I SA/BD 366/20

I SA/Bd 366/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz
Leszek Kleczkowski
Tomasz Wójcik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
602  ceny
Hasła tematyczne
Opłaty administracyjne
Sygn. powiązane
III OSK 6747/21 - Postanowienie NSA z 2025-04-08
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 310
art. 271, 272
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skarg Przedsiębiorstwa Usług Miejskich "P. " Sp. z o.o. w G. G. Sp. z o.o. w G. C. G. uchwałę Rady Miejskiej G. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych oddala skargi
Uzasadnienie
W dniu 26 lutego 2020 r. Rada Miejska Grudziądza uchwaliła uchwałę nr XXIV/221/20 w sprawie ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w zakresie odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych (Dz.Urz.Kuj-Pom z 2020 r., poz.1166), dalej: "uchwała". W § 1 ust. 1 tej uchwały Rada ustaliła cenę za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Miejskich Wodociągów i Oczyszczalni Sp. z o.o. z siedzibą w Grudziądzu (MWiO) w zakresie odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych, w wysokości: 1) 0,59 zł/m2 netto rocznie (powiększona o podatek VAT zgodnie z obowiązującymi przepisami) dla powierzchni zajętych pod drogi publiczne w rozumieniu art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.); 2) 2,93 zł/m2 netto rocznie (powiększona o podatek VAT zgodnie z obowiązującymi przepisami) dla powierzchni przeznaczonych na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Na powyższą uchwałę skargi do tut. Sądu wniosły: P. U. M. P. Sp. z o.o. w G., G.-J. M. Sp. z o.o. w G. oraz C. G..
W skardze z dnia [...] marca 2020 r. P. U. M. P. Sp. z o.o. w G. zaskarżonej uchwale zarzuciło rażące naruszenie prawa poprzez :
1) brak w uchwale o ustaleniu ceny z tytułu opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej -vacatio legis, umożliwiający mieszkańcom, a ściśle rzecz biorąc podmiotom gospodarczym przystosowanie się do nowych regulacji prawnych
2) brak zdefiniowania pojęć zawartych w uchwale, w szczególności co to są otwarte i zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, co to jest powierzchnia i jaka to jest powierzchnia przeznaczona na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą...
3) brak wskazania w uchwale podstawy prawnej leżącej u źródła merytorycznej treści uchwały i czy skalkulowana stawka cenowe została w oparciu o ustawę z 07.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm.) czy też w oparciu o ustawę z 20.07.2017 r. prawo wodne (Dz.U. z 2017, poz. 1566 ze zm.)
4) brak wskazania w uzasadnieniu uchwały kalkulacji stawki cenowej i podania, że odnosi się ona do faktycznych kosztów gospodarowania otwartym i zamkniętym systemem kanalizacji deszczowej oraz bezpodstawne zróżnicowanie wysokości opłaty dla powierzchni zajętych pod drogi i pozostałe, przeznaczone na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą.
5) brak wskazania, które systemy należą do uchwałodawcy (lub MWiO), a które nie. Czy MWiO ma podpisane umowy i czy posiada stosowne decyzje i zgody na dysponowanie systemem, jeśli jest w on w dyspozycji (w całości lub części) innego gestora, np. wody polskie. Informacja zawarta w uchwale zawierająca zwrot "będącej we władaniu MWiO" (§ 1.1) jest nie precyzyjny i nie wiadomo jakich dokładnie systemów dotyczy, w szczególności, które systemy są we władaniu MWiO.
6) brak zróżnicowania powierzchni objętych opłatą ze względu na chłonność podłoża, co powoduje nierówne traktowanie podmiotów; dla powierzchni z których odprowadzana jest woda do kanalizacji deszczowej ustalona została bez żadnej podstawy prawnej i faktycznej, bezkrytycznie wysoka stawka cenowa na poziomie 2,93 zł/m2. Tym bardziej, że dla innych powierzchni, zajętych pod drogi jest ona niemal 5 razy niższa!!!
7) rozbieżność pomiędzy podjętą uchwałą nr XXIV/221/20, a już obowiązującymi aktami prawa miejscowego w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XLIV/147/02 z 30.09.2002 r; uchwała nr XLI/109/05), polegającą na tym że podjęta uchwała w sprawie ceny z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej
8) brak uwzględnienia w uchwale obszarów powodujących redukcję ilości wody odprowadzanej do zamkniętych i otwartych systemów kanalizacji deszczowej, w szczególności roślinności i drzew w tzw. utwardzonym terenie, które absorbują opady deszczu
9) niejednoznaczność zapisów i redakcji uchwały, które powodują rozbieżności interpretacyjne uchwały, np.
