I SA/Bd 372/24

I SA/Bd 372/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Leszek Kleczkowski
Tomasz Wójcik /sprawozdawca/
Urszula Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 73 ust. 8, art. 45 ust. 1, art. 63,
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi S. [...] w S.K. na uchwałę Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 6 maja 2024 r. nr 18/879/24 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyniku oceny projektu oddala skargę
Uzasadnienie
Stowarzyszenie im. [...] w S. K. (dalej: Stowarzyszenie, Skarżący, Wnioskodawca, Strona) złożyło w odpowiedzi na nabór nr [...] w ramach Działania 08.24 Usługi społeczne i zdrowotne Funduszy Europejskich dla Kujaw i Pomorza 2021-2027, wniosek pn. "Domy Opieki Dziennej im. [...]" (nr wniosku [...]).
Informacją z dnia [...] r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] w T. poinformował Wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu z powodu niespełnienia następującego kryterium dostępu: C.3 Wnioskodawcą lub partnerem jest jednostka samorządu terytorialnego.
W odpowiedzi na informację Strona wniosła protest.
Uchwałą z dnia [...] r. Zarząd Województwa [...] postanowił nie uwzględnić protestu.
W uzasadnieniu instytucja zarządzająca podała, że zgodnie z definicją kryterium Wnioskodawcą lub partnerem w projekcie musi być gmina, dla mieszkańców której zaplanowano utworzenie/finansowanie działalności ośrodka wsparcia dziennego. Jeżeli projekt zakłada utworzenie/finansowanie działalności ośrodka wsparcia dziennego dla mieszkańców więcej niż jednej gminy, partnerem musi być ta gmina, której mieszkańcy stanowią co najmniej 50% uczestników planowanych do objęcia wsparciem w danym ośrodku. W ocenianym wniosku o dofinansowanie założono finansowanie funkcjonowania 2 ośrodków wsparcia dziennego: w B. i S. K.. Grupę docelową projektu stanowią mieszkańcy miasta B. oraz Miasta i Gminy S. K.. Partnerem samorządowym w projekcie jest wyłącznie Urząd Miasta i Gminy S. K.. Oceniający stwierdził, że z zapisów wniosku wynika, iż w Domu Opieki Dziennej (dalej: DOD) w B. grupę objętą wsparciem będą stanowili mieszkańcy miasta. Wskazują na powyższe również zapisy w polach dotyczących obszaru realizacji projektu, gdzie wskazano wyłącznie gminy: S. K. i B.. Jednocześnie w polu przeznaczonym na uzasadnienie spełnienia kryterium C.3. Wnioskodawca wskazał: "Partnerem w projekcie jest Urząd Miasta i Gminy S. K., dla mieszkańców tej gminy zaplanowano utworzenie/finansowanie działalności ośrodka wsparcia dziennego (Dom Opieki Dziennej). Mieszkańcy stanowią co najmniej 50% uczestników planowanych do objęcia wsparciem tj. 60 z 111 osób potrzebujących wsparcia w codziennym funkcjonowaniu (54,05%)", nie odnosząc się do liczby uczestników w poszczególnych ośrodkach wsparcia. Udział procentowy uczestników DOD w B. pochodzących z miasta B. wynosi co najmniej 50%, co w kontekście definicji kryterium przekłada się na obowiązek udziału Miasta B. w projekcie w postaci partnera. Według instytucji, z prostego rachunku wynika, że 51 osób będzie mieszkańcami B. i że to właśnie te osoby będą objęte wsparciem w DOD w B.. Oceniający stwierdził, że wymaganego partnerstwa nie zapewniono. Jednocześnie dodał, iż kryterium definiuje wyłączenia od powyższej zasady, jednak dotyczą one tylko projektów zakładających utworzenie/funkcjonowanie ośrodków wsparcia dziennego dla mieszkańców więcej niż 10 gmin. Natomiast wyłączenie nie dotyczy projektu będącego przedmiotem oceny.
Instytucja zarządzająca w tym zakresie podała, że zgodnie z definicją kryterium C.3 "Wnioskodawcą lub partnerem jest jednostka samorządu terytorialnego" ocenie podlega: czy wnioskodawcą lub partnerem w projekcie jest gmina, dla mieszkańców której zaplanowano utworzenie/finansowanie działalności ośrodka wsparcia dziennego. Jeżeli projekt zakłada utworzenie/finansowanie działalności ośrodka wsparcia dziennego dla mieszkańców więcej niż jednej gminy, partnerem musi być ta gmina, której mieszkańcy stanowią co najmniej 50% uczestników planowanych do objęcia wsparciem w danym ośrodku. Z zastrzeżeniem, że w projektach partnerskich zakładających utworzenie/finansowanie działalności ośrodków wsparcia dziennego dla mieszkańców więcej niż 10 gmin, partnerstwo musi być zawarte przez minimum 70% tych gmin. Jednak w takiej sytuacji we wniosku o dofinasowanie należy szczegółowo wyjaśnić sytuację braku możliwości nawiązania partnerstwa projektowego w pozostałych przypadkach.
Instytucja podała, że zgodnie ze Standardem dziennych domów pomocy współfinansowanych z EFS+ w ramach Działania 8.24 programu Fundusze Europejskie dla Kujaw i Pomorza 2021-20271 stanowiącym załącznik nr [...] do Regulaminu wyboru projektów, dzienny dom pomocy (dalej: DDP) jest tworzony w związku z potrzebami lokalnymi na obszarze danej gminy i dla jej mieszkańców. Dzięki powyższemu wpisuje się w definicję usługi świadczonej w środowisku lokalnym - mieszkańcy nie są odizolowani od ogółu społeczności lub zmuszeni do mieszkania razem, a wymagania organizacyjne nie mają pierwszeństwa przed indywidualnymi potrzebami mieszkańców. Tylko w wyjątkowych sytuacjach dopuszcza się utworzenie DDP dla mieszkańców więcej niż jednej gminy. W związku z tym kryterium C.3 dopuszcza możliwość utworzenia tego typu placówek dla mieszkańców więcej niż jednej gminy. Przedmiotowe kryterium w takim wypadku wymaga jednak, aby partnerem projektu była ta gmina, której mieszkańcy stanowią co najmniej 50% uczestników planowanych do objęcia wsparciem w danym ośrodku.
Zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie projektu Wnioskodawca zamierza utworzyć dwa Domy Opieki Dziennej - w B. oraz S. K.. W polu "Opis projektu" wnioskodawca wskazał, że DOD w B. obejmie wsparciem osoby z grupy docelowej (wyłącznie demencyjne), natomiast DOD w S. K. podejmie opiekę nad osobami o różnych dysfunkcjach. Grupę docelową projektu stanowią mieszkańcy miasta B. oraz Miasta i Gminy S. K., potrzebujący wsparcia w codziennym funkcjonowaniu (w tym z powodu wieku, stanu zdrowia, niepełnosprawności). Ponadto Wnioskodawca w projekcie założył, że ze wsparcia w DOD w B. skorzysta minimum 51 osób, natomiast w S. K. 60 osób, w sumie 111 osób. Mniejsza ilość osób w DOD w B. wynika z konieczności utworzenia mniejszych grup uczestników ze względu na konieczność większej uwagi jaką należy poświęcić osobom chorym na otępienia. Z powyższych zapisów wynika jedynie ogólna liczba uczestników projektu w podziale na poszczególne DOD (w B. i S. K.). Wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie projektu nie wskazał, ile osób w poszczególnych dwóch ośrodkach wsparcia stanowić będą mieszkańcy Miasta B., a ile Miasta i Gminy S. K.. Informacja ta ma istotne znaczenia dla oceny spełnienia przedmiotowego kryterium, ponieważ co najmniej 50-cio procentowy udział uczestników planowanych do objęcia wsparciem należy wykazać w danym ośrodku, a nie jak błędnie zakłada Wnioskodawca w stosunku do ogólnej liczby osób stanowiących grupę docelową.
Instytucja podała, że w polu "Dodatkowe informacje" we wniosku o dofinansowanie zawarto uzasadnienie dla spełnienia kryterium C.3, w którym wskazano, że partnerem w projekcie jest Urząd Miasta i Gminy S. K., dla mieszkańców tej gminy zaplanowano utworzenie/finansowanie działalności ośrodka wsparcia dziennego (Dom Opieki Dziennej). Ponadto stwierdzono, że Mieszkańcy stanowią co najmniej 50% uczestników planowanych do objęcia wsparciem tj. 60 z 111 osób potrzebujących wsparcia w codziennym funkcjonowaniu (54,05%). Jak słusznie zauważył oceniający, Wnioskodawca nie odniósł się w uzasadnieniu do liczby uczestników w poszczególnych ośrodkach wsparcia. Aby oceniający mógł zweryfikować, czy w DOD w S. K. mieszkańcy tej gminy stanowią co najmniej 50% uczestników planowanych do objęcia wsparciem w tym ośrodku, wskazane dane liczbowe powinny odnosić się do limitu miejsc w DOD w S. K.. W związku z tym, iż we wniosku jako Partnera przewidziano tylko Miasto i Gminę S. K., to uzasadnienie powinno zawierać także informację, że w DOD w B. mieszkańcy tego miasta nie przekroczą 50% uczestników planowanych do objęcia wsparciem w tym ośrodku.
Instytucja zgodziła się z Wnioskodawcą, że z wniosku o dofinansowanie projektu nie wynika, iż udział procentowy uczestników DOD w B. pochodzących z B. wynosi co najmniej 50%. Oceniający w tym zakresie wysnuł zbyt daleko idący wniosek, co nie zmienia jednak faktu, że Wnioskodawca uzasadniając spełnienie przedmiotowego kryterium po pierwsze błędnie odniósł się do ogólnej liczby uczestników projektu z dwóch ośrodków, a po drugie nie uwzględnił informacji o liczbie uczestników w DOD w B..
Instytucja zarządzająca podkreśliła, że zarówno dokumentacja naborowa, w tym Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Fundusze Europejskie dla Kujaw i Pomorza oraz orzecznictwo sądów administracyjnych nakładają na wnioskodawców obowiązek zawierania we wniosku o dofinansowanie informacji spójnych, pełnych, uzasadniających spełnienie kryteriów wyboru projektów. Informacje te powinny być przedstawiane w taki sposób, aby oceniający w sposób nie budzący wątpliwości mógł ocenić dane kryterium. W przedmiotowej sprawie brak wskazania ww. danych przez Wnioskodawcę nie dał podstaw do uznania kryterium za spełnione.
W skardze Strona wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenia to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy właściwej instytucji zarządzającej Funduszami Europejskimi dla Kujaw i Pomorza 2021-2027, tj. Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa [...] w celu ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Strona zarzuciła naruszenie:
1) art. 68 oraz art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 – dalej także: "ustawa wdrożeniowa" – polegające na braku należytej weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów - kryterium C.3, dokonanej w informacji o wyniku oceny wniosku o dofinansowanie projektu, w wyniku której projekt uzyskał negatywną ocenę, co skutkowało brakiem kontroli przebiegu i wyników konkursu, gdyż instytucja rozpatrująca protest wykazała się brakiem rzetelności, przejrzystości i prawidłowości jego rozpoznania, bowiem bezrefleksyjnie powieliła argumenty Komisji Oceny Projektów i dostrzegając uchybienia Komisji nie uwzględniła protestu Skarżącego i nie przekazała projektu do ponownej oceny;
2) art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez przeprowadzenie postępowania w zakresie wyboru projektów o dofinansowanie, w tym także rozstrzygnięcia protestu w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny;
3) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej: "k.p.a." – przez prowadzenie postępowania w taki sposób, który nie budzi zaufania do władzy publicznej, z naruszeniem zasady bezstronności i równego traktowania.
W uzasadnieniu skargi Strona poniosła, że dla kryterium C.3 we wniosku podano, że: "Partnerem w projekcie jest Urząd Miasta i Gminy S. K., dla mieszkańców tej gminy zaplanowano utworzenie/finansowanie działalności ośrodka wsparcia dziennego (Dom Opieki Dziennej)." W przytoczonym fragmencie Skarżący nie wskazał, iż ma na myśli wyłącznie ośrodek zlokalizowany w S. K.. Przeciwnie. Skarżący odnosząc się do kryterium C.[...] złożył deklarację dla Domu Opieki Dziennej, a taki ośrodek w rzeczonym projekcie występuje w dwóch zadaniach/lokalizacjach - w S. K. oraz w B.. Domniemanie, że zapisy poczynione przez Skarżącego dotyczą wyłącznie ośrodka zlokalizowanego na terenie S. K. jest niedopuszczalną interpretacją rozszerzającą instytucji zarządzającej. Skarżący złożył bowiem we wniosku o dofinansowanie projektu deklarację zgodną z treścią zapisu dla kryterium C.3, odnosząc się do powstałego ośrodka. Zdaniem Strony, w takiej sytuacji nie wystąpiła konieczność uzupełnienia zapisów o deklarację, iż mieszkańcy Gminy S. K. stanowić będą ponad 50% uczestników w każdym z ośrodków.
Strona zarzuciła, że działania arytmetyczne, które znalazły się w ocenie projektu, pokazujące, iż 51 mieszkańców Miasta B. będzie podopiecznymi dziennego domu pomocy zlokalizowanego w B. jest niedopuszczalną interpretacją rozszerzającą instytucji zarządzającej, co potwierdziła instytucja w uzasadnieniu decyzji o nieuwzględnieniu protestu. Skarżący podkreślił, że w żadnej z sekcji wniosku o dofinansowanie projektu nie znalazły się zapisy mówiące o tym, iż mieszkańcy Miasta B. będą głównymi Beneficjentami dziennego domu pomocy powstałego w B.. Zadaniem Skarżącego było bowiem uzasadnienie zawarcia partnerstwa z jednostką samorządu terytorialnego, której mieszkańcy stanowią większość uczestników danego ośrodka, nie zaś wyjaśnianie, dlaczego z innymi jednostkami partnerstwa tego nie zawarto. W ocenie Strony, całościowy obraz projektu jednoznacznie wskazuje na prawidłowość sporządzenia wniosku w zakresie kryterium C.3. To oceniający popełnili rażące błędy nie dokonując całościowej oceny kryterium C.3. oczekując tylko i wyłącznie informacji w konkretnych polach wniosku.
Strona w tym zakresie podkreśliła, że w omawianej sprawie finansowanie ma dotyczyć dwóch różnych ośrodków w dwóch różnych gminach. Ogółem w programie ma uczestniczyć 111 osób, z czego 60 z S. K. oraz 51 z B.. Na projekt wsparcia składa się kilka zadań, przy czym zadanie nr [...] dotyczy B., a zadanie nr [...] S. K.. Ponadto, osoby z S. K. mogą być obsługiwane przez ośrodek w B. i odwrotnie, w zależności od rodzaju schorzenia, co sprawia, że zadań tych nie można traktować, jako odrębnych projektów oraz że nie ma prostego przełożenia liczby osób z danej gminy na obsługę w danym ośrodku. Kryteria wyboru projektów - opis kryterium C.3 nie uwzględniają opisanej wyżej sytuacji, mimo że taka konstrukcja wniosku została pozytywnie oceniona przez instytucję zarządzającą. Wobec tego zapis dotyczący kryterium C.3 musi być zinterpretowany w odniesieniu do tej konkretnej sytuacji, a nie w oderwaniu od niej, z uwzględnieniem zasady, zgodnie z którą postępowanie należy prowadzić w sposób, który budzi zaufanie do władzy publicznej, z poszanowaniem zasady bezstronności i równego traktowania. Wszelkie wątpliwości wynikając z niejasnego zapisu powinny być interpretowane z korzyścią dla Skarżącego.
Zdaniem Strony, zarzut niepodania przez Wnioskodawcę we wniosku jaką część uczestników dziennego domu pomocy będą stanowili mieszkańcy B. jest działaniem wykraczającym poza ustanowione ramy kryterium i w żadnym stopniu nie wynika z jego treści. Wymóg rzeczonego zapisu stoi w sprzeczności z art. 45 ustawy wdrożeniowej, stanowi bowiem dowolną interpretację kryterium regulaminu, nie spełniając tym samym przesłanek rzetelności postępowania przeprowadzonego w zakresie wyboru projektów.
W odpowiedzi na skargę instytucja zarządzająca wniosła o jej oddalenie.
W piśmie z dnia [...] r. Skarżący podtrzymał dotychczasową argumentację wskazując, że w uzasadnieniu dla kryterium C.3 Wnioskodawca nie podał, iż ma na myśli wyłącznie ośrodek zlokalizowany w S. K.. Przeciwnie, Wnioskodawca odnosząc się do kryterium C.[...] złożył deklarację dla Domu Opieki Dziennej, a taki ośrodek w rzeczonym projekcie występuje w dwóch zadaniach/lokalizacjach - w S. K. oraz w B.. Przyjęcie, że uzasadnienie dla kryterium C.3 dotyczy wyłącznie ośrodka zlokalizowanego na terenie S. K. jest niedopuszczalną interpretacją rozszerzającą instytucji zarządzającej. Skarżący złożył bowiem we wniosku o dofinansowanie projektu deklarację zgodną z treścią zapisu dla kryterium C.3, odnosząc się do powstałego ośrodka. Zdaniem Strony, w takiej sytuacji nie wystąpiła konieczność uzupełnienia zapisów o deklarację, iż mieszkańcy Gminy S. K. stanowić będą ponad 50% uczestników w każdym z ośrodków. Skarżący podkreślił, że we wniosku Strona odnosi się do ogólnej liczby uczestników projektu w dwóch ośrodkach wsparcia. Jeśli bowiem w całym projekcie minimum 60 osób stanowić będą mieszkańcy S. K., to wówczas w każdym z powstałych ośrodków ich procentowy udział przekroczy 50%, co z matematycznego punktu widzenia powinno być zrozumiałe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "p.p.s.a." – sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Do takich przepisów zalicza się ustawę z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. poz. 1079), która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych w ramach realizacji programów w zakresie polityki spójności ze środków Europejskiego Funduszu Spójności+. Ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, w zakresie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (por. art. 76 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów tej ustawy.
W myśl art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:
1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:
a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2,
b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia;
2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Kontroli sądów administracyjnych poddana jest zatem ocena projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą. Jednocześnie wprowadzając w art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", w art. 56 ust. 4 i art. 59 tej ustawy ustawodawca przesądził, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących doręczeń (w odniesieniu do informacji o zatwierdzonym wyniku oceny projektu), wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów.
Przedmiotem ocenianego projektu jest utworzenie przez Stowarzyszenie dwóch domów opieki dziennej: w B. (w celu świadczenia usług opiekuńczych dla osób cierpiących na demencję) oraz w S. K. (w celu świadczenia usług opiekuńczych dla osób z innymi dysfunkcjami). Ponadto projekt obejmuje doposażenie wypożyczalni sprzętu rehabilitacyjnego i prowadzenia wypożyczalni oraz wsparcie faktycznych opiekunów w formie zajęć warsztatowych.
Instytucja zarządzająca (Departament Zarządzania Funduszami Europejskimi dla Kujaw i Pomorza Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] zakwestionowała spełnienie kryterium C.3 – Wnioskodawcą lub partnerem jest jednostka samorządu terytorialnego. U podstaw negatywnej oceny tego kryterium leżała kwestia określenia jaka bądź jakie jednostki samorządu terytorialnego powinny występować jako partnerzy podlegającego ocenie projektu.
W myśl art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Wnioskodawcy składający aplikację do programu operacyjnego wyrażają zgodę na poddanie się wymaganiom danego programu i muszą stosować się do zasad przewidzianych w ramach ogłoszonych konkursów wyboru projektów do dofinansowania. Postępowanie konkursowe z uwagi na potrzebę realizacji zasad rzetelności, przejrzystości i bezstronności, jest postępowaniem wysoce sformalizowanym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 1028/17, daleko idące sformalizowanie postępowania konkursowego ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców, zachowanie ich wysokiej staranności, tak aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy. Szybkie załatwienie sprawy wiąże się natomiast z koniecznością terminowego rozdysponowania środków finansowych.
Tryb konkurencyjny wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego konkursu, rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny. Na nim też leży obowiązek wykazania, że zgłaszany projekt spełnia warunki merytoryczne, a negatywna ocena podlega weryfikacji.
Braki w złożonej dokumentacji czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie.
Zgodnie z art. 63 ustawy wdrożeniowej wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w sposób konkurencyjny, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję, która weryfikuje prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, tj. kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza i zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny (por. art. 66 i art. 67 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, jak wyżej wskazano jest spełnienie kryterium wyboru projektu C.3 "Wnioskodawcą lub partnerem jest jednostka samorządu terytorialnego". W wykazie kryteriów wyboru stanowiącego załącznik do znajdującej się w aktach sprawy uchwały Nr 137/2023 Komitetu Monitorującego program Fundusze Europejskie dla Kujaw i Pomorza 2021-2027 z dnia 9 listopada 2023 r. zmieniające uchwałę w sprawie zatwierdzenia kryteriów wyboru projektów dla Działania 8.24 Usługi społeczne i zdrowotne, schemat Rozwój usług opiekuńczych w ośrodkach wsparcia dziennego, w części definiującej powyższe kryterium wskazano m.in., że ocena jego spełnienia będzie polegała na sprawdzeniu czy wnioskodawcą lub partnerem w projekcie jest gmina, dla mieszkańców której zaplanowano utworzenie/finansowanie działalności ośrodka wsparcia dziennego. Ponadto stwierdzono, że w sytuacji, gdy projekt zakłada utworzenie/finansowanie działalności ośrodka wsparcia dziennego dla mieszkańców więcej niż jednej gminy, partnerem musi być ta gmina, której mieszkańcy stanowią co najmniej 50% uczestników planowanych do objęcia wsparciem w danym ośrodku. Jednocześnie zastrzeżono, że w projektach partnerskich zakładających utworzenie/finansowanie działalności ośrodków wsparcia dziennego dla mieszkańców więcej niż 10 gmin, partnerstwo musi być zawarte przez minimum 70% tych gmin. Dodatkowo wskazano, że analizowane kryterium będzie weryfikowane w oparciu o wniosek o dofinansowanie projektu.
Zgodnie z opisem projektu zawartym we wniosku o dofinansowanie w ramach projektu mają powstać dwa domy opieki dziennej, jeden w B., a drugi w S. K.. DOD w B. obejmie wsparciem osoby z grupy docelowej (wyłącznie demencyjne), natomiast DOD w S. K. podejmie opiekę nad osobami o różnych dysfunkcjach. Założono, że ze wsparcia w DOD w B. skorzysta minimum 51 osób, natomiast w S. K. 60 osób, w sumie 111. Ponadto w części wniosku poświęconej spełnieniu kryterium C.3 Wnioskodawca podał, że partnerem w projekcie jest Urząd Miasta i Gminy S. K., gdyż dla mieszkańców tej gminy zaplanowano utworzenie/finansowanie działalności ośrodka wsparcia dziennego. Mieszkańcy stanowią co najmniej 50% uczestników planowanych do objęcia wsparciem, tj. 60 ze 111 osób potrzebujących wsparcia w codziennym funkcjonowaniu (54,05%). Jednocześnie w uzasadnieniu protestu Stowarzyszenie stwierdza, że grupę docelową projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie stanowią mieszkańcy (w rozumieniu k.c.) Miasta B. oraz Miasta i Gminy S. K.. W związku z powyższym Wnioskodawca zakłada, że zarówno w DOD w B., jak i DOD w S. K. uczestnikami będą mieszkańcy (w rozumieniu k.c.) Miasta B. oraz Miasta i Gminy S. K., nie ograniczając jednocześnie, że osoby te muszą zamieszkiwać obszar, na którym znajduje się dany DOD. Realizacja powyższego, zgodnie z opisem projektu we wniosku o dofinansowanie, ma zostać zapewniona w ramach zadania obejmującego świadczenie usług opiekuńczych w Domu Opieki Dziennej dla osób cierpiących na demencję w B. oraz transport odbiorców wsparcia, a także zadanie drugie obejmujące świadczenie usług opiekuńczych w Domu Opieki Dziennej w S. K. oraz transport odbiorców wsparcia.
Instytucja zarządzająca rozpatrując złożony protest odnosząc się do określenia kryterium C.3 wyboru projektu wskazała, że jest dopuszczalne utworzenie dziennego domu pomocy dla mieszkańców więcej niż jednej gminy, jednakże w takim przypadku wymagane jest, aby partnerem projektu była ta gmina, której mieszkańcy stanowią co najmniej 50% uczestników planowanych do objęcia wsparciem w danym ośrodku. Odwołując się do powyższych zapisów wniosku instytucja zarządzająca wskazała, że Wnioskodawca określił jedynie ogólną liczbę uczestników objętych wsparciem w poszczególnych DOD w B. i w S. K.. Natomiast we wniosku nie podano, ile osób w poszczególnych dwóch ośrodkach wsparcia będzie mieszkańcami Miasta B., a ile Miasta i Gminy S. K.. Informacja taka ma zdaniem instytucji zarządzającej istotne znaczenie dla oceny spełnienia kryterium C.3, ponieważ co najmniej 50-procentowy udział uczestników planowanych do objęcia wsparciem należy wykazać w odniesieniu do danego ośrodka, a nie do ogólnej liczby osób stanowiących grupę docelową mającą zostać objętych wsparciem w ramach projektu, jak przyjmuje Stowarzyszenie.
W ocenie Sądu w wynikłym w rozpoznawanej sprawie sporze należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez instytucję zarządzającą.
Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenie zamierza utworzyć dwa domy opieki dziennej. Ze wsparcia DOD w S. K. skorzysta 60 osób, zaś ze wsparcia w ośrodku w B. 51 osób, co łącznie daje liczbę 111 osób objętych wsparciem. Jednocześnie w grupie tej (111 osób) mieszkańcy Miasta i Gminy S. K. stanowią 54,05% (60 osób). Jak wynika z opisu (definicji) kryterium C.3 partnerem projektu jest gmina, której mieszkańcy stanowią co najmniej 50% uczestników planowanych do objęcia wsparciem w danym ośrodku. Ten ostatni element, czyli odniesienie udziału procentowego uczestników będących mieszkańcami gminy w odniesieniu do danego ośrodka Stowarzyszenie w istocie pomija. Koncentruje się bowiem i przyjmuje jako wystarczający ponad 50-procentowy udział mieszkańców Miasta i Gminy S. K. w ogólnej liczbie osób.
W związku z powyższym dla oceny spełnienia kryterium C.3 istotne jest w przypadku, gdy we wniosku wskazano, że powstają dwa ośrodki wsparcia dziennego dla mieszkańców więcej niż jednej gminy, istotne jest wskazanie jak w odniesieniu do każdego z tych ośrodków kształtować się będzie udział ilości mieszkańców każdej z gmin w kontekście spełnienia wymogu 50% uczestników planowanych do objęcia wsparciem. Zgodzić się należy z instytucją zarządzającą, że takie informacje powinny wynikać z treści wniosku. Nie można z kolei podzielić poglądu Stowarzyszenia, że dopiero w sytuacji, gdy ośrodek wsparcia dziennego przeznaczony dla mieszkańców więcej niż 10 gmin wymaga zawarcia partnerstwa między gminami (konkretnie minimum 70% z nich). Zdaniem Sądu także w przypadku, gdy ośrodek ma służyć mieszkańcom od 2 do 10 gmin należy rozważać partnerstwo gmin, przy czym wówczas dla określenia, która z gmin będzie partnerem w projekcie, weryfikacji musi podlegać spełnienie wymogu 50% uczestników będących mieszkańcami gminy w danym ośrodku.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że planowane jest powstanie dwóch ośrodków (w B. i w S. K.) dla mieszkańców dwóch gmin (Bydgoszcz i S. K.). Wobec tego – mając na względzie powołany wyżej zapis w opisie kryterium C.3 – do każdego z nich należy ustalić spełnienie kryterium 50% uczestników będących mieszkańcami każdej z gmin. Należy zauważyć, że, jak wcześniej wskazano, zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku o dofinansowanie ze wsparcia ośrodka w S. K. skorzysta 60 osób, zaś ośrodka w B. 51 osób. Jednocześnie liczba mieszkańców Miasta i Gminy S. K., planowanych do objęcia wsparciem – w obu ośrodkach – wynosi 60 osób. W efekcie należy przyjąć, że mieszkańcy B. stanowią grupę osób mających zostać objętych wsparciem w liczbie 51 osób. Trzeba też przypomnieć, że we wniosku nie wprowadzono jednocześnie ograniczenia, że osoby objęte wsparciem muszą zamieszkiwać obszar (gminę), na którym znajduje się dany DOD, o czym świadczy planowany transport odbiorców wsparcia do ośrodków dedykowanych rodzajowi schorzeń (demencyjne w B., inne w S. K.).
Należy zwrócić uwagę, że nie znajduje uzasadnienia stanowisko wyrażone w piśmie procesowym Stowarzyszenia z dnia [...] r. (por. k. 51 akt sądowych), zgodnie z którym Skarżący wykazał, że spełnił wymóg, że mieszkańcy Gminy S. K. stanowić będą ponad 50% uczestników w każdym z ośrodków. Skarżący podkreślił, że we wniosku odnosi się do ogólnej liczby uczestników projektu w dwóch ośrodkach wsparcia łącznie (60 ze 111 osób daje 54,05%). Stowarzyszenie zaznaczyło, że jeśli w całym projekcie minimum 60 osób stanowić będą mieszkańcy S. K., to wówczas w każdym z powstałych ośrodków ich procentowy udział przekroczy 50%, co z matematycznego punktu widzenia powinno być zrozumiałe.
Przyjęte przez Stowarzyszenie założenie będzie prawdziwe w przypadku, gdyby przyjąć, że w DOD w S. K. (gdzie ze wsparcia ma korzystać 60 osób) np. 32 uczestników będzie mieszkańcami Gminy S. K., wówczas uczestników – mieszkańców w B. będzie 28 (32+28=60). W takiej sytuacji w DOD w B. (gdzie ze wsparcia ma korzystać 51 osób – 111-60=51 – łączna liczba osób mająca być objęta wsparciem stosownie do treści wniosku wynosi 111) liczba uczestników z Gminy S. K. wyniesie 28 osób (60-32=28), natomiast mieszkańców B. będzie 23 (51-28=23).
Niemniej jednak, gdyby liczby uczestników z poszczególnych gmin w danych ośrodkach kształtowałyby się odmiennie, czego nie można – w świetle treści wniosku – wykluczyć, to założenie przyjęte w piśmie procesowym z dnia [...] r. nie będzie spełnione. I tak, w sytuacji, gdy w DOD w S. K. np. 40 uczestników będzie mieszkańcami Gminy S. K., wówczas uczestników – mieszkańców w B. będzie 20 (40+20=60). W takiej zaś sytuacji w DOD w B. liczba uczestników z Gminy S. K. wyniesie 20 osób (60-40=20), natomiast mieszkańców B. będzie 31 (51-20=31). W drugim z przytoczonych przypadków w ośrodku w B. liczba uczestników będących mieszkańcami B. będzie większa niż 50%.
Z związku z powyższym potencjalnie może wystąpić sytuacja, że np. w DOD w B. ponad 50% uczestników planowanych do objęcia wsparciem w ramach projektu będzie mieszkańcami B.. To z kolei powoduje zasadność założenia, że jednym z partnerów projektu, jak zasadnie wskazuje instytucja pośrednicząca, będzie Miasto B., a Stowarzyszenie nie wykazało, że w okolicznościach przedstawionych we wniosku o przyznanie dofinansowania partnerem tym będzie wyłącznie Miasto i Gmina S. K..
W konsekwencji trafnego uznania, że w przedstawionych okolicznościach nie został spełnione kryterium C.3. wyboru projektu zasadnie instytucja zarządzająca nie uwzględniła wniesionego protestu.
Jednocześnie odnosząc się do okoliczności podniesionych na rozprawie, Sąd nie kwestionuje rzetelności wieloletniej działalności Stowarzyszenia. Bez wpływu na zasadność dokonanej oceny pozostaje fakt, że ocena wniosku od strony spełnienia kryteriów o charakterze merytorycznym była pozytywna, a zastrzeżenia sprowadzały się tylko do właściwego wskazania partnera projektu. Zdaniem Sądu nie znajduje uzasadnienia stanowisko o braku precyzyjnego sformułowania kryterium C.3, co mogło być przyczyną niewłaściwego ich zrozumienia przez osobę wypełniającą wniosek mimo zachowania przez nią staranności. Natomiast kryteria zostały sformułowane w sposób zrozumiały, zapewniający przeprowadzenie postępowania stosownie do wymogów przewidzianych w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
W świetle wyłączenia stosowania w postępowaniu w sprawie oceny projektu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 59 ustawy wdrożeniowej (na co wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia) brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a.
Zgodnie z art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, tylko stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny, mogłoby skutkować uchyleniem kontrolowanego przez sąd aktu. W rozpoznawanej sprawie Sąd – wbrew zarzutom skargi – takich nieprawidłowości nie stwierdził.
Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że ocena projektu przeprowadzona została w sposób nienaruszający prawa, Sąd na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. oddalił skargę.
L. Kleczkowski U. Wiśniewska T. Wójcik