I SA/Bd 430/25

I SA/Bd 430/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-11-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz
Mirella Łent /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Wójcik
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wójcik sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Protokolant referent stażysta Anna Szymanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2025 r. sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 26 marca 2025 r. nr XV/213/2025 w przedmiocie określenia zadań z zakresu rehabilitacji osób niepełnosprawnych finansowanych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie w roku 2025 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Bydgoszczy na rzecz W. S. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miasta Bydgoszczy uchwałą z dnia 26 marca 2025 r., nr XV/213/2025 określiła zadania z zakresu rehabilitacji osób niepełnosprawnych finansowanych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie w roku 2025 r.
Na powyższą uchwałę skargę do Sądu złożył W. S. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wykazując interes prawny skarżący podał, że prowadzi działalność rehabilitacyjną na rzecz osób niepełnosprawnych i wystąpił do Prezydenta M. B. z wnioskiem
o dofinansowanie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego ze środków PEFRON. Ostatecznie decyzją z dnia [...] czerwca 2025 r. odmówiono skarżącemu dofinansowania, a decyzję oparto o treść zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały.
Skarżący zaznaczył, że od powyżej przywołanej decyzji złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., w którym zarzucił kwestię braku publikacji przedmiotowej uchwały oraz przyjęcia tego aktu za podstawę prawną rozstrzygnięcia, mimo, że nie została ona nigdy opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego. Wskazał, że publikacja uchwały jedynie w Biuletynie Informacji Publicznej lub udostępnienie jej treści w sposób nieformalny nie spełnia wymogu promulgacji i nie czyni aktu wiążącym. Podkreślił, że organ nie może opierać decyzji o charakterze władczym, wpływającej na sytuację prawną obywatela, na akcie, który nie został skutecznie ogłoszony. Jego zdaniem tego rodzaju działanie narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) i jednocześnie podważa zaufanie obywatela do państwa, które – zamiast działać w oparciu o obowiązujące prawo – posługuje się nieopublikowanymi dokumentami o nieustalonej mocy prawnej. W takiej sytuacji zdaniem skarżącego uzasadnionym jest żądanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały jako aktu, który nigdy nie wszedł do porządku prawnego, a mimo to wywierał (faktyczne) skutki prawne. Skarżący podkreślił także, że uchwała podjęta w trybie art. 35a ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2025 r., poz. 913) jako akt prawa miejscowego przesądza nie tylko o globalnych dostępnych limitach finansowych, ale także o dopuszczalnych kierunkach wydatkowania środków w danej jednostce samorządu terytorialnego. Bez jej istnienia (tj. bez jej podjęcia i skutecznego ogłoszenia w odpowiednim dzienniku urzędowym), organy samorządowe nie są uprawnione do podejmowania jakichkolwiek decyzji administracyjnych rozstrzygających o przyznaniu lub odmowie dofinansowania, albowiem brak jest materialnoprawnej podstawy legalizującej rozdysponowanie środków publicznych.
W odpowiedzi na skargę organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego i wniósł o oddalenie skargi. Szeroko przedstawił argumentację zajętego stanowiska, powołując się m.in. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...], orzeczenia sądów administracyjnych, a także wskazał, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski jako organ nadzoru nie widział uchybień i nie miał przeciwskazań co do ważności obowiązywania zaskarżonej uchwały.
Na rozprawie pełnomocnik organu złożył wydruk uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 października 2025 r. XXIII/341/2025 zmieniającej uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy nr XV/213/2025 z dnia 26 marca 2025 r. w sprawie określenia zadań z zakresu rehabilitacji osób niepełnosprawnych finansowanych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie w roku 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę.
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, t.j.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego i inne, organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 grudnia 2005 r., I OSK 1191/05, w literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej - E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999, s. 101. Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Stanowią one integralny element obowiązującego w państwie systemu prawa. W kwestii zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego Konstytucja odsyła do ustaw zwykłych.
Zagadnienie wydawania tych aktów przez organy samorządu terytorialnego zostało uregulowane m. in. w rozdziale 4 zatytułowanym “Akty prawa miejscowego stanowionego przez powiat" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107) – dalej: "u.s.p.". Ustawy szczególne, inne ustawy niż ustawy samorządowe, mogą upoważniać (i czynią to) organy jednostek samorządu terytorialnego do wydawania przepisów wykonawczych do ustaw, przepisów, które mają charakter powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Dodać należy, iż przepisy art. 40 ust. 1 u.s.p. nie stanowią podstawy prawnej do ich wydawania, a są jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Wydawane na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych przepisy w systemie źródeł prawa administracyjnego posiadają rangę przepisów wykonawczych o zasięgu ograniczonym do obszaru określonej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego lub jej części. Upoważnienie zawarte w owych ustawach powinno określać organ właściwy do wydania danego aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Ustawy samorządowe, w tym ustawa o samorządzie powiatowym, regulują również tryb stanowienia prawa miejscowego. Przy rozróżnieniu pomiędzy przepisami aktów prawa miejscowego obowiązującymi na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, a przepisami prawa wewnętrznego obowiązującymi na jej obszarze należy wziąć pod uwagę, że art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w sposób niebudzący wątpliwości stanowi, że akty prawa miejscowego są "źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły". Nie ulega jednak najmniejszych wątpliwości, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić także przepisy prawa wewnętrznego, obowiązujące podporządkowane im jednostki organizacyjne. Podstawą prawną ich wydawania mogą być normy kompetencyjne zarówno określające strukturę układu organizacyjnego jednostki samorządu terytorialnego, jak i normy określające zadania tych organów i podmiotów im podporządkowanych. Warunkiem jednak wydawania takich przepisów jest nie objęcie danego zagadnienia, jego zakresu przedmiotowego, regulacją ustawową. Uregulowanie określonych kwestii w ustawie pozbawia organy administracji możliwości wydawania w danej materii aktów prawa wewnętrznego o charakterze normatywnym.
Jak wcześniej wskazano, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie do aktów organów powiatu przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 u.s.p., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 u.s.p., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. zapadły przy podobnych uregulowaniach co do samorządu gminy, wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 sierpnia 2024 r., II SA/Bd 420/24).
Należy powtórzyć za przywołanym wyżej orzeczeniem, że pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego [w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny], Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy, op. cit. wraz z przywołanym tam piśmiennictwem).
Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że uchwała wydana na podstawie art. 35a ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2025 r., poz. 913) - dalej: "ustawa o rehabilitacji" zawiera przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, zewnętrznym, generalnym i abstrakcyjnym. Określenie przeznaczenia publicznych środków finansowych na poszczególne kategorie wydatków, kierowanych do adresatów uprawnionych do otrzymania takiego wsparcia zgodnie z przepisami ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Uchwała zawiera postanowienia determinujące uprawnienia podmiotów legitymowanych do uzyskania dofinansowania. To, że jej realizacja ma być powierzona podmiotowi w ramach struktury administracji publicznej nie zmienia charakteru norm prawnych w niej zawartych (por. wyrok NSA z 8 maja 2024 r., I GSK 463/23). Skarżący zresztą wykazał, że przepisy zawarte w uchwale stanowiły podstawę rozstrzygnięcia jego sprawy indywidualnej. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Z dokumentacji nadesłanej przez organ oraz z treści samej uchwały wynika, że nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa, natomiast w § 2 uchwały ustalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że uchwała Rady Powiatu w B. została wydana z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność w całości, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania w zakresie obowiązku publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Obowiązek ten wynika wprost z art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa.
W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 146) – dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów", ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Według art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (tzw. vacatio legis). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2). Do powyższych zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego odsyła także art. 44 u.s.p.
Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała mogła wejść do obrotu prawnego po upływie czternastu dni od dnia jej ogłoszenia we właściwym publikatorze, chyba że w uchwale zostałby określony dłuższy termin wejścia jej w życie. W sytuacji zaś braku urzędowej publikacji tego aktu prawa miejscowego i nieustalenia dla niego odpowiedniego vacatio legis, nie wszedł on w życie i nie mógł wywołać, jak uchwalił organ: "z dniem jego podjęcia", skutków prawnych w nim zamierzonych. Innymi słowy nieopublikowana uchwała nie uzyskała obowiązującej mocy prawnej, co jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p. i powoduje jej nieważność w całości.
Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle której, organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym organów gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi też art. 94 Konstytucji RP, według którego, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Dodać trzeba, że w literaturze mocno akcentuje się, że przepisy prawa wewnętrznego "nie stwarzają... praw podmiotowych organów i jednostek zewnętrznych" - H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994, s. 65.
Wskazane przepisy niewątpliwie stanowią upoważnienie ustawowe do wydania przepisów wykonawczych. Takie upoważnienia skierowane do różnych organów, w tym również do organów terenowych nie są niczym nowym, ani też dziwnym na gruncie prawa administracyjnego. Należy wszak pamiętać, ze jedną z cech charakterystycznych systemu źródeł tego prawa jest zróżnicowanie, w pewnych zakresach, treści uregulowań prawnych, dotyczących takich samych rodzajowo spraw. Dopuszczenie niejednakowej reglamentacji administracyjnoprawnej takich samych kategorii stosunków społecznych ma przede wszystkim na celu tworzenie prawa maksymalnie dostosowanego do uwarunkowań miejscowych i szybciej reagującego na zmiany sytuacji lokalnej - J. Boć (red.) Prawo administracyjne, Wrocław 1998, s. 77. Wskazuje się również na potrzebę stworzenia organom samorządu terytorialnego odpowiednio szerokiej sfery, w której mogłyby one spełniać postawione przed nimi zadania. Wymaga to niekiedy odrębnej regulacji prawnej. Powołane przepisy uniemożliwiają przyjęcie stanowiska, że określenie zadań z zakresu rehabilitacji ma charakter przepisów prawa wewnętrznego. Nie jest ono (określenie zadań) adresowane wyłącznie do podmiotów podporządkowanych podmiotowi stanowiącemu. Podjęta przez Radę Powiatu uchwała zawierała normy mające charakter norm generalnych i abstrakcyjnych - niekonsumujących się przez jednokrotne zastosowanie.
Niewątpliwie zatem nieogłoszenie zaskarżonej uchwały świadczy o naruszeniu konstytucyjnych zasad i pozostaje w oczywistej sprzeczności z regulacjami ustawowymi - art. 44 u.s.p. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów, do których stosowania w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego odsyła art. 94 oraz przywołany wcześniej art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (por. przywołany przez skarżącego wyrok WSA w Szczecinie z 5 stycznia 2023 r., II SA/Sz 448/22).
Reasumując niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie zasadniczo po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, co wynika z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z tymi przepisami, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 cyt. ustawy). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 cyt. ustawy). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się zatem akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy, co stanowi warunek wejścia ich w życie w terminie określonym w art. 4 ust. 1 (ewentualnie ust. 2) ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. O tym, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, wprost stanowi art. 88 ust. 1 Konstytucji.
Zatem stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów w zw. z art. 44 u.s.p. i co warunkowało wejście jej w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) w terminie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 147 § 1 p.p.s.a., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem przez nią mocy obowiązującej. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jako że, jak podkreślono, stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. W interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami.
Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym publikatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. władny jest stwierdzić nieważność takiej uchwały, gdyż uchwała taka, na skutek braku prawidłowego ogłoszenia, nie spełniała podstawowego dla aktu prawa miejscowego kryterium wejścia w życie – prawidłowego ogłoszenia. Jednak na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd władny jest stwierdzić nieważność nie tylko aktów prawa miejscowego, ale także innych aktów organów samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tak więc uznać, trzeba, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, która nie została we właściwy sposób ogłoszona, nie spełnia więc kryteriów niezbędnych dla prawa miejscowego, ale uznawana była przez organ jednostki samorządu terytorialnego, a także organ nadzoru nad samorządem terytorialnym, za obowiązujący akt prawa wewnętrznego, podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 6 p.p.s.a. W przeciwnym przypadku, co wydaje się być niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym, trzeba by przejść do porządku nad tym, iż obejście prawa polegające na braku ogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym w praktyce pozbawiałoby sądy administracyjne prawa do orzekania o legalności (nielegalności) takiego aktu. Sąd był uprawniony do orzekania o nieważności zaskarżonej do niego uchwały na skutek skargi złożonej w przeciągu roku od jej uchwalenia. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Domykając wywód w odniesieniu do argumentacji skargi, należy wskazać, że zgodnie z art. 35 a ust. 1 pkt 7 lit. c ustawy o rehabilitacji do zadań powiatu należy dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji Rada powiatu w formie uchwały określa zadania, na które przeznacza środki określone w art. 48 ust. 1 pkt 1.
Przyjmuje się, że w takim wypadku nie można rozdzielać zadania w zależności od tego, czy ubiega się o nie osoba wymieniona w § 5 ust. 1 pkt 1 czy pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnoprawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 926), (por. przywołany przez skarżącego wyrok WSA w Szczecinie z 5 stycznia 2023 r., II SA/Sz 448/22). Na ten argument powołuje się skarżący, chociaż nie wykazuje, by załącznik do uchwały rzeczywiście zawierał takie rozróżnienie.