a) cena określona w § 1 ma zastosowanie do usług świadczonych przez M. W. i O. Sp. z o.o w G., której powierza się wykonywanie zadania własnego gminy-miasto G. w zakresie kanalizacji deszczowej (por. § 2 uchwały). Sformułowania nie są jasne o jakie usługi świadczone przez MWiO chodzi, w szczególności w tym kontekście czego dotyczy cena, skoro właścicielem -pomimo enigmatycznego zapisu w § 1 o będącej we władaniu, kanalizacji deszczowej są właśnie MWiO. Transakcja za 60 mln zł o której szeroko było w lokalnej prasie,
b) czy powierzchnia przeznaczona na cele związane z działalnością gospodarczą za którą ustala się cenę za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów... (por. § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały) jest to samo co powierzchnia utwardzona, jak utwardzona, czy są to dachy, place, a jeśli tak to z jakiego materiału...
10) brak spójności zapisów uchwały z opracowaną i kierowaną przez MWiO do podmiotów deklaracją, na podstawie której dopiero ma być zawiązana umowa cywilno-prawna.
Mając powyższe na uwadze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i stwierdzenie jej nieważności.
W skardze z dnia [...] lipca 2020 r. G.-J. M. Sp. z o.o. w G. zaskarżając ww. uchwałę w części dotyczącej jej § 1 ust. 1 pkt 2) zarzuciła naruszenie:
1) art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.), dalej: "u.g.k.", w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a." i art. 8 § 1 k.p.a. wyrażające się określeniem ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w odniesieniu do powierzchni nieruchomości (obliczonej w m2) przeznaczonych na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w sytuacji, gdy ustalenie ceny w taki sposób nie pozwala na jakąkolwiek jej weryfikację, ani też nie odnosi się w żadnej mierze do faktycznego korzystania z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej;
2) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. wyrażające się określeniem jednej i tej samej ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w odniesieniu do powierzchni nieruchomości (obliczonej w m2) przeznaczonych na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w sytuacji, gdy poszczególne powierzchnie przeznaczone na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą mogą charakteryzować się różnym stopniem wchłaniania i oddawania wody (z uwzględnieniem np. nasadzeń roślinnych dokonanych na tych powierzchniach), skutkiem czego jest zróżnicowanie ilości wody spływającej do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, które to czynniki należało wziąć pod uwagę określając cenę za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w odniesieniu do powierzchni nieruchomości (obliczonej w m2) przeznaczonych na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą;
3) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja", a także art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez określenie ceny (oraz obowiązku jej opłacania) za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej wyłącznie w stosunku do przedsiębiorców, a nie w stosunku do wszystkich mieszkańców gminy, skutkiem czego to wyłącznie na przedsiębiorców nałożono obowiązek ponoszenia kosztów utrzymywania urządzeń, z których korzystają wszyscy mieszkańcy gminy;
4) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji, a także art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. wyrażające się określeniem znacznie wyższej ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w odniesieniu do powierzchni nieruchomości (obliczonej w m2) przeznaczonych na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, aniżeli w odniesieniu do powierzchni zajętych np. pod drogi publiczne, a to w sytuacji, gdy brak jest podstaw (a przynajmniej nie wyjaśnia ich treść zasadnicza ani uzasadnienie ww. uchwały) dla dokonania takiego rozróżnienia;
5) § 146 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), dalej: "z.t.p.", poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy pojęcia "otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Miejskich Wodociągów i Oczyszczalni Sp. z o. o." oraz "powierzchni przeznaczonych na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą" są wieloznaczne, nieostre, a nadto nie są powszechnie zrozumiałe, a zatem wymagają sformułowania ich definicji w akcie prawnym.
Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części. Wskazując na interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały spółka podała, że jako właściciel C. H. "A." w G. przy ul. [...] oraz użytkownik wieczysty nieruchomości, na której ww. Centrum zostało wybudowane, zobowiązana została do uiszczania opłat zgodnie z ww. uchwałą, której treść wpływa tym samym bezpośrednio na jej prawa i obowiązki.
W skardze z dnia [...] września 2020 r. C. G. zaskarżając uchwałę w całości zarzuciła:
1) sprzeczność z normą prawną wyrażoną w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez nieprecyzyjne sformułowanie użyte w treści przedmiotowej uchwały w § 1 pkt 2, tj. "powierzchni przeznaczonych na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą", które to pojęcie budzi wątpliwości interpretacyjne i powoduje brak precyzji w stosowaniu przedmiotowej uchwały;
2) sprzeczność z normą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez dowolne kształtowanie wysokości ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, tj. oderwane od faktycznego korzystania z w/w urządzeń przez odbiorcę tych usług, a także niezrozumiałe rozróżnianie stawek wskazanych w § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały.
Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargi P. G., działając w imieniu Rady Miejskiej G., wniósł o oddalenie skarg, ewentualnie ich odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713), dalej: "u.s.g.". W kontekście odrzucenia skarg organ podniósł, że Skarżące nie wskazały swojego interesu prawnego uzasadniającego legitymację do wniesienia skargi, jak również nie odniosła się do normy prawnej, z której interes ten miałaby wywodzić. Organ wskazał, że spółki interes prawny wywodzą wyłącznie z faktu, iż jako przedsiębiorcy posiadający nieruchomości na terenie gminy - miasta G., będą zobowiązane do ponoszenia opłat wprowadzonych uchwałą. Powyższe jednakże nie stanowi, w ocenie organu, wykazania, w jaki sposób uchwała narusza interes skarżących spółek. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu, a Skarżące takiej normy nie wskazały.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze P. organ podał, że vacatio legis zostało uchwalone w minimalnym terminie, który wynosi 14 dni. Zaskarżona uchwała jest więc zgodna z prawem i zasadami prawidłowej techniki prawodawczej. Co więcej powyższy okres jest odpowiedni również z uwagi na charakter i treść norm wprowadzanych zaskarżoną uchwałą. Uchwała określa nowe stawki ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w zakresie odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych. Stosowanie uchwały nie wymaga dokonania przez mieszkańców i przedsiębiorców skomplikowanych lub czasochłonnych działań adaptacyjnych, stąd wprowadzony uchwałą termin vacatio legis uznać należy za prawidłowy. Również spółka nie była w stanie wskazać, jakich działań adaptacyjnych miałoby od niego wymagać podjęcie przez Radę Gminy przedmiotowej uchwały.
Dalej organ podkreślił, że brak przytoczenia w uchwale definicji otwartych i zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej nie jest wadliwością ww. aktu prawnego, a tym bardziej okoliczność ta nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały.
Organ wskazał, że podstawy wydania uchwały, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 7 ust 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r, poz. 506) – dalej jako: "u.s.g." zostały w uchwale powołane. Podstawą wydania uchwały nie była, ani ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ani prawo wodne. Tryb ustalania cen i opłat za usługę odprowadzenia wód opadowych nie został przy tym ustawowo uregulowany. Co więcej wskazane wyżej ustawy nie zawierają norm kompetencyjnych dla Rady Miejskiej, a wskazanie ich jako podstawy prawnej uchwały mogłoby powodować jej wadliwość. Wobec braku ustawowych wytycznych odnoszących się do samego mechanizmu kalkulacji ceny i naliczania opłat, nie ma w tym zakresie żadnych szczególnych ograniczeń lub parametrów, a sposób ustalenia wysokości opłaty przez organ, jak również szczegółowe wyliczenia w tym zakresie, z tegoż właśnie powodu nie podlegają kontroli sądowej.
W odniesieniu do zarzutu braku wskazania w uzasadnieniu uchwały kalkulacji stawki cenowej i podania, że odnosi się ona do faktycznych kosztów gospodarowania otwartym i zamkniętym systemem kanalizacji deszczowej organ wyjaśnił, że nie ma obowiązku przedstawiania w uzasadnieniu uchwały wielostronicowych kalkulacji i danych źródłowych leżących u podstawy wprowadzanych stawek. Odnosząc się do zarzutu rzekomego bezpodstawnego zróżnicowania wysokości opłaty dla powierzchni zajętych pod drogi i pozostałe wskazać należy, iż w tym zakresie decyzja o zróżnicowaniu opłaty należy do Rady Miejskiej, a samo różnicowanie jest zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (nie jest zakazane). Takie zróżnicowanie ma swoje uzasadnienie z wielu powodów, które organ opisał.
Zdaniem organu, w uchwale w sposób dostateczny wskazano, których systemów kanalizacji dotyczą przyjęte opłaty. Zgodnie z § 1 ust. 1 w zw. z § 2 uchwały stawki określone uchwałą dotyczą wyłącznie opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej będących we władaniu M. W. i O. sp. z o.o. z siedzibą w G. w zakresie odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych i mają one zastosowanie do usług świadczonych tylko przez ww. spółkę. Opłata pobierana jest wyłącznie w przypadku, gdy wody opadowe lub roztopowe są nie zagospodarowywane na terenie nieruchomości są wprowadzane do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej będących we władaniu MWiO. Nie ma żadnego ustawowego obowiązku różnicowania w uchwale powierzchni wg kryterium chłonności, jak tego chce Skarżąca.
Za całkowicie bezzasadne organ uznał zrzuty co do sprzeczności uchwały z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem zakresy tych uchwał nie pokrywają się, więc nie ma nawet potencjalnej możliwości, aby zachodziła między nimi sprzeczność.
Dalej organ podkreślił, że żaden z przepisów prawa nie zawiera podziału kategorii obszarów powodujących redukcję ilości wody odprowadzanej do systemów kanalizacji deszczowej z uwagi na obecność przy terenach utwardzonych roślin i drzew.
Wbrew twierdzeniom Skarżącej spółki uchwała wprost reguluje tą kwestię jakich usług dotyczy. A jej zapisy są jednoznaczne.
Skarżący nie wskazał jednoznacznie na czym miałaby polegać brak spójności między uchwałą, a deklaracją opracowaną przez MWiO, stąd nie jest możliwe pełne odniesienie się do tego zarzutu.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów w skardze G.-J. M. Sp. z o.o. w G. oraz C. G. organ również podał, że podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały jest art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 7 ust 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 u.s.g. Zaznaczył, że wobec braku ustawowych wytycznych odnoszących się do samego mechanizmu kalkulacji ceny i naliczania opłat, nie ma w tym zakresie żadnych szczególnych ograniczeń lub parametrów, a sposób ustalenia wysokości opłaty przez organ, jak również szczegółowe wyliczenia w tym zakresie, z tegoż właśnie powodu nie podlegają kontroli sądowej. W niniejszym postępowaniu nie jest więc dopuszczalne dokonanie weryfikacji wysokości stawki przyjętej w zaskarżonej uchwale lub rzetelności kalkulacji leżących u jej podstaw. Pomimo takiego stanowiska, organ jednak wskazał, że stawka przyjęta w zaskarżonej uchwale została skalkulowana w oparciu obiektywne kryteria, tj. planowaną wysokość kosztów eksploatacji, napraw, remontów, modernizacji oraz utrzymania systemu kanalizacji oraz wysokość opłat ponoszonych na rzecz Wód Polskich. Pod uwagę wzięto również interes odbiorców usług poprzez zapewnienie stawki na zrównoważonym poziomie, który jest jednocześnie bezpieczny z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania spółki komunalnej, której powierzono realizację zadania. Okoliczności brane pod uwagę przy ustalaniu stawek określonych w zaskarżonej uchwale zostały określone wyraźnie w jej uzasadnieniu.
Organ przy tym podkreślił, że nieuzasadnione jest twierdzenie Spółki G.-J. M., iż sposób ustalenia ceny nie odnosi się w żadnej mierze do faktycznego korzystania z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 1 i 3 zaskarżonej uchwały, z obowiązku uiszczenia opłaty wyłączone są powierzchnie, z których wody opadowe lub roztopowe są zagospodarowywane na terenie nieruchomości i nie są wprowadzane do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej. Uwzględnieniu podlega więc jedynie faktyczne korzystanie z otwartych i zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej. Opłata nie jest więc w ogóle pobierana m.in. w odniesieniu do powierzchni wysoko chłonnych, z których wody nie są odprowadzane do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej (np. trawniki).
Nieuzasadnione jest zdaniem organu również twierdzenie Spółki C. G., że sposób ustalenia ceny jest oderwany od faktycznego korzystania z urządzeń przez odbiorcę usług.
Odnosząc się do zarzutu zróżnicowania opłat organ wskazał, że decyzja o zróżnicowaniu opłaty należy do Rady Miejskiej, a samo różnicowanie jest zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie zakazuje ustalenia preferencyjnych stawek dla wybranych kategorii nieruchomości lub nałożenia obowiązku uiszczania opłat wyłącznie przez przedsiębiorców. Korzystanie z nieruchomości w celu osiągnięcia przychodu może bowiem wiązać się z obowiązkiem poniesienia opłat nieprzewidzianych w przypadku korzystania z nieruchomości na cele bytowe (mieszkaniowe) lub na cele związane z użytecznością publiczną.
Końcowo odpowiadając na zarzut GT-JWK organ wskazał, że brak przytoczenia w uchwale definicji otwartych i zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej nie jest wadliwością ww. aktu prawnego, a tym bardziej okoliczność ta nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały. Pojęcie otwartych i zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej nie zostało wprowadzone zaskarżoną uchwałą, lecz ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310). Ustawa posługuje się wskazanymi pojęciami nie określając jednakże ich definicji, którą ukształtowało orzecznictwo i doktryna. Rada Miejska nie ma kompetencji do ustalania wiążących definicji ustalających znaczenie pojęć ustawowych, co wynika m.in. z § 149 z.t.p.
W pismach procesowych P. G. Sp. z o.o. oraz C. G. Sp. z o.o. podtrzymały prezentowane stanowisko w sprawie. Natomiast pełnomocnik organu pismem z dnia [...] marca 2021 r. wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Ponadto stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 1829), począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Bydgoszcz, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z tym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 3 marca 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. (por. k. 273, t. II akt sądowych).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 22 października 2020 r. sygn. akt II FSK 1389/18 i II FSK 1600/18 w sytuacji objęcia strefą czerwoną, skierowanie sprawy celem rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od zