegających usunięciu. Stąd też, biegunowo inaczej określone zostały na gruncie omawianego przepisu kompetencje komisji konkursowej.
Z powyższego wynika, że przepisy art. 149 ust. 1 oraz ust. 3 przywołanej ustawy odnoszą się do różnych sytuacji – enumeratywnie wskazane formalne oraz merytoryczne wymogi konieczne o charakterze nieusuwalnym oraz inne wymogi formalne, których brak spełniania, na wezwanie komisji konkursowej, podlega usunięciu w wyznaczonym terminie. Oznacza to różne kompetencje komisji konkursowej w zależności od zaistniałego stanu faktycznego. Wystąpienie sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z ust. 1 art. 149 przywołanej ustawy nie uzasadnia korzystania z kompetencji określonej w ust. 3 art. 149 i odwrotnie (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., II GSK 36/19). Należałoby dodać, że pojęcie "oferty" w zapisie prawnym mogłaby być sprowadzona do pojęcia "formularza" tylko wtedy, kiedy wymaga tego prawo.
W tym miejscu należy przypomnieć, że autor decyzji administracyjnej zobowiązany jest do ustalenia wszystkich faktów i okoliczności, które są niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien zebrać wszystkie dostępne dowody i rozpatrzeć je w sposób wyczerpujący, niezależnie od tego, czy potwierdzają one tezy organu czy twierdzenia podatnika (art. 77 § 1 k.p.a.). Następnie powinny je ocenić zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Ocena ta powinna być logiczna i spójna. Wynik oceny materiału dowodowego powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym to jej autor (organ) powinien wskazać, które dowody uznał za wiarygodne, a którym odmówił wiary i dlaczego i z których dowodów wyprowadził wnioski o istnieniu określonych faktów (art. 107 § 3 k.p.a.).
W kwestii wykazu sprzętu (jego braku), w decyzji wskazano na rozporządzenie z 2013 r. przez przywołanie jego tytułu, daty, publikatora oraz wypisano konkretne wyposażenie środka transportu, jakie zdaniem organu powinno być wykazane w formularzu, a na koniec wskazano, że badanie zupełności formularza następuje przez system informatyczny. W orzeczeniu tym nie wykazano ani czy wymienione rozporządzenie z 2013 r. zawiera wykaz sprzętu, ani z jakiej jednostki redakcyjnej rozporządzenia z 2013 r. można wywieść obowiązek, który determinował odrzucenie oferty. Jak wcześniej wyjaśniono, nie zostało doprecyzowane dlaczego organ zrównuje "ofertę" z "formularzem". Należy wskazać, że ustawodawca określił wymogi co do opisu przedmiotu zamówienia (art. 140 i art. 141 u.o.ś.o.z.). Jak można dostrzec przede wszystkim, opis musi być jednoznaczny i wyczerpujący, określenia zrozumiałe i dokładne, a determinantem jest wpływ wymagań i okoliczności na sporządzenie oferty. Tymczasem organ od początku procesu, tak jak wskazano wcześniej, operuje jedynie nazwą rozporządzenia i ogranicza się do wyniku badania dokonanego przez system informatyczny. W konsekwencji w sposób niepełny buduje normę prawa mogącą stanowić podstawę prawną. Ponadto decyzja nie zawiera odniesienia się do konkretnego przepisu (przepisów), z którego wynikałby wymóg zawarcia wykazu sprzętu w samym formularzu.
Zatem organ nie nakreślił normy, na jakiej zbudował obowiązek skarżącego. Nie ocenił też stanu faktycznego, z którego wynikałoby, że wykaz był, chociażby tylko dołączony do formularza. Na tego rodzaju okoliczności opiera się skarżący i dopiero po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego co do tej wątpliwości występującej na etapie postępowania administracyjnego, można by uznać, że obiekcje zostały wyjaśnione.
Na marginesie jedynie można wskazać, że wykazanie tego w decyzji powinno nieść ze sobą dołączenie odpowiedniego materiału sprawy (formularz, wykaz). Niewątpliwie dokumenty byłyby konieczne do sądowej weryfikacji dochowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez organ, gdyby ten wykazał podstawę prawną, z której wynika obowiązek zamieszczenia konkretnego wykazu, konkretnie w formularzu oferty. Aktualnie załączone w ramach art. 54 § 2 p.p.s.a. akta nie zawierają tych dokumentów.
Brak zbudowania i wykazania w decyzji odpowiedniej normy, z której wynikał obowiązek, jakiego niedochowanie legło u podstaw odrzucenia oferty i to bez wypełnienia trybu wezwania do uzupełnienia, uniemożliwia określenie granic niezbędnego materiału dowodowego, jaki mógłby stanowić podstawę kontroli prawidłowości stanowiska organu. To prowadzi do uznania braku możliwości oceny zasadności zastosowania niedookreślonych przepisów prawa. Dla uznania decyzji za prawidłową nie wystarczy, że organ wykazał, że od ogłoszenia o konkursie wskazywano na rozporządzenie z 2013 r., gdy nie wyjaśniono podstawy prawnej z przywołanymi przepisami. Zatem doszło do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 u.o.ś.o.z., gdyż uzasadnienie decyzji nie zawierało wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie oraz jej treść zawierała ogólnikowe stwierdzenia i argumenty, co nie pozwoliło na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyniło w stopniu istotnym wątpliwą poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Stanowiło to podstawę uchylenia decyzji, gdyż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowisko organu nie poddawało się kontroli (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 4 u.o.ś.o.z.).
Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy wskazać, że braki uzasadnienia decyzji nie pozwalające na jej skontrolowanie w ramach postępowania sądowoadministracyjnego przedwczesnym czynią udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy odwołanie należało uwzględnić. Wynikiem tego na obecnym etapie, Sąd nie uznaje za zasadny zarzut naruszenia art. 154 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 1 oraz z art. 146 ust. 1 pkt 2 u.o.ś.o.z. gdyż nie wiadomo jeszcze, czy doszło do bezprawnego uznania oferty skarżącego, złożonej w postępowaniu konkursowym za niezgodną z przepisami z uwagi na brak wykazu zasobów. Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 154 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 3 u.o.ś.o.z. przez ich błędne zastosowanie, jako że zdaniem skarżącego w toku postępowania konkursowego doszło do naruszenia regulacji, określających zasady usuwania braków formalnych, a oferta skarżącego została odrzucona w całości pomimo ich uzupełnienia. I w tym wypadku braki uzasadnienia decyzji nie pozwalają na kontrolę tej kwestii.
W części zarzutu naruszenia art. 154 ust. 3 w zw. z art. 153 ust. 3 u.o.ś.o.z., skarżący uważa, że ma miejsce błędne niezastosowanie i oddalenie odwołania, gdy tymczasem komisja konkursowa nie rozpoznała złożonego przez niego protestu. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że rozpoznanie protestu w sposób niezadowalający dla oferenta nie zamknęło mu drogi odwoławczej, z czego skarżący skorzystał wnosząc odwołanie będące przedmiotem tego postępowania.
Otóż protest jest jednym ze środków odwoławczych (art. 152 ust. 1 u.o.ś.o.z.). Postępowanie w sprawie protestu zawiera art. 153 ust. 1- 6 u.o.ś.o.z. i tak (1) W toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności. (2) Do czasu rozpatrzenia protestu postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ulega zawieszeniu, chyba że z treści protestu wynika, że jest on oczywiście bezzasadny. (3) Komisja rozpatruje i rozstrzyga protest w ciągu 7 dni od dnia jego otrzymania i udziela pisemnej odpowiedzi składającemu protest. Nieuwzględnienie protestu wymaga uzasadnienia. (4) Protest złożony po terminie nie podlega rozpatrzeniu. (5) Informację o wniesieniu protestu i jego rozstrzygnięciu niezwłocznie zamieszcza się na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Funduszu. (6) W przypadku uwzględnienia protestu komisja powtarza zaskarżoną czynność.
Zatem protest jest środkiem odwoławczym na czynność dokonaną w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy. Rozstrzygnięcie protestu ma również wpływ na poprawność ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania konkursowego (art. 153 ust. 2 i 6 u.o.ś.o.z.). W aktach sprawy nie ma dokumentacji w tym zakresie. Skarżący sformułował zarzut, z którego uzasadnienia ostatecznie wynika, że protest rozpatrzono. Wynik rozpatrzenia protestu nie został poddany przez ustawodawcę kontroli sądowej tak, jak ma to miejsce w przypadku decyzji, o jakiej mowa w art. 154 ust. 3 u.o.ś.o.z. Jednakże stosownie do art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Sąd kontroluje sprawę w jej granicach. Organ przesyłając akta i udzielając odpowiedzi na skargę musi to brać pod uwagę. Obecnie, skoro decyzja nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, uwagi te pozostają w sferze uporządkowania i ewentualnych zaleceń na przyszłość.
Należy przypomnieć, że zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W tym miejscu podkreślić należy, że pojęcie "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym oraz, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o samą sentencję wyroku, lecz także o jego uzasadnienie. Nie ma wątpliwości w orzecznictwie, że ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna, o której stanowi ww. przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Stąd też zresztą znaczenie skargi kasacyjnej składanej mimo pozytywnej sentencji wyroku.
Natomiast naruszenie przez organy administracyjne przepisu art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (por. J. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.).
W orzecznictwie podkreśla się również, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji.
Jednocześnie zauważyć należy, że ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, Wolters Kluwer, Warszawa 2006, s. 325-326 i B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999/5/101). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W sprawie takimi wskazaniami jest wsparcie rozważań przez określoną i wyartykułowaną podstawę prawną z jej wytłumaczeniem i odniesienie się do wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych w ramach dokonanej wykładni prawa. Dopiero wówczas można będzie skontrolować wnioski, jakie legły u podstaw rozstrzygnięcia.
Na koniec należy wskazać, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. (§ 2) organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. (§ 3) organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.
Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por.: wyrok NSA z 7 października 2025 r., II OSK 849/23).
Zauważenia wymaga, że wpływ uchybienia art. 10 § 1 k.p.a. na wynik sprawy możliwym jest do oceny po spełnieniu przez organ obowiązku prawidłowego uzasadnienia decyzji. Zatem obecnie jest to przedwczesne. Można wskazać, że niewątpliwie umożliwienie wypowiedzenia się, jaką daje art. 10 § 1 k.p.a. powinno spełniać warunki procesowe, w tym prawidłowe doręczenie informacji pisemnej o takim prawie strony skarżącej.
Mając na względzie powyższe oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i nast. p.p.s.a.