I SA/Bd 368/24

I SA/Bd 368/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek
Leszek Kleczkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Urszula Wiśniewska
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GZ 406/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1199
art. 10 a ust, 1 a pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Urszula Wiśniewska asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Antoniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2024r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 28 marca 2024 r. nr BDSPB02-75/2024 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. K. z dnia [...] lipca 2023r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz K. K. kwotę 18.871 złotych (osiemnaście tysięcy osiemset siedemdziesiąt jeden) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w A. K. ustalił stronie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na mocy tej decyzji ustalono skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności wypłaconych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kampanii 2017, 2018, 2019 w łącznej wysokości [...] zł.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2024 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podał, że w przedmiotowej sprawie w związku z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym stwierdzono istnienie powiązań o charakterze osobowym, organizacyjnym i ekonomicznym pomiędzy stroną, a innymi podmiotami, występującymi formalnie jako niezależni i samodzielni producenci rolni. Charakter i stopień tych powiązań w ocenie organów uzasadniał sformułowanie wniosku o istnieniu obiektywnych i subiektywnych przesłanek pozwalających na uznanie, że gospodarstwo rolne skarżącego znalazło się w łańcuchu wzajemnych powiązań świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa. S. stworzenie warunków polegało na utworzeniu 4 gospodarstw indywidualnych oraz 5 spółek powiązanych, co miało pozwolić na uzyskanie płatności w wysokości większej niż te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów dotyczących jednego gospodarstwa. Jakkolwiek powiązane podmioty formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny czy rachunek bankowy, to jednak istniały między nimi ścisłe powiązania.
Dyrektor ARiMR podał, że ustalił powiązania K. K. z innymi podmiotami będącymi rodziną strony, tj. S. K. - ojcem strony, A. K. - matką wnioskodawcy oraz K. K. - bratem producenta a także spółkami utworzonymi bądź przejmowanymi przez te osoby, tj. P.W. B. sp. z o.o., P.W. E. P. sp. z o.o., H. E. sp. z o.o. sp. k., A. sp. z o.o., G. K. sp. z o.o., które to podmioty ubiegały się o przyznanie płatności bezpośrednich, składając odrębne wnioski pomocowe. Organ wskazał, że A. K. jest właścicielem i członkiem zarządu spółek H. E. sp. z o.o., H. E. sp. z o.o. sp. k. i A. sp. z o.o. - we wszystkich tych spółkach S. K. pełni funkcje prezesa zarządu, a przed organami ARiMR pełni funkcję reprezentanta. Co więcej zarówno K. K. jak i jego brat K. K. udzielili ojcu - S. K. szerokich pełnomocnictw. Ponadto, reprezentujący K. K. ojciec jest właścicielem trzech spółek zgodnie z wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego: P.W. B. sp. z o. o., P.W. E. P. sp. z o.o. oraz G. K. sp. z o.o. Ponadto w spółce P.W. B. sp. z o.o. i G. K. sp. z o.o. przed organami ARiMR pełni funkcję reprezentanta.
