I SA/Bd 454/18

I SA/Bd 454/18 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2018-09-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Szulc /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kleczkowski
Urszula Wiśniewska
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
I GSK 532/19 - Wyrok NSA z 2024-04-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 963
art. 24
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Decyzją z [...] kwietnia 2017r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu A. G. umorzenia należności z tytułu składek z powodu nie stwierdzenia całkowitej nieściągalności, o której stanowi art. 28 ust. 2 i 3 oraz z uwagi na brak podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016r. poz. 963), dalej: "u.s.u.s.". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] lipca 2017r. ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem zobowiązany złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z 8 listopada 2017r. Sygn. akt I SA/Bd 883/17 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2017r.
Uwzględniając powyższy wyrok, Zakład dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ustalił, że zobowiązany [...] lipca 2016r. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Obecnie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Źródło utrzymania stanowi zasiłek okresowy w wysokości [...] zł. Budżet domowy obciążony jest stałymi wydatkami w łącznej wysokości [...] zł, w tym: z tytułu opłat eksploatacyjnych w kwocie [...]zł oraz kosztów leczenia w kwocie [...]zł. Na podstawie Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS potwierdził, że zobowiązany figuruje od [...] stycznia 2018r. jako osoba zgłoszona do ubezpieczeń przez Powiatowy Urząd Pracy. Obecnie ma status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Z treści informacji uzyskanej od Naczelnika Urzędu Skarbowego we [...] wynika, że posiada zaległości podatkowe oraz zobowiązania wobec innych wierzycieli. Jest współwłaścicielem nieruchomości i właścicielem samochodu osobowego.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] Inne ponownie utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z [...] kwietnia 2017r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.
W pierwszej kolejności Zakład odniósł się do kwestii przedawnienia oraz okoliczności, które mogą mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do wymienionych w decyzji składek. W tym kontekście Zakład przytoczył treść art. 24 ust.4, ust. 5 i 5b u.s.u.s. Wskazał, że zaległości z tytułu składek na:
- ubezpieczenia społeczne od listopada 1997r. do czerwca 1998r., od stycznia 2000r. do lutego 2009r. oraz za marzec 2013r.,
- ubezpieczenie zdrowotne od stycznia 2000r. do lutego 2009r., za marzec 2013r., oraz za lipiec 2013r.,
- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych od stycznia 2000r. do lutego 2009r., za marzec 2013r. oraz za wrzesień 2015r.,
zostały zabezpieczone na nieruchomości zobowiązanego: hipoteką przymusową
zwykłą - wpisaną [...] czerwca 2005r. nr [...] oraz [...] czerwca
2005r. nr [...]/ jak również hipoteką przymusową wpisaną [...]
marca 2014r. nr [...] oraz [...] kwietnia 2017r. nr
[...]. Tym samym, zdaniem organu, wszystkie zaległości wykazane w zaskarżonej decyzji nie uległy przedawnieniu. Zakład wskazał ponadto, że postępowanie egzekucyjne za okres od stycznia 2000r. do lipca 2001r. było prowadzone wobec zobowiązanego od [...] października 2004r. do [...] września 2009r. Natomiast zaległości od sierpnia 2001r. do września 2015r. nadal są objęte prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Wobec powyższego należności wskazane w sentencji zaskarżonej decyzji nie uległy przedawnieniu, bowiem bieg terminu przedawnienia tych należności został zawieszony.
Następnie organ przywołał regulacje pozwalające na umorzenie należności
z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności określone w art. 28 u.s.u.s., wymienił przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i stwierdził, że
nie zachodzą wobec skarżącego przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Wyjaśnił, że z przyczyn oczywistych w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Do sytuacji strony nie ma również odniesienia art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Skarżący wyrejestrował prowadzoną działalność gospodarczą i posiada składniki majątku, z których można prowadzić postępowanie egzekucyjne. Nie mogą być również zastosowane przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s., ponieważ w zakresie prowadzonej przez wnioskodawcę działalności nie toczyło się postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. Podobnie w sprawie nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 oraz 6 u.s.u.s. ponieważ postępowanie egzekucyjne jest nadal prowadzone. Nie wystąpiła także przesłanka art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., ponieważ odnosi się do zadłużenia niższego od kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (11,60 zł), tymczasem kwota zadłużenia strony jest od tych kosztów wyższa.
Organ rozpatrzył również skarżącego pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., dających możliwość umorzenia zadłużenia z tytułu składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności oraz w wydanym na podstawie tego przepisu rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), z którego wynika, że należności z tytułu składek mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.
W tym kontekście podkreślił, że zobowiązany nie prowadzi już działalności gospodarczej, dlatego przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma zastosowania. Organ wskazał, że dokonał ponownej oceny sytuacji finansowej zobowiązanego w odniesieniu do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Ocena ta została oparta na wszystkich złożonych przez niego dokumentach do wniosku o umorzenie i ponowne rozpatrzenie sprawy, a także na dokonanych w toku postępowania ustaleniach. Wynika z nich, że obecnie zobowiązany jest uprawniony do pobierania zasiłku okresowego z GOPS w wysokości [...] zł. ZUS uznał, że przedstawiona przez stronę sytuacja finansowa spełnia przesłankę ubóstwa.
Odnosząc się do sytuacji zdrowotnej dłużnika Zakład podał, że pomimo wskazywanych przez zobowiązanego chorób (nadciśnienie i depresja) z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że zwolnienie z obowiązku uiszczenia zadłużenia w ZUS pozwoli dłużnikowi na podjęcie działalności gospodarczej. Zatem, w ocenie Zakładu, stan zdrowia strony nie jest przeszkodą do wznowienia działalności gospodarczej. Nadto zobowiązany jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca zatrudnienia, co również oznacza, że jest osobą zdolną do podjęcia pracy.
Organ stwierdził również, że podstawy do umorzenia należności z tytułu składek
w przypadku Skarżącego nie może stanowić art. 17 ustawy zmieniającej, pozwalający umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy
i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należne do [...] grudnia 1998r. oraz na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należne za okres od [...] stycznia 1999r. do [...] grudnia 2001r., pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ uzasadnił powyższe tym, że w dniu [...] grudnia 2002r. wydał decyzję, jednak skarżący nie opłacił należności niepodlegających restrukturyzacji, dlatego ww. należności nie zostały umorzone.
Organ wyjaśnił, że prowadzenie działalności gospodarczej obarczone jest ryzykiem nieuzyskania spodziewanego rezultatu, tym samym brak dochodów z jej prowadzenia nie może stanowić przesłanki skutkującej umorzeniem należności z tytułu nieopłaconych składek. Również brak wiedzy o konieczności zgłoszenia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej do ZUS nie stanowi, w świetle obowiązującego stanu prawnego, samoistnej przesłanki uzasadniającej zwolnienie z obowiązku uregulowania powstałych należności. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że zadłużenie powstało na skutek objęcia skarżącego obowiązkowym ubezpieczeniem
w ZUS w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Zakład wyjaśnił, że zadłużenie na koncie wnioskodawcy powstało dużo wcześniej, w listopadzie 1997r.
i obejmuje ono również składki za zatrudnionych pracowników.
Organ zaznaczył, że skarżący nie podjął dotychczas skutecznych działań zmierzających do spłaty lub zmniejszenia wysokości zadłużenia. W wyniku tego znaczną część długu stanowią obecnie odsetki za zwłokę. Strona posiada także zadłużenie wobec Urzędu Skarbowego, [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. oraz Gminy M. [...]. Jednocześnie nie wskazała, że ubiega się o ich umorzenie.
Organ wyjaśnił, że zobowiązanie podatkowe, podobnie jak zobowiązanie z tytułu składek stanowi obowiązek publicznoprawny. Dodał, że rozstrzygając niniejszą sprawę uwzględnił także zasadę tzw. interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela. Wydana decyzja nie nakłada na skarżącego dodatkowych obowiązków, które nie ciążyłyby na nim do tej pory i których nałożenie spowodowałoby pogorszenie obecnej sytuacji materialnej oraz osobistej. Nadto uwzględnienie wniosku oznaczałoby uprzywilejowanie strony względem innych podmiotów, które regulują zobowiązania wynikające z nieopłaconych w terminie składek.
ZUS powołując się na uznanie administracyjne, postanowił utrzymać w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek .
W złożonej do tut. Sądu skardze skarżący zarzucił, że organ nie wykonał zaleceń wynikających z wyroku z dnia 8 listopada 2017r.
Skarżący podkreślił, że zebrany materiał dowodowy dotyczący jego sytuacji jednoznacznie wskazuje na brak możliwości spłaty tych zaległości, a istniejące od wielu lat zadłużenie skutecznie uniemożliwia podejmowanie działań w kierunku rozwoju działalności gospodarczej. Kwota zadłużenia objęta decyzją o łącznej wartości [...] zł nie jest i nigdy nie będzie możliwa do spłacenia, tym bardziej, że skarżący jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Zdaniem strony, podnoszony w decyzji fakt możliwości zaspokojenia roszczeń ZUS-u z samochodu Peugeot (16-letniego) oraz piwnic, które obecnie zajmuje nie jest realny nawet w części. Wartość obydwu składników nie przekracza 10% wartości zadłużenia. Poza tym składniki te są już obciążone przez inne podmioty. Zobowiązanie alimentacyjne wobec członków rodziny wynoszące powyżej 100 tys. zł zaspokajane w pierwszej kolejności przewyższa znacznie wartość nieruchomości, na którą to powołuje się ZUS .
Odnosząc się do realizacji wytycznych Sądu zawartych w wydanym w sprawie wyroku skarżący zauważył, że organ wprawdzie przedstawił w skarżonej decyzji pobieżnie okresy oraz wskazał jakiego ubezpieczenia dotyczą, ale brak jest nakazanych przez WSA przypisanych tym okresom kwot. Zdaniem strony ma to znaczenie, gdyż z załączonego do skargi pisma z dnia [...] maja 2016r. wyraźnie wynika, że składki za wymienione w decyzji okresy zostały przedawnione. Skarżący zauważył, że nadal nie wie jaka kwota zobowiązań wynikających ze składek i odsetek obciąża jego konto. Wskazał, że otrzymywał różne pisma w różnych okresach i kwoty tam zawarte zawierały rozbieżności.
Zdaniem skarżącego, ZUS wadliwie ocenił jego sytuację finansowo-materialną. Organ nie wyjaśnił rzetelnie czy pozwala ona na spłacenie zobowiązania bez uszczerbku dla egzystencji. Zdaniem skarżącego nielogicznym jest odmowa umorzenia kwoty prawie [...] zł osobie żyjącej poniżej ubóstwa. W świetle powyższego organ, który widzi możliwość spłaty zadłużenia wraz z odsetkami winien wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko z konkretnymi dowodami i wyliczeniami. Skarżący podkreślił, że decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego powinna mieć uzasadnienie w sposób umożliwiający jej weryfikację, a nie odwoływać się do ogólnych stwierdzeń.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
I. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Zaskarżoną decyzją ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2017r., wydaną w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika i ubezpieczonego oraz składek za ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia wraz z odsetkami za zwłokę, w tym: składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy za okres od listopada 1997r. do czerwca 1998r., ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia do września 2000r., od listopada do grudnia 2000r., od lutego do kwietnia 2001r., od lipca 2001r. do lipca 2007r., luty 2009r. i marzec 2013r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2001r. do lutego 2009r., marzec 2013r. i lipiec 2013r, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych od marca 2000r. do lipca 2007r., luty 2009r., marzec 2013r. i wrzesień 2015r., a także ubezpieczenie rentowe i ubezpieczenie wypadkowe, za okresy wskazane w pkt 3 lit. b/ i c/ sentencji decyzji.
Zdaniem organu, wszystkie zaległości wykazane w zaskarżonej decyzji zostały zabezpieczone hipoteką, a zatem nie uległy przedawnieniu. Ponadto, za okres od stycznia 2000 r. do lipca 2001 r. było prowadzone wobec skarżącego od [...] października 2004 r. do [...] września 2009 r. postępowanie egzekucyjne. Natomiast zaległości od sierpnia 2001 r. do września 2015 r. nadal są objęte prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, wobec czego, bieg terminu przedawnienia tych należności został zawieszony. Organ stwierdził również, że nie wystąpiły przesłanki umorzenia zaległości z tytułu wymienionych należności, wobec czego, decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku jest zasadna.
W ocenie natomiast strony skarżącej, organ naruszył przepisy prawa odmawiając umorzenia ww. składek wraz z odsetkami, co jest skutkiem nieprawidłowej oceny jej sytuacji materialnej i zdrowotnej, a ponadto doszło do przedawnienia składek. Skarżący na dzień dzisiejszy nie wie jaka kwota zobowiązań wynikających ze składek i odsetek obciąża jego konto. Otrzymywał różne pisma w różnych okresach i kwoty tam zawarte zawierały rozbieżności.
II. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sporne zagadnienie było już rozpoznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 08 listopada 2017r., sygn. akt I SA/Bd 883/17 uchylił zaskarżoną decyzję ZUS z dnia [...] lipca 2017r.
Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (v: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008r., sygn. akt I FSK 613/08, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe przywołane w niniejszym wyroku orzeczenia ).
Niezależnie od tego, organy podatkowe i sąd, na podstawie art. 153 p.p.s.a., są związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w opisanym powyżej wyroku WSA. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012r., s. 397; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011r., s. 544, Nb 1-3).
W powołanym wyroku Sąd stwierdził m.in., że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym w 1997r. należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. został zmieniony ustawą z 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002r. Nr 241, poz. 2074). Zgodnie z tym przepisem, obowiązującym od 1 stycznia 2003r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne.
Z uwagi na to, że ustawa z 18 grudnia 2002r. nie zawierała przepisów przejściowych w zakresie stosowania znowelizowanego art. 24 ust. 4 u.s.u.s. do należności z tytułu składek wymagalnych i nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003r., początkowo pojawiły się wątpliwości, czy do tych należności należy stosować "stary" czy "nowy" termin przedawnienia. Zgodnie jednak z ugruntowanym już poglądem przedstawionym w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych – który to skład orzekający w sprawie w pełni podziela – do nieprzedawnionych do 31 grudnia 2002r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por. uchwały Sądu Najwyższego z 8 lipca 2008r., sygn. l UZP 4/08 oraz z 2 lipca 2008r., sygn. II UZP 5/08 - Biuletyn SN 2008, Nr 7, poz. 16 i 17 i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2008r., II GSK 547/08 oraz z 8 lutego 2011r., II GSK193/10). Z dniem 1 stycznia 2012r. został zmieniony przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s., przez określenie 5-letniego terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z 16 września 2011r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. 2011.232.1378) do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art. 27 ust. 2 tej ustawy). Sąd wskazał, że w przepisie art. 24 przewidziano zdarzenia, które mają wpływ na bieg terminu przedawnienia, tj. układ ratalny, zawieszenie, przerwanie biegu terminu przedawnienia, podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania świadczenia (art. 24 ust. 5, 5a, 5b, 5c).
Na tle powyższego WSA stwierdził również, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do istnienia przynajmniej części zaległości, o których umorzenie wnioskował Skarżący z powodu ich przedawnienia. Uwzględniając fakt, że przedmiotem postępowania są należności z tytułu składek poczynając od 1997r., a zatem sprzed 20 lat, to obowiązkiem organu było ustalenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, czy należności nie wygasły w części na skutek upływu terminu przedawnienia, ewentualnie czy zaistniały okoliczności, które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ powołał się na zabezpieczenie hipoteczne na majątku nieruchomym dłużnika wskazując, że wpisy zostały dokonane [...] czerwca 2005r., [...] czerwca 2005r., [...] marca 2014r. oraz [...] kwietnia 2017r. Sąd zauważył, że nie powiązano tych wpisów z konkretnymi składkami i nie powołano konkretnych dowodów na ich poparcie poprzez włączenie ich do akt sprawy administracyjnej. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien odnieść się szczegółowo do tego zagadnienia wykazując, które składki na skutek konkretnie jakiego wpisu do księgi wieczystej nie uległy przedawnieniu. Na poparcie tej argumentacji organ powinien włączyć do akt sprawy stosowne dokumenty, aby twierdzenia organu można było skontrolować. Organ winien ustalić wysokość należności z tytułu składek będących przedmiotem postępowania, uwzględniając terminy przedawnienia oraz okoliczności, które mogą mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do konkretnych składek.
III. W ponownie wydanej decyzji organ podał, że wszystkie zaległości wykazane w zaskarżonej decyzji zostały zabezpieczone hipoteką przymusową zwykłą wpisaną [...] czerwca 2005 r. oraz [...] czerwca 2005r. oraz hipoteką przymusową wpisaną [...] marca 2014 r. i [...] kwietnia 2017 r., a zatem nie uległy przedawnieniu.
W tej kwestii należy zwrócić uwagę, że na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.) został zmieniony art. 24 ust. 5, który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia."
W wyroku z dnia 8 października 2013 r., SK 40/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten stanowił, że nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przepis ten różnicuje w istotny sposób zakres czasowy odpowiedzialności podatników w zależności od arbitralnego i przypadkowego kryterium, tj. posiadania lub nieposiadania składników majątkowych pozwalających na ustanowienie zabezpieczenia w formie hipoteki przymusowej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż nie widzi powodu do tego, aby akurat to właściciele nieruchomości mieliby dożywotnio odpowiadać za należności podatkowe. Nie do obrony jest np. teza, że są to podmioty szczególnie zamożne, wobec czego nie ma powodu do przyznawania im dobrodziejstwa przedawnienia. Ich ogólna sytuacja finansowa może być gorsza niż podmiotów, których należności są zabezpieczone gwarancją bankową, czy zajęciem wierzytelności na rachunkach bankowych i wygasają po upływie ustawowych terminów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, art. 70 § 6 O.p. w powyższym brzmieniu powoduje, że przedawnienie w odniesieniu do podatników, których należności zabezpieczono hipoteką przymusową w toku kontroli podatkowej, staje się instytucją pozorną i wydrążoną z treści, co jest bezwzględnie niedopuszczalne. Trybunał stwierdził, że wprawdzie ustawodawca dysponuje dużym marginesem swobody decyzyjnej określania zasad i terminów przedawnienia należności podatkowych, jednak granice dla działań prawodawczych wyznaczają zasady, wartości i normy konstytucyjne, które zabraniają tworzenia instytucji pozornych, niesprawiedliwych, nadmiernie ograniczających prawa podatnika oraz podważających jego zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Warunków tych nie spełniałoby rozszerzenie zasad przewidzianych w zaskarżonym przepisie na wszystkie należności, które w toku kontroli podatkowej zostały zabezpieczone w jakikolwiek sposób. Taka operacja nie doprowadziłaby bowiem do zrównania sytuacji wszystkich podatników (w dalszym ciągu przedawniałyby się zobowiązania podatkowe osób nieposiadających żadnego majątku), z których część byłaby "dożywotnimi" dłużnikami państwa.
Należy także zauważyć, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że również wykładnia obecnie obowiązującego przepisu art. 70 § 8 O.p. powinna być dokonywana w kontekście zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 O.p. Mają one bowiem także zastosowanie do art. 70 § 8 O.p. Zgodnie bowiem z przepisem art. 70 § 8 O.p., nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu. Prowadzi to do wniosku, że art. 70 § 8 O.p. również należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. W konsekwencji, ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, z tym że termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 4 kwietnia 2014 r., I SA/Op 566/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 grudnia 2013 r., I SA/Łd 496/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2014 r., I SA/Wr 524/14; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1197/12; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., II FSK 330/15).
Nie ulega wątpliwości, że w sprawie umorzenia należności z tytułu składek stosuje się jedynie przepisy Ordynacji podatkowej enumeratywnie wymienione w art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wśród tych przepisów nie został wymieniony art. 70 Ordynacji podatkowej. Należy wobec tego uznać, że autonomiczną i kompleksową regulację w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek stanowią przepisy art. 24 ust. 4 i 5 u.s.u.s.
Nie mniej, z uwagi na zbieżność regulacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z przepisami, których dotyczą wskazane zastrzeżenia wynikające z cytowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego należy rozważyć, czy wystąpił problem tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. W takim przypadku sąd może nie zastosować przepisu ustawy, odwołując się do reguły lex superior derogat legi inferiori i może sięgnąć po przepisy Konstytucji pod warunkiem, że są to przepisy samowykonalne, tzn. takie, z których można sformułować normę prawną (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 29). Tego typu założenie występuje również w przypadku gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (zob. M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). W wyroku TK z dnia 22 maja 2007 r., SK 36/06 ( OTK ZU 50/6/A/2007 ) wskazano, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym. W takim przypadku dochodzi bowiem do obalenie domniemania konstytucyjności przepisu, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem.
Należy również wskazać, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 marca 2016 r., V CSK 377/15 stwierdził, że jeżeli - traktując to jako wyjątek od reguły - niezgodność przepisu z Konstytucją jest w związku z rozpoznawaną sprawą oczywista i ocena taka ma dodatkowe poparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził uprzednio niezgodność z Konstytucją przepisu o takim samym brzmieniu, jak zawarty w obowiązującej ustawie, to sąd może nie zastosować tego przepisu w rozpoznawanej sprawie ze względu na jego niezgodność z Konstytucją (art. 178 ust. 1 Konstytucji).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że obowiązkiem sądów jest dokonywanie kompleksowej interpretacji prawa, uwzględniającej nie tylko czysto językowe brzmienie danej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, ale również jego wykładnię systemową i celowościową. W ramach takiej wykładni konieczne jest też zadbanie o to, by rozumienie przepisu było zgodne z hierarchicznie wyższymi aktami prawnymi, w tym przepisami rangi konstytucyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I FSK 1874/17, dostępny w bazie www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się również, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę pytań prawnych (por. R. Hauser, A. Kabat, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, publ. OSP z 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 20011, s. 269; uchwała NSA z 16 października 2006 r., I FPS 2/06, wyrok NSA z 30 stycznia 2018r., sygn. akt II GSK 2706/17 dostępne j/w/ ).
Podobnie w kwestii możliwości uznania za niekonstytucyjny przepisu, który formalnie nie był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, ale którego treść normatywna jest tożsama z brzmieniem przepisu, którego niezgodność z Konstytucją została przez Trybunał Konstytucyjny orzeczona, wypowiadają się również przedstawiciele doktryny (por. komentarze do art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej autorstwa Leonarda Etela (L. Etel (red.), R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, K. Teszner, Wolters Kluwer Polska, 2017, wersja internetowa LEX-online, pkt 8) oraz Janusza Zubrzyckiego (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Oficyna Wydawnicza UNIMEX, 2016, s. 442 - 443)).
IV. Skład orzekający prezentowane poglądy w całości podziela. Zdaniem Sądu, zbieżność regulacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z przepisami, których dotyczą wskazane zastrzeżenia pod względem ich konstytucyjności jest oczywista. Zarówno art. 24 ust. 5 u.s.u.s., jak i powołane przepisy Ordynacji podatkowej są identyczne w zakresie podstaw, które doprowadziły do stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy ze standardami konstytucyjnymi, tj. całkowitego wyłączenia przedawnienia należności publicznoprawnej, i równocześnie uczynienie tego na podstawie nieuzasadnionego i arbitralnego kryterium (formy zabezpieczenia należności). Wprawdzie powyższy wyrok Trybunału odnosił się do kwestii przedawnienia podatku, lecz składki na ubezpieczenie społeczne są również należnościami publicznoprawnymi. Obowiązek ich uiszczania wynika z ustawy, a zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) dochodami publicznymi są m.in. daniny publiczne, do których zalicza się m.in.: podatki, składki, opłaty, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Z kolei z art. 9 pkt 8 wskazanej ustawy wynika, że sektor finansów publicznych tworzą m.in. Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze. Wreszcie, na podstawie art. 31 u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są traktowane na równi z zobowiązaniami podatkowymi i egzekwowane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Powyższy pogląd co do charakteru składek jest wyrażany zarówno w orzecznictwie (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 2008 r., III CZP 36/08; postanowienie SN z dnia 19 stycznia 2017 r., I KZP 15/16), jak i w piśmiennictwie (por. C. Kosikowski: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 43; I. Jędrasik - Jankowska: Pojęcie i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2016, s. 43; Teresa Liszcz, Ubezpieczenie społeczne i zaopatrzenie społeczne w Polsce. Zagadnienia prawne, Kraków 1997, s. 44).
Mając na uwadze przedstawioną argumentację, w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. dokonywana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału z dnia 8 października 2013 r., SK 40/12 zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 O.p. w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002 r., prowadzi do wniosku, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Zatem ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wykluczyło przedawnienia spornych należności składkowych zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia biegł na zasadach ogólnych (por. też wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2015 r., I SA/Ke 671/14).
W związku z powyższym, wpływ na bieg terminu przedawnienia mogło mieć prowadzone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia oznacza, że w tym czasie termin ten nie biegnie dalej. Dalszy jego bieg zgodnie z cytowanym przepisem, następuje od dnia następnego, po dniu, w którym zakończono postępowanie egzekucyjne.
W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że postępowanie egzekucyjne za okres od stycznia 2000 r. do lipca 2001 r. było prowadzone wobec skarżącego od [...] października 2004 r. do [...] września 2009 r. Natomiast zaległości od sierpnia 2001 r. do września 2015 r. nadal są objęte prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym.
Organ nie podał jednak, co było pierwszą czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony oraz w jaki sposób nastąpiło zakończenie postępowania egzekucyjnego, a w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających na ustalenie zarówno tych kwestii, jak i ustalenie w jakim okresie i w odniesieniu do jakich konkretnie należności składkowych prowadzone było postępowanie egzekucyjne.
Ponownie rozpoznając sprawę ZUS uwzględni zatem, po pierwsze, skutki prawne wynikające z przedstawionej uprzednio wykładni przepisów prawa dotyczących przedawnienia należności z tytułu składek zabezpieczonych hipoteką. Organ weźmie pod uwagę, że wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. dokonana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału z dnia 8 października 2013 r., SK 40/12 zastrzeżeń konstytucyjnych prowadzi do wniosku, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wykluczyło przedawnienia spornych należności składkowych zabezpieczonych hipoteką, a termin ich przedawnienia biegł na zasadach ogólnych.
Po drugie, organ mając na względzie zmiany przepisów prawnych dotyczących przedawnienia należności z tytułu składek ( szeroko omówione w części wstępnej wyroku ), a także okresy ewentualnego zawieszenia związane z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym ustali, czy i które konkretnie, wskazane w zaskarżonej decyzji należności uległy przedawnieniu. Organ uzupełni w tej części materiał dowodowy i w zakresie niezbędnym do ewentualnej oceny przez Sąd przedawnienia należności, załączy go do akt sprawy, aby możliwa była weryfikacja stanowiska organu w przedstawionych kwestiach.
Niewyjaśnienie powyższych kwestii narusza art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące umorzenia należności, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wyczerpująco rozważone i zbadane (art. 11 k.p.a.). Natomiast, ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.).
W tej sytuacji, na obecnym etapie, przedwczesne byłoby odnoszenie się do merytorycznych kwestii związanych z odmową umorzenia należności ZUS.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.
U. Wiśniewska J. Szulc L. Kleczkowski