I SA/Bd 479/17

I SA/Bd 479/17 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2017-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Leszek Kleczkowski
Teresa Liwacz
Urszula Wiśniewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 2891/18 - Wyrok NSA z 2022-09-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 1138
art. 8a ust. 2
Ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Teresa Liwacz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Stanisława Majkut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia nienależnie pobranej kwoty dotacji podlegającej zwrotowi oraz terminu od którego nalicza się odsetki oddala skargę
Uzasadnienie
W decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Marszałek Województwa [...] określił spółce "K.-T." sp. z o.o. w P. (skarżącej/spółce):
1. kwotę dotacji przypadającą do zwrotu w wysokości [...] zł wraz z odsetkami oraz
2. termin, od którego nalicza się odsetki od kwoty wymienionej w pkt 1 - naliczane jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania dotacji K. T.
sp. z o.o. do dnia zapłaty zaległości.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że Spółka w wyniku swojej działalności utraciła prawo do występowania o dopłaty do biletów w badanym zakresie ze względu na nieprzestrzeganie przepisów prawa uprawniających do występowania o dopłaty.
W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia strona zarzucając organowi
naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie o decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w całości i określiło, że:
- kwota dotacji w wysokości [...] zł pobrana nienależnie przez spółkę za okres od stycznia 2013 r. do czerwca 2013 r. podlega zwrotowi na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...],
- termin, od którego nalicza się odsetki, naliczane jak od zaległości podatkowych, liczony jest od stwierdzenia okoliczności pobrania nienależnej dotacji tj. od dnia
[...] stycznia 2016 r. do dnia zapłaty zaległości.
W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca zawarła z Województwem [...] umowy określające szczegółowe zasady refundacji kosztów finansowania dopłat z tytułu stosowania ustawowych ulg w regularnych przewozach osób
w krajowym transporcie drogowym. Na podstawie tych umów Spółka była uprawniona do otrzymywania w roku 2013 dopłat do przewozów, realizowanych na podstawie udzielonych jej zgodnie z przepisami prawa zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich. Umowa zawarta została w dniu [...] lutego 2013 r., na czas określony od stycznia 2013 r. do czerwca 2013 r. Organ przedstawił zasady obowiązujące przy wypłacie dopłat z tytułu stosowania przez przewoźników ustawowych ulg w przewozach pasażerskich. Wskazał również na uprawnienia kontrolne w zakresie prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji wynikające z przepisów ustawy z dnia [...] sierpnia 2009r. o finansach publicznych
(t.j. Dz. U. z 2013, poz. 885 ze zm.), dalej u.f.p. Organ wyjaśnił, że Urząd Kontroli Skarbowej w B. poinformował o przeprowadzonej kontroli w Spółce, w trakcie której stwierdzono nieprawidłowości w sprzedaży biletów gminom w związku
z zawartymi umowami na dowóz dzieci i młodzieży do szkół na terenie gmin P., R. , Z. K. i Ł.. UKS stwierdził wykorzystanie niezgodnie
z przeznaczeniem dotacji w łącznej kwocie [...]zł.
Organ szczegółowo przedstawił zastrzeżenia związane z uzyskaniem dotacji do wystawionych przez Spółkę ulgowych biletów miesięcznych. W ocenie organu Gmina P. nie kupowała od strony biletów miesięcznych (nie był spełniony warunek określony w art. 5a ustawy z dnia [...] czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego - t.j. Dz. U. z 2012 r.,
poz. 1138 z póz. zm.), a tylko w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci uwzględnia się ulgi, w związku z czym Spółka nie miała podstawy prawnej do otrzymywania dopłaty do przewozów pasażerskich z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg.
W związku z realizacją dowozu dzieci na terenie gminy R. organ stwierdził, że nie można uznać, aby Gmina R. kupowała bilety z ulgą ustawową. Gmina R. płaciła za przewóz dzieci ryczałtem z góry określoną kwotę, nie mającą związku z ceną biletów określoną w cenniku i liczbą dowożonych dzieci. Ponadto, w ocenie organu Spółka w ramach własnej strategii handlowej przyznała Gminie R. zniżkę komercyjną. W kontekście powyższego organ wskazał na przepis art. 1b ustawy
o ulgach, który wyklucza stosowanie przepisów tej ustawy do osób, którym przewoźnika przyznał ulgi i zniżki taryfowe o charakterze komercyjnym, tym samym stwierdził, że nie było podstawy do ubiegania się o dopłaty z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich.
W odniesieniu do dowozu dzieci do szkół wykonywanego przez Spółkę na terenie Gminy Z. K., w ocenie organu Gmina nie nabywała biletów, lecz przedmiotem umowy była usługa dowożenia dzieci do szkół. Cena została określona ryczałtowo za całość usługi dowozu dzieci w roku szkolnym, a płatności dokonywane były za okresy miesięczne. W ocenie organu, nie można stwierdzić bezpośredniego związku pomiędzy kwotami faktur, a wartością wydawanych biletów. Drukowanie biletów przez Przewoźnika, było jego zdaniem, działaniem mającym zapewnić Spółce dodatkowe dochody w formie dotacji celowej.
W odniesieniu do przewozów realizowanych przez Spółkę na terenie Gminy Ł., organ wskazał, że miały one charakter przewozów zamkniętych dla osób postronnych, nie będących uczniami szkół prowadzonych przez Gminę Ł.. Organ wyjaśnił, że ograniczenia z tym związane są łamaniem art. 3 ust. 1 ustawy prawo przewozowe, zgodnie z którym w zakresie podanym do publicznej wiadomości przewoźnik jest obowiązany do przewozu osób i rzeczy. Obowiązek przewozu nie może być ograniczony, co do grup pasażerów. Ponadto organ wskazał, że ustawa
o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego reguluje uprawnienia do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w regularnych przewozach osób. W ocenie organu, w związku z realizacją dowozu dzieci na terenie gminy Ł., Przewoźnik wydał bilety ośmiu osobom nieuprawnionych do przejazdu oraz nie wydał biletów szesnastu osobom uprawnionym, a w odniesieniu do dwunastu osób sprzedał bilety niezgodnie z cennikiem. Ponadto organ zwrócił uwagę na fakt, że przepis art. 5a ustawy u uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia [...] września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2575 ze zm.), dalej u.s.o., uwzględnia się ulgę 49% przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego.
W ocenie organu ulgi te uwzględnia się tylko w przypadku ciążącego na gminie obowiązku. A contrario, jeżeli gmina nie ma obowiązku dowozu, to ulg się nie uwzględnia, ponieważ przepis nie przewiduje finansowania takich dowozów z budżetu państwa. Jeżeli więc gmina nabywa bilety dla dzieci, które mieszkają w odległości mniejszej niż określone w art. 14a ust. 3 i art. 17 ust. 2, ulg nie uwzględnia się.
W ocenie organu ulgi nie powinny być stosowane w odniesieniu do 24 osób.
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny ustalony przez organ I instancji pozwala na uznanie, że Spółka nie spełniła warunków określonych przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego.
Kolegium zauważyło, że w wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 169 ust. 6 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu pobrane nienależnie podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak od zaległości podatkowych,
w terminie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania nienależnej dotacji. Organ zaznaczył, że w dniu [...] stycznia 2016 r. doręczono Spółce zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w którym wskazano, że Spółka niezgodnie z prawem pobrała dotacje w kwocie [...]zł. W ocenie organu odwoławczego, w sytuacji, gdy Spółka pobrała dotacje nienależnie, odsetki powinny być naliczane zgodnie
z przepisem art. 196 ust. 4 pkt 2 u.f.p. tj. od dnia stwierdzenia, że dotacja została nienależnie pobrana, którym jest dzień zapoznania się przedstawiciela Spółki
z protokołem. Kolegium stwierdziło, że odsetki w niniejszej sprawie liczone powinny być zatem od dnia [...] stycznia 2016 r., a nie jak określił w zaskarżonej decyzji organ
I instancji od dnia przekazania dotacji.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez Spółkę w odwołaniu, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zasługują one na uwzględnienie.
W złożonej do tut. Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając naruszenie: art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 75, 76, 77, 79, 80 i 107 ustawy z dnia [...].06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 23), dalej jako k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkującego określeniem niewłaściwego stanu faktycznego sprawy
i w konsekwencji wydaniem decyzji merytorycznej w postaci obowiązku zwrotu środków pieniężnych na rzecz Województwa [...] oraz naruszenie przepisów prawa materialnego - tj. art. 8a ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego poprzez jego błędną interpretację poprzez nieuzasadnione zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, czego skutkiem było wydanie błędnej decyzji dotyczącej obowiązku zwrotu środków pieniężnych i uznanie,
że skarżąca spółka bezzasadnie była uprawiona do otrzymywania dotacji z tytułu
wykonywanej przez siebie działalności na rzecz Gminy P..
Uzasadniając zarzuty skargi strona stwierdziła, że podtrzymuje zarzuty podnoszone odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem spółki organ II instancji nie odniósł się tak naprawdę do podniesionych tam zarzutów naruszenia prawa procesowego, nie uzasadnił w żaden sposób swojego stanowiska w sposób merytoryczny, dokonał najprostszego zabiegu, jakim jest przyjęcie ustaleń stanu faktycznego sporządzonego przez organ I instancji za własne i wydanie w ten sposób decyzji merytorycznej.
Strona podkreśliła, że na etapie postępowania odwoławczego nie korzystała
z pomocy fachowego pełnomocnika, dlatego też uzasadnienie nieuwzględnienia jego zarzutów natury procesowej powinno być rzetelne i wyczerpujące w takim stopniu, aby podatnik wiedział, z jakich przyczyn podnoszone przez niego zarzuty okazały się bezpodstawne w ocenie organu. Takiego wyjaśnienia zabrakło w przedmiotowej decyzji, a SKO nie dokonało w żadnej mierze samodzielnej oceny postępowania dokonanego przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie.
Zdaniem skarżącej organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się także do podawanych przez spółkę zarzutów naruszenia prawa materialnego i do podawanych
w ich uzasadnieniu orzeczeń sądów administracyjnych, co jest kluczowe dla wyjaśnienia sprawy – w szczególności wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt V WSA 3237/14, w którym wskazano, że powoływanie się na regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w żaden sposób nie uprawnia organu do arbitralnego uznania, że dopłaty nie przysługują, na podstawie zarzutu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym – tymczasem w uzasadnieniu decyzji organu I instancji powoływano się właśnie na zapisy tego aktu prawnego.
Spółka stwierdziła, że spełniła wszystkie wymagania wskazane w art. 8a ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów
środkami publicznego transportu zbiorowego. W sposób skuteczny zawarła z Gminą umowę na warunkach określonych w trybie ustawy o zamówieniach publicznych
i faktycznie wykonywała działalność zgodnie z zawartą umową polegającą na świadczeniu usług transportowych. Tym samym uznać należy, że skarżąca spółka nabyła pełne prawo do otrzymywania dopłat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło w niniejszej sprawie ww. okoliczność zgodności wykonywanych przez skarżącą działań z przedmiotem zawartej umowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 p.p.s.a.).
Oceniając według tych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń dających podstawę do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uwzględnia również okoliczności nie wskazane w skardze, mające wpływ na tę ocenę. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może jednak rozpoznać legalności innej sprawy administracyjnej niż tej, w której wniesiono skargę.
Kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U 2012, poz. 1138 ze zm., zwanej dalej "ustawą") oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. u.f.p.
Przedmiotem sprawy jest zwrot dopłat do biletów ulgowych o charakterze dotacji celowej na rzecz przewoźników wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich. Według art. 8a ust. 1 ustawy, koszty finansowania ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywane są z budżetu państwa. Zgodnie z art. 8a ust. 2, samorządy województw, z zastrzeżeniem ust. 2a, przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, z zastrzeżeniem ust. 4.
Według art. 8a ust. 4 ustawy, uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który:
1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.);
2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów
w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych;
3) zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat.
Zasady zwrotu dotacji reguluje natomiast ustawa o finansach publicznych. Zgodnie
z art. 169 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15. dni od dnia stwierdzenia okoliczności,
o których mowa w pkt. 1 lub pkt. 2.
Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości, według ust. 2, są dotacje otrzymane
z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zwrotowi do budżetu państwa, według ust. 4, podlega część dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana
w nadmiernej wysokości. Według art. 169 ust. 5 pkt 2 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji
- z zastrzeżeniem, że jeśli dotacja stanowi pomoc publiczną w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, odsetki nalicza się od dnia przekazania dotacji beneficjentowi. Niedokonanie zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 169 ust. 1 u.f.p., skutkuje wydaniem na podstawie art. 169 ust. 6 u.f.p. przez organ lub innego dysponenta części budżetowej, który udzielił dotacji, decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki.
Według art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p. organem I instancji właściwym w sprawie zwrotu dotacji udzielonych z budżetu państwa jest w stosunku do należności budżetu państwa - minister, wojewoda oraz inni dysponenci części budżetowych. Organem odwoławczym od decyzji w sprawie zwrotu dotacji wydanych w I instancji przez marszałka województwa jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. W myśl art. 67 u.f.p., w sprawach dotyczących zwrotu dotacji nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.).
Organy rozstrzygające ustaliły, że dotacje udzielone stronie skarżącej z tytułu dopłat do biletów ulgowych za okres od stycznia do czerwca 2013 r. zostały pobrane
w nadmiernej wysokości. Zobowiązuje to stronę skarżącą do jej zwrotu, wraz z odsetkami za zwłokę.
Kwoty dotacji z tytułu dopłat do biletów ulgowych, zostały udzielone spółce na podstawie umowy z dnia [...] lutego 2013r. (Nr [...]) zawartej przez spółkę z Województwem [...] sprawie szczegółowych zasad przekazywania przewoźnikowi dopłat do przewozów pasażerskich z tytułu stosowania obowiązujących ulg ustawowych w tych przewozach. Umowa, stosownie do § 5 ust. 2, została zawarta na czas określony: od [...] stycznia do [...] czerwca 2013r. Dotacje były rozliczane za okres miesiąca kalendarzowego, na podstawie przedkładanego przez przewoźnika rozliczenia dopłat według wzoru stanowiącego zał. do umowy (§ 9 ust. 2 umowy). Spółka mogła dochodzić dopłat na pokrycie strat poniesionych przez przewoźnika w wyniku sprzedaży biletów w komunikacji publicznej osobom uprawnionym do ulg ustawowych. Zgodnie z treścią § 3 pkt 5 umowy przewoźnik, przy nabywaniu przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 14 a ust. 3 oraz art. 17 ust.3 ustawy o systemie oświaty, zobowiązał się do stosowania ulgi z art. 5 ust. 1 ustawy i nie pobierania dodatkowej zapłaty z gminy za usługę dowozu dzieci.
Zdaniem Sądu organy rozstrzygające w sprawie zasadnie uznały, że skarżąca nienależnie pobrała dotację w 2013r. albowiem nie spełnione zostały warunki nałożone ustawą z dnia 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Zgodnie z art. 5a powołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w 2013r.) w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) uwzględnia się ulgi, o których mowa w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1, tj. ulgi 49% przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego kolejowego w pociągach osobowych i pośpiesznych oraz przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego w komunikacji zwykłej i pośpiesznej, na podstawie imiennych biletów miesięcznych, dla dzieci i młodzieży w okresie od rozpoczęcia odbywania obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego do ukończenia gimnazjum, szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej - publicznej lub niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, nie dłużej niż do ukończenia 24. roku życia. Z powyższego wynika, że aby przewoźnik mógł na podstawie art. 5a ustawy mógł wystąpić o zwrot dopłat do biletów ulgowych niezbędne jest ziszczenie się dwóch warunków : bilety muszą być nabyte od przewoźnika przez gminę a nabycie następuje w celu wykonania obowiązków gminy przewidzianych przepisami ustawy o systemie oświaty, oczywiście przy spełnieniu innych warunków wskazanych w ustawie z dnia
[...] czerwca 1992r.
Przechodząc do ustaleń organów odnośnie poszczególnych gmin wskazać należy, że słuszne jest stanowisko organu, iż dokumenty dotyczące umowy i sposobu rozliczenia usługi świadczonej przez skarżącą wobec gminy P. nie była sprzedaż biletów miesięcznych. Spółka zgodnie z zapisami wynikającymi z umowy z dnia
[...] czerwca 2012r. nr [...] zawartej z gminą P. zobowiązana była
do dowożenia/odwożenia dzieci i młodzieży do/z placówek oświatowych na terenie miasta i gminy P. w roku szkolnym 2012/2013. Umowa na przewóz dzieci zawarta została ze spółką jako wykonawcą wyłonionym w trybie zapytania o cenę. Głównym kryterium wyłonienia wykonawcy zamówienia, określonym w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia była cena wykonania przewozu w przeliczeniu na 1 km, odrębnie dla autokarów powyżej 40 miejsc siedzących i dla autokarów poniżej 20 miejsc siedzących. Udzielając odpowiedzi na zapytanie spółka zaproponowała cenę [...] zł netto/ 1 km dla autobusu większego i [...] zł netto/1 km dla autobusu mniejszego.
W zawartej umowie wskazano, że maksymalna wartość wynagrodzenia określona została na kwotę [...]zł.
Jak wynika z akt sprawy spółka, dokonując comiesięcznego rozliczenia świadczonej usługi dowozu dzieci do szkół na terenie gminy, przedstawiała zamawiającemu - gminie P. comiesięczne rozliczenie przejechanych kilometrów w związku z realizacją dowozu dzieci do szkół odrębnie dla autobusu posiadającego min. 40 miejsc siedzących i odrębnie dla autobusu posiadającego pon. 20 miejsc siedzących. Po zatwierdzeniu wykazu przez uprawnionego przedstawiciela Gminy S. wystawiała faktury VAT na właściwe placówki, które dokonywały zapłaty za wykonaną usługę transportową. Ilość przejechanych kilometrów w poszczególnych miesiącach, i związana z tym wysokość wynagrodzenia należnego Spółce różniły się
w poszczególnych miesiącach. Związane to było z tym, że w okresie przerw w zajęciach szkolnych związanych m.in. z feriami, przerwami świątecznymi Spółka nie wykonywała dowozu dzieci do szkół. W poszczególnych miesiącach 2013r. przewóz był wykonywany od 12 dni (styczeń 2013r.) do 20 dni (luty, kwiecień 2013r.). Wynagrodzenie Spółki związane z realizacją wskazanych wyżej umów na dowóz dzieci wynosiło od [...] zł za styczeń 2013r. do [...] zł za luty i kwiecień 2013r. Każdorazowo kwota, na którą opiewały faktury była pochodną liczby przejechanych kilometrów w związku z realizacją usługi dowozu w poszczególnych miesiącach oraz stawki za 1 km. Gdyby, jak twierdzi skarżącą, przewóz był realizowany na podstawie biletów miesięcznych sprzedawanych zgodnie z cennikami, obowiązującymi na poszczególnych liniach autobusowych, należność w poszczególnych miesiącach mogłaby różnić się tylko z uwagi na zmianę liczby dzieci, dla których gmina P. wykupiła bilety miesięczne. Mając na uwadze fakt, że liczba osób korzystających
z dowozu szkół ulegała tylko niewielkim zmianom, nie ma uzasadnienia aby
w poszczególnych miesiącach wynagrodzenie strony podlegało tak znacznym różnicom.
Kwotę należności za wykonaną usługę stanowił iloczyn łącznej liczby przejechanych kilometrów w miesiącu oraz stawki netto za 1 km. Wartość netto usługi powiększana była o należny podatek VAT. Wykaz obejmujący liczbę przejechanych kilometrów oraz kwotę wynagrodzenia należnego spółce potwierdzał właściwy rzeczowo pracownik Urzędu Miejskiego. Zatwierdzenie zestawienia dawało stronie podstawę do wystawienia faktur VAT, na właściwe placówki oświatowe z terenu gminy, do których skarżąca realizowała dowóz dzieci. Jednocześnie, na co słusznie zwrócił uwagę organ, w dokumentach przedstawionych przez stronę nie ma żadnego dowodu wskazującego na przekazanie przez przewoźnika biletów miesięcznych placówkom oświatowym, do których dowożone były dzieci i młodzież.
Wprawdzie w § 1 pkt 4 umowy z dnia [...] czerwca 2012r. zawarto zapis, że przewozy dzieci i młodzieży odbywają się na podstawie imiennych , szkolnych biletów miesięcznych zakupionych przez zamawiającego u przewoźnika natomiast zgodnie z § 5 pkt 2 tej umowy wykonawca zobowiązany jest dokonywać rozliczenia przejechanych kilometrów w okresach miesięcznych w formie pisemnego wykazu składanego zamawiającemu celem jego zatwierdzenia do dnia 5 każdego miesiąca za miesiąc poprzedni i ustalenia kwoty za którą zlecający zakupi u wykonawcy bilety miesięczne dla dojeżdżającej młodzieży i dzieci, nie mniej wykazywana przez stronę wartość biletów sprzedanych w danym miesiącu nie jest zgodna z kwotami ujawnionymi na fakturach, jakimi spółka obciążała gminę P. z tytułu realizacji umów związanych
z dowozem dzieci do szkół. Jak wynika z zestawienia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji np. w miesiącu styczniu 2013r. wartość sprzedanych biletów wynosiła [...] zł natomiast faktura [...] zł , w miesiącu marcu wartość sprzedanych biletów wynosiła [...] zł natomiast faktura [...] zł, w miesiącu maju wartość sprzedanych biletów wynosiła [...] zł natomiast faktura [...] zł (str. 20-21 decyzji organu pierwszej instancji). W tym kontekście istotne jest oświadczenie Burmistrza P., który oświadczył, że gmina P. nie kupowała biletów miesięcznych dla uczniów dowożonych do szkół na podstawie w/w umów.
W świetle powyższego za zasadny uznać należy wniosek organu, że wygenerowanie przez skarżącą biletów miesięcznych nie miało związku z realizacją wskazanych wyżej umów, a służyło wyłącznie uzyskaniu o dotacji, o której mowa w art. 8a ust. 2 ustawy
z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego.
Skarżąca na podstawie umowy zawartej w dniu [...] sierpnia 2012r. z gminą [...], była zobowiązana do dowożenia uczniów w roku szkolnym 2012/2013 do Zespołu Szkół w R., obejmującego Gimnazjum w R., Szkołę Podstawową
w R., wraz z filami w L. i Ś. oraz do Szkoły Podstawowej
w R. . Spółka wyłoniona została jako wykonawca umowy po przeprowadzeniu przez gminę R. postępowania przetargowego - przetargu nieograniczonego. Biorąc udział w przetargu Spółka zaproponowała realizację zamówienia za kwotę [...]zł netto, która to kwota stanowi wynagrodzenie Spółki zgodnie z § 3 ust. 1 umowy. Płatność za wykonanie usługi dokonywana była w okresach miesięcznych na podstawie faktur wystawionych przez Spółkę. Każdorazowo faktura opiewała na kwotę [...]zł netto, powiększoną o należny podatek VAT. Zgodzić się należy ze stroną, iż w umowa dotyczyła dowożenia uczniów na podstawie biletów miesięcznych w roku szkolnym 2012/2013 w ten sam sposób sformułowany został przedmiot zamówienia
w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia. Nie mniej zebrany materiał dowodowy nie potwierdza aby przedmiotem sprzedaży gminie były miesięczne bilety. W umowie nie określono liczby biletów zakupionych przez gminę R. ani jednostkowej ceny biletu, cena zostało określona ryczałtowo za całość usługi dowodu dzieci do szkól
w roku szkolnym. Za świadczone usługi przewozu gmina miała zapłacić cenę ryczałtową [...] zł brutto, zatem brak bezpośredniego związku wartości wystawianych faktur z wartością wydawanych biletów. Ponadto jak wynika z materiału dowodowego na listach przekazanych przez gminę jest łącznie 390 dzieci w tym uprawnionych do przewozu 377, taką więc liczbę biletów powinna otrzymać gmina R.. Natomiast strona drukowała od 360 do 362 biletów. Szczegółowe wskazanie dzieci które nie były uprawnione do otrzymywania biletów a były na nie drukowane zawiera uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji (str. 27). Kwoty faktur [...] zł były jednakowe w całym okresie trwania umowy i jak wskazuje organ w miesiącach od stycznia do czerwca 2013r. Gmina płaciła mniej za wydrukowane bilety niż wynika
z sumy ich ceny. Pobrana należność za wystawione bilety w poszczególnych miesiącach była niższa od [...] zł do [...] zł od wartości wydrukowanych biletów (str. 31 decyzji organu pierwszej instancji). Jak wynika z pisma ( z dnia
[...] stycznia 2014r.) Samorządowego Zespołu Oświaty i Kultury w R. , który
w imieniu gminy był stroną umowy nie miał on wpływu na cenę biletów a gmina płaciła za wystawione faktury zgodnie z rozstrzygniętym przetargiem. Ilość dowożonych dzieci ani tym bardziej ilość drukowanych biletów przez przewoźnika nie miały wpływu na wysokość zapłaty za usługę dowozu dzieci do szkół. Również z wyjaśnień członka zarządu skarżącej zawartych w piśmie z dnia [...] października 2013r. wynika, że drukowane bilety nie miały żadnego związku z wykonaniem i zapłatą za usługę której dotyczyła zawarta miedzy stronami umowa. W świetle tych ustaleń zasadne jest wniosek organu, że gmina R. płaciła ryczałtem z góry określoną kwotę nie mającą związku z ceną biletów i liczba dowożonych dzieci.
Na podstawie umowy dnia [...] sierpnia 2012r. zawartej z gminą Z. [...] skarżąca realizowała dowóz dzieci do szkól na terenie tej gminy. W umowie nie wskazano, że gmina nabywała bilety, lecz przedmiotem umowy była usługa dowożenia uczniów do szkół (§ 1 umowy) . W ten sam sposób określono przedmiot zamówienia w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (cześć III pkt 2 ). Spółka wyłoniona została jako wykonawca usługi w przetargu nieograniczonym, proponując najniższą cenę - [...] zł netto, za cały okres wykonywania dowozu, przy czym płatności wykonywane były za okresy miesięczne, na podstawie wystawionych przez skarżącą faktur, każdorazowo opiewających na kwotę stanowiącą równowartość 1/10 wynagrodzenia określonego umową. Analizując treść umowy ,SIWZ ofertę strony oraz treść wystawionych faktur nie można stwierdzić bezpośredniego związku pomiędzy kwotami faktur a wartością wydawanych biletów. Potwierdzeniem powyższych ustaleń jest oświadczenie Wójta Gminy Z. [...] z dnia [...] listopada 2014r. zgodnie
z którym przedmiotem umowy nie był zakup biletów miesięcznych a jedynie wykonywanie usługi dowozu dzieci do szkół. Dodatkowo organ pierwszej instancji dokonał analizy cen biletów stosowanych przez stronę wg cenników na różnych liniach. Z zestawienia tego wynika, że skarżąca występowała o dopłaty w wysokości [...] zł do każdego biletu w sytuacji gdy na badanej trasie bilet miesięczny normalny kosztował [...] zł (ulgowy z ulgą 49% -39,78 zł). W konsekwencji zasadne jest twierdzenie organów, że w gmina Z. [...] nie kupowała biletów miesięcznych. Nie było więc podstawy prawnej do otrzymywania dopłat do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg przy wykonywaniu usługi przewozu.
W zakresie usług świadczonych dla Gminy Ł. strony łączyła umowa z dnia [...] sierpnia 2011r. [...], której przedmiotem był dowóz dzieci
i młodzieży do szkół podstawowych i gimnazjów na terenie gminy Ł. w roku szkolnym 2011/2012, 2012/2013, 2013/2014. Z § 4 ust. 3 umowy wynika , ze przewozy dzieci i młodzieży odbywają się na podstawie imiennych szkolnych biletów miesięcznych zakupionych przez zamawiającego u wykonawcy. Natomiast zgodnie
z § 6 ust. 1 wynagrodzenie wykonawcy pochodzi ze sprzedaży biletów miesięcznych za wykonanie przedmiotu umowy wg stawek wskazanych w tym paragrafie. W związku z wykonywaniem dowozu dzieci do szkół spółka wystawiała comiesięcznie faktury, za bilety miesięczne dla uczniów dojeżdżających do szkół na terenie gminy Ł.. Zatem niewątpliwie w tym przypadku skarżąca świadczyła usługę sprzedaży biletów miesięcznych. Weryfikując prawidłowość przyznanej spółce dotacji w związku ze sprzedażą biletów z ustawowymi ulgami osobom uprawnionym, organ I instancji przesłuchał w charakterze świadków osoby sprawujące opiekę nad uczniami objętymi dowozem. Z zeznań świadków wynika, że autobusami na w/w trasach przewożone były wyłącznie dzieci - uczniowie szkół. Okazjonalnie z zabierani byli rodzice dzieci, którzy nie płacili za przejazd. W oparciu o zebrany materiał dowody organy uznały, że przewozy wykonywane przez Spółkę w ramach realizacji umowy nie były przewozami regularnymi w rozumieniu zasad ustawy o transporcie drogowym. Natomiast jak słusznie podniesiono w zaskarżonej decyzji dopłata o której mowa w art. 8a ustawy
o uprawnieniach do ulgowych przejazdów przysługuje w związku z realizacją ulg ustawowych przysługujących w środkach publicznego transportu zbiorowego
w regularnych przewozach osób (art. 1 ust. 1 ustawy). Stosownie do treści art. 4 pkt-7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 1907 ) przez przewóz regularny rozumie się publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych
w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984r. - Prawo przewozowe. Publiczny charakter przewozu regularnego oznacza, że dostęp do tej usługi nie jest ograniczony do określonej kategorii osób uprawnionych (pasażerów). Odróżnieniem od przewozu regularnego jest przewóz regularny specjalny, który zgodnie z definicją zawartą w pkt 9 art. 4 przywołanej ustawy jest niepublicznym przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Wystarczy, że przewóz ten będzie odbywał się zgodnie
z harmonogramem znanym pasażerom. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Ustalenia organów poczynione na podstawie zgromadzonych dowodów, w szczególności zeznań świadków, pozwalają na przyjęcie, że realizując dowóz dzieci do szkół na terenie gminy Ł., tabor należący do spółki służył wykonywaniu przewozów regularnych specjalnych, z których co do zasady korzystać mogły wyłącznie dzieci objęte dowozem. Z zeznań świadków wynika, że okazjonalnie z przewozu korzystali rodzice dzieci uprawnionych do korzystania
z dowozu, przy czym nie ponosili oni odpłatności za przejazd. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że w związku z realizacją dowozu dzieci do szkół na terenie gminy Ł., spółka uzyskała zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych na wskazanych wyżej trasach, w granicach gminy. Organ wskazał również, że część biletów wydana została osobom nie uprawnionym do przejazdu, dla części osób uprawnionych Spółka nie wydała biletów, a dla innej grypy bilety sprzedano niezgodnie z cennikiem (str. 69-70 decyzji organu pierwszej instancji).
W świetle powyższych ustaleń zasadna jest konkluzja organu, że sposób wykonania usługi przewozu wskazuje, iż nie były to przewozy regularne w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym , wobec czego pobrane dopłaty były nienależne.
W ocenie Sądu mając na uwadze wskazane wyżej ustalenia organów brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego. Zgodzić się należy, ze stroną skarżącą, że nie ma jednego wzorca umowy dotyczącej realizacji obowiązku nabywania przez gminę biletów miesięcznych nie budzi jednak wątpliwości, że aby przewoźnik miał prawo uzyskać dopłatę na podstawie art. 8a ust. 2 ustawy musi sprzedać bilety miesięczne z zastosowaniem ulg w wysokości wynikającej z ustawy oczywiście przy spełnieniu wszystkich innych warunków wynikających z tej ustawy.
W niniejszej sprawie organy jednoznacznie ustaliły w oparciu o obszerny materiał dowodowy (umowy , faktury, SIWZ, oświadczenia stron , zeznania świadków), że przedmiotem umów zawartych z gminą P., gminą R. i gminą Z. K. nie była sprzedaż biletów miesięcznych w celu zapewnienia przez gminę bezpłatnego dowozu dzieci do szkół, a realizacja usługi polegającej na zapewnieniu dowozu dzieci do szkół za ustaloną między stronami cenę. Zgodzić się natomiast należy ze stroną odnośnie zarzutu błędnego zastosowania art. 1b pkt 2 ustawy , nie mniej naruszenie to pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Jak już wskazano wyżej podstawą uznania, że dopłaty pobrane zostały nienależnie stanowiło stwierdzenie naruszenia art. 5a ustawy.
Sąd nie stwierdził również naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie , zebrały obszerny materiał dowodowy, który oceniły stosownie do art. 77 i art. 80 kpa.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdził podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i procesowego i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.