I SA/BD 467/23

I SA/Bd 467/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-12-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz
Joanna Ziołek /sprawozdawca/
Leszek Kleczkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie sędzia WSA Halina Adamczewska - Wasilewicz asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 19 lipca 2023 r. nr KO.411.953.2023 w przedmiocie zwrotu dotacji wraz z odsetkami oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. Prezydent M. [...] (dalej: "organ I instancji") orzekł w przedmiocie nakazania A. K. (dalej: "skarżąca", "strona") jako organowi prowadzącemu [...] we [...] dokonania:
1) zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2017 r. w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczanymi począwszy od dnia następującego po upływie terminu określonego w decyzji;
2) zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2017 r. w kwocie [...]zł, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczanymi od dnia przekazania z budżetu organu dotującego dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, które na dzień wydania decyzji przedstawiono w zestawieniu.
Wskazano, że zwrot dotacji ma nastąpić w terminie 15 dni od daty doręczenia decyzji oraz że zwrot dotacji nieuiszczony w terminie podlega przymusowemu ściągnięciu.
Decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. SKO (dalej: "SKO", "organ II instancji", "Kolegium") uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 2 i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że nakazało organowi prowadzącemu [...] we [...] zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2017 r. w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania z budżetu organu dotującego dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Wyliczenie odsetek przedstawiono w zestawieniu zawartym w sentencji decyzji. W pozostałym zakresie SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ wskazał, że brak jest podstaw prawnych dla uznania, iż decyzja wydana została w warunkach przedawnienia, w związku z tym sprawę rozstrzygnął merytorycznie.
Organ podał, że strona prowadziła w 2017 r. [...] we [...] i otrzymała na ten cel dotację oświatową z budżetu M. w wysokości [...] zł. Dotacja ta została wydatkowana w całości. Ocena gospodarowania środkami publicznymi otrzymanymi w formie tej dotacji była przedmiotem audytu przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. (dalej: "DIAS"). Wyniki audytu zawarto w sprawozdaniu z [...] września 2021 r., do którego skarżąca wniosła zastrzeżenia. Treść audytu wraz z odpowiedzią organu na zastrzeżenia włączono następnie do materiału dowodowego sprawy dotyczącej zwrotu dotacji oświatowej za 2017 r. W przedmiotowej sprawie organ I instancji gromadził materiał dowodowy samodzielnie dokonując jego oceny – weryfikował ustalenia zawarte w treści audytu.
W kwestii dotacji pobranej w nadmiernej wysokości organ I instancji wskazał na art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Organ II instancji natomiast wskazał, że w stanie prawnym obejmującym okres pobierania dotacji za 2017 r. obowiązywały unormowania ustawy o systemie oświaty, w tym art. 90 ust. 3 tej ustawy znajdujący zastosowanie w sprawie. SKO oceniło, że fakt powołania się przez organ I instancji na art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych nie stanowi przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia.
W toku postępowania organ I instancji zweryfikował informacje w zakresie liczby uczniów uczęszczających do szkoły w poszczególnych miesiącach 2017 r. na podstawie księgi uczniów i dzienników, które wymienione zostały w decyzji. Na tej podstawie organ uznał, iż szkoła pobrała dotację w nadmiernej wysokości – w roku 2017 pobrała dotację za 8 uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Strona postępowania nie kwestionowała wskazanej okoliczności w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji, jak również w treści złożonego odwołania. Nie wskazano ani nie udokumentowano, iż określone osoby zostały pominięte przez organ I instancji. Postawiony w tym zakresie zarzut dotyczący braku podziału kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na kwotę dotyczącą zwrotu z tytułu słuchaczy, którzy nie spełnili wymaganej frekwencji, którzy nie zostali wpisani do księgi słuchaczy, którzy zostali skreśleni z księgi słuchaczy, którzy zrezygnowali z usług oświatowych świadczonych przez szkołę, którzy byli ujęci w księdze słuchaczy i zostali wykazani do obliczenia dotacji w 2017 r., ale nie zostali wpisani w dzienniku lekcyjnym lub/i nie widnieli na liście obecności – nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organ I instancji wskazał, którzy uczniowie spełnili wymóg 50% frekwencji. Tym samym a contrario dotacja pobrana na pozostałych uczniów stanowiła dotację pobraną w nadmiernej wysokości.
Organ zauważył, że z treści składanej co miesiąc przez organ prowadzący informacji o faktycznej liczbie uczniów nie wynika, których uczniów uwzględniono w treści informacji. Nie wynika to również z jakichkolwiek dokumentów składanych przez skarżącą w toku postępowania.
Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia w powołanym zakresie postępowania dowodowego wykraczającego poza analizę księgi uczniów i dzienników obecności organ zauważył, iż na organie prowadzącym szkołę spoczywa obowiązek prowadzenia dokumentacji w taki sposób, aby była ona przejrzysta, czytelna i rzetelna, gdyż w przeciwnym razie winien liczyć się z konsekwencjami w postaci zwrotu dotacji. Do organu nie należy ustalanie na podstawie innych niż dzienniki lekcyjne i listy obecności dowodów, w szczególności np. na podstawie rozmów z nauczycielami lub uczniami, czy konkretni słuchacze faktycznie uczestniczyli w wymaganej liczbie zajęć. Wartość dowodowa takich informacji, uzyskanych po kilku latach od zdarzenia, może bowiem budzić istotne wątpliwości, gdy tymczasem dzienniki i listy obecności pozwalają i nakazują odnotowywanie obecności w sposób wiarygodny.
Zdaniem organu w spornej sprawie – w świetle art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p., odsetki winny być naliczone począwszy od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia nienależnie pobranej dotacji. W realiach sprawy organ uznał, że dniem stwierdzenia, iż dotacja została pobrana nienależnie jest dzień wydania decyzji. W związku z powyższym SKO za prawidłowe uznało rozstrzygnięcie o odsetkach odnoszące się do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Z uwagi na to, iż organ odwoławczy nie dopatrzył się nieprawidłowości przy wydaniu decyzji w analizowanej części, rozstrzygnięcie organu I instancji uznano za prawidłowe.
W kwestii dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem organ podał, że sprawa dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany był spożytkować na realizację zadań określonych w art. 90 ust. 3d u.o.s.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe (dalej: "u.p.o.") organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków.
W przedstawionym kontekście, dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" organ uznał, że polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. czy u.s.o. – niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły lub placówki – winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Tym samym za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem uznać również tę część dotacji, która przeznaczona została na wydatki zgodne z celem wskazanym w przepisach ustawy o systemie oświaty jednak w ogóle czy też nienależycie udokumentowane.
Organ zakwestionował wysokość wydatków poniesionych na: wynagrodzenia netto – administracja szkoły – [...] zł; netto – pracownicy administracji – [...] zł. W związku z tym kwotę [...]zł uznano za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
SKO podało, że w toku postępowania przed organem I instancji skarżąca nie przedłożyła dokumentów potwierdzających zawarcie konkretnych umów z T. Z., a tym samym brak było podstawy dla uznania, iż skarżąca udokumentowała wydatki związane ze świadczeniem umów cywilnoprawnych przez wyżej wymienionego.
Co istotne, w toku postępowania administracyjnego organ I instancji wezwał skarżącą do złożenia dowodów, poinformował o włączeniu do akt sprawy sprawozdania z audytu, zastrzeżeń strony oraz odpowiedzi DIAS, zaś przed wydaniem decyzji poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Skarżąca nie zaoferowała dowodów, które podważyłyby prawidłowość ustaleń w tym przedmiocie. Organ I instancji słusznie wskazał, iż nie można na podstawie wyłącznie "list rachunków" ustalić stanowiska, miejsca wykonywania pracy, wymiary czasu pracy ani potwierdzić wysokości wynagrodzenia.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r. – po wydaniu decyzji przez organ I instancji - pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonej do pisma dokumentacji (umowy o dzieło, umowy o dzieło wskazującej stawkę godzinową oraz protokołów odbioru) oraz przeprowadzenie dowodu z przesłuchania T. Z. na okoliczność wykonywania konkretnych obowiązków na rzecz organu prowadzącego. Do pisma dołączono umowy cywilnoprawne z T. Z.. Do niektórych nich dołączony został protokół odbioru dzieła. Wszystkie złożone dokumenty zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem przez skarżącą jednak żadne z nich nie zostały podpisane ani przez zamawiającego ani przez wykonawcę. Tym samym, nie można stwierdzić czy faktycznie umowy o treści dołączonej do pisma zostały zawarte oraz jakiego zakresu obowiązków dotyczyły. Pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania ww. osób na okoliczność wykonywania konkretnych czynności na rzecz organu prowadzącego. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw prawnych przeprowadzenia dowodu z zeznań ww. osób gdyż wszelkie okoliczności skarżąca mogła udowodnić poprzez przedłożenie zawartych (podpisanych) umów. Skoro skarżąca nie dysponuje podstawowymi dokumentami świadczącymi o wykorzystaniu dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem organ odwoławczy nie znajduje podstaw dla udowadniania powoływanych okoliczności innymi środkami dowodowymi. Co istotne, do odwołania nie dołączono umów obejmujących miesiące: 6/2016, 8/2016 oraz 1/2017, czyli te, które objęte były decyzją. Organ uznał, że wobec faktu, że przedstawione umowy o dzieło i protokoły odbioru dzieła nie zostały podpisane przez którąkolwiek ze stron to nie stanowiły one podstawy wiążącego strony stosunku prawnego. W związku z tym również nie było zdaniem organu podstaw sięgania po inne środki dowodowe. Wszak ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie, jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków, poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających. Powołana argumentacja dotyczy również wydatków na wynagrodzenia dla osób, z którymi umów skarżąca nie przedłożyła zarówno w toku postępowania przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym. Dysponowanie środkami publicznymi, w tym z tytułu dotacji podlega określonemu reżimowi i kontroli wydatkowania, przy zachowaniu dyscypliny budżetowej. Brak dowodu poniesienia wydatku, na sfinansowanie którego dotacja została przyznana, winno skutkować uznaniem, że dotacja została w tej części wykorzystana niezgodnie z jej przeznaczeniem.
Określona przez organ kwota [...]zł obejmuje kwoty oznaczone w Sprawozdaniu z audytu załącznik nr [...] lit. D (18, 32, 60, 89, 108, 130) i lit. C (poz. 106). Organ na podstawie list rachunków wraz z potwierdzeniami realizacji dyspozycji przelewu zweryfikował rozliczenie wynagrodzenia osoby sprzątającej. W związku z powyższym za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem uznano wydatki rozliczone z dotacji zawarte w tabeli a) w punktach 1, 2 i 3 oraz tabeli b) w odniesieniu do [...] za wszystkie wymienione okresy i [...] za 12/2016. W obliczu braku dokumentów źródłowych brak było podstaw dla uznania przez organ I instancji, iż wynagrodzenie dla ww. osób zostało rozliczone z dotacji w sposób prawidłowy.
Po przeanalizowaniu złożonych w postępowaniu odwoławczym dokumentów Kolegium uznało, iż wydatek na wynagrodzenia:
- T. K. i M. P. zostały prawidłowo udokumentowane. W związku z tym kwoty wynagrodzeń wymienionych osób zostały odjęte od ogólnej kwoty dotacji wykorzystanej niegodnie z przeznaczeniem;
A. S. zostały prawidłowo udokumentowane z wyjątkiem wynagrodzenia za 12/2016. Do akt postępowania odwoławczego dołączono umowę o pracę nr [...], w której wskazano, iż dniem rozpoczęcia pracy jest [...].01.2017 r. a tym samym nie obejmowała ona grudnia 2016 r. Nie dołączono do akt umowy obejmującej 12/2016 a tym samym wydatek z tytułu wynagrodzenia za wskazany miesiąc uznać należy za wydatek niezgodny z przeznaczeniem,
[...] nie zostały prawidłowo udokumentowane. Do akt postępowania odwoławczego dołączono aneks do umowy o pracę nr [...] jednak nie dołączono samej umowy. Z treści aneksu nie wynikają warunki zatrudnienia takie jak stanowisko pracy, miejsce wykonywania pracy, wymiar czasu pracy oraz inne warunki. Z treści aneksu wynika ponadto, ż jego postanowienia wchodzą w życie z dniem [...] stycznia 2019 r. a tym samym nie obejmowały okresu wynikającego z treści decyzji organu I instancji.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zgłoszonych w odwołaniu oraz w pismach procesowych skarżącej SKO uznało, że nie są one zasadne.
W skardze do tut. Sądu skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając:
1) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. wyrażające się zwłaszcza w nieustaleniu całokształtu okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla sprawy, a co za tym idzie błędnie przyjął stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, poprzez arbitralne uznanie, iż organ prowadzący wykorzystał niezgodnie z przeznaczeniem dotację oświatową za rok 2017 w zakresie wydatku na kwotę [...]zł (tj. nie udokumentował należycie poniesienia zakwestionowanych wydatków) oraz że pobrał dotację w nadmiernej wysokości na kwotę [...]zł – podczas gdy w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada kontradyktoryjności mająca zastosowanie w sprawach cywilnych – organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu przeprowadzać i gromadzić zupełny materiał dowodowy, ponadto dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji nie będą wynikać jedynie i zawsze wyłącznie z dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej szkoły, tj. dane takie mogą wynikać np. z przesłuchania osób czy udzielania pisemnych wyjaśnień, zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. II OSK 226/05: "całkowicie niedopuszczalne jest interpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony postępowania",
2) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji nieuprawnionych ustaleń faktycznych – dotyczących uznania przez organ, iż skarżąca nie udokumentowała w wystarczającym stopniu poniesionych wydatków na kwotę [...]zł, podczas gdy wydatki w 2017 r. na ww. kwotę zostały dokonane – znajduje to potwierdzenie w dokumentacji rozliczeniowo-finansowej (w tym również z dołączonych do odwołania dokumentów) oraz wynika to również ze stanu faktycznego wskazanego w treści uzasadnienia decyzji,
3) naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędną wykładnię w zakresie dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodów – w szczególności przez arbitralne przyjęcie, iż skarżąca nie udokumentowała wydatków na kwotę [...]zł, podczas gdy wydatki w 2017 r. na ww. kwotę zostały dokonane – znajduje to potwierdzenie w dokumentacji rozliczeniowo-finansowej (w tym również z dołączonych do odwołania od zaskarżonej decyzji dokumentów) oraz wynika to również ze stanu faktycznego wskazanego w treści uzasadnienia decyzji,
4) naruszenie art. 7, 7a, 8, 10 i 11 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, przez brak przyjaznej wykładni prawa, zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. II OSK 226/05: "całkowicie niedopuszczalne jest interpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony postępowania",
5) naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie do zakwestionowanych wydatków, zwłaszcza iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. II OSK 226/05: "całkowicie niedopuszczalne jest interpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony postępowania" podczas gdy zgodnie z komentarzem aktualnym do ww. przepisu: "Pozostawanie wątpliwości co do stanu faktycznego to niepewność co do prawdziwości twierdzeń o faktach. Wątpliwości te mają charakter interpretacyjny, organ administracji publicznej pozostaje bowiem w stanie niepewności, którą z możliwych interpretacji faktów uznać za prawidłową. (...) Zgodnie z komentowanym nakazem wątpliwości co do stanu faktycznego należy rozstrzygać na korzyść strony. Jeżeli zatem możliwa i dopuszczalna jest rożna interpretacja faktów sprawy, wątpliwość należy rozstrzygnąć zgodnie z maksymą in dubio pro reo. Maksyma ta może mieć zastosowanie zarówno w odniesieniu tylko do niektórych przesłanek faktycznych decyzji, jak i w odniesieniu do całego rozstrzygnięcia" – vide: red. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wrobel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2021, podczas gdy zgodnie z komentarzem Przybysza do ww. przepisu: "Nie ma podstaw do wiązania zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony wyłącznie z zagadnieniami nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Takie ograniczenie zakresu stosowania komentowanego przepisu nie wynika ani z jego treści, ani z jego usytuowania w Kodeksie. Wiązanie tego zakazu z obowiązującą w procesie karnym zasadą in dubio pro reo ("Niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść oskarżonego" art. 5 § 2 k.p.k.) również jest nadmiernym uproszczeniem. Nie można argumentować, że przepis ten wiąże się z zasadą domniemania niewinności i powinien być stosowany w sprawach, w których jest na stronę nakładana kara. Nie w każdym przypadku nałożenie obowiązku albo ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia jest sankcją o charakterze represyjnym nakładaną za naruszenie prawa. Uzasadnieniem dla zasady roztrząsania na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego jest przekonanie, ze dokonując oceny stanu faktycznego sprawy należy przyjąć postawę proobywatelska i zakładać w odniesieniu do okoliczności budzących wątpliwości, ze stan faktyczny sprawy jest taki, który jest korzystny dla strony. Organ nie może zatem podnosić, że skoro określona okoliczność nie została w sposób bezsporny ustalona, to strona nie może powoływać się na te okoliczność jako uzasadniającą jej twierdzenia. Nie ma wówczas znaczenia, na kim spoczywa ciężar dowodu, ponieważ strona moje powołać się na komentowany przepis również wówczas, gdy to na niej spoczywa ciężar dowodu" – vide: red. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2021,
6) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy roszczenie M. [...] o zwrot dotacji oświatowej dochodzonej decyzją Prezydenta M. [...] z dnia [...].02.2023 r. nr [...] uległo już przedawnieniu w związku z doręczeniem zaskarżonej decyzji skarżącej w dniu [...].03.2023 r., a zatem w warunkach przedawnienia z uwagi na niewywołanie skutku w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia roszczenia M. [...] o zwrot dotacji oświatowej za rok 2017 w zw. z wadliwym zawiadomieniem Dyrektor Wydziału Edukacji [...] o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia M. [...] z [...].09.2022 r. sygn. [...],
7) naruszenie art. art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, pomimo złożonego przez pełnomocnika skarżącej wniosku dowodowego z dnia [...].04.2023 r.,
8) naruszenie art. 123 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, polegające na niewydaniu
postanowienia o odmowie złożonego wniosku dowodowego pełnomocnika osoby prowadzącej z dnia [...].04.2023 r.,
9) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, pomimo iż organ adm. publicznej II instancji przyznał na str. 16-17 zaskarżonej decyzji, iż "uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie okoliczności faktycznych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się opierał jak i przyczyn, które spowodowały, iż innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto uzasadnienie prawne musi także zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest konieczne dla późniejszego prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może budzić żadnych wątpliwości",
10) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej i prawnej, poprzez podanie nieprecyzyjnej podstawy prawnej zwrotu dotacji oświatowej w postaci przywołania art. 252 u.f.p. bez wskazania konkretnego ustępu i punktu we ww. artykule, poprzez niewyjaśnienie podstawy zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (brak jakiegokolwiek wyjaśnienia prawnego, dlaczego wydatki na kwotę [...]zł stanowią dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, zwłaszcza że z treści decyzji wynika, iż podstawą zakwestionowania tych wydatków były głownie rzekome braki w dokumentacji przekazanej przez skarżącą) oraz przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu decyzji dokładnego wyliczenia żądanej kwoty dotacji do zwrotu, a także niepołączenie konkretnych dokumentów z ustaleniami Krajowej Administracji Skarbowej (w powiązaniu z konkretnymi dokumentami źródłowymi oraz z podziałem na kwoty, tj. jaka kwota dotyczy zwrotu z tytułu słuchaczy, którzy nie spełnili wymaganej frekwencji, jaka kwota dotyczy słuchaczy, którzy nie zostali wpisani do księgi słuchaczy, jaka dotyczy słuchaczy, co zostali skreśleni z listy słuchaczy, jaka tych co zrezygnowali z usług oświatowych świadczonych przez szkołę, jaka kwota dotyczy słuchaczy, którzy byli ujęci w księdze słuchaczy i zostali wykazani do obliczenia dotacji w 2017 r., ale nie zostali wpisani w dzienniku lekcyjnym lub/i nie widnieli na liście obecności) – co łącznie uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji i zrozumienie tych motywów, uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz prowadzi do naruszenia interesu skarżącej,
11) naruszenie art. 70 § 6 pkt 1 oraz art. 70c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z dnia 2022 r. poz. 2651 ze zm., dalej: O.p.) przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż zawiadomienie Dyrektor Wydziału Edukacji [...] o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia M. [...] z [...].09.2022 r. sygn. [...] było prawidłowo sporządzone, zostało sporządzone w trybie ww. przepisów, zawierało wszystkie niezbędne elementy (w tym wywodzone wprost z zasad
rangi konstytucyjnej) i skutkowało w przedmiotowej sprawie zawieszeniem biegu terminu przedawnienia do dotacji za okres 2017 r. – podczas gdy we ww. zawiadomieniu brakowało informacji z jakim dniem konkretnie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia oraz brakowało dokładnego wskazania rodzaju zobowiązania podatkowego (tzw. brakowało wskazania, że chodzi o dotacje oświatowa przekazanej w danym roku na rzecz szkoły o konkretnej nazwie) – a właśnie te elementy - każdy z osobna - uznawane są w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za niezbędne i konieczne dla wywołania skutku zawieszenia terminu biegu przedawnienia - zgodnie z najnowszą i aktualna Uchwała NSA z dnia 18.06.2018 r., sygn. I FPS 1/18 (brak któregokolwiek z nich powoduje, że zawiadomienie nie wywołało skutku w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia),
b) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm., dalej: u.f.p.) w zw. z art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wydatki na wynagrodzenia na łączną kwotę [...]zł nie zostały w żaden sposób udokumentowane, podczas gdy wydatki te zostały dokonane – znajduje to potwierdzenie w dokumentacji rozliczeniowofinansowej, z załączonych do odwołania dokumentów oraz wynika to również ze stanu faktycznego wskazanego w treści uzasadnienia decyzji,
12) błędne zastosowanie art. 252 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych przez określenie początkowej daty naliczania odsetek od dotacji pobranej w nadmiernej od upływu terminu określonego w zaskarżonej decyzji (podkreślić jednak należy, iż organ nie wskazał w sposób jednoznaczny dnia, w którym nastąpiło stwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.), podczas gdy stwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., następuje dopiero w decyzji ostatecznej (decyzji organu II instancji) – w orzecznictwie podkreśla się, iż przez "stwierdzenie okoliczności" w omawianym kontekście rozumie się tylko czynność stanowcza i nie pozostawiająca wątpliwości, co do jej merytorycznej zasadności, a za taka ww. orzecznictwo uznaje dopiero decyzję organu administracji publicznej II instancji),
13) naruszenie art. 251 ust. 4 u.f.p. przez niezastosowanie tego przepisu do poniesionych przez skarżącą wydatków rozliczonych z dotacji oświatowej w 2017 r. (zwłaszcza do wydatku na wynagrodzenia na łączną kwotę [...]zł, podczas gdy dotacja oświatowa wykorzystana może być oprócz zapłaty również przez realizację celów – wskazanych w każdorazowym akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Podczas rozprawy skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego
z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością jej uchylenia.
Sprawę rozpoznano na rozprawie. Skarga okazał się bezzasadna.
Rozpatrując skargę, w pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. zarzutu przedawnienia zobowiązania skarżącej.
Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym stosownie do art. 60 pkt 1) u.f.p. Zatem w przypadku, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege), co oznacza że decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny.
Zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku.
Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.; dalej: "u.f.p.") dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. Stosownie do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Według art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p., odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Przytoczone uregulowania określają przypadki dotacji, podlegających zwrotowi: 1) niewykorzystanych do końca roku budżetowego, 2) wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem; 3) pobranej nienależnie, 4) pobranej w nadmiernej wysokości. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4) u.f.p. w powiązaniu z art. 251 i/lub art. 252 u.f.p. stanowi podstawę prawną do wydania decyzji w odniesieniu do tych należności przez Prezydenta Miasta [...].
W przypadku zatem, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (niewykorzystanej do końca roku budżetowego, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanych art. 251 i art. 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege), co oznacza że decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny.
Z treści art. 67 u.f.p. wynika ponadto, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych u.f.p., stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej: "O.p."). Przepisy u.f.p nie regulują przedawnienia należności określonych w art. 60 pkt 1 u.f.p., tj. kwot dotacji podlegających zwrotowi. Oznacza to, że odpowiednie zastosowanie mają przepisy O.p., dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych, zawarte w rozdziale 8 Działu III O.p. Wynika z nich, że sposób liczenia terminu przedawnienia jest uzależniony zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązań podatkowych (art. 21 § 1 pkt 1), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2).
Trzeba też podkreślić, że "stosowanie przepisów odpowiednio" oznacza, że niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV CZ 153/11 i powołane w nim orzeczenia, LEX nr 1250770). Konkludując, stosowanie przepisów "odpowiednio" oznacza stosowanie wprost przepisów, których dotyczy odesłanie, ich stosowanie z pewnymi modyfikacjami, aż do całkowitego wyłączenia stosowania regulacji objętych odesłaniem.
Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną wyrażoną m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"): z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1649/19; z dnia 14 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 2656/18; z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 4503/16; z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2583/18. W wyrokach tych NSA wyraził pogląd, że termin przedawnienia należności z tytułu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 u.f.p.) biegnie od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że - jak zostało to powyżej wskazane - decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny, ale także, że w związku z tym do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 O.p., w myśl którego – zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.
Mając na uwadze treść mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 252 u.f.p. w związku z odpowiednim stosowaniem art. 70 § 1 O.p., należy stwierdzić, że aby ostateczna decyzja organu wywołała wyrażony w niej skutek określenia zobowiązania do zwrotu, musi zostać wydana i doręczona przed upływem terminu wskazanego w art. 70 § 1 O.p. (por. wyroki NSA: z dnia 22 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2466/14; z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 333/14; z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1683/14; z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2074/14; z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 38/15). Przy tym – co istotne – w przypadku decyzji określającej dotyczy to zarówno decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że dotacja dla szkoły została przyznana w 2017 r. i powinna być w tym roku wykorzystana. Zatem termin przedawnienia zwrotu dotacji - przy odpowiednim stosowaniu art. 70 § 1 O.p. - upływał z końcem 2022 r.
Zaskarżona decyzja organu II instancji została doręczona stronie [...] lipca 2023 r. Przy ocenie kwestii przedawnienia w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2022 r. (k. 4, segregator akt administracyjnych), którym skarżąca została poinformowana o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 O.p. Sąd wyjaśnia przy tym, że przepis ten stanowi, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym podatnik został zawiadomiony, jeżeli podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wiąże się z niewykonaniem tego zobowiązania. W treści pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2022 r., doręczonym skarżącej w dniu [...] października 2022 r., skarżąca została poinformowana przez organ, iż w dniu [...] marca 2022 r. Prokuratura Rejonowa w G. wszczęła śledztwo pod sygnaturą akt [...] w sprawie o czyn z art. 82 §1 ustawy Kodeks karny skarbowy. W ocenie Sądu pismo to zawiera treść wystarczającą do uznania, że zrealizowany został obowiązek wynikający z art. 70c O.p. W konsekwencji powyższego zawiadomienia, w ocenie Sądu, bieg terminu przedawnienia został skutecznie zawieszony względem strony. Zarzut skarżącej odnośnie do przedmiotowego zawiadomienia o braku skutku zawieszeniu biegu terminu przedawnienia - wobec nie wskazania przez organ daty zawieszenia biegu tego terminu - nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowym zawiadomieniu organ wskazał bowiem na fakt wszczęcia śledztwa w dniu [...] marca 2022 r. przez Prokuraturę Rejonową w G.. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, zaskarżona decyzja nie została wydana w okresie, gdy zobowiązanie skarżącej uległo przedawnieniu.
Kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczyła nakazania skarżącej przez SKO dokonania:
- zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2017 r. w kwocie [...]zł z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczanymi począwszy od dnia następującego po upływie terminu określonego w decyzji;
- zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2017 r. w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania z budżetu organu dotującego dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Oceniając zasadność zobowiązania skarżącej do zwrotu kwoty [...]zł wskazać należy, że zgodnie z art. 252 ust. 3 i 4 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania zaś dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.
Konieczność zwrotu kwoty [...]zł przez stronę wynika z niespełnienia przez skarżącą wymogu frekwencyjnego, wynikającego z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w wersji obowiązującej od [...] stycznia 2017 r. – zmiana ustawy opublikowana w Dz.U. z 2016 poz. 1010; dalej: "u.o.s.o"). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w 2017 r. stanowił m.in., iż szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych niewymienione w ust. 2a otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia danego typu i rodzaju szkół w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h i 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach.