W ocenie Dyrektora ARiMR, przeprowadzona przez organ I instancji analiza wniosków złożonych przez powiązane podmioty pozwala na jednoznaczne ustalenie, że wszystkie te podmioty w zakresie działania w sferze prowadzenia działalności rolniczej i ubiegania się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego związane były bezpośrednio z działalnością S. K., występującego bądź to w charakterze pełnomocnika, bądź reprezentanta, bądź właściciela poszczególnych podmiotów czy w końcu właściciela środków produkcji, wykorzystywanych przez te podmioty. Organ w tym zakresie wskazał także na więzi rodzinne pomiędzy stroną i pozostałymi osobami fizycznymi, które to więzi w przedmiotowej sprawie stanowią istotny element powiązań osobowych. Ze swojej istoty więzi te ułatwiały w znaczącym stopniu porozumienie pomiędzy osobami fizycznymi, a także pomiędzy osobami fizycznymi i spółkami, w których strukturach te same osoby fizyczne dominowały. Więzi te, w ocenie organu odwoławczego, miały także wpływ na udzielenie S. K. tak daleko idących pełnomocnictw przez jego synów, wymagających niewątpliwie dużego zaufania mocodawców do plenipotenta. B. szerokie zakresy obu pełnomocnictw uzasadniają przyjęcie przez organ tezy, że S. K. ma w istocie prawo do samodzielnego zarządu majątkami obu synów. Tym samym na tle zebranego i zweryfikowanego materiału dowodowego nie sposób nie dostrzec wiodącej roli S. K. we wszystkich procesach prowadzenia działalności rolniczej w tym "prowadzenia działalności rolniczej" przez K. K. i ubiegania się o przyznanie płatności wszystkich wymienianych wcześniej podmiotów, tj. samego S. K., A. K., K. K., K. K., P.W. B. sp. z o.o., G. K. sp. z o.o., H. E. sp. z o.o. sp. k., P.W. E. P. sp. z o.o. oraz A. sp. z o.o.
Zdaniem organu, powyższe okoliczności faktyczne pozwalają na sformułowanie wniosku o istnieniu obiektywnych i subiektywnych przesłanek do uznania, że gospodarstwo rolne K. K. znalazło się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych, świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa. W ocenie organu, zarówno gospodarstwa rolne małżonków A. K. i S. K. jak również gospodarstwa ich synów K. K. i K. K. oraz utworzone i zarządzane przez ww. osoby spółki stanowią spójną i wzajemnie się uzupełniającą całość zorganizowaną ekonomicznie i technologicznie.
Organ wskazał, że gospodarstwa poszczególnych osób fizycznych oraz poszczególne spółki stworzone zostały w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, lecz również płatności z innego tytułu. Dyrektora ARiMR wywiódł, że gdyby w 2017, 2018, 2019 r. został złożony jeden wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, tj. w ramach jednolitej płatności obszarowej i powiązanej płatności dodatkowej oraz płatności za zazielenianie, płatności do powierzchni uprawy roślin strączkowych na ziarno, płatności dla młodych rolników, płatności do bydła oraz płatności do krów to szacunkowa przyznana wówczas płatność obszarowa byłaby o wiele niższa od tej wnioskowanej. Tym samym organ stwierdził, że rezultatem działań S. K. było utworzenie 4 gospodarstw prowadzonych przez osoby fizyczne w tym K. K. oraz 5 spółek prawa handlowego bezpośrednio lub pośrednio przez nich zarządzanych w celu zmaksymalizowania płatności możliwych do uzyskania z różnych tytułów, w sposób sprzeczny z celami wsparcia. C., więc o stworzenie sztucznych warunków, umożliwiających uzyskanie w szerokim zakresie płatności wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego. Z uwagi bowiem na obowiązujące limity w oczywisty sposób złożenie 9 odrębnych wniosków zamiast jednego, obejmującego wszystkie grunty znajdujące się pod faktycznym zarządem S. K., A. K. i ich synów w tym K. K., zwielokrotniło możliwą do uzyskania płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
W ocenie organu, ww. osoby fizyczne oraz ww. spółki nie były samodzielnymi działającymi podmiotami, a w dodatku istniały między nimi zależności, gdyż podmioty te między sobą dokonywały obrotu zwierzętami, nawzajem wykonywały sobie usługi, wydzierżawiały sobie grunty rolne, czasami użytkowały tą samą działkę ewidencyjną. Dowodzi to jednoznacznie, że tworzone gospodarstwa nie posiadały wystarczających środków produkcji umożliwiających samodzielne prowadzenie produkcji rolniczej. Ponadto nabywanie gruntów rolnych przez poszczególne podmioty, a nie przez jeden podmiot, jednoznacznie wskazuje, iż działanie takie było podporządkowane celowi zwiększenia rozmiaru płatności i obejścia przepisów wprowadzających modulacje bądź degresywność płatności. W niniejszym przypadku dokonywano również sztucznych podziałów stad zwierząt (niczym nie uzasadnionych, krótkotrwałych przesunięć sztuk zwierząt, dokonywanych tylko na papierze, między stadami należącymi do ww. 9 gospodarstw rolnych) wyłącznie w celu ominięcia limitu liczbowego zwierząt wynikającego z przepisów prawa krajowego.
Element obiektywny polegał zatem na wykreowaniu wielu (9) podmiotów wnioskujących o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik.
W tych okolicznościach organ stwierdził, że w niniejszym przypadku winien mieć zastosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej: "rozporządzenie nr 2988/95") oraz art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013"). Zastosowanie ww. przepisów skutkuje koniecznością zwrotu przyznanej stronie pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Łączna kwota nienależnie pobranych płatności bezpośrednich w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2017- 2019 wynosi [...] zł.
Odnosząc się do kwestii przedawnienia organ wskazał, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Aktem przerywającym bieg przedawnienia w niniejszej sprawie było wezwanie doręczone w dniu [...] marca 2021 r. Organ zaznaczył, że od daty złożenia wniosku na 2017 r., tj. [...] maja 2017 r. i na 2018 r., tj. [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] marca 2021 r., w którym nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia nie minęły 4 lata. Wniosek o przyznanie płatności na 2019 r. zawierający nieprawidłowe deklaracje został złożony dnia [...] maja 2019 r. zatem 4-letni termin nie został przekroczony. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę datę wystąpienia nieprawidłowości, w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu płatności uznanej za nienależnie pobrane płatności.
W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. i umorzenie postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i art. 3 ust. 1-3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: "ustawa o płatnościach") polegające na pominięciu w całości przeprowadzenia postępowania dowodowego, poprzestaniu na odwołaniu się do ustaleń i wniosków organu poczynionych w ramach zupełnie innego postępowania administracyjnego, uznaniu wyjaśnień skarżącego za nieistotne oraz pominięcie dowodów i wyjaśnień skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z którym, w sposób całkowicie dowolny, bez przeprowadzenia choćby jednego dowodu, organ przyjął, że S. K. przez powołanie wraz z małżonką A. K. pięciu spółek oraz koordynowaniu gospodarstw dwóch synów stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania wyższych korzyści finansowych, co było podstawą uznania, że wypłacone skarżącemu płatności stały się nienależne;
2) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach polegające na dokonaniu dowolnej oceny wezwania Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w A. K. z dnia [...] lutego 2021 r. doręczonego skarżącemu w dniu 12 marca
2021 r., wbrew regułom wynikającym z zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego przez ustalenie, że wezwanie to było aktem przerywającym bieg przedawnienia obowiązku zwrotu płatności za lata 2017, 2018 i 2019, podczas gdy wezwanie to dotyczyło tylko i wyłącznie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności za 2020 r. i nie rozciągało się na lata poprzednie, co znalazło jednoznaczny wyraz w treści wezwania, w którym wprost wezwano skarżącego do złożenia wyjaśnień w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie płatności na 2020 r. w celu ustalenia faktu, czy nie zostały stworzone sztuczne warunki do uzyskania płatności na 2020 r.;
3) art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ustawa o ARiMR") przez bezpodstawne jego zastosowanie, w sytuacji kiedy brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych do uznania, iż przyznane skarżącemu płatności stały się płatnościami nienależnymi wobec bezzasadnego i dowolnego stwierdzenia, że skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności, co nastąpiło bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego;
4) art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 przez przyjęcie, że skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności poprzez sukcesywne nabywanie udziałów w spółkach i utworzenie gospodarstw rolnych przez osoby fizyczne wyłącznie w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami polityki rolnej UE, co doprowadziło do uznania, że wypłacone środki stały się płatnościami nienależnymi, podczas gdy z dowodów zawnioskowanych przez skarżącego wynika, że każdy z producentów rolnych uzyskiwał dochody niezależnie od wysokości otrzymywanych dopłat, organ w ogóle nie przeprowadził dowodów na okoliczność stwarzania sztucznych warunków oraz nie wskazał żadnych przykładów działań podejmowanych w latach 2017-2020 wskazujących na stwarzanie sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania płatności w zawyżonej wysokości;
5) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 przez błędne ustalenie, że czteroletni termin przedawnienia obowiązku zwrotu płatności nie został przekroczony, podczas gdy aktem przerywającym bieg przedawnienia ww. obowiązku było dopiero zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2023 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, doręczone skarżącemu w dniu [...] czerwca 2023 r., co powoduje przekroczenie terminu możliwości egzekwowania obowiązku zwrotu płatności za 2017 r., gdzie wniosek o płatność został złożony w dniu [...] maja 2017 r., i za 2018 r., gdzie wniosek o płatność został złożony w dniu [...] czerwca 2018 r. oraz za 2019 r., gdzie wniosek o płatność został złożony w dniu [...] maja 2019 r.;
6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy orzekające w sprawie organy w sposób uprawniony uznał, że pobrane przez skarżącego środki pieniężne z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w latach 2017, 2018 i 2019 były płatnościami nienależnymi i czy istniały podstawy do orzeczenia o ich zwrocie w łącznej wysokości [...] zł.
Podstawę prawną postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności stanowi art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu środki publiczne:
1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowe, przeznaczone na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej.
Ustalenie kwoty przyznanych nienależnie lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1c ustawy o ARiMR). Tego rodzaju decyzja ma więc charakter konstytutywny i tworzy nowy stosunek prawny.
Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy o ARiMR).
Postępowanie o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy doszło do nienależnego pobrania środków publicznych, bowiem sprawa dotycząca ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nie jest sprawą dotyczącą przyznania pomocy. Jeśli więc organ stwierdzi na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, że kwota przyznana beneficjentowi jest kwotą nienależną, to wówczas jest on zobowiązany do wydania decyzji opartej na art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.
Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie, czy przyznane przednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.
W wyroku z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt II GSK 1518/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, iż warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 9/20; wyroku WSA w Olsztynie z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 719/20; wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2021r., sygn. akt II GSK 96/12; z dnia 12 sierpnia 2016r., sygn. akt II GSK 568/15; z dnia 18 sierpnia 2021r., sygn. akt I GSK 2053/18 i z dnia 28 października 2019r., sygn. akt I GSK 1467/18.
W przedmiotowej sprawie skarżący ubiegał się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w latach 2017, 2018 i 2019 opisanych szczegółowo na stronach od 1 do 5 zaskarżonej decyzji.
Wskazać należy, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. przyznał skarżącemu w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. płatności obszarowe w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej – [...] zł, z tytułu płatności na zazielenienie – [...] zł, z tytułu płatności redystrybucyjnej – [...] zł, z tytułu płatności dla młodych rolników – [...] zł, z tytułu płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno – [...] zł, z tytułu płatności do bydła – [...] zł, z tytułu płatności do krów – [...] zł oraz z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej – [...] zł. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. z dnia [...] marca 2019 r.
Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. przyznał na 2018 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego łączną kwotę pomocy w wysokości [...] zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej – [...] zł, z tytułu płatności na zazielenienie – [...] zł, z tytułu płatności redystrybucyjnej – [...] zł, z tytułu płatności dla młodych rolników – [...] zł, z tytułu płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno – [...] zł, z tytułu płatności do bydła – [...] zł, z tytułu płatności do krów – [...] zł oraz z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.
W odniesieniu natomiast do 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wydał decyzją z dnia [...] maja 2020 r., która została następnie uchylona przez organ odwoławczy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wydał w dniu [...] października 2020 r. decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na mocy tej decyzji organ I instancji nie uznał wystąpienia, wskazanej przez stronę siły wyższej, umorzył postępowanie w części wniosku wycofanej przez stronę oraz odmówił przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, nakładając w tym zakresie sankcję wysokości [...] zł oraz przyznał stronie płatności obszarowe w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej - [...] zł, z tytułu płatności na zazielenienie - [...] zł, z tytułu płatności redystrybucyjnej - [...] zł, z tytułu płatności dla młodych rolników - [...] zł, z tytułu płatności do bydła - [...] zł, z tytułu płatności do krów w wysokości [...] zł oraz z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej -[...] zł.
Płatności wynikające ze wskazanych decyzji zostały przekazane na podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów rachunek bankowy w dniach [...] listopada 2017 r., [...] kwietnia 2018 r. i [...] kwietnia 2019 r. (za 2017 r.), [...] listopada 2018 r. i [...] czerwca 2019 r. (za 2018 r.), [...] maja 2020 r. (za 2019 r.). Okoliczności te nie są kwestionowana przez skarżącego.
Następnie, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r., na skutek przeprowadzonej weryfikacji i analizy, organ pierwszej instancji uznał, że doszło do stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków dla uzyskania wnioskowanych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2020 r., gdyż jest on powiązany osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie z innymi podmiotami wnioskującymi o płatności, składającymi odrębne wnioski.
W rezultacie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wydał w dniu [...] lutego 2022 r. decyzję, na mocy której odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanych przez niego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. Wskazał w niej na stworzenie przez beneficjenta sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie korzyści finansowych sprzecznych z celami funduszy unijnych.
Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wydał w dniu [...] października 2022 r. decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W związku ze złożoną skargą na to rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 712/22 uchylił zaskarżoną decyzję. W wykonaniu prawomocnego wyroku, organ odwoławczy wydał w dniu [...] maja 2023 r. decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Wniesioną od tego rozstrzygnięcia skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił wyrokiem z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 410/23. Wyrok ten jest prawomocny, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 185/24 oddalił skargę kasacyjną skarżącego.
Podkreślić jednak trzeba, że przywoływane przez organy okoliczności świadczące o stworzeniu przez beneficjenta sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie korzyści finansowych sprzecznych z celami funduszy unijnych odnoszące się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na lata 2017, 2018 i 2019 nie zostały należycie udokumentowane w aktach sprawy. W aktach sprawy nie zgromadzono w podanym zakresie stosownych dowodów. Przypisanie stronie takiego procederu nie może być dowolne, lecz musi znajdować uzasadnienie w zebranych w tej sprawie dowodach. Jako nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym jawią się zatem twierdzenia, że w wyniku przeprowadzenia czynności kontrolnych wniosków skarżącego obejmujących wskazane okresy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. ustalił, że zachodzi podejrzenie stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania pomocy, ponieważ wnioskodawca jest powiązany osobowo z innymi podmiotami wnioskującymi o przyznanie płatności. Wyjaśnienia wymaga, w oparciu o jaką dokumentację organ dokonał weryfikacji skarżącego pod kątem podejrzenia stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnego wsparcia. W aktach sprawy w szczególności nie zgromadzono dowodów świadczących o istnieniu powiązań skarżącego z innymi podmiotami: A. K. – matką strony, S. K. – ojcem, K. K. – bratem, a także spółkami działającymi z udziałem tych osób, tj. P.W. B. sp. z o.o., G. K. sp. z o.o., P.W. E. , H. E. sp. z o.o. sp. k. i A. sp. z o.o.
Okoliczność, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu 29 maja
2023 r. ostatecznie odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. nie przesądza automatycznie o konieczności ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za inne okresy, a w kontrolowanym przypadku o zaistnieniu warunków do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności za 2017 r., 2018 r. i 2019 r. Decyzja dotycząca odmowy przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. odnosi się jedynie do tego właśnie okresu. Ponadto, odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. oraz ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności na 2017 r., 2018 r. i 2019 r. to odrębne sprawy administracyjne. Każda z nich wymaga więc przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego, którego wyniki powinny znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonych dla tych spraw aktach administracyjnych. Zawartość akt administracyjnych przedstawionej Sądowi sprawy nie potwierdza prawdziwości twierdzenia zawartego w zaskarżonej decyzji (str. 16), że "(...) analiza akt i treści zaskarżonej decyzji wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym".
Załatwienie sprawy za wymienione lata 2017, 2018 i 2019 nastąpiło bez przeprowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego oraz bez poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych dla rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej.
Wątpliwości budzi także ocena kwestii upływu przedawnienia w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków za 2017 r., 2018 r. i 2019 r. Słusznie organ zwrócił uwagę na przepisy unijne w części dotyczącej płatności finansowanych bądź współfinansowanych ze środków unijnych (art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95) oraz na przepisy krajowe w części dotyczącej płatności finansowanych w całości ze środków krajowych (art. 68 Ordynacji podatkowej, do której ustawodawca odwołuje się w art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR).
Jak wynika z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 925/19 początek biegu terminu przedawnienia nie jest związany z otrzymaniem środków finansowych, lecz z samym zdarzeniem zaistnienia nieprawidłowości i ich ustania. Zatem w przypadku wniosku zawierającego nieprawidłową deklarację, przez moment dopuszczenia się nieprawidłowości należy rozumieć datę złożenia wniosku o przyznanie płatności. Jednocześnie termin 4-letni biegnie na nowo w przypadku, gdy dochodzi do przerwania biegu przedawnienia, które następuje przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się stronę.
W zaskarżonej decyzji organ argumentował, że "Aktem przerywającym bieg przedawnienia w niniejszej sprawie było Wezwanie Nr [...] doręczone w dniu [...].03.2021 roku. Należy zaznaczyć, że od daty złożenia wniosku na rok 2017, tj. [...].05.2017 r. i na rok 2018, tj. [...].06.2018 r. do dnia [...].03.2021 roku, w którym nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia nie minęły 4 lata. Wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 r. zawierający nieprawidłowe deklaracje został złożony dnia [...].05.2019 r. zatem 4-letni termin nie został przekroczony" (str. 19 zaskarżonej decyzji).
W niniejszej sprawie organ przyjął zatem za początek biegu terminu przedawnienia i jednocześnie datę dopuszczenia się nieprawidłowości dzień złożenia poszczególnych wniosków o przyznanie płatności, czyli [...] maja 2017 r., [...] czerwca 2018 r. i [...] maja 2019 r. Uznał też, że skutek w postaci przerwy biegu terminu przedawnienia w odniesieniu do nienależnie pobranych płatności za 2017 r., 2018 r. i 2019 r. nastąpił w dniu [...] marca 2021 r., tj. z dniu doręczenia wezwania z dnia [...] lutego 2021 r. dotyczącego sprawy z wniosku o przyznanie płatności na 2020 r. Nie powołuje się przy tym na inne przyczyny skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Trafnie skarżący już w odwołaniu podnosił, że "Wskazane przez organ wezwanie nr [...] doręczone w dniu [...].03.2021 r. nie stanowiło aktu przerywającego bieg przedawnienia w niniejszej sprawie". Nadto, słusznie w skardze podniesiono, że aktem przerywającym bieg przedawnienia było dopiero zawiadomienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, doręczone skarżącemu w dniu [...] czerwca 2023 r. Czynności organu wymienione powyżej, nie spowodowały bowiem przerwania okresu przedawnienia w odniesieniu do nienależnie pobranych płatności za 2017 r., 2018 r. i 2019 r.
Ponieważ organ, analizując kwestię przedawnienia powołał przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, powinien w jego ramach ocenić również, czy nieprawidłowości, których dopuścił się skarżący miały charakter ciągły lub powtarzający się i w jaki sposób wpływa to na bieg okresu przedawnienia. W takim przypadku bowiem, okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Jak wyjaśnił w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt C-52/14 Trybunał Sprawiedliwości UE, "Nieprawidłowość ma charakter ciągły lub powtarzający się w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii".
W przypadku uznania natomiast, że nieprawidłowość miała charakter jednorazowy (jednostkowy), należy uwzględnić daty złożenia poszczególnych wniosków: na rok 2017 – [...] maja 2017 r., na rok 2018 – [...] czerwca 2018 r., na rok 2019 r. – [...] maja 2019 r. Przy takim założeniu, licząc od tych dat, termin przedawnienia upływał więc odpowiednio [...] maja 2021 r., [...] czerwca 2022 r. oraz [...] maja 2023 r. Wezwanie z dnia [...] lutego 2021 r. doręczone dnia [...] marca 2021 r. dotyczyło wyłącznie sprawy z wniosku o przyznanie płatności na 2020 r. Z kolei zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2023 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, doręczono skarżącemu w dniu [...] czerwca 2023 r., a zatem już po upływie terminów przedawnienia. W aktach administracyjnych sprawy brak jest natomiast innych dowodów wskazujących na skuteczne przerwanie biegu terminu przedawnienia.
Aktem, o którym mowa art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia 2988/95 nie musi być decyzja ustalająca kwoty nienależnie pobranej płatności, a tym bardziej taka decyzja mająca walor ostateczności. Dla przerwania biegu terminu przedawnienia wystarczające jest doręczenie dowolnego aktu organu, który opisuje operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Prawidłowe wyjaśnienie kwestii przedawnienia (właściwe ustalenie terminu początkowego biegu tego terminu, czy przerwania biegu przedawnienia) ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, a ponadto wymaga odzwierciedlenia w treści uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Obowiązkom tym w podanym zakresie organy uchybiły.
Sąd podkreśla, że w toku postępowania przed organami ARiMR do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się – jak stanowi art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR - przepisy k.p.a., z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Z art. 10a ust. 1a tej ustawy wynika jednak, że postępowaniach tych organ: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z 10a ust. 1b ustawy o ARiMR, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
W świetle stwierdzonych uchybień organ naruszył art. art. 10a ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy o ARiMR., a także art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi odzwierciedlenie toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do określonego rozstrzygnięcia. Ustalenia zatem w zakresie stanu faktycznego sprawy powinny znaleźć odzwierciedlenie w znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego dowodach, a dopełnieniem tego wymogu jest sporządzenie prawidłowego uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z kolei art. 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, której granice zostały przez organ przekroczone.
Organ nie mógł natomiast naruszyć wskazanych w skardze przepisów ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego o płatnościach, ponieważ w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności organy nie stosują przepisów tej ustawy.
Podkreślić należy, że sformułowany przez organ wniosek, że przyznane na lata 2017-2019 płatności zostały pobrane nienależnie, powinien wynikać z dowodów zebranych w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. W ramach tego postępowania organy ARiMR obowiązane są do dokonywania ustaleń faktycznych, gromadzenia dowodów w aktach sprawy, kwalifikacji prawnej dokonanych ustaleń oraz wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. Pogłębionej analizy wymaga także ocena przedawnienia prawa do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni ocenę wynikającą z niniejszego wyroku i utrwali w aktach sprawy materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. W szczególności organ wykaże, że tworzenie sztucznych warunków przez skarżącego miało miejsce już na etapie składania wniosków za lata 2017-2019. W tym celu zgromadzi w aktach sprawy niezbędne dowody i podda je swobodnej ocenie. Ponadto ustali, czy doszło do skutecznego przerwania okresu przedawnienia w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. W tym celu wskaże przyczyny skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia, należycie udokumentuje je w aktach administracyjnych sprawy, a następnie odniesie się do nich w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. W razie ustalenia, że okres przedawnienia upłynął, organ obowiązany jest do umorzenia postępowania. Sąd w toku prowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji nie może zastąpić organu w dokonywaniu ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzone uchybienia sprawiają, że przedwczesne i zbędne jest na tym etapie rozpoznania sprawy odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.
W konsekwencji powyższego, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (8.054 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (10.800 zł) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).