I SA/Bd 379/25

I SA/Bd 379/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz /sprawozdawca/
Tomasz Wójcik
Urszula Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
art. 252 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) sędzia WSA Tomasz Wójcik Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Krenz-Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2025r. sprawy ze skargi F. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 30 kwietnia 2025 r. nr SKO.4230.18.2025 w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2020 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz F. w S. kwotę 4067 zł (cztery tysiące sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W 2019 r. Fundacja C. z siedzibą w S. (skarżąca) będąca organem prowadzącym dla Szkoły Policealnej "C. P." w B. otrzymała od M. B. dotację oświatową w wysokości [...] zł, natomiast w roku 2020 w wysokości [...] zł. P. z dnia [...] sierpnia 2024 r. Prezes Najwyższej Izby Kontroli poinformował Prezydenta M. B.
o ocenach, uwagach i wnioskach wynikających z przeprowadzonej przez NIK Delegatura we W. kontroli w Fundacji C.. W konsekwencji powyższego
w odniesieniu do Szkoły Policealnej "C. P." w B. wykazano nieprawidłowości w rozliczeniu rocznych dotacji pod kątem środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. 2025 r. poz. 439 ze zm.; dalej: u.f.z.o.) w łącznej kwocie [...]zł. W opinii kontrolujących wydatki
w powyższej kwocie wiązały się z przekazaniem przez Fundację C. części organizacji przebiegu nauczania innemu podmiotowi, tj. F. E.-F. w Ł.. Na rzecz fundacji E.-F. w Ł. zostały zlecone usługi edukacyjne przeprowadzone w Szkole Policealnej "C. P." w B. związane
z realizacją fakultetów przygotowujących do egzaminów kwalifikacyjnych.
Prezydent M. B. decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. orzekł dla Fundacji C. z siedzibą w S.: w pkt. 1 o umorzeniu, z uwagi na upływ terminu przedawnienia, postępowania w sprawie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2019 przez Szkołę Policealną "C. P." w B., dla której Fundacja C. w roku 2019 była organem prowadzącym w odniesieniu do faktur na łączną kwotę [...]zł; w pkt. 2 określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2020 przez Szkołę Policealną "C. P." w B., dla której Fundacja C. w roku 2020 była organem prowadzącym na kwotę [...]zł oraz zobowiązał do jej zwrotu do budżetu M. B. w ciągu 15 dni od daty uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Fundacja C. z siedzibą w S., w złożonym odwołaniu, wniosła
o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. pkt 2 decyzji, określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2020 przez Szkołę Policealną "C. P." w B., dla której Fundacja C. w roku 2020 była organem prowadzącym.
Inne decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r. utrzymało w mocy ww. decyzję w punkcie 2.
Organ podał, że sprawa niniejsza dotyczy dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności z tym przepisem. Z brzmienia art. 35 ust. 1 wywieźć można zasadę, według której środki otrzymane m.in. od gminy mogą być przeznaczone wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki. W orzecznictwie sformułowano także pogląd, zgodnie z którym dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły
w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę, bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków. Organ podkreślił, że to podmiot dotowany ma obowiązek wykazania związku między wydatkami a zadaniami szkoły (mieszczącymi się w katalogu zawartym w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.), a także udowodnienia kiedy i w jakich kwotach konkretne wydatki zostały poniesione.
Organ wskazał, że z dokumentacji zebranej w przedmiotowej sprawie wynika, że umową o świadczenie usług edukacyjnych zawartą dnia [...] marca 2020 r. pomiędzy Fundacją C. a F. E.-F., Fundacja C. zleciła F. E.-F. wykonanie usługi edukacyjno-pedagogicznej dla Szkoły Policealnej "C. P." w B., polegającej na przeprowadzeniu fakultetów przygotowujących do egzaminu z kwalifikacji - kierunek technik informatyk. Wykonanie usług określonych w § 1 umowy miało nastąpić w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. Wynagrodzenie Zleceniobiorcy zostało ustalone na kwotę [...]zł i zrealizowane fakturą VAT nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Ponadto w ramach tejże umowy Wykonawca zobowiązał się do przygotowywania materiałów dydaktycznych dla słuchaczy, przeprowadzenia kontroli poziomu przygotowania słuchaczy oraz sporządzenia dokumentacji z przeprowadzonych zajęć.
W § 3 umowy wskazano, że zleceniobiorca, tj. F. E.-F. zapewni wykonanie umowy przy udziale osób posiadających kwalifikacje do nauczania poszczególnych przedmiotów oraz zobowiązuje się do zatrudniania nauczycieli do prowadzenia zajęć edukacyjnych posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych.
Mając na uwadze powyższe, organ podkreślił, że zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (dalej u.p.o.), szkoła publiczna/niepubliczna zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach,
z zastrzeżeniem art. 15 ust. 2 u.p.o. Zatem Fundacja C. przekazując możliwość zatrudnienia kadry nauczycielskiej F. E.-F., pomimo posiadania możliwości udziału w doborze kadry pedagogicznej, de facto pozbawiła się możliwości wpływu na zawieranie umów z nauczycielami odpowiedzialnymi za realizację zajęć dodatkowych. Jak wynika z art. 14 ust. 3 u.p.o. szkoła publiczna/niepubliczna zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.
Odnosząc się do treści odwołania organ zauważył, że strona w toku postępowania nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających faktyczną współpracę Dyrektora Szkoły Policealnej C. P., czy też samej Fundacji C. z F. E.-F. w doborze zatrudnianej kadry nauczycielskiej. Współpraca przy ułożeniu harmonogramu zajęć dodatkowych nie wypełnia przesłanki zawartej w art. 14 ust. 3 u.p.o.
Zdaniem organu, Policealna Szkoła C. P. w B. nie wypełniła w tym zakresie wymagań nałożonych na nią przez przepisy ustawy Prawo oświatowe, ponieważ powierzenie zadań organu prowadzącego w powyższym zakresie, tj. zapewnienia kadry pedagogicznej nie stanowi o wydatkowaniu dotacji zgodnie
z przeznaczeniem
Za bezpodstawny organ uznał zarzut Fundacji o zaniechaniu przez organ pierwszej instancji przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania dotacji oświatowej. Stwierdzenie okoliczności uzasadniających zwrot nastąpiło w wystąpieniu pokontrolnym Najwyższej Izby Kontroli Delegatura we W. w kierunku funkcjonowania systemu finansowania szkół niepublicznych kształcących osoby dorosłe (pobieranie, wykorzystywanie i rozliczanie w kontrolowanym okresie dotacji przez Fundację C. szkół niepublicznych). Treść wystąpienia pokontrolnego jest jednoznaczna
i wyczerpująca, nie pozostawiająca wątpliwości nie tylko co dokonanych ustaleń, ale także ich podstaw. Nadto stanowi ono dokument urzędowy, któremu przysługuje zwiększona moc dowodowa. Wobec tego, nie podejmując czynności kontrolnych
w zakresie wykorzystania przez Fundację C. dotacji oświatowej za 2020 r., organ pierwszej instancji nie naruszył prawa. Podejmował przy tym działania mające na celu uzyskanie dostępu do dokumentów źródłowych m.in. poprzez dołączenie do akt sprawy pisma pełnomocnika strony z dnia [...] grudnia 2024 r. wraz z załącznikami.
W złożonej skardze skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji
i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. B. w pkt. 2 oraz umorzenie postępowania dotyczącego zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...]zł, zarzucając:
1) naruszenie norm prawa proceduralnego:
- art. 6 i 8 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez prowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji wbrew zasadzie praworządności oraz zasadzie zaufania, a także zasadzie utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, tj. prowadzenia postępowania wbrew wynikom wcześniejszych kontroli, tj. wyników kontroli przeprowadzonej w szkołach C. w B. przez UM B.
w zakresie udzielonych dotacji w latach 2009-2012, a także kontroli NIK oraz audytu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] kwietnia 2022 r.;
- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów zgłoszonych przez stronę w postaci: wyników kontroli Najwyższej Izby Kontroli w zakresie pobierania oraz wykorzystania dotacji w latach 2019-2023 przeprowadzonej w Zaocznym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych C.
w O.; wyników kontroli Najwyższej Izby Kontroli w zakresie pobierania oraz wykorzystania dotacji w latach 2019-2023 przeprowadzonej w Szkole Policealnej C. P. w J. G.; sprawozdania z audytu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] kwietnia 2022 r. przeprowadzonego na okoliczność gospodarowania środkami publicznymi w zakresie prowadzonych szkół
o uprawnieniach szkół publicznych: Zaoczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych C. P. w B. , okres badany - 2018 r.; protokołu kontroli przeprowadzonej w szkołach C. w B. przez UM B. w zakresie udzielonych dotacji w latach 2009-2012; a także pominięcie wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie dowodu z akt kontroli w przedmiocie prawidłowości wydatkowania dotacji za lata 2009-2012 przez szkoły C. w B., będących w posiadaniu organu pierwszej instancji (kontrola dokonana była przez Urząd M. B.) i włączenie ich do materiału dowodowego niniejszego postępowania - na okoliczność, że prowadzenie i dokumentowanie zajęć wykonywanych w ramach zleconych usług edukacyjnych przez podmiot trzeci, odbywało się w kolejnych latach zgodnie z ustaloną w toku wskazanej kontroli praktyką i nie stanowiło nieuprawnione przeniesienie realizacji procesu kształcenia na inny podmiot, a w konsekwencji nie ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej na podstawie wszechstronnie zebranego i ocenionego materiału dowodowego, w szczególności: nie przeprowadzenie własnych ustaleń przez organ w toku postępowania administracyjnego, a jedynie powielenie ustaleń dokonanych przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] października 2023 r. i prowadzenie postępowania wbrew wynikom innych ww. kontroli i postępowań, których ustalenia strona załączyła wraz z pismem z dnia [...] grudnia 2024 r.;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonej części, pomimo uchybień formalnych wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności pomimo pominięcia dowodów wskazujących na prawidłowe rozliczenia z dotacji kwestionowanych wydatków;
- art. 15 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości sprawy w ramach drugiej instancji,
a jedynie powielenie ustaleń dokonanych przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...].10.2023r., z pominięciem ww. wyników kontroli NIK, UM B. oraz KAS w S..
Powyższe uchybienia formalne miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych, poprzez przyjęcie jako własnych ustaleń dokonanych przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...].10.2023 r.;
2) naruszenie norm prawa materialnego:
- art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240) w związku z art. 35 u.f.z.o. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kwota wskazana w decyzji podlega zwrotowi jako dotacja wykorzystana niezgodnie
z przeznaczeniem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana
z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.).
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Inne z [...] kwietnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. B. w zakresie punktu 2, tj. określającego wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2020 przez Szkolę Policealną "C. P." w B., dla której skarżąca Fundacja C. w 2020 r. była organem prowadzącym - w kwocie [...]zł oraz zobowiązującej do jej zwrotu do budżetu M. B. w ciągu 15 dni wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
W ocenie Sądu decyzja będąca przedmiotem kontroli narusza przepisy prawa
w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia, czy z dotacji oświatowej mógł być sfinansowany koszt umowy zawartej z Fundacją E. F. na zakup usług edukacyjno-pedagogicznych, czyli czy wydatek ten może zostać zakwalifikowany jako wydatek bieżący i zapłacony z dotacji oświatowej. Orzekające
w sprawie organy uznały, że skoro według art. 14 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe to szkoła zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach, zatem wydatki na powierzenie zadań organu prowadzącego w zakresie zapewnienia kadry pedagogicznej, nie stanowi o wydatkowaniu dotacji zgodnie
z przeznaczeniem. Natomiast skarżąca Fundacja domaga się uznania, że realizacja zajęć nieobowiązkowych przez zleceniobiorcę (Fundacją E. F.) jest usługą bieżącą, związaną bezpośrednio z procesem kształcenia słuchaczy, a zatem możliwą do rozliczenia z dotacji oświatowej.
Zagadnienie dotacji, w tym ich zwrotu, jest przedmiotem regulacji zawartych
w ustawie o finansach publicznych (wyrok WSA we Wrocławiu z 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 683/17). Jak wynika z art. 126 ustawy o finansach publicznych (dalej też: "u.f.p.") dotacje to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Wskazując na brzmienie tego przepisu należy stwierdzić, że podstawę taką może stanowić sama ustawa o finansach publicznych, ustawa szczególna (odrębna) lub umowa międzynarodowa. Każdy wydatek dokonywany ze środków publicznych musi mieć swoje oparcie w przepisach prawa. NSA w swoim orzecznictwie wskazuje na szczególny charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji, który wiąże się z tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, na realizację konkretnego zadania (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1266/15).
Ponadto cechą dotacji, o których mowa w art. 126 u.f.p. jest również poddanie ich wykorzystania kontroli (zob. wyrok NSA z 8 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4824/16). W innym orzeczeniu NSA formułuje tezę, zgodnie z którą środki przyznane
w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne (por. wyrok NSA z 17 września 2003 r., sygn. akt III SA 2916/01). Inaczej, każda dotacja, zgodnie
z przywołaną definicją zawartą w art. 126 u.f.p., służyć ma finansowaniu Iub dofinansowaniu realizacji zadań publicznych, a więc takich zadań, które istnieją w dacie przyznania prawa do ich finansowania lub dofinansowania (zob. wyrok WSA
w Poznaniu z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 95/19).
Podać należy, że materialnoprawną podstawą obu zaskarżonych decyzji organy uczyniły przede wszystkim przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., zgodnie z którym, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie
z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami. U.f.p. nie definiuje pojęcia "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem ma miejsce m.in. wówczas, gdy beneficjent wydatkował przekazane mu środki finansowe w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Sposób ustalenia celu, na jaki powinna być wykorzystana dotacja, zależy od jej rodzaju (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 2550/21).
W rozpatrywanej sprawie oceny należy dokonać także w kontekście m.in. art. 35 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania
i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły
i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:
a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę
w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce
w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:
- 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2023 r. poz. 984, 1234, 1586, 1672 i 2005) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych
w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1,
i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,
- 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela -
w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,
aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego,
o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U.
z 2023 r. poz. 622, 1123, 1234, 1312, 1560 i 1872),
2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych
i prawnych obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach,
c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania, środki te podlegają szczególnym zasadom rozliczenia;
W myśl art. 35 ust. 2 cyt. ustawy przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Warunkiem wystąpienia z żądaniem zwrotu dotacji jest stwierdzenie przez organ, że dotacja została "wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem". Ustalenia w tym zakresie stanowią element stanu faktycznego, a więc muszą być dokonane
w postępowaniu wyjaśniającym, według reguł określonych w k.p.a. Zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Z perspektywy podmiotu dotującego wykorzystanie środków zgodnie z przeznaczeniem następuje wówczas, gdy fakt ten może zostać stwierdzony na podstawie stosownych dokumentów. W przeciwnym razie brak jest podstaw do takiego uznania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1102/12). W wyroku z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 415/17 WSA
w Olsztynie stwierdził także, że rozliczenie dotacji zgodnie z przeznaczeniem następuje na podstawie dokumentów, a nie zeznań świadków. Dowód w postaci zeznań świadków nie może zastępować dokumentów, lecz służyć ewentualnie weryfikacji ich wiarygodności. Sąd przy tym w pełni podziela stanowisko prezentowane
w orzecznictwie sądowym, że ciężar dowodu w sprawie prawidłowości wykorzystania dotacji spoczywa na stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy. Nie ulega wątpliwości, że to na podmiocie dotowanym spoczywa ciężar wykazania, iż otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1229/10).
Ponadto należy mieć na uwadze, że za niedopuszczalne w świetle zasad określonych w art. 44 u.f.p., tj. zasady celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych, należy uznać takie interpretowanie zasad postępowania dowodowego, iż otrzymujący dotację nie ma obowiązku udokumentowania, że dotacja została wydatkowana na cele, na które została przyznana. Wynika to wprost z art. 252 ust. 1 u.f.p. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3517/15).
Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżąca Fundacja C. z siedzibą w S. w 2020 r. była organem prowadzącym dla Szkoły Policealnej "C. P." w B.. W 2019 r. organ prowadzący otrzymał z M. B. dotację oświatową w wysokości [...] zł (w tej części organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe z powodu upływu terminu przedawnienia), natomiast w 2020 r. w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. znak: [...] Prezes Najwyższej Izby Kontroli poinformował Prezydenta M. B. o ocenach, uwagach i wnioskach wynikających z przeprowadzonej przez NIK Delegatura we W. kontroli
w Fundacji C. (k. 5-8 akt administracyjnych). W konsekwencji powyższego
w odniesieniu do Szkoły Policealnej "C. P." w B. stwierdzono nieprawidłowości w rozliczeniu rocznych dotacji pod kątem środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem wynikających z art. 35 ust. 1 u.f.z.o.. W opinii kontrolujących wydatki w zakwestionowanej kwocie wiązały się z przekazaniem przez Fundację C. części organizacji przebiegu nauczania innemu podmiotowi, tj. F. E.-F. w Ł..
Jak wynika z dokumentacji zebranej w przedmiotowej sprawie, umową
o świadczenie usług edukacyjnych zawartą dnia [...] marca 2020 r. pomiędzy skarżącą Fundacją C. a F. E.-F., Fundacja C. zleciła F. E.-F. wykonanie usługi edukacyjno-pedagogicznej dla Szkoły Policealnej "C. P." w B., polegającej na przeprowadzeniu fakultetów przygotowujących do egzaminu z kwalifikacji - kierunek technik informatyk. Wykonanie usług określonych w § 1 umowy miało nastąpić w okresie od 9 marca do [...] czerwca 2020 r. Wynagrodzenie zleceniobiorcy zostało ustalone w kwocie [...]zł
i zrealizowane fakturą VAT nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Ponadto,
w ramach tej umowy wykonawca zobowiązał się do przygotowywania materiałów dydaktycznych dla słuchaczy, przeprowadzenia kontroli poziomu przygotowania słuchaczy oraz sporządzenia dokumentacji z przeprowadzonych zajęć. W § 3 tej umowy wskazano, że zleceniobiorca, tj. F. E.-F. zapewni wykonanie umowy przy udziale osób posiadających kwalifikacje do nauczania poszczególnych przedmiotów oraz zobowiązuje się do zatrudniania nauczycieli do prowadzenia zajęć edukacyjnych posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych.
Kwestionując dotację w kwocie [...]zł, organ powołuje się na art. 14 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe i stwierdza, że powierzenie zadań organu prowadzącego Fundacji E. F., w zakresie zapewnienia kadry pedagogicznej, nie stanowi
o wydatkowaniu dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Organ stoi na stanowisku, że skarżąca Fundacja C. przekazując możliwość zatrudnienia kadry nauczycielskiej F. E.-F., pomimo posiadania możliwości udziału w doborze kadry pedagogicznej, de facto pozbawiła się możliwości wpływu na zawieranie umów
z nauczycielami odpowiedzialnymi za realizację zajęć dodatkowych. Ponadto zauważa, że strona w toku postępowania nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających faktyczną współpracę Dyrektora Szkoły Policealnej "C. P.", czy też samej Fundacji C. z F. E.-F. w doborze zatrudnianej kadry nauczycielskiej. Współpraca przy ułożeniu harmonogramu zajęć dodatkowych nie wypełnia przesłanki zawartej w art. 14 ust. 3 u.p.o.
Podać zatem należy, że zgodnie z art. 14 ust. 1-3 u.p.o.:
1. Szkołą publiczną jest szkoła, która:
1) zapewnia bezpłatne nauczanie w zakresie ramowych planów nauczania;
2) przeprowadza rekrutację uczniów w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;
3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach, z zastrzeżeniem art. 15 ust. 2;
4) realizuje:
a) programy nauczania uwzględniające podstawę programową kształcenia ogólnego,
a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - również podstawy programowe kształcenia w zawodach szkolnictwa branżowego albo podstawy programowe kształcenia w zawodach szkolnictwa artystycznego,
b) ramowy plan nauczania;
5) realizuje zasady oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, o których mowa w rozdziałach 3a i 3b ustawy o systemie oświaty.
2. Szkoły publiczne oraz szkoły niepubliczne, o których mowa w ust. 3, umożliwiają uzyskanie świadectw, certyfikatów, zaświadczeń, aneksów lub dyplomów państwowych.
3. Szkołą niepubliczną niebędącą szkołą artystyczną jest szkoła, która:
1) realizuje programy nauczania uwzględniające podstawę programową kształcenia ogólnego, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - również podstawy programowe kształcenia w zawodach szkolnictwa branżowego;
2) realizuje obowiązkowe zajęcia edukacyjne w okresie nie krótszym oraz w wymiarze nie niższym niż łączny wymiar poszczególnych obowiązkowych zajęć edukacyjnych określony w ramowym planie nauczania szkoły publicznej danego typu;
3) stosuje zasady klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, o których mowa w ust. 1 pkt 5;
4) prowadzi dokumentację przebiegu nauczania ustaloną dla szkół publicznych;
5) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - kształci w zawodach określonych w klasyfikacji zawodów szkolnictwa branżowego;
6) zatrudnia nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych, o których mowa w pkt 2, posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych; przepisy art. 15 ust. 2, 4 i 6 stosuje się odpowiednio;
7) stosuje organizację roku szkolnego ustaloną dla szkół publicznych.
Sąd zwraca uwagę, że art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe reguluje zagadnienia dotyczące szkoły publicznej. Z przepisu tego wynika, że stanowi on
o zatrudnieniu nauczycieli przez "szkołę publiczną". W przepisie tym nie ma rozróżnienia na zatrudnianie nauczycieli obowiązkowych i nie obowiązkowych (fakultatywnych) zajęć edukacyjnych.
Z kolei art. 14 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo oświatowe odnosi się do szkoły niepublicznej niebędącej szkołą artystyczną. Z przepisu tego wynika, że wskazana szkoła niepubliczna zatrudnia nauczycieli "obowiązkowych zajęć edukacyjnych" (...). Przepis ten nie stanowi o zatrudnianiu nauczycieli nieobowiązkowych zajęć edukacyjnych (fakultatywnych).
W związku z tym, organ w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić status szkoły, dla której pobrano dotację oświatową, tj. czy jest to szkoła publiczna czy niepubliczna. W uzasadnieniu decyzji organ nie rozdziela tego zagadnienia, nie doszukuje się nawet w tym zakresie odrębności w przepisach prawa. Wręcz
z uzasadnienia decyzji wynika, że traktuje tę okoliczność jako w ogóle niemającą znaczenia dla sprawy. Tymczasem ustawodawca zawiera odrębne regulacje dla szkół publicznych i niepublicznych. W samym art. 14 ustawy są różne ustępy, w tym ust. 1 dotyczący szkół publicznych, natomiast ust. 3 dotyczący szkół niepublicznych.
Po uprzednim ustaleniu tej kwestii i zajęciu stanowiska, organ wskaże, który przepis ma zastosowanie, tj. czy art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo oświatowe, czy art. 14 ust. 3 pkt 6 tej ustawy.
Następnie organ oceni jaki charakter miały zajęcia edukacyjne, na które została przeznaczona dotacja, tj. czy były to zajęcia obowiązkowe czy nieobowiązkowe. Na rozprawie Pełnomocnik wskazywał na okoliczność, że zajęcia miały charakter nieobowiązkowy. Podobnie w toku postępowania administracyjnego podnoszono tę okoliczność.
Dalej organ oceni czy wydatek na wskazane zajęcia mieści się w kategorii wydatków wymienionych w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
Ponadto organ obowiązany jest dokonać oceny pod kątem zasad określonych
w art. 44 u.f.p., tj. zasady celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych. Wynika to wprost z art. 252 ust. 1 u.f.p. (zob. wyrok WSA
w Warszawie z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3517/15).
Strona skarżąca natomiast będzie zobowiązana skrupulatnie reagować na wezwania organu i w wyznaczonym terminie przedłożyć stosowne wyjaśnienia oraz dowody na tę okoliczność.
Dopiero wówczas organ oceni, czy można postawić zarzut wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Obecnie tut. Sąd nie przesądza, czy dotacja została wykorzystana zgodnie
z przeznaczeniem. Stwierdza wyłącznie, że organ nie poczynił dostatecznych ustaleń
i rozważań w kontekście art. 14 ust. 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe. Jeszcze raz Sąd podkreśla, że w uzasadnieniu decyzji – konkretnie s. 7, akapit 4 od góry, organ jednakowo, zamiennie traktuje "szkołę publiczną" i "szkołę niepubliczną", powołując art. 14 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe. Tymczasem art. 14 ust. 3 tej ustawy dotyczy szkół niepublicznych, natomiast art. 14 ust. 1 ustawy - szkół publicznych.
Sąd zwraca uwagę, że rozpatrując sprawę, organ zobligowany jest stosować reguły postępowania określone w k.p.a., co obejmuje respektowanie wszystkich naczelnych zasad procedury administracyjnej, tj. zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) poprzez podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; zasadę dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez organ orzekający (art. 77 § 1 k.p.a.), odczytywanej jako obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), sprowadzającej się do dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego
w kontekście całokształtu stanu faktycznego sprawy. Omówienie i podsumowanie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego (dowodowego) musi ponadto znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., tj. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Poza tym, obowiązek prawidłowego sporządzenia uzasadnienia wiąże się również z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., której realizacja polega m.in. na zapoznaniu stron postępowania z argumentacją i przesłankami podejmowanych decyzji, aby mogły zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ załatwiając sprawę.
W konsekwencji powyższego, zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Naruszenie powyższych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie ustalony i oceniony, co nakazywało wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego.
Zdaniem Sądu, organ był uprawniony do dopuszczenia jako dowód w sprawie wystąpienie pokontrolne dotyczące kontroli przeprowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli Delegaturę we W. w szkołach prowadzonych przez Fundację C., skoro dotyczyło przedmiotu objętego niniejszą sprawą. Nadto - na co zwrócił uwagę WSA w Gliwicach w wyroku z 12 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 157/23 – należy mieć na uwadze, że wystąpienie takie stanowi dokument urzędowy, któremu przysługuje zwiększona moc dowodowa (podobnie protokoły z audytu, sprawozdania). Zgodnie bowiem z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Natomiast według art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W związku z tym organ ma prawo także odwoływać się do wystąpienia pokontrolnego jako dowodu w sprawie.
Nie jest też uzasadniony zarzut Fundacji co do braku wykorzystania przez orzekające w sprawie organy przedłożonych przez nią innych dokumentów, tj. wyników kontroli NIK, sprawozdań z audytów Dyrektora IAS w S., protokołów z kontroli UM B., skoro zostały sporządzone w innych sprawach niż przedmiotowa. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w B.. Skoro wskazane przez Fundację dokumenty nie mają bezpośredniego związku z niniejszą sprawą, to brak jest podstaw do umieszczenia ich w materiale dowodowym sprawy, w oparciu o który organy mają orzec o prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej przekazanej w 2020 r. z budżetu M. B. na prowadzenie Szkoły Policealnej "C. P." w B..
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd
w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku –
o uwzględnieniu skargi. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów w wysokości [...] zł, na które złożyła się: kwota [...]zł - równowartość wpisu od skargi, kwota [...]zł – tytułem wynagrodzenia radcy prawnego zastępującego skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym oraz kwota [...]zł – tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: [...]