I SA/Bd 391/24

I SA/Bd 391/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-09-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek
Leszek Kleczkowski /przewodniczący/
Tomasz Wójcik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1699/24 - Postanowienie NSA z 2025-11-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U. 2022 poz 1775
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: asystent sędziego Kamila Wenskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2024 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ż. wpłynął wniosek A. Sp. z o.o. (dalej także: Skarżąca, Spółka, Strona) o przyznanie płatności na rok 2022. Do wniosku zostały załączone wymagane dokumenty, w tym materiał graficzny w ilości 62 szt, oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych oraz oświadczenie o zwierzętach zadeklarowanych do płatności do bydła. Na podstawie złożonego wniosku i zmiany do niego, Spółka ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i płatności za zazielenianie do powierzchni 501,30 ha, uzupełniającej płatności podstawowej do powierzchni 455,69 ha, płatności dodatkowej, płatności do powierzchni upraw strączkowych na ziarno do powierzchni 2,80 ha oraz płatności do bydła do 8 sztuk zwierząt.
Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ż. odmówił przyznania Stronie każdej z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o które Strona wnioskowała w roku 2022, czyli jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, uzupełniającej płatności podstawowej, płatności redystrybucyjnej, płatności związanej do bydła oraz płatności do powierzchni upraw strączkowych na ziarno. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do uznania stworzenia sztucznych warunków do uzyskania środków pomocowych. Organ stwierdził istnienie powiązań osobowych, geograficznych, organizacyjnych i ekonomicznych pomiędzy Stroną a innymi podmiotami występującymi formalnie jako niezależni i samodzielni producenci rolni. Charakter i stopień tych powiązań w ocenie organu uzasadniał sformułowanie wniosku o istnieniu obiektywnych i subiektywnych przesłanek pozwalających na uznanie, że gospodarstwo rolne Strony znalazło się w łańcuchu wzajemnych powiązań świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa.
W odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, skutkujące nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, a także niewystarczające wyjaśnienie i uzasadnienie podstaw ustalenia, że Spółka stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności. W ocenie Strony, nieprawidłowe ustalenia faktyczne przełożyły się na zastosowanie przez organ niewłaściwych przepisów prawa materialnego.
Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku wielokierunkowej analizy zgromadzonej w toku postępowania za 2022 rok obszernej dokumentacji organ I instancji stwierdził liczne powiązania o charakterze personalnym, organizacyjnym, biznesowym i własnościowym pomiędzy Stroną a innymi podmiotami, zarówno osobami fizycznymi jak i spółkami prawa handlowego. W ocenie organu I instancji, wynikającej z definicji rolnika oraz gospodarstwa rolnego, podmioty powiązane należało uznać za jednego rolnika, a wszystkie spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tę grupę osób jako jedno gospodarstwo. Sztuczne wykreowanie istniejących obecnie 11 gospodarstw (4 indywidualnych oraz 7 prowadzonych formalnie przez spółki kapitałowe) umożliwiło obejście przepisów prawa wspólnotowego i w ten sposób zwielokrotnienie otrzymanego wsparcia finansowego. W ocenie organu I instancji, stwierdzone w wyniku postępowania okoliczności faktyczne uzasadniały sformułowanie tezy o istnieniu obiektywnych i subiektywnych przesłanek do uznania, że stworzone zostały sztuczne warunki do uzyskania zawyżonych korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, o których mowa w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 – dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013" – oraz w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów Wspólnot Europejskich – dalej: "rozporządzenie nr 2988/95".
Organ w tym zakresie wskazał, że w związku z działalnością S. K. i członków jego rodziny miało miejsce sztuczne wykreowanie łącznie 11 (10 ubiegających się o płatności w roku 2022) gospodarstw rolnych, z zastrzeżeniem, że część z nich, tj. gospodarstwa deklarowane przez S. K., A. K., P.W. B. Sp. z o.o. i P.W. E. Sp. z o.o. istniały już wcześniej, a część, tj. gospodarstwa deklarowane przez K. K., K. K., H. E. Sp. z o.o. Sp.k., G. K. Sp. z o.o. powstały wyłącznie w celu uniknięcia, przez już wcześniej istniejące podmioty skutków wynikających z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013, czyli zmniejszenia kwoty płatności, która ma zostać przyznana rolnikowi na podstawie tytułu III rozdział 1, tj. jednolitej płatności obszarowej, za dany rok kalendarzowy o co najmniej 5% w odniesieniu do części kwoty przekraczającej [...] Euro. Dyrektor podał, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji przedstawił historię powstawania poszczególnych spółek (z uwzględnieniem, tam gdzie miało to miejsce, przekształcania spółek będących ich poprzedniczkami), wpisywania ich oraz poszczególnych osób fizycznych do Ewidencji producentów, a także powiązania pomiędzy nimi, wynikające z więzi rodzinnych, a w przypadku osób prawnych - ich struktury własnościowej i zarządczej. Szczególny nacisk położony został na uprawnienia S. K. do działania w imieniu poszczególnych wnioskodawców, wynikające już to z udzielonych pełnomocnictw, już to z ról pełnionych przez niego w poszczególnych osobach prawnych. Wskazano również na podobne uprawnienia, chociaż w mniejszej skali A. K.. W swoich wywodach organ I instancji uwzględnił również częściowo G. K. Sp. z o.o., która to spółka składa wnioski o przyznanie płatności w W. , w woj. wielkopolskim, a więc postępowania w jej sprawie prowadzą organy ARiMR powołane dla tego województwa. Organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzona analiza znajduje pełne oparcie w zebranym materiale dowodowym. Analiza ta jest tożsama z ustaleniami dokonanymi w stosunku do powiązanych podmiotów w postępowaniach dotyczących lat poprzednich. Decyzje wydawane w postępowaniach dotyczących lat 2020-2021 podlegały lub podlegają obecnie kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W postępowaniach do tej pory zakończonych, w szczególności w sprawach I SA/Bd 452/23, I SA/Bd 441/23 czy I SA/Bd 412/23 WSA w Bydgoszczy nie stwierdził nieprawidłowości co do ustaleń w zakresie stanu faktycznego.
W zakresie ustaleń dotyczących Skarżącej organ podał, że Spółka została zarejestrowana w KRS w roku 2014, od tego też roku ubiegała się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zwierzęta po raz pierwszy zostały zadeklarowane przez Stronę do płatności w roku 2017. Struktura właścicielska oraz zarządcza Strony przedstawia się następująco: wszystkie poza jednym udziały w spółce należą do A. K., jeden udział jest natomiast własnością syna A. K. i S. K. - K. K. . Prezesem Spółki jest S. K., A. K. jest natomiast członkinią zarządu. Oboje członkowie zarządu mają prawo do samodzielnej reprezentacji Spółki.
Organ podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ż. ustalił, że w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do stwierdzenia, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Organ I instancji ustalił, że element obiektywny polegał na wykreowaniu wielu (10) podmiotów wnioskujących w roku 2022 o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik. Natomiast w ramach elementu subiektywnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ż. przeprowadził wielowątkową analizę istniejących pomiędzy Stroną a H. E. Sp. z o.o. Sp.k., P.W. E. P. Sp. z o.o. S. K., A. K., K. K., K. K., P.W. B. Sp. z o.o., G. K. Sp. z o.o. oraz [...] G. Sp. z o.o. powiązań o charakterze osobowym, funkcjonalnym (organizacyjnym), biznesowym i własnościowym. W ramach tej analizy poddano ocenie historię rejestracji w Ewidencji producentów poszczególnych podmiotów uznanych za powiązane, siedzib, deklarowanych wariantów oraz ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, stan zaplecza gospodarczego (maszyny, budynki gospodarcze), siedzib stad i przemieszczenia zwierząt.
W ramach badania powiązań osobowych ustalono, że S. K. oraz A. K. są małżeństwem od 1992 roku. Pomiędzy małżonkami od dnia [...] r. istnieje rozdzielność majątkowa, ustanowiona na podstawie umowy majątkowej małżeńskiej. K. K. oraz K. K. są synami S. K. i A. K.. Pełnomocnikiem obu synów w roku 2022 pozostawał S. K. na podstawie pełnomocnictw sporządzonych w formie aktów notarialnych. Oba pełnomocnictwa obejmowały m.in. dokonywanie czynności prawnych związanych z obrotem nieruchomościami, obciążania ich, reprezentowanie mocodawcy przed wszelkimi podmiotami, zarząd i administrowanie majątkiem mocodawcy, podpisywanie w jego imieniu weksli in blanco i deklaracji wekslowych, odbioru wszelkiej korespondencji kierowanej do mocodawcy, zaciąganie zobowiązań kredytowych i wiele innych, określonych w dokumentach pełnomocnictw. Większość czynności objętych zakresem pełnomocnictwa może być dokonywana na warunkach według uznania pełnomocnika. Okoliczność ta, a także bardzo szerokie zakresy obu pełnomocnictw uzasadniają przyjęcie tezy, że S. K. miał w roku 2022, jak i w latach poprzednich, prawo do w istocie samodzielnego zarządu majątkami obu synów. Powiązania S. K. ze Stroną oraz pozostałymi 5 spółkami kapitałowymi (P.W. B. Sp. z o.o., G. K. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp.k., P.W. E. P. Sp. z o.o., [...] G. Sp. z o.o.) wyraźnie widoczne są na tle analizy historii rejestracji tych spółek w ewidencji producentów oraz analizy ich struktury własnościowej i zarządczej.
Organ w tym zakresie podał, że w okresie składania wniosków o przyznanie płatności na rok 2022, S. K. był prezesem zarządu i właścicielem 92,31% udziałów P.W. B. Sp. z o.o., właścicielem 100% udziałów P.W. E. P. Sp. z o.o., prezesem zarządu i właścicielem 100% udziałów G. K. Sp. z o.o. oraz prezesem zarządu i osobą uprawnioną do reprezentacji (jako prezes zarządu - samodzielnej) H. E. Sp. z o.o. (komplementariusz H. E. Sp. z o.o. Sp.k.) oraz A. Sp. z o.o., a także, wraz z członkami swojej najbliższej rodziny, udziałowcem w [...] G. Sp. z o.o. oraz [...] S. Sp. z o.o. W przypadku H. E. Sp. z o.o. Sp.k., powiązania osobowe pomiędzy tą spółką a S. K. i innymi podmiotami są bardziej złożone i polegają na tym, że S. K. jest prezesem zarządu H. E. Sp. z o.o., z prawem do samodzielnej reprezentacji tej spółki. Z kolei H. E. Sp. z o.o. jest komplementariuszem H. E. Sp. z o.o. Sp.k., a 99% udziałów H. E. Sp. z o.o. należy do A. K.. A. K. jest ponadto, oprócz pozostawania w związku małżeńskim z S. K., komandytariuszem H. E. Sp. z o.o. Sp.k.
W przypadku Strony niniejszego postępowania powiązania osobowe pomiędzy nią a S. K. i innymi podmiotami polegają na tym, że S. K. jest prezesem zarządu i osobą uprawnioną do samodzielnej reprezentacji Strony. Właścicielami Spółki pozostają natomiast jego małżonka - A. K. i jego syn K. K..
Organ podkreślił, że bezsprzecznie od strony formalnej, w świetle przepisów prawa polskiego, wszystkie wymienione podmioty, tj. Strona - A. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp.k., P.W. E. P. Sp. z o.o., P.W. B. Sp. z o.o., G. K. Sp. z o.o., [...] G. Sp. z o.o. a także S. K., A. K., K. K., K. K., są samodzielne i niezależne w obrocie gospodarczym, jednak równie bezsprzeczne pozostaje to, że struktura wymienionych spółek prawa handlowego lub zakres pełnomocnictw udzielonych Stronie przez osoby fizyczne (synów) w istocie pozwalają (a w przypadku K. K. i K. K. – pozwalały do roku 2023 włącznie) S. K. na samodzielne podejmowanie wszystkich istotnych decyzji, związanych z prowadzeniem działalności rolniczej (w tym decydowania o strukturze zasiewów, rodzaju upraw, terminach i rodzaju wykonywania prac, składania wniosku o płatności i ich treści).
Dyrektor wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ż. przeprowadził wszechstronną i obszerną analizę materiału dowodowego i w ocenie organu odwoławczego analiza ta potwierdza istnienie zarówno powiązań osobowych, jak i organizacyjnych pomiędzy podmiotami, wskazywanymi powyżej. W szczególności organ zwrócił uwagę na liczne i obszerne opracowania tabelaryczne i opisowe poszczególnych typów związków pomiędzy 10 wymienianymi powyżej podmiotami, składającymi wnioski o płatności w roku 2022, z których wynika ich jedynie pozorna niezależność oraz wiodąca rola S. K. i A. K.. W ramach badania tych związków, organ I instancji dokonał m.in przeglądu, w jakich miejscach deklarowane były siedziby gospodarstw, czy to indywidualnych, czy to deklarowanych przez poszczególne spółki, wraz z zarejestrowanymi siedzibami stad. W zakresie siedzib organ I instancji przywołał wyniki szeregu wizji lokalnych, przeprowadzonych w miejscach zamieszkania osób fizycznych oraz w zarejestrowanych siedzibach spółek kapitałowych, przeprowadzonych (lub takich, które próbowano przeprowadzić) przez organy ARiMR właściwe miejscowo ze względu na adres lub siedzibę wnioskodawcy – poszczególnych podmiotów powiązanych. Wizje lokalne lub próby ich przeprowadzenia podejmowane były zarówno w roku 2023 (dla spraw z roku 2022) jak i w latach wcześniejszych.
W zakresie siedzib spółek kapitałowych organ ustalił, że siedziba czterech z nich (P.W. E. P. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp.k., A. Sp. z o.o. i [...] G. Sp. z o.o.) zarejestrowana jest w tym samym miejscu - w P. przy ul. [...]. Pod tym samym adresem zostało także zarejestrowane, nieubiegające się o płatności w roku 2022, [...] [...] Sp. z o.o. Dwie pozostałe spółki, tj. P.W. B. Sp. z o.o. i G. K. Sp. z o.o. mają zarejestrowane siedziby odpowiednio pod adresem B. 18, pow. R. i C. , pow. W.. Na podstawie zamieszczonych w zaskarżonej decyzji zestawień tabelarycznych i szczegółowej analizy tych zestawień organ I instancji stwierdził, że oprócz siedzib trzech wskazanych spółek, pod adresem w P. przy ul. [...] zarejestrowane są także siedziby stad zgłaszanych przez wszystkie wymienione osoby fizyczne, a także siedziba stada P.W. E. P. Sp. z o.o. Sama nieruchomość w P. , która podawana jest jako siedziba 5-ciu (z uwzględnieniem [...] [...] Sp. z o.o.) spółek, oraz która wykorzystywana jest przez osoby fizyczne, znajdująca się pod adresem P. , ul. [...] jest własnością S. K..
Opisując szczegółowo sposób rozmieszczenia siedzib stad i siedzib spółek kapitałowych, sposób sprawowania opieki nad zwierzętami (zbiorczo przez pracowników E. P. Sp. z o.o. lub P.W. B. Sp. z o.o.), sposób przetrzymywania zwierząt (we wspólnych boksach) oraz system ich przemieszczania organ uznał, że okoliczności te w połączeniu z przeprowadzoną analizą struktury własnościowej spółek i ich strukturą organizacyjną wskazują na istniejące powiązania osobowe, a także powiązania organizacyjne i gospodarcze. Organ zgodził się z tezą o świadomym i przemyślanym działaniu, nakierowanym wyłącznie na zmaksymalizowanie możliwych do uzyskania płatności do zwierząt. Dokonywanie przemieszczeń zwierząt bez zmiany ich miejsca pobytu (przynajmniej w przypadkach siedzib stad zarejestrowanych w tych samych miejscach), pomiędzy wyłącznie podmiotami powiązanymi ze sobą, jedynie czasowo w okresie tuż przed złożeniem wniosku i doprowadzenie w ten sposób u poszczególnych podmiotów do stanu pozwalającego na ubieganie się o przyznanie płatności do zwierząt w maksymalnym lub zbliżonym do maksymalnego wymiarze, świadczy o koordynacji i współpracy pomiędzy poszczególnymi wnioskodawcami. W ocenie organu odwoławczego, koordynacja taka nie byłaby możliwa, gdyby pomiędzy omawianymi podmiotami nie istniały ścisłe związki o charakterze osobowym, gospodarczym i organizacyjnym, właściwe dla jednego wieloskładnikowego gospodarstwa. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zgodził się z oceną organu I instancji co do tego, że jedynym racjonalnym sensem przedstawionych powyżej działań było uzyskanie jak najwyższych płatności do bydła i krów z ominięciem limitu liczbowego zwierząt wynikającego z przepisów prawa krajowego.
Organ podał, że w ramach postępowania przed organem I instancji została przeprowadzona także analiza sposobu deklarowania gruntów przez poszczególne podmioty, w tym z uwzględnieniem kryterium geograficznego (położenia poszczególnych działek ewidencyjnych). W tym zakresie ustalono, że poszczególne podmioty powiązane deklarowały grunty należące do innych podmiotów powiązanych, przy czym w niektórych przypadkach odsetek takich gruntów był znaczny. Przykładowo A. Sp. z o.o. w roku 2022 deklarowała grunty rolne stanowiące jej własność, ale w latach wcześniejszych zgłaszała również grunty należące do S. K., K. K. czy H. E. Sp. z o.o. Sp.k. Podobne zależności występowały również pomiędzy innymi podmiotami powiązanymi zarówno w roku 2022 jak i w latach poprzednich. Ustalenia organu I instancji w ocenie organu odwoławczego świadczą, że grunty rolne deklarowane przez powiązane podmioty do płatności w poszczególnych latach mogły być i były wymieniane pomiędzy sobą przez te podmioty w zasadzie w sposób niczym nie ograniczony. Zdaniem organu odwoławczego, takie ukształtowanie stanu faktycznego posiadania gruntów rolnych miało na celu przede wszystkim wykazanie prowadzenia przez poszczególne podmioty działalności rolniczej, które następnie miało uzasadniać prowadzenie odrębnych i samodzielnych gospodarstw przez poszczególne podmioty. Przekazywanie posiadanych i zgłaszanych do płatności gruntów poszczególnych podmiotów, na podstawie np. umów dzierżawy, innym podmiotom powiązanym, miało na celu formalne dysponowanie przez każdy z podmiotów powiązanych powierzchnią zapewniającą maksymalne wykorzystanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W ocenie ARiMR, wskazane przekazywanie gruntów rolnych w obrębie powiązanych ze sobą podmiotów świadczy jednak o świadomym i zorganizowanym działaniu, mającym na celu ominięcie przepisów definiujących rolnika oraz gospodarstwo rolne. Powyższe pozwala zatem przyjąć, że działania takie noszą znamiona sztucznego wykreowania określonych elementów stanu faktycznego, w celu uzyskania wyższych płatności.
Dyrektor wskazał, że organ I instancji dokonywał także oglądu posiadanego przez ww. podmioty zaplecza technicznego (w postaci budynków gospodarczych, magazynowych, maszyn i urządzeń rolniczych). W wyniku podjętych czynności dowodowych stwierdzono, że jedynie część poszczególnych wizytowanych gospodarstw posiadała własne zaplecza produkcyjne i techniczne, pozwalające na samodzielną i niezależną uprawę roślin i hodowlę zwierząt w pełnym, wynikającym z deklaracji, wymiarze. Analiza wyjaśnień poszczególnych osób fizycznych oraz sporządzonych zestawień maszyn i urządzeń rolniczych dla osób prawnych w roku 2021 doprowadziła organ I instancji do ustalenia, że żadne z gospodarstw deklarowanych przez osoby fizyczne nie posiada kompletnego parku maszynowego. Przykładowo, spośród osób fizycznych tylko S. K. posiadał ciągniki rolnicze, natomiast inne osoby posiadały jedynie przyczepy i maszyny, do obsługi których niezbędne są ciągniki rolnicze. Ciągniki posiadały również spółki kapitałowe. Również stan posiadania w tym zakresie części spółek (np. P.W. E. P. Sp. z o.o. H. E. Sp. z o.o. Sp.k.) był na tyle ograniczony, że nie umożliwiał prowadzenia produkcji rolniczej na skalę wynikającą z wniosków tych podmiotów o płatności (w szczególności uwzględniając deklarowaną powierzchnię). Stan parków maszynowych w ocenie organu odwoławczego wskazywał, że poszczególne podmioty były uzależnione od siebie wzajemnie przy produkcji rolnej i hodowlanej na taką skalę, gdyż żaden z nich nie ma możliwości technicznych pozwalających na wykonywanie wszystkich niezbędnych prac polowych, w szczególności w powiązaniu z tak znacznym rozproszeniem gruntów.
W ocenie Dyrektora, organ I instancji ponad wszelką wątpliwość wykazał istnienie wzajemnych powiązań pomiędzy Stroną, S. K. a pozostałymi podmiotami, a także tych podmiotów ze sobą nawzajem. Powiązania te są przy tym widoczne w wielu aspektach działalności rolniczej, chociaż nie wszystkie w tym samym stopniu dotyczą każdego z zaangażowanych podmiotów. Biorąc jednak pod uwagę wszystkie wymienione powyżej elementy i zdarzenia, zdaniem organu odwoławczego składają się one całościowo na klarowany obraz jednego, wieloskładnikowego gospodarstwa rolnego, zarządzanego przez wąską grupę podmiotów (S. K. wraz z członkami najbliższej rodziny), działających w porozumieniu w celu maksymalizacji korzyści możliwych do uzyskania w ramach pomocy wspólnotowej w rolnictwie. W tym zakresie ocena Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. co do istnienia subiektywnych przesłanek wskazujących na stworzenie przez Stronę sztucznych warunków do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni, jest zdaniem organu odwoławczego zasadna.
Przechodząc do elementu obiektywnego Dyrektor stwierdził, że w tym zakresie organ I instancji słusznie wskazał na kwestię limitów i ograniczeń obowiązujących w systemie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ wskazał, że gdyby w roku 2022 został złożony jeden wniosek, uwzględniający całą powierzchnię deklarowaną przez poszczególne powiązane podmioty, zawierający deklarację jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych, płatności do buraków cukrowych, uzupełniającej płatności podstawowej, płatności do bydła, płatności do krów oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej, to szacunkowa kwota przyznanych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyniosłaby [...] zł. Jednocześnie, w oparciu o te same kryteria, organ dokonał szacunkowego wyliczenia płatności, jaka mogłaby zostać uzyskana w ramach poszczególnych wniosków. Uzyskana w ten sposób kwota (suma poszczególnych płatności dla każdego wniosku) wyniosła [...] zł. Wyliczenia te wskazują na wyraźnie wyższą (o ok. [...] zł) kwotę płatności możliwą do uzyskania przez 10 podmiotów powiązanych, ubiegających się o płatności na podstawie osobnych wniosków, od kwoty, która mogłaby zostać przyznana w razie złożenia jednego wniosku, przez wszystkie te podmioty występujące jako jeden rolnik. W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, uprawnione jest twierdzenie, że multiplikacja wniosków pochodzących od formalnie niezależnych podmiotów, stanowiących w istocie jednego rolnika jako grupę osób, o której mowa w definicji zawartej w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, ukierunkowana była na uzyskanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z pominięciem ustanowionych prawem wspólnotowym ograniczeń, zarówno kwotowych jak i powierzchniowych.
W tych okolicznościach Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, że działanie Skarżącej wyczerpało przesłankę zapisaną w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Organ uznał, że podjęte przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. rozstrzygnięcie co do odmowy przyznania Stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok jest zasadne.
W skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. zarzucając naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej: "k.p.a." – i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – dalej: "ustawa o płatnościach" – polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez niewykazanie rzeczywistego prowadzenia, kierowania, sprawowania zwierzchnictwa i podejmowania wszelkich czynności faktycznych i prawnych dotyczących wszystkich gospodarstw rolnych (osób fizycznych i spółek) wyłącznie przez A. i S. małżonków K., podczas gdy organ wskazuje tylko na potencjalną możliwość sprawowania ww. czynności, a ponadto organ pominął dokumenty i wyjaśnienia Strony potwierdzające wyodrębnienie poszczególnych gospodarstw rolnych kierowanych przez indywidualnych producentów rolnych;
2) art. 80 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach polegające na dokonaniu przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego poprzez: wybiórcze, przykładowe - jak sam przyznał organ, prezentowanie rzekomo swobodnego przenoszenia gruntów pomiędzy producentami rolnymi; stwierdzenie braku posiadania kompletnego parku maszynowego i zaplecza technicznego oraz osobowego przez poszczególnych producentów rolnych, a także poczynienie ustaleń wyłącznie na podstawie materiału dowodowego dotyczącego lat wcześniejszych, w tym wizji lokalnych i wyjaśnień dotyczących roku 2020;
3) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na:
a) braku wyjaśnienia, dlaczego - w ocenie organu - otrzymane przez Stronę korzyści były sprzeczne z celami wsparcia wymienionymi w art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 – dalej: "rozporządzenie nr 1305/2013";
b) występowaniu istotnych sprzeczności w rozumieniu pojęcia stwarzania sztucznych warunków, gdzie z jednej strony organ upatruje je w "sztucznym wykreowaniu 10 gospodarstw", a z drugiej w "postępującej z biegiem czasu koordynacji działań", co nie pozwala przesądzić, czy odmowa przyznania płatności wynika z samego faktu powstania gospodarstw rolnych - a jeżeli tak, to dlaczego zdaniem organu gospodarstwa utworzono sztucznie (w szczególności spółki handlowe funkcjonujące na rynku od kilkunastu lub kilkudziesięciu lat), czy też z faktu postępującej koordynacji działań - a jeżeli tak, to na czym polegała owa koordynacja działań w roku 2022, jakie podmioty brały w niej udział i dlaczego koordynacja ta nie mogła powstać na skutek naturalnego ukształtowania się stosunków gospodarczych;
c) a ponadto na braku wykazania przez organ, że działania podejmowane na przestrzeni kilkudziesięciu lat przez A. i S. małżonków K. polegały na sztucznym wykreowaniu 10 gospodarstw oraz że wyłącznym celem owych działań było uzyskanie korzyści sprzecznej z celami wsparcia, w sytuacji gdy ustalenia w powyższym zakresie organ poczynił wyłącznie na podstawie własnych przypuszczeń i domniemań, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wzmianki na czym polegać miało sztuczne stworzenie warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia;
d) braku uzasadnienia, dlaczego poszczególne podmioty należy uznać za podmioty niesamodzielne, skoro w roku 2022 nie podejmowały żadnych działań obliczonych na sztuczne tworzenie warunków, a zwłaszcza dlaczego spółkę pod firmą G. K. Sp. z o.o. należy uznać za podmiot niesamodzielny, wchodzący w skład jednego wieloczłonowego gospodarstwa rolnego i braku wskazania jakie działania w roku 2022 podejmowała ww. spółka w zamiarze stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności;
. co w wyniku ww. naruszeń skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, tj. że działania A. i S. małżonków K. były podyktowane chęcią zwiększenia rozmiaru płatności i obejściem przepisów ograniczających płatności; uznaniem 10 gospodarstw kierowanych przez odrębnych producentów rolnych za jedno gospodarstwo rolne zarządzane przez jednego zarządcę; uznaniem, że wszystkie gospodarstwa rolne powstały w sposób sztuczny;
4) art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 przez błędne uznanie, że Strona stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności oraz że celem nabycia udziałów w spółkach i utworzenia własnego gospodarstwa rolnego było wyłącznie osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami polityki rolnej UE, co w konsekwencji doprowadziło do nieprzyznania płatności;
5) art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 – dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013" –przez niewłaściwe uznanie, że S. K. wraz z podmiotami powiązanymi, w ocenie organu, jest jednym rolnikiem, który prowadzi jedno gospodarstwo, podczas gdy każdy z odrębnych producentów rolnych prowadzi zindywidualizowane i samodzielne gospodarstwo rolne;
6) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez bezpodstawne i sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym utożsamianie istnienia powiązań pomiędzy producentami rolnymi ze stwarzaniem sztucznych warunków do otrzymania płatności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia.
Wskazać należy, że na podstawie złożonego wniosku i zmiany do niego Skarżąca ubiegała się w 2022 r. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i płatności za zazielenianie do powierzchni 501,30 ha, uzupełniającej płatności podstawowej do powierzchni 455,69 ha, płatności dodatkowej, płatności do powierzchni upraw strączkowych na ziarno do powierzchni 2,80 ha oraz płatności do bydła do 8 sztuk zwierząt.
Spór między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organ zasadnie odmówił Skarżącej przyznania powyższych płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że w sprawie doszło do stworzenia przez Spółkę sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji płatności. Kwestionując to stanowisko Skarżąca zarzuca organowi brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonanie jego dowolnej oceny, a także naruszenie przepisów prawa materialnego (przepisów unijnych).
Odnosząc się do istoty spornego pomiędzy stronami zagadnienia należy podać, że w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach, określenie "rolnik" użyte w tej ustawie, oznacza rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, rolnikiem jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Wreszcie, pod pojęciem "gospodarstwa rolnego", w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013, należy rozumieć wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.
Prawodawstwo unijne zawiera też normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznanej płatności oraz odmowy przyznania płatności. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W myśl natomiast z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD) dokonał wykładni niedookreślonego zwrotu "warunki zostały sztucznie stworzone". Wprawdzie wyrok ten odnosi się do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, ale poddawana wykładni norma prawna jest zbliżona z zastosowanym przez organy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 (na aktualność wyniku dokonanej wykładni zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 29/19 oraz z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2852/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak inne orzeczenia sądów administracyjnych powołane w dalszej części uzasadnienia). Trybunał uznał, że artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z nich, do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu, do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
W świetle powyższego, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 (czy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95), niezbędne jest stwierdzenie istnienia dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać korzyść sprzeczną z tym celem.
Podkreślenia wymaga przy tym, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że sformułowanie "wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu’’ co do zasady nie może oznaczać, że rolnik prowadzi produkcję rolną jedynie w celu uzyskania płatności z systemu wsparcia bezpośredniego. Po pierwsze nie otrzymałby takiego wsparcia, gdyby wcześniej nie prowadził gospodarstwa rolnego, a co najważniejsze, wsparcie z funduszy unijnych, często jest dużo niższe niż dochody, jakie uzyskuje rolnik ze swojej działalności w ramach gospodarstwa rolnego.
W wyroku z 7 kwietnia 2022 r., w sprawie C-176/20 Trybunał interpretując art. 60 rozporządzenia 1306/2013 wyjaśnił z kolei, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania". W wyroku tym Trybunał nie odwołał się już do kierunkowego działania wnioskodawcy, a więc do wyłącznego celu jego działania. Oznacza to, że obecny pogląd został złagodzony w porównaniu do poprzedniego wyroku TSUE z 12 września 2013 r., C-434/12, gdzie o sztucznym tworzeniu warunków można było mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy. Z tego względu obciążający organy administracji ciężar dowodu ogranicza się do wykazania okoliczności świadczących za sztucznym stworzeniem warunków uzyskania pomocy, sprzecznie z celami prawa unijnego oraz występowania zamiaru wnioskodawcy osiągnięcia takiego skutku. Takie rozumienie wyróżnionego we wskazanym orzecznictwie TSUE elementu subiektywnego działania beneficjenta pozwala na racjonalne i zgodne z interesem publicznym eliminowanie tych nieprawidłowości, które polegają na niezgodnym z prawem uzyskiwaniu pomocy (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 2709/18).
Zdaniem organu element obiektywny polegał na wykreowaniu 10 gospodarstw wnioskujących o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik, co jest sprzeczne z celami tego wsparcia. Natomiast w ramach elementu subiektywnego organ przeprowadził wielowątkową analizę istniejących powiązań o charakterze osobowym, organizacyjnym, biznesowym i własnościowym pomiędzy: K. K., A. K., S. K., K. K., P.W. B. Sp. z o.o., G. K. Sp. z o.o., P.W. E. P. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp.k. i A. Sp. z o.o., [...] G. Sp. z o.o. W ramach tej analizy poddano ocenie: historię rejestracji w ewidencji producentów, ich siedzib, położenie użytkowanych nieruchomości rolnych, wymianę działek ewidencyjnych, stan zaplecza gospodarczego (maszyny, budynki gospodarcze), siedziby stad i przemieszczenie zwierząt.
Sąd podziela stanowisko organu o wystąpieniu w przedmiotowej sprawie przesłanki obiektywnej oraz subiektywnej i w konsekwencji – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności. Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s. 25-26). Ustalenie, że nastąpiło stworzenie sztucznych warunków wymaga oceny działań nie tylko samego beneficjenta, ale również działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2579/14). Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi, gdy występują więzi o charakterze rodzinnym.
W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że S. K. jest pełnomocnikiem synów: K. K. oraz K. K.. Pełnomocnictwo udzielone ojcu obejmuje m.in. dokonywanie czynności prawnych związanych z obrotem nieruchomościami, obciążania ich, reprezentowanie mocodawcy przed wszelkimi podmiotami, zarząd i administrowanie majątkiem mocodawcy, podpisywanie w jego imieniu weksli in blanco i deklaracji wekslowych, odbioru wszelkiej korespondencji kierowanej do mocodawcy, zaciąganie zobowiązań kredytowych. Zdaniem Sądu należy zgodzić się z organem, że tak szeroki zakres pełnomocnictwa uzasadnia przyjęcie tezy, że S. K. ma w istocie prawo do samodzielnego zarządu majątkiem synów, posiadając wszelkie uprawnienia decyzyjne w tym zakresie.
Z dowodów zebranych w sprawie wynika też, że w okresie składania wniosków o przyznanie płatności na 2022 r. S. K. był prezesem zarządu i właścicielem 92,31% udziałów w P.W. B. Sp. z o.o., właścicielem 100% udziałów w P.W. E. P. Sp. z o.o., prezesem zarządu i właścicielem 100% udziałów w G. K. Sp. z o.o. oraz prezesem zarządu i osobą uprawnioną do reprezentacji A. Sp. z o.o. Jest również udziałowcem, wraz z członkami swojej najbliższej rodziny, w [...] G. Sp. z o.o. oraz [...] [...] Sp. z o.o. W przypadku P.W. E. P. Sp. z o.o., która również odrębnie ubiegała się o przyznawanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, powiązania osobowe pomiędzy Spółką a S. K. i innymi podmiotami polegają na tym, że S. K. jest jedynym właścicielem (wspólnikiem) Spółki.
W rezultacie należy stwierdzić, że S. K. jest głównym udziałowcem i osobą uprawnioną do samodzielnej reprezentacji P.W. B. Sp. z o.o. i G. K. Sp. z o.o. Jest także jedynym wspólnikiem P.W. E. P. Sp. z o.o. oraz prezesem zarządu w A. Sp. z o.o. S. K. jest również uprawniony do reprezentowania H. E. Sp. z o.o. Sp.k., gdyż H. E. Sp. z o.o., której jest prezesem jest komplementariuszem w H. E. Sp. z o.o. Sp.k., przy czym 99% udziałów H. E. Sp. z o.o. należy do A. K.. A. K. jest ponadto, oprócz pozostawania w związku małżeńskim z S. K., komandytariuszem H. E. Sp. z o.o. Sp.k. S. K. jest także pełnomocnikiem K. i K. K., przy czym udzielone pełnomocnictwa są na tyle szerokie, że w praktyce stwarzają mu możliwość samodzielnego działania we wszystkich aspektach działalności rolniczej synów, w tym także w zakresie składania wniosków o przyznanie płatności.
Organ ustalił, że S. K. był bezpośrednio zaangażowany w dokonanie wpisu do ewidencji producentów: P.W. B. Sp. z o.o., P.W. E. P. Sp. z o.o. oraz K. K. i K. K.. S. K. podpisywał także wnioski o zmianę danych w ewidencji dotyczących G. K. Sp. z o.o. oraz A. Sp. z o.o.
Podkreślenia wymaga, że od strony formalnej wszystkie wymienione podmioty, tj. K. K., S. K., A. K., K. K., P.W. B. Sp. z o.o., G. K. Sp. z o.o., P.W. E. P. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp.k., A. Sp. z o.o. i [...] G. Sp. z o.o. są samodzielne i niezależne w obrocie gospodarczym, jednak bezsprzeczne struktura własnościowa i sposób reprezentacji wymienionych spółek oraz zakres udzielonych pełnomocnictw pozwalają S. K. na samodzielne podejmowanie wszystkich istotnych decyzji, związanych z prowadzeniem działalności rolniczej (w tym decydowania o strukturze zasiewów, rodzaju upraw, terminach i rodzaju wykonywania prac, składania wniosku o płatności i ich treści) tych podmiotów, które są ze sobą związane bądź poprzez pokrewieństwo (w przypadku osób fizycznych), bądź poprzez osobę S. K. (w przypadku spółek).
W odniesieniu do Skarżącej powiązania osobowe pomiędzy tą nią a S. K. i innymi podmiotami polegają na tym, że S. K. jest prezesem zarządu i osobą uprawnioną do samodzielnej reprezentacji Spółki. Natomiast jej właścicielami pozostają jego małżonka A. K. i jego syn K. K..
Dokonując oceny, czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły sztuczne warunki organ przeanalizował materiał dowodowy zebrany w sprawach dotyczących wszystkich podmiotów powiązanych nie tylko w 2022 r., lecz także w latach poprzednich. W pierwszej kolejności analizie poddano miejsca, gdzie znajdowały się siedziby wymienionych podmiotów. Skarżąca ma swoją siedzibę w P. przy ul. [...]. Ustalono także, że w tym samym miejscu - w P. przy ul. [...], zarejestrowana jest także siedziba innych powiązanych z S. K. spółek (E. P. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp.k.). Dwie pozostałe spółki, tj. P.W. B. Sp. z o.o., G. K. Sp. z o.o. mają zarejestrowane siedziby odpowiednio pod adresem B. 18, pow. R. oraz [...] 2, pow. W.. W P. przy ul. [...] zarejestrowane są także siedziby stad zgłaszanych przez wszystkie wymienione osoby fizyczne, a także siedziba stada P.W. E. P. Sp. z o.o. Wszystkie zwierzęta przetrzymywane są wspólnie w jednym budynku inwentarskim, należącym do S. K.. Budynek podzielony jest na boksy, w których umieszczane są zwierzęta, podzielone jedynie ze względu na grupy wiekowe, a nie na przynależność do poszczególnych osób. Wszystkimi zwierzętami zajmują się stale pracownicy zatrudnieni w P.W. E. P. Sp. z o.o., której jedynym udziałowcem jest S. K.. Natomiast siedziby stad A. Sp. z o.o. i H. E. Sp. z o.o. Sp.k. zarejestrowane zostały w miejscu siedziby (oraz siedziby stada) P.W. B. Sp. z o.o., tj. w B. 18. Z zebranych dowodów wynika, że w budynkach i budowlach gospodarskich zlokalizowanych w B. 18, wszystkie zwierzęta ze stad utrzymywane są razem, bez podziału na poszczególne stada. Ci sami pracownicy opiekują się zwierzętami należącymi do wszystkich podmiotów, załatwiają również formalności dotyczące zwierząt. Jak wykazano głównym udziałowcem i prezesem spółki B. jest S. K.. Jedynie siedziba G. K. Sp. z o.o. oraz siedziby stad zgłaszane przez ten podmiot nie wykazują związku geograficznego z pozostałymi, opisanymi powyżej. Należy jednak w tym miejscu zauważyć, że związek pomiędzy tymi podmiotami istnieje przede wszystkim poprzez osobę S. K., będącego jedynym udziałowcem w G. K. Sp. z o.o.
Sposób rozmieszczenia siedzib stad i siedzib spółek kapitałowych, sposób sprawowania opieki nad zwierzętami (zbiorczo przez pracowników P.W. E. P. Sp. z o.o., P.W. B. Sp. z o.o.), sam sposób przetrzymywania zwierząt (we wspólnych boksach), w połączeniu z przeprowadzoną powyżej analizą struktury własnościowej spółek i sposobem ich reprezentacji, wskazują na istniejące powiązania osobowe, organizacyjne i gospodarcze, właściwe dla jednego wieloczłonowego gospodarstwa rolnego, z wiodącą rolą S. K. jako osoby mogącej podejmować decyzje w ramach powiązanych podmiotów.
Organ wskazał także na fakt przemieszczenia poszczególnych sztuk zwierząt pomiędzy różnymi siedzibami stad, pozostającymi jednak przez cały czas w ramach wskazywanego kręgu powiązanych podmiotów. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na dwa fakty: po pierwsze, wiele sztuk zwierząt podlegało przemieszczeniom jedynie w systemach informatycznych ARiMR, gdyż fizycznie nie zmieniały swojego położenia – znajdowały się w tych samych pomieszczeniach, a nawet boksach, jak dotychczas. Wynikało to z wykazanego powyżej faktu wspólnego utrzymywania zwierząt należących do poszczególnych podmiotów. Po drugie, wiele sztuk zwierząt ulegało przemieszczeniom powrotnym, przeważnie w krótkim okresie czasu po pierwszym przemieszczeniu. W stosunku do niektórych zwierząt, takie przemieszczenia pomiędzy poszczególnymi podmiotami powiązanymi odbywały się nawet kilkukrotnie.
Organ stwierdził również, że w okresie od 2015 r. do 2021 r. wszystkie nowe sztuki w poszczególnych siedzibach stad pochodziły z któregoś z podmiotów powiązanych. Nie dokonywano zakupu nowych zwierząt od podmiotów spoza kręgu podmiotów powiązanych.
Z całokształtu zebranego materiału dowodowego wynika, że poprzez takie przemieszczenia wskazane podmioty w poszczególnych latach zwiększały, a często maksymalizowały liczebność swoich stad na potrzeby płatności związanych do zwierząt. Tendencja taka widoczna była szczególnie w 2020 r., w mniejszym stopniu w 2021 r. i w 2022 r., ale wykazuje ciągłość tych działań od początku rejestracji kolejnych siedzib stad podmiotów powiązanych.
Rację ma organ, że powyższe świadczy o przemyślanym działaniu, nakierowanym wyłącznie na zmaksymalizowanie możliwych do uzyskania płatności do zwierząt. Dokonywanie przemieszczeń w opisany sposób, tzn. bez zmiany miejsca pobytu zwierząt, pomiędzy wyłącznie podmiotami powiązanymi, jedynie w okresie tuż przed złożeniem wniosku i doprowadzenie w każdym z podmiotów do stanu pozwalającego na ubieganie się o przyznanie płatności do zwierząt w maksymalnym lub zbliżonym do maksymalnego wymiarze, dowodzi koordynacji działań i współpracy pomiędzy poszczególnymi wnioskodawcami. Taka koordynacja nie byłaby możliwa, gdyby pomiędzy omawianymi podmiotami nie istniały ścisłe związki o charakterze osobowym, gospodarczym i organizacyjnym.
Organ ustalił także, że te same działki deklarowane były do płatności przez różne podmioty, należące jednak do kręgu podmiotów powiązanych wzajemnie ze Skarżącą. Wprawdzie Skarżąca w roku 2022 deklarowała grunty rolne stanowiące jej własność, ale w latach wcześniejszych zgłaszała również grunty należące do S. K., K. K. czy H. E. Sp. z o.o. Sp.k.
Na podstawie dokonanych analiz i zestawień organ stwierdził, że grunty rolne deklarowane przez powiązane podmioty do płatności w poszczególnych latach były wymieniane pomiędzy tymi podmiotami w sposób niczym nieograniczony. Brak jest jednocześnie podstaw do przyjęcia obiektywnie uzasadnionego celu takich zmian w posiadaniu gruntów. Podkreślenia wymaga, że wszelkie decyzje w zakresie zmian w posiadaniu pomiędzy powiązanymi podmiotami pozostawione były w gruncie rzeczy decyzji jedynie dwóch osób - A. K. i S. K., pozostających w związku małżeńskim, którzy mieli możliwość podejmowania wszelkich czynności prawnych w imieniu pozostałych podmiotów, bądź to z tytułu przysługujących im uprawnień zarządczych, bądź właścicielskich, bądź na podstawie udzielonych pełnomocnictw.
Trafnie organ zauważył, że takie ukształtowanie stanu posiadania gruntów rolnych miało na celu przede wszystkim wykazanie prowadzenia przez poszczególne podmioty działalności rolniczej, które następnie miało uzasadniać prowadzenie odrębnych gospodarstw przez poszczególne podmioty. Przekazywanie posiadanych i zgłaszanych do płatności gruntów poszczególnych podmiotów, na podstawie np. umów dzierżawy, innym podmiotom powiązanym, miało na celu formalne dysponowanie przez każdy z podmiotów powiązanych powierzchnią, zapewniającą otrzymanie maksymalnych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wskazane przekazywanie gruntów rolnych w obrębie powiązanych ze sobą podmiotów świadczy o świadomym i skoordynowanym działaniu, mającym na celu ominięcie przepisów definiujących rolnika oraz gospodarstwo rolne w celu uzyskania wyższych płatności.
W trakcie wizytacji terenowych dokonano również oglądu posiadanego przez wskazane podmioty zaplecza technicznego (w postaci budynków gospodarczych, magazynowych, maszyn i urządzeń rolniczych). Jedynie część wizytowanych gospodarstw posiadała własne zaplecza produkcyjne i techniczne, pozwalające na samodzielną i niezależną uprawę roślin i hodowlę zwierząt w pełnym, wynikającym z deklaracji, wymiarze. Ustalono, że maszyny i urządzenia rolnicze należące do osób fizycznych były przechowywane na stałe w P. przy ul. [...] oraz w Przybranowie. W związku z dużym rozproszeniem gruntów rolnych deklarowanych przez te osoby, maszyny rolnicze były także, w zależności od potrzeb, przechowywane w innych miejscach, u rolników indywidualnych na terenach różnych gmin. Korzystanie przez różne osoby ze sprzętu należącego do S. K. następowało na podstawie nieodpłatnych, ustnych umów użyczenia. Jeżeli chodzi o spółki, to należące do nich maszyny i urządzenia rolnicze umiejscowione były w P. , w Płochocinie oraz w B..
Organ dokonał zestawienia maszyn i urządzeń rolniczych posiadanych przez osoby fizyczne, a także przez P.W. B. Sp. z o.o., P.W. E. P. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp.k. i A. Sp. z o.o. Analiza tych zestawień oraz wyjaśnień uzyskanych od poszczególnych osób wskazuje, że żadne z gospodarstw deklarowanych przez osoby fizyczne nie posiada kompletnego parku maszynowego. Przykładowo, spośród osób fizycznych tylko S. K. posiada ciągniki rolnicze, natomiast inne osoby posiadają jedynie przyczepy i maszyny, do obsługi których niezbędne są ciągniki rolnicze. Również stan posiadania w tym zakresie części spółek (np. P.W. E. P. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp.k.) był na tyle ograniczony, że uniemożliwiał prowadzenia produkcji rolniczej na skalę wynikającą z wniosków tych podmiotów o płatności.
W przypadku Skarżącej, jak wynika z wyjaśnień z dnia [...] r., złożonych w odpowiedzi na wezwanie organu, zasoby gospodarstwa skoncentrowane były w Płochocinie, jednak przeprowadzona w roku 2022 kontrola na miejscu pod wskazanym adresem jedynie częściowo potwierdziła to oświadczenie Strony. Stan parków maszynowych wskazuje, że poszczególne podmioty były uzależnione od siebie wzajemnie przy produkcji rolnej i hodowlanej, gdyż żaden z nich nie miał możliwości pozwalających na wykonywanie wszystkich niezbędnych prac polowych, w szczególności w powiązaniu z rozproszeniem gruntów. Duże rozproszenie gruntów deklarowanych przez poszczególne podmioty skorelowane jest z podobnym rozproszeniem miejsc stacjonowania maszyn, które wykorzystywane są, w zależności od potrzeb, na gruntach deklarowanych przez różne osoby.
Rzekome zatem odrębne gospodarstwa Skarżącej, K. K., K. K. i A. K. nie posiadały własnego zaplecza gospodarczego w postaci budynków inwentarskich i magazynowych, a także wystarczających zasobów sprzętu rolniczego.
Ponadto organ ustalił, że tylko w P.W. B. Sp. z o.o. i P.W. E. P. Sp. z o.o. byli zatrudnieni pracownicy. Pracownicy ci wykonywali prace polowe nie tylko na rzecz spółek je zatrudniających, ale także na rzecz innych podmiotów z kręgu podmiotów powiązanych. Ponadto organy ustaliły, że S. K. korzysta z usług zatrudnianych przez siebie pracowników działając pod firmą K. S. P. H. [...]. Trafnie jednak organ zauważył, że wobec sposobu przetrzymywania zwierząt i odległości pomiędzy lokalizacją stad a miejscowościami, które firma [...] wskazała jako miejsca wykonywania działalności gospodarczej, nie sposób przyjąć, aby częścią zwierząt zajmowali się pracownicy zatrudnieni przez P.W. E. P. Sp. z o.o., a częścią pracownicy zatrudnieni przez S. K. w firmie [...].
Dokonana przez organ analiza powiązań między wymienionymi podmiotami, ich siedzib oraz siedzib stad, przemieszczania sztuk zwierząt pomiędzy stadami, wymieniania działek rolnych, użytkowania maszyn rolniczych oraz zabudowań gospodarczych, zatrudniania pracowników, wskazuje, że Skarżącą działała w ramach jednego dużego gospodarstwa rolnego zarządzanego przez S. K. i A. K., choć formalnie Spółka prowadziła odrębne gospodarstwo rolne. Podkreślenia wymaga, że rolnikiem zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013 może być również - tak jak w rozpatrywanej sprawie - grupa osób fizycznych lub prawnych. Organ wykazał, że pomiędzy K. K., A. K., S. K., K. K., P.W. B. Sp. z o.o., G. K. Sp. z o.o., P.W. E. P. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. Sp.k., A. Sp. z o.o., [...] G. Sp. z o.o. oraz [...] [...] Sp. z o.o. występowały powiązania o charakterze osobowym, organizacyjnym i gospodarczym. Wymienione jednostki produkcyjne koordynowały swoje działania w celu uzyskania korzyści wynikających z systemu wsparcia bezpośredniego. Stworzenie wielu gospodarstw wskazuje na świadome dążenie do uzyskania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z celami wspólnej polityki rolnej.
Trafnie także organ wskazał na istnienie limitów i ograniczeń obowiązujących w systemie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 państwa członkowskie zmniejszają kwotę płatności bezpośrednich, która ma zostać przyznana rolnikowi na podstawie tytułu III rozdział 1 za dany rok kalendarzowy, o co najmniej 5% w odniesieniu do części kwoty przekraczającej [...] Euro. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach, wysokość płatności obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej - po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100%.
W związku z tym maksymalna wysokość jednolitej płatności obszarowej wynosi równowartość [...] Euro. Trzeba także zwrócić uwagę, że limitami powierzchniowymi w 2022 r. objęte są płatności: dodatkowa (redystrybucyjna) – do 27 ha, a limitami ilościowymi płatność związana do krów i płatność związana do bydła domowego – do 20 sztuk zwierząt dla każdej z tych płatności.
W zaskarżonej decyzji wskazano, że gdyby w 2022 r. został złożony jeden wniosek, uwzględniający całą powierzchnię deklarowaną przez poszczególne powiązane podmioty, zawierający deklarację jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych, płatności do buraków cukrowych, uzupełniającej płatności podstawowej, płatności do bydła, płatności do krów oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej, to szacunkowa kwota przyznanych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyniosłaby [...] zł. Natomiast łączna wielkość płatności możliwych do uzyskania przez poszczególne podmioty stanowi kwotę [...]zł. Różnica przekracza zatem 1,5 mln złotych. W rezultacie multiplikacja wniosków pochodzących od formalnie niezależnych podmiotów, stanowiących w istocie jednego rolnika (będącego grupą osób) w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, ukierunkowana była na uzyskanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z pominięciem ustanowionych prawem wspólnotowym ograniczeń, zarówno kwotowych, jak i powierzchniowych.
Wskazać także należy na sprzeczność uzyskanych korzyści z celami systemu wsparcia. Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu nr 1305/2013. Zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspierania konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienia zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcia zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej, np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym, konkurencyjność odnosić należy do tego, czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym, a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (por. wyroki NSA: z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1518/15; z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2852/18). Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Jest oczywiste, że wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wprost do takich celów odwołano się również w punkcie 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013, gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu.
Stworzenie wielu gospodarstw służyło wyłącznie uniknięciu skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów. Jak bowiem trafnie wskazał organ w sytuacji, gdyby płatności przyznawano w ramach jednego wniosku, kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty możliwych do uzyskania przez poszczególne podmioty. Formalnie odrębne podmioty, stanowiły w istocie jedną powiązaną osobowo, gospodarczo i organizacyjnie jednostkę, prowadzącą wieloczłonowe, acz zunifikowane gospodarstwo rolne.
W konsekwencji stwierdzić należy, że organ zasadnie uznał, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki (subiektywna i obiektywna) warunkujące zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i zasadnie odmówił Skarżącej przyznania płatności.
W skardze Spółka podnosi, że gospodarstwa rolne osób prawnych istniały i otrzymywały płatności w ramach systemu wsparcia na długo zanim udziały w tych podmiotach zostały nabyte przez A. i S. K.. Zdaniem Sądu, przyznawanie płatności za poprzednie lata nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Dopiero bowiem ponadstandardowa weryfikacja wszystkich powiązanych podmiotów ze Skarżącą za poszczególne lata i zbadanie występujących między nimi relacji pozwoliła odkryć sposób ich funkcjonowania i koordynowania wszystkich działań w celu uzyskania płatności większych aniżeli te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu. Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym okoliczności spraw dotyczących wniosków o przyznanie płatności są badane w każdym roku odrębnie. Zatem fakt przyznania płatności w poprzednich latach nie ma znaczenia dla oceny przesłanek przyznania płatności w kolejnych latach. Nie można też abstrahować od tego, że okoliczności dotyczące stworzenia sztucznych warunków wymagają zazwyczaj porównania sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania i treści składanych wniosków nie w obrębie jednego roku, lecz kilku lat. Ustalenia zatem mechanizmów działania może nastąpić dopiero po pewnym czasie, po analizie wniosków składanych także przez inne osoby na przestrzeni lat, gdy pewien schemat działania nabrał cech powtarzalności (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2768/18). W ocenie Sądu, dla ustalenia sztucznych warunków nie ma także znaczenia, kiedy powstawały poszczególne spółki, oraz że funkcjonują one od wielu lat.
Organ przy tym nie kwestionuje formalnej odrębności poszczególnych podmiotów. Okoliczność zatem zawierania przez nich odrębnych umów z kontrahentami, samodzielnego opłacania podatków, prowadzenia księgowości, osiągania dochodu - nie stoi w sprzeczności z ustaleniem organu, że w istocie prowadzili ono jedno gospodarstwo. W takiej bowiem sytuacji mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i powinno być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1565/18).
Spółka twierdzi także, że organ wskazał jedynie na potencjalną, a nie rzeczywistą możliwość podejmowania decyzji i kierowania gospodarstwami rolnymi przez S. K.. Należy jednak zauważyć, że siedziba większości spółek znajduje się w P. przy ul. [...]. W tym miejscu zarejestrowane są także siedziby stad zgłaszanych przez wszystkie osoby fizyczne, a także siedziba stada P.W. E. P. Sp. z o.o. Maszyny i urządzenia rolnicze należące do osób fizycznych były przechowywane na stałe w P. przy ul. [...]. Osoby te użytkowały także znajdujące się tam budynki gospodarcze. Podkreślenia wymaga, że właścicielem nieruchomości w P. jest S. K.. Jest on także prezesem lub większościowym udziałowcem w wymienionych spółkach, a także pełnomocnikiem swoich synów. Bezsprzecznie zatem w relacji do pozostałych podmiotów zajmuje on pozycję dominującą, koncentrując w "swoich rękach" kompetencje decyzyjne. Trudno przypuszczać, aby taką pozycję miał on jedynie po to, by mieć potencjalny, a nie rzeczywisty wpływ na działalność pozostałych podmiotów. Nie wyklucza to, że decyzje o mniejszym znaczeniu były podejmowane przez inne osoby, czy też, że istotne decyzje S. K. podejmował po konsultacji z innymi osobami.
Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty Spółki co do bezpodstawności zastrzeżeń organu odnośnie pracowników, wykonujących prace przy obsłudze zwierząt. Jak to już wskazano tylko w P.W. B. Sp. z o.o. i P.W. E. P. Sp. z o.o. byli zatrudnieni pracownicy. Osoby te wykonywały prace polowe nie tylko na rzecz spółek je zatrudniających, ale także na rzecz innych podmiotów z kręgu podmiotów powiązanych. Nawet bowiem zatrudnianie pracowników w ramach prowadzonej przez S. K. działalności gospodarczej wobec sposobu przetrzymywania zwierząt i odległości pomiędzy lokalizacją stad a miejscowościami, które firma [...] wskazała jako miejsca wykonywania działalności gospodarczej, nie podważa stanowiska organu, że częścią zwierząt nie zgłaszanych przez P.W. E. P. Sp. z o.o. zajmowali się pracownicy zatrudnieni przez tę Spółkę.
Nie można zgodzić się z stanowiskiem Spółki, że chybione są zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenia co do przekazywania gruntów. Organ wykazał, że przekazywanie posiadanych i zgłaszanych do płatności gruntów poszczególnych podmiotów, na podstawie np. umów dzierżawy, innym podmiotom powiązanym, miało na celu formalne dysponowanie przez każdy z podmiotów powiązanych powierzchnią, zapewniającą otrzymanie maksymalnych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W skardze Spółka nie wskazała jakim innym celem służyło wzajemne przekazywanie sobie gruntów.
Podniesione w skardze zarzuty dotyczące przemieszczania zwierząt, parku maszynowego nie podważają ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji. Strona nie przedstawiła w tym zakresie argumentów i kontrdowodów, które obalałyby stanowisko organu. Akcentowana w skardze okoliczność, że w 2022 r. przemieszczanie stad czy gruntów było dokonywane na mniejszą skalę niż w poprzednich latach nie oznacza, że Skarżącą nie wchodziła w skład jednego gospodarstwa rolnego, przy czym Spółka sama przyznaje w skardze, że takie przemieszczenia w 2022 r. z jej udziałem miały miejsce. W tym kontekście wskazać również trzeba, że w 2022 r. wszystkie powiązane podmioty miały już pełną wiedzę w przedmiocie tego, że prowadzona jest w stosunku do nich szczegółowa weryfikacja pod kątem zaistnienia sztucznych warunków.
W ocenie Sądu, Skarżąca nie zaprezentowała logicznej, spójnej i przekonywającej argumentacji ani obiektywnych dowodów na poparcie tezy, iż przekazywanie gruntów, zwierząt, maszyn i urządzeń rolniczych, korzystanie przez podmioty powiązane z tych samych budynków i magazynów oraz z prac tych samych pracowników służyło innym celom, niż uniknięcie skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów i uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Nie ma również znaczenia, że spółki osiągały zysk, oraz że dochody nie były czerpane wyłącznie z uzyskiwanych płatności. Powtórzyć trzeba, że wykazanie sprzecznego z celami prawodawstwa wspólnotowego działania wnioskodawcy nie wymaga udowodnienia jego wyłącznego zamiaru uzyskania pomocy unijnej.
Forsowanie przez Spółkę własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oderwaniu od wymowy, kontekstu i wzajemnych relacji dowodów oraz okoliczności, które legły u podstaw dokonania niewątpliwych, istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń, nie mogło odnieść skutku. Dowody powinny być analizowane w sposób kompleksowy (całościowy). Końcowa ocena nie może opierać się jedynie na wybiórczym potraktowaniu poszczególnych elementów prowadzenia działalności, ale musi uwzględniać całokształt stwierdzonych zależności i powiązań.
Nieuprawnione jest twierdzenie o manipulowaniu przez organ faktami. Przyjęcie stanowiska Skarżącej i przyznanie jej płatności pomijałoby kluczową w niniejszej sprawie okoliczność utworzenia pozornie odrębnych gospodarstw, co umożliwiło uzyskanie większych płatności niż te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu. Innymi słowy, uznanie racji Spółki prowadziłoby do uzyskania przez nią korzyści niezgodnych z prawem unijnym.
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza też innych wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zgromadził w sprawie obszerny i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia materiał dowodowy, który poddał wyczerpującej ocenie. Za pomocą logicznej, wspartej okolicznościami sprawy argumentacji, organ wykazał w decyzji bezpodstawność twierdzeń Spółki. Okoliczność, że ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego jest dla Skarżącej niekorzystna, nie oznacza, że decyzja jest nieprawidłowa. Podniesiony przez Spółkę zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów byłby uzasadniony, gdyby organ rzeczywiście pominął istotne dowody dla rozstrzygnięcia sprawy, włączył do podstawy ustaleń dowody nieujawnione, naruszył reguły prawidłowego logicznego rozumowania, uchybił wskazaniom wiedzy lub życiowego doświadczenia. W ocenie Sądu, żadnym regułom czy wskazaniom w tym względzie organ nie uchybił. Dokonana w zaskarżonej decyzji ocena dowodów nie wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów. Organ wskazał przy tym na przyczynę odmiennej od Spółki oceny zgromadzonych dowodów. Nadto Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu decyzji przytoczył zarówno zastosowane przepisy prawne, jak i wskazując na ich treść odwołał się do konkretnych elementów stanu faktycznego sprawy. Brak jest także podstaw do uznania za zasadne naruszenie wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego.
Dodać należy, że w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną wskazano art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Przepis ten został wprawdzie uchylony z dniem 1 stycznia 2023 r. na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.U.UE.L.2021.435.187) – dalej: "rozporządzenie nr 2021/2116" – jednakże jako przepis prawa materialnego ma on zastosowanie do stosunków prawnych powstałych w czasie jego obowiązywania. Tym samym ma on zastosowanie w rozpatrywanej sprawie dotyczącej płatności za 2022 r. Należy także zauważyć, że przepis prawny o niemalże tożsamej treści, zawarty jest w art. 62 ww. rozporządzenia nr 2021/2116 obowiązującego od 1 stycznia 2023 r. Zgodnie z jego treścią, bez uszczerbku dla szczególnych przepisów prawa Unii, państwa członkowskie podejmują skuteczne i proporcjonalne kroki w celu unikania obchodzenia przepisów prawa Unii i zapewniają, w szczególności, aby osobom fizycznym ani prawnym nie przyznawano żadnych korzyści wynikających z prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Podkreślenia też wymaga, że organ odwołał się w zaskarżonej decyzji również do art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.
Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 168 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2023 r., poz. 412) z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 15 marca 2023 r., straciła moc ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1775 ze zm.). Jednakże zgodnie z art. 167 ww. ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określonych w ustawie uchylanej w art. 168, a także do postępowań w sprawach dotyczących tych płatności:
1) wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy,
2) zakończonych ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy
. stosuje się przepisy dotychczasowe.
W związku z powyższym ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1775 z późn.zm.) miała zastosowanie do niniejszego postępowania.
Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
J. Ziołek L. Kleczkowski T. Wójcik