Sąd dostrzega, że organ I instancji jako podstawę stosowania wobec skarżącej wymogu odpowiedniej frekwencji wskazał nieobowiązujący w dacie przyznania dotacji art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Uchybienie to w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ II instancji skorygował bowiem uchybienie organu I instancji. Ponadto w obowiązujących ówcześnie (na dzień przyznania dotacji na 2017 r.) przepisach prawa istniała podstawa prawna do ustalania frekwencji uczniów edukowanych w szkole prowadzonej przez skarżącą i potwierdzania tej frekwencji w sposób, który został poddany analizie przez organy. Wymóg potwierdzenia obecności na zajęciach własnoręcznym podpisem na liście obecności wynikał bowiem także z obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1170; dalej: "rozporządzenie MEN"), gdzie w § 10 stwierdzono wyraźnie, że szkoła prowadzi dla każdego oddziału dziennik lekcyjny, w którym dokumentuje się przebieg nauczania w danym roku szkolnym (ust.1). Integralną częścią dziennika lekcyjnego są listy obecności, na których obecność na poszczególnych godzinach zajęć edukacyjnych słuchacze potwierdzają własnoręcznym podpisem.
Uznając, że skarżąca bezprawnie pobrała część dotacji na uczniów, którzy nie spełnili uregulowanego w art. 90 ust. 3 u.o.s.o. powyższego wymogu dotyczącego frekwencji organ powołał się na przedstawiane przez skarżącą miesięczne informacje o faktycznej liczbie uczniów oraz inne dokumenty - księgi uczniów i dzienniki lekcyjne. Analiza tej dokumentacji wykazała, zdaniem organów, brak potwierdzenia wymaganej frekwencji na zajęciach. Natomiast zarzuty skargi co do tego stanowiska organów dotyczyły przede wszystkim błędnych i niekompletnych ustaleń faktycznych oraz związanych z tym naruszeń przepisów prawa procesowego, regulujących postępowanie dowodowe, w szczególności przepisów art. 7, art. 75 §1, art. 77, art. 80 k.p.a.
Zarzuty powyższe należy, zdaniem Sądu, ocenić jako bezzasadne. Przywołane regulacje k.p.a. wyrażają m.in. ogólną zasadę prawdy obiektywnej i nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy czym jako dowód organ powinien dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zamknięty katalog dowodów, co oznacza, że organ nie jest ograniczony w możliwości korzystania z wszelkich środków dowodowych przydatnych do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednak po pierwsze należy, że nie można z powyższego wywodzić nieograniczonego obowiązku organu do samodzielnego poszukiwania dowodów, jeżeli dotyczą one okoliczności, z których to strona wywodzi dla siebie skutki prawne. Ponadto zakres postępowania dowodowego koniecznego do wyjaśnienia sprawy, a co za tym idzie – także obowiązki organu w tym postępowaniu, determinowane są również przez normy prawa materialnego, które mogą zastrzegać, że wykazanie określonych faktów powinno mieć miejsce w oparciu o konkretne rodzaje dowodów. Przyjęta w art. 75 k.p.a., zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1913/21; z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2345/20).
W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktycznej liczby uczniów, na których w danych miesiącach skarżąca była uprawniona otrzymać dotację, organ dokonał na podstawie miesięcznych informacji o liczbie uczniów, przekazywanych przez stronę organowi dotującemu w okresie od stycznia do grudnia 2017 r., dzienników lekcyjnych oraz księgi uczniów. Organ zwrócił się do skarżącej pismem z [...] października 2022 r. (k. 7, segregator akt administracyjnych) o udostępnienie tych dokumentów. Na stronach 4-13 decyzji z [...] lutego 2023 r. organ I instancji przedstawił analizę wyników dostępnej dokumentacji, obejmującą zestawienie liczby uczniów w tych miesiącach zgodnie z wykazem skarżącej oraz uczniów spełniających warunek 50% frekwencji. Na podstawie analizy danych organ I instancji stwierdził, że skarżąca zawyżyła liczbę uczniów w 2017r. o 8, co oznaczało pobranie dotacji w nadmiernej wysokości w kwocie [...]zł. Strona w odwołaniu, ani przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, nie przedstawiła wiarygodnych i popartych rzeczowymi dowodami uwag do powyższych ustaleń poza powołaniem się przepisy art. 7 i art. 77 i art. 80 k.p.a. podnosząc, że doszło do ich naruszenia. Nie wiadomo zatem, w stosunku do których uczniów w poszczególnych miesiącach organ, zdaniem strony, poczynił błędne ustalenia. Reasumując, w ocenie Sądu, prawidłowo ustalono stan faktyczny i prawidłowo uzasadnione zostało rozstrzygnięcie organu w zakresie nakazania skarżącej zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2017 r. w kwocie [...]zł z odsetkami (naliczonymi w sposób opisany w zaskarżonej decyzji).
Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w zakresie nakazania skarżącej zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2017 r. w kwocie [...]zł wraz z odsetkami opisanymi w tej decyzji stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie Kolegium w tej kwestii również nie budzi wątpliwości Sądu.
W doktrynie przyjmuje się, że przez dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem należy rozumieć wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18).
Zgodnie z brzmieniem obowiązującego w 2017r. art. 90 ust. 3d u.o.s.o., dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań m.in. szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących szkoły obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, w tym na:
a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7
- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;
2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkole,
c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.
W kontrolowanej sprawie organ I instancji zakwestionował wysokość wydatków w kwocie [...]zł, w tym poniesionych na administrację szkoły w kwocie [...]zł oraz pracowników administracji w kwocie [...]zł. Po rozpoznaniu odwołania i załączonej w toku postępowania odwoławczego dokumentacji SKO ostatecznie ustaliło zakwestionowaną wysokość wydatków na kwotę [...]zł wraz z odsetkami zgodnie z rozliczeniem wskazanym w zaskarżonej decyzji.
Jak już wcześniej wskazano, poprzez wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu ww. przepisu należy rozumieć przeznaczenie tych środków na realizację innych zadań lub celów, aniżeli te, na które została udzielona. W ocenie Sądu przedstawione przez organ w zaskarżonej decyzji uzasadnienie nakazania zwrotu kwoty [...]zł jest właściwe. Organ w sposób jasny, rzeczowy i logiczny wskazał, dlaczego ww. kwoty dotacji nie mogą być uznane za wykorzystane w 2017 r. przez stronę zgodnie z przeznaczeniem dotacji (str. 13-15 decyzji organu II instancji). Swoje twierdzenia organ właściwie i przekonująco uzasadnił.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do zarzucenia organowi, że wydając decyzję nie zebrał, ani nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy, podlegający badaniu w postępowaniu administracyjnym został jednoznacznie wskazany w decyzjach organów obu instancji. Organ dążył do pozyskania materiału dowodowego od strony. Skarżąca miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w kwestii jego uzupełnienia (k. 21, segregator akt administracyjnych).
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ nie uwzględnił wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków wskazać należy, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Przepisy k.p.a. zapewniają więc stronie możliwość przedstawiania dowodów na poparcie swojego stanowiska. Jeżeli występuje między stroną i organem różnica co do istotnych dla sprawy okoliczności, strona ma obowiązek (spoczywa na niej ciężar) przedstawienia konkretnych faktów i zdarzeń, potwierdzających jej stanowisko. W rozpoznawanej sprawie zarzuty strony dotyczące nieprzesłuchania świadków na okoliczności wskazane w piśmie skarżącej z dnia [...] kwietnia 2023 r. (k. 142, teczka akt administracyjnych) zmierzają w istocie, zdaniem Sądu, do przerzucenia ciężaru dowodu w tym zakresie na organ. Skarżąca nie przedstawia przy tym własnych analiz okoliczności, które miałyby być wykazane za pomocą dowodu z zeznań świadków. W świetle przywołanego art. 78 § 1 k.p.a. podważa to celowość przeprowadzenia przez organ dowodu z przesłuchania świadków.
W tym miejscu należy również odnieść się do zarzutu skargi zmierzającego do wykazania, że organ naruszył art. 123 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] września 2018 r., sygn. akt II GSK 2568/16 wyraził pogląd, który tut. Sąd podziela, iż z treści kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 123 oraz art. 10 k.p.a. nie wynika obowiązek wydania postanowienia odmawiającego przeprowadzenia danego dowodu (zob. również wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r., I OSK 1214/17).
Zdaniem Sądu nie doszło w niniejszej sprawie również do naruszenia art. 80 k.p.a, jako że organ nie tylko zebrał materiał dowodowy w sprawie, ale poddał go kompleksowej ocenie, co znalazło odzwierciedlenie w obszernym i przekonującym uzasadnieniu decyzji organów obu instancji.
Co do zarzutu naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. wyjaśnić należy, nie było podstaw do zastosowania tego przepisu. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3031/19, zauważyć należy, że przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie powyższe nie miało miejsca.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego określenia w decyzji sposobu naliczania odsetek, Sąd stwierdza, że jest on bezpodstawny. Zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 u.f.p., prawidłowo powołanym przez organ I instancji w decyzji, w przypadku dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 - tj. 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o której mowa w pkt 2 (pobranie dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości). W przypadku dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem odsetki nalicza się od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego tych dotacji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu treść zaskarżonej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia o odsetkach. Zdaniem Sądu zasadnie organ II instancji przyjął, że za moment stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości należy uznać moment wydania decyzji w tym przedmiocie – co wyjaśnił na stronie 10 zaskarżonej decyzji. Organ nie ma przy tym obowiązku wskazać dokładnie dnia, od którego naliczane będą odsetki (w szczególności gdy jest to np. dzień doręczenia decyzji), o ile wskazał precyzyjnie sposób ustalenia tego momentu, co uczynił w niniejszej sprawie. Dzień otrzymywania płatności w ramach dotacji jest również niesporny w sprawie.
Powyższe rozważania dotyczące kontroli zaskarżonej decyzji zarówno pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego doprowadziły do wniosku, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie w sposób, który nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji. Opisane w uzasadnieniu uchybienie organu I instancji w zakresie przywołania nieodpowiedniej postawy prawnej w decyzji nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie prawne i faktyczne rozstrzygnięcia organu II instancji nie budzi wątpliwości Sądu co do jego kompletności i adekwatności do ustalonego stanu faktycznego.
Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl