I SA/Gd 1057/21

I SA/Gd 1057/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alicja Stępień
Joanna Zdzienicka-Wiśniewska /sprawozdawca/
Sławomir Kozik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenia
Sygn. powiązane
I GSK 660/22 - Wyrok NSA z 2022-10-31
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 31 z q
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi N. E. M.K. i WSPÓLNIK Spółka Jawna z siedzibą w na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2021 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 13 maja 2021 r. A Spółka Jawna z siedzibą w G. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2021 r.
Decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział
w G., działając na podstawie art. 31 zq ust. 7 w zw. z art. 31 zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych
oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) - dalej: "ustawa o COVID-19", § 10 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcie uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 371 i 713) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 z późn. zm.) - dalej: "u.s.u.s.", odmówił wnioskodawcy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres
od dnia 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
na powyższe rozstrzygnięcie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. poprzez uznanie, że skarżąca nie spełnia warunków uprawniających do zwolnienia
z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne,
na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r., podczas gdy zarówno w analizowanym okresie tj. marzec i kwiecień 2021 roku,
jak i przed analizowanym okresem, faktycznym przeważającym rodzajem działalności prowadzonej przez skarżącą była działalność określona kodem 77.39.Z Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD);
- § 10 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w zw. z art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy o COVID-19 w zw. z art. 76 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego,
a w konsekwencji uznanie, iż wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu, podczas gdy postępowanie w sprawie ulgi prowadzone jest na zasadach określonych w przepisach k.p.a., a zgodnie z art. art. 76 § k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu, zatem przedmiotowe domniemanie należy do kategorii domniemań wzruszalnych;
- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych
do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
a w konsekwencji zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego mogącego mieć znaczenie dla sprawy i oparcie wydanej decyzji wyłącznie o dane pozyskane z GUS;
- art. 9 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ należytego
i wyczerpującego poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych
i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w konsekwencji niewezwanie skarżącej do usunięcia dostrzeżonych przez organ braków, pomimo iż oświadczenie skarżącej w zakresie przeważającej działalności wg. PKD było sprzeczne
z informacjami otrzymanymi z GUS, co skutkowało wydaniem decyzji bez uprzedniego powiadomienia skarżącej o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, a w ocenie organu były niezbędne celem uwzględnienia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek;
- art. 107 § 3 w zw. z § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie wydanej decyzji w sposób dostateczny, a w konsekwencji zaniechanie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których organ oparł swe rozstrzygnięcie.
Wniesiono ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: 40 faktur wystawionych przez Spółkę w marcu 2021 r. oraz 9 faktur wystawionych przez Spółkę w kwietniu 2021 r., albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
ZUS w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z załączonym do skargi KRS wynika, że skarżący wykonuje przeważającą działalność usługi handlu energią elektryczną PKD: 35.14.Z i nie świadczy w żadnym zakresie usług objętych PKD: 77.39.Z. W ocenie organu dołączenie do skargi faktur nie stanowi wystarczającego dowodu na określenie spadku przychodu, który nie może być wykazany samymi fakturami VAT.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) -dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Aktem poddanym kontroli sądowej jest decyzja Prezesa Zakładu z dnia 9 czerwca 2021 r., którą odmówiono skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za kwiecień 2021 r.
W ocenie organu, na dzień 31 marca 2021 r. podany przez skarżącego kod PKD przeważającej działalności, nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie. Skarżący wskazuje natomiast, że prowadzi przeważającą działalność o tym kodzie.
Mając na uwadze tak zarysowaną oś sporu należy wskazać, że zgodnie z § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. płatnika składek prowadzącego na dzień 31 marca 2021 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 96.02.Z, 96.09.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Zgodnie z § 11 pkt 5 powyższego rozporządzenia warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za kwiecień 2021 r., nie później niż do dnia 30 czerwca 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.
Na podstawie § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia o COVID-19 oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.
Literalna wykładnia cytowanych przepisów istotnie prowadzi do wniosku, że warunkiem uprawniającym do uzyskania zwolnienia, jest prowadzenie na dzień 31 marca 2021 r. przeważającej działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jednym z wymienionych w tym przepisie kodów, a oceny spełnienia tego warunku, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. Na tle ww. przepisów prawa powstaje pytanie czy rozpoznając wniosek strony, organ powinien ograniczyć się jedynie do badania kodu PKD do wpisu w rejestrze, dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej, czy też przyjąć kod PKD, odpowiadający rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.
Sąd zauważa, że podobne zagadnienie było już przedmiotem oceny w wielu orzeczeniach, np. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 304/21, WSA w Bydgoszczy z 25 maja 2021 r. sygn. akt l SA/Bd 194/21. Sąd podziela stanowisko i argumentację w nich zaprezentowaną.
Zdaniem Sądu, zawarte w § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia o COVID-19 sformułowanie - działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności - odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w rejestrze kod wymieniony w § 10 ust. 2a pkt 2 (przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek z § 10 wskazanego rozporządzenia), mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania. Należy pamiętać, że rejestr podmiotów prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz. U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze .
Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m.in. w wyrokach z 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r., II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Wskazać należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa o COVID-19, ani rozporządzenie, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii oprowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów i wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009). W § 9 ww. rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub Jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru .
Dlatego dokonując wykładni dyspozycji § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia o COVID-19 nie można pominąć znaczenia pojęcia przeważającej działalności Jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze . W świetle powyższego należy uznać, że pomoc, o jakiej mowa w § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności, określonych w tych przepisach jako przeważająca.
Nie można jej przyznawać natomiast z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły.
Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów mogłoby nie pozwolić na przyznanie pomocy tym, do których została ona skierowana. Nie można też pomijać, że przepisy ustawy i rozporządzenia o COVID- 19 mają na celu, m.in. łagodzenie skutków społeczno-gospodarczych związanych: występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVlD-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych.
Z podanych względów w ocenie Sądu, rozwiązania prawnego określonego w § 10 ust. 2a rozporządzenia o COVID-19 nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze . Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym.
Przyjęty przez organ środek dowodowy miał charakter jedynie domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze odpowiada stanowi rzeczywistemu. Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach K.p.a., a zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z rejestru mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. (art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy i rozporządzenia COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 K.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, tj. danych pozyskanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z rejestru i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych i nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę - po wprowadzeniu § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 -jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Jeżeli natomiast strona składa wyjaśnienia czy dowody mające podważyć dane z rejestru , powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i art. 78 § 1 K.p.a.
W sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 a także art. 107 § 3 K.p.a. Pierwsze dwa powołane przepisy nakazują organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei art. 80 K.p.a. stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi,
że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł,
oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji,
z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób, umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.
Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów, będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić – zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję – odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym – wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Organ zacytował pełną treść przepisu § 10 ust. 2a pkt 2, a następnie § 11 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r., by następnie sformułować kluczową dla sprawy ocenę, że kod PKD przeważającej działalności wskazany we wniosku nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie na dzień 31 marca 2021 r., w związku z czym stronie nie przysługuje uprawnienie do zwolnienia z opłacania składek. Dalej następuje już tylko pouczenie.
W ocenie Sądu taki sposób sporządzenia uzasadnienia, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadność przyjętego stanowiska organ obowiązany był wykazać nie tylko poprzez wskazanie konkretnych przepisów prawa oraz przytoczenie ich pełnej treści ale przede wszystkim poczynić wywód, który pozwoli poznać klarowne stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość temu wymogowi, nie wiadomo z czego organ wywodzi podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej Spółki w pełnym zakresie. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji w żaden sposób nie wynika z czego organ wywodzi, że skarżąca nie spełniła wymogów do uwzględnienia jej wniosku, choćby w części. Organ uniemożliwił tym samym stronie poznanie toku rozumowania, utrudniając tym samym możliwość polemiki z jego twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania tego stanowiska przez sąd administracyjny.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł także w postępowaniu organu istotne naruszenie art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu
nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie
im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wbrew nakazowi wynikającemu z wynikającego z powyższego przepisu, organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie.
Na skutek takiego działania organu doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym
na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej
z żądaniem strony.
Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, przed wydaniem decyzji odmownej organ nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.). Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak.
Ze wskazanych powyżej względów wydane w sprawie decyzje należy ocenić jako wadliwe, bowiem przedwcześnie przyjęto, że skarżący podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę, bez umożliwienia wykazania, że spełnia on kryterium prowadzenia na dzień 31 marca 2021 r. przeważającej działalności według PKD wskazanych w § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. Jednocześnie, zdaniem Sądu, organ dokonał nieprawidłowej wykładni treści analizowanego przepisu, bowiem z jego językowego brzmienia wynika, że ulgę należy przyznać na wniosek płatnika prowadzącego, na określony dzień, z opłacania składek, działalność gospodarczą oznaczoną według PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności wymienionymi tam kodami. Ustawodawca nie zastrzegł w tej regulacji, że chodzi o kod PKD wpisany jako rodzaj przeważającej działalności w odpowiednim rejestrze (CEIDG, REGON). Takie rozumienie analizowanej regulacji jest wadliwe, niezasadnie pomija kwestię faktycznej przeważającej działalności danego podmiotu, a przez to nie realizuje ratio legis przepisów antykryzysowych.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną, usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, rozważając, czy na podstawie materiału dowodowego zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia oraz jego zakresu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 20219 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku.