I SA/BD 453/24

I SA/Bd 453/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-10-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz /przewodniczący/
Joanna Ziołek
Urszula Wiśniewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1320
par. 1 pkt 6 lit. b i par. 6 ust. 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i  Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie: sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr BDSPB02-85/2024 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy dla rolników 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz T.M. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
T. M. ("Skarżący", "Strona", "Wnioskodawca") w dniu [...] lipca 2023r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w G. złożył wniosek o przyznanie "Pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z [...]". Do wniosku załączył faktury potwierdzające sprzedaż łącznie 1217,80 t kukurydzy oraz 290,35 t rzepaku.
Rozpatrując wniosek Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzją z dnia [...] listopada 2023r. odmówił przyznania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy. Odmawiając przyznania pomocy finansowej organ wskazał na treść § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (dalej: "rozporządzenie") oraz na wyczerpanie kwoty środków, o których mowa w ww. przepisie.
W wyniku wniesienia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ zwrócił uwagę na konieczność wskazania okoliczności faktycznych, na podstawie których została wydana decyzja o odmowie przyznania pomocy finansowej.
Decyzją z dnia [...] marca 2024r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. umorzył postępowanie w sprawie o przyznanie Stronie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy. Organ wskazując na § 7 rozporządzenia, wprowadzony nowelizacją z dnia 7 lipca 2023r. podał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji wydaje decyzję w sprawie przyznania pomocy w terminie do dnia [...] września 2023 r. Przekroczenie powyższego terminu materialnoprawnego do wydania decyzji prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania. Organ ponadto wskazał, że przyznawanie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli starty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy zostało zakończone według kolejności składania wniosków o pomoc z dniem [...] czerwca 2023 r., natomiast Strona złożyła wniosek w dniu [...] lipca 2023 r., tj. po tej dacie. Ponadto, zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/1343 z dnia 30 czerwca 2023r. wsparcie na ten środek nadzwyczajny należy wypłacić do dnia 31 grudnia 2023 r. i po tym dniu nie będą dokonywane żadne płatności.
W odwołaniu wniesiono o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przyznanie pomocy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") przez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego,
- art. 8, art. 12 i art. 35 k.p.a. przez prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie przyznania skarżącemu pomocy w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, z naruszeniem zasady szybkości,
- art. 2 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/1343 z dnia 30 czerwca 2023r. przez jego błędną wykładnię.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2024r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. prawidłowo powołał i zastosował podstawę prawną decyzji wskazując, iż postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy stało się bezprzedmiotowe z uwagi, iż minął termin 31 grudnia 2023 r. na ponowne rozpatrzenie i ewentualną wypłatę pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli starty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy oraz wyczerpany został limit środków na pomoc. Tym samym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. prawidłowo dokonał rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy. Skoro przedmiotem postępowania była pomoc finansowa ze środków, które zostały wyczerpane, to niedopuszczalne było w stosunku do tych środków wydawanie merytorycznej decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy nie istnieje stan faktyczny podlegający normie prawa materialnego wyznaczającej granice konkretnej sprawy administracyjnej, wydanie decyzji merytorycznej, do której zaliczyć należy również decyzję o treści negatywnej (tj. w tym przypadku o odmowie przyznania pomocy) nastąpiłoby z rażącym naruszeniem prawa. Za wspomnianą wyżej granicę sprawy uznać w tym przypadku należy wysokość kwoty środków, o których mowa w rozporządzeniach nr 2023/739 i 2023/1343 oraz koniec terminu na wypłatę środków, tj. 31 grudnia 2023 r.
W skardze Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu pomocy. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- art. 105 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego pomimo braku ku temu podstaw prawnych, albowiem fakt upływu terminu na wypłatę środków nie zwalnia organu administracji od merytorycznego rozpoznania złożonego w przypisanym prawem terminie wniosku o przyznanie pomocy, a brak jego rozpatrzenia w terminie stanowił wyłącznie wynik błędów i uchybień popełnionych przez organ w trakcie postępowania oraz przewlekłości jego prowadzenia;
- art. 40 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 1 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: "Konstytucja") przez jego niezastosowanie, wydanie decyzji na podstawie nieobiektywnych kryteriów, z naruszeniem zasady niedyskryminacji, równego dostępu do środków oraz konkurencyjności, z pominięciem bezpośredniego zastosowania przepisów rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739, a to w następstwie zastosowania § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych z dnia 21 kwietnia 2023 r. (w brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2023 r.) wadliwie wdrażającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2023/739 i bezzasadnego zastosowania kryterium kolejności składania wniosków, w miejsce obowiązującego pierwotnie współczynnika korygującego;
- art. 6 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7, art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji przez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, z pominięciem powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym Konstytucji, Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii;
- art. 8 k.p.a., art. 2, art. 8 i art. 32 Konstytucji przez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, zasady pewności prawa oraz prawa do równego traktowania, a także podważenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, w następstwie zmiany zasad dysponowania środkami pomocowymi w trakcie trwającego naboru oraz toczącego się postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością jej uchylenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że tut. Sąd wyrokiem z dnia 17 wrzesnia 2024r. sygn. akt I SA/Bd 452/24 uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy dla rolników wydaną wobec Skarżącego w oparciu o tożsame podstawy prawne. W niniejszej sprawie Sąd w obecnym składzie odwoła się do uzasadnienia wskazanego wyroku.
Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2023 r. (skorygowanym w dniu [...] sierpnia 2023r.) Skarżący złożył wniosek o przyznanie "Pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy." Do wniosku załączył faktury VAT potwierdzające sprzedaż kukurydzy oraz rzepaku. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku decyzją z dnia [...] listopada 2023r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. odmówił skarżącemu przyznania pomocy. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] stycznia 2024r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji, zobowiązując organ do wskazania okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy oraz uzasadnienia w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzją z dnia [...] marca 2024r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania Skarżącemu pomocy, które to rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. wydaną przez Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T..
Należy zauważyć, że myśl art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ustawa o ARiMR") w toku postępowania przed organami ARiMR do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej. W postępowaniach tych – stosownie do art. 10a ust. 1a tej ustawy - organ: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion i nasion oleistych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2023 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia pomoc przyznaje się rolnikowi:
1) któremu został nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2022 r. poz. 2001 i 2727 oraz z 2023 r. poz. 412), i który wyraził zgodę, o której mowa w art. 10c ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;
2) który dokonał sprzedaży:
a) żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych lub nasion rzepaku lub rzepiku w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 15 lipca 2023 r. lub
b) kukurydzy w okresie od dnia 15 kwietna 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r.
- podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż lub nasion oleistych, jak również podmiotom skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą;
3) który poniósł stratę gospodarczą, o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiające środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii (dalej: "rozporządzenie nr 2023/739) oraz w art. 1 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 2023/1343 z dnia 30 czerwca 2023 r. ustanawiające środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii (dalej: "rozporządzenie nr 2023/1343");
4) który w 2022 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i zadeklarował w tym wniosku powierzchnię upraw kukurydzy, żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych, rzepaku lub rzepiku.
Stosownie do § 5 rozporządzenia wniosek powinien być złożony przez rolnika w terminie od dnia 1 czerwca 2023 r. do dnia 31 lipca 2023 r. (ust. 1). Termin ten nie podlega przywróceniu (ust. 2). Zgodnie z § 7 rozporządzenia kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzję w sprawie przyznania pomocy w terminie do dnia 15 września 2023 r. W myśl natomiast § 6 ust. 4 rozporządzenia pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, do wysokości sumy kwoty środków, o których mowa w:
1) art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenie nr 2023/739, wyrażonej w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa oraz
2) art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 2023/1343, wyrażonej w złotych, oraz dwukrotności tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa.
Jak wynika z akt sprawy podstawą umorzenia postępowania był upływ terminu na wypłatę środków oraz wyczerpanie limitu środków na pomoc. W odniesieniu do pierwszej kwestii organ zauważył, że zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 2023/1343 Bułgaria, Węgry, Polska, Rumunia i Słowacja wypłacają dodatkowe wsparcie do dnia 31 grudnia 2023 r. Zestawiając powyższą regulację z sekwencją zdarzeń występujących w niniejszej sprawie, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stanął na stanowisku, że skoro decyzja w sprawie przyznania płatności została wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. w dniu [...] marca 2024 r., a więc po upływie terminu wymienionego w powyższym akcie prawnym, to nie było podstaw prawnych do zrealizowania wnioskowanej płatności. W odniesieniu do drugiej kwestii organ wskazał, że pomoc jest przyznawana tylko do wysokości sumy kwoty środków określonej w art. 6 ust. 4 rozporządzenia i limit środków został wyczerpany.
Sąd tej argumentacji nie podziela. Należy zauważyć, że pomoc, której ramy wyznacza rozporządzenie wprowadzono w reakcji na negatywne skutki zakłóceń na rynku rolnym spowodowanych agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy. Cel tej regulacji nastawiony jest na realne wsparcie producentów rolnych, którzy faktycznie ponoszą skutki wojny. W związku z tym opracowano pakiet pomocowy, w ramach którego rolnicy otrzymują wsparcie na utrzymanie dochodowości ich gospodarstw. Pomoc ta miała na celu ustabilizowanie polskiego rynku rolnego. Nie budzi też wątpliwości, że Skarżący miał prawo do uzyskania pomocy określonej w rozporządzeniu. W terminie wynikającym z § 5 rozporządzenia Skarżący złożył wniosek o udzielenie pomocy. Skoro Wnioskodawca wywiązał się z obowiązku terminowego złożenia wniosku o udzielenie pomocy i nie stwierdzono formalnych braków tego wniosku, to mógł oczekiwać od organu, aby rozpatrzył ten wniosek. Wskazać trzeba, że w piśmie (zawiadomieniu) z dnia [...] września 2023r., uzasadniającym niewydanie decyzji w terminie, organ pierwszej instancji wskazał, że kwota pomocy wynikająca ze zgłoszonych wniosków przekracza sumę środków pomocowych. Jednocześnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podejmuje działania zmierzające do przyznania zwiększonych środków, co umożliwi realizację pomocy dla wszystkich wnioskujących, spełniających warunki do jej przyznawania (k. 32 akt admin.). Takie sformułowanie zawiadomienia należy traktować jako zapewnienie pozytywnego załatwienia wniosku. Skarżący oczekiwał więc na wydanie decyzji w sprawie załatwienia jego wniosku z dnia [...] lipca 2023r. i miał podstawy, aby spodziewać się przyznania pomocy.
Wskazać trzeba, że zgodnie § 7 rozporządzenia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. powinien wydać decyzję w sprawie przyznania pomocy w terminie do dnia [...] września 2023 r. Tymczasem pierwsza decyzja organu wydana została w dniu [...] listopada 2023 r. (a zatem po ponad 4 miesiącach od wpływu wniosku), przy czym została ona uchylona przez organ odwoławczy ze względu na zawarte w niej wady. Nową decyzję Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał dopiero w dniu [...] marca 2024 r., a zatem po upływie terminu wynikającego z art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2023/1343, tj. 31 grudnia 2023 r. Złożony przez Skarżącego wniosek z dnia [...] lipca 2023r. organ załatwił zatem dopiero w dniu [...] marca 2024 r., a więc po ponad 7 miesiącach. W takiej sytuacji Wnioskodawca nie miał w ogóle realnej możliwości - przed upływem wymienionego terminu (31 grudnia 2023 r.) - uzyskania wsparcia finansowego. Z przyczyn przez siebie niezawinionych, a leżących po stronie organu, Skarżący został niejako "z góry" pozbawiony możliwości otrzymania pomocy, mimo że wniosek złożył w terminie.
Należy zauważyć, że z art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa. Wprost zasada ta została wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a. Powyższa zasada nie może być rozumiana wyłącznie jako postulat określonego zachowania organów administracji publicznej, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności. Generalnie można stwierdzić, że wymaga ona, aby państwo w stosunku do obywateli zachowało pewne reguły uczciwości (por. J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Zakamycze 2000, str. 47). Ma ona na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym, jakim jest postępowanie administracyjne. Budzące zaufanie działania organów administracji publicznej powinny spełniać postulat przewidywalności i pewności, a ponadto opierać się na przejrzystych i czytelnych zasadach (por. wyrok SN z dnia [...] lutego 2024 r., I USKP 77/23). Zasada to oznacza też, że ryzyko pomyłek i błędów w działaniu organów administracji nie może być przerzucane na obywatela, jeśli po jego stronie nie można dopatrzeć się naganności postępowania (por. wyrok SN z dnia 4 listopada 1994r., III ARN 28/94).
Zdaniem Sądu, zawarta w art. 8 § 1 k.p.a. zasada została naruszona przez organ, gdyż Skarżącemu nie można zarzucić żadnej naganności postępowania, a wady zawarte w decyzji w dniu [...] listopada 2023 r. i wynikające z tego opóźnienia (wydanie decyzji po dniu 31 grudnia 2023 r.) obciążają organ. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR naruszył też art. 10a ust. 1a pkt 1 ustawy o ARiMR, ponieważ jego działanie było sprzeczne z zasadą praworządności.
Umorzenie postępowania organ uzasadnił też wyczerpaniem limitu środków na pomoc, przewidzianym w § 6 ust. 4 rozporządzenia. W tym kontekście wyjaśnienia wymaga, czy dokonana w dniu 12 lipca 2023 r. zmiana przepisów rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. odpowiada prawu. Należy zauważyć, że rozporządzeniem z dnia 7 lipca 2023r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1320), na mocy § 1 pkt 6 lit. b określono nowe zasady przyznawania środków pomocowych, wprowadzając w § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. regulację, zgodnie z którą pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, do wysokości sumy kwoty środków, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażonej w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa oraz art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia 2023/1343, wyrażonej w złotych, oraz dwukrotności tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa. W brzmieniu obowiązującym jeszcze w dniu 11 lipca 2023 r., § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. stanowił, że w przypadku gdy kwota pomocy wynikająca ze wszystkich złożonych wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, przekracza sumę kwoty środków, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażoną w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa, stosuje się współczynnik korygujący. Zgodnie zaś z § 6 ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. (w brzmieniu do dnia 11 lipca 2023 r.) współczynnik korygujący, o którym mowa w ust. 4, stanowi iloraz sumy, o której mowa w ust. 4, oraz kwoty pomocy wynikającej ze wszystkich złożonych wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1. Skarżący, zgodnie z regulacją obowiązującą w dacie złożenia wniosku (i jego korekty), winien złożyć wniosek w terminie od dnia 1 czerwca 2023r. do dnia 14 lipca 2023r. Od dnia 12 lipca 2023r. datą końcową składania wniosków był dzień 31 lipca 2023 r. (§ 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. w nowym brzmieniu).
W ocenie Sądu przepis § 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia z dnia 7 lipca 2023 r. wprowadził niekorzystną dla Skarżącego zasadę, że pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków. W przypadku zastosowania dotychczasowego kryterium współczynnika korygującego Wnioskodawca mógł bowiem liczyć na uzyskanie środków pomocowych bez względu na datę złożenia wniosku, o ile wniosek został złożony w ustawowym terminie. Kierując się regulacją rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r., obowiązującą do dnia 11 lipca 2023 r., Skarżący złożył wniosek w dniu [...] lipca 2023 r. zachowując termin na jego złożenie. Do dnia 11 lipca 2023 r. dla zachowania uprawnienia do uzyskania przedmiotowej pomocy finansowej nie miała znaczenia data złożenia wniosku w kontekście kryterium przyznawania pomocy zgodnie z kolejnością wpływu wniosków.
Podkreślenia wymaga, że powyższa zmiana regulacji prawnej nastąpiła "z dnia na dzień". Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023r. zmieniające rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2023 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Ustaw z dnia 11 lipca 2023 r., a weszło w życie z dniem 12 lipca 2023 r. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Co prawda art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Niemniej uznać należy, że wykładni wyżej cytowanego przepisu należy dokonywać z uwzględnieniem celu, dla którego okres vacatio legis jest standardem stanowienia prawa w państwach demokratycznych. Jest to konieczne, aby podmiot prawa nie był zaskakiwany nagłymi zmianami stanu prawnego, do których nie ma możliwości przystosować swych interesów. Dlatego zasadą winien być termin co najmniej czternastodniowy, tym dłuższy, im bardziej skomplikowane i wywierające potencjalnie istotne skutki wywołuje zmiana stanu prawnego. W przypadku pomocy związanej z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych, powyższy czternastodniowy termin nie został zachowany, pomimo że rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2023 r. wprowadzało rozwiązania prawne o doniosłych dla ich adresatów skutkach, a zmiana wprowadzona rozporządzeniem z dnia 7 lipca 2023 r. znacząco zmieniła sposób rozpatrywania wniosków.
Z tych względów Sąd stanął na stanowisku, że przepis wprowadzający "z dnia na dzień" odmienny sposób uzyskania przez Skarżącego wsparcia został wprowadzony bez zachowania odpowiedniego vacatio legis, co prowadzi do naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Potwierdził to NSA w wyroku z dnia 20 lipca 1993 r., SA/Wr 301/93, stwierdzając, że zaskakiwanie obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi bez możliwości dostosowania swoich zachowań do nowego stanu prawnego nie jest do pogodzenia z zasadami zaufania obywateli do państwa i zaufania do prawa. Podkreślenia wymaga, że niewątpliwie inaczej zachowałaby się Skarżący, gdyby od początku obowiązywania rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. podstawą przyznania pomocy było kryterium kolejności złożenia wniosków. Z uwagi na początkową datę składnia wniosków wyznaczoną na dzień 1 czerwca 2023r. zapewne rozważyłby złożenie wniosku wcześniej niż w dniu 3 lipca 2024 r., co zostało podniesione w skardze.
Zasada zaufania obywateli do państwa odnosi się nie tylko do stosowania prawa, lecz także do jego tworzenia. Zasada ta wymaga takiego stanowienia prawa, aby nie było ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (por. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00). Zasada ta zobowiązuje zatem prawodawcę do uwzględniania konsekwencji faktycznych i prawnych, jakie dla adresatów określonych norm prawnych powstaną z chwilą wejścia w życie nowych uregulowań. Zasada ochrony zaufania bazuje więc na pewności i bezpieczeństwie prawnym, a te z kolei wymagają, aby prawo było przewidywalne. Przewidywalność odnosi się do postępowania organów państwa i oznacza możliwość określania przez jednostkę konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego oraz zasadnego oczekiwania, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Prawodawca narusza wartości leżące u podstaw zasady państwa prawnego wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła go przewidzieć, szczególnie zaś wtedy, gdy przy jego podejmowaniu prawodawca mógł przypuszczać, że gdyby jednostka przewidywała zmianę prawa, byłaby inaczej zadecydowała o swoich sprawach (por. wyrok TK z dnia 6 lipca 2004 r., P 14/03). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, gdyż w toku składania wniosków o przyznanie pomocy prawodawca zmienił reguły przyzwania pomocy, a Skarżący nie miał czasu na dostosowanie się do nowego stanu prawnego i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania.
W konsekwencji stwierdzić należy, że przepis § 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. został wydany z naruszeniem zasady zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przezeń prawa, które to zasada wywodzona jest z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2024 r., III SA/Gd 135/24).
Z podanych względów Sąd, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, uznał za konieczne odstąpienie od zastosowania w niniejszej sprawie § 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. Oznacza, to że rozpatrując wniosek Skarżącego organ powinien zastosować zasady oceny i rozpatrywania wniosków wynikające z § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 7 lipca 2023 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze wywody i wskazania Sądu zawarte w tym wyroku.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się kwota wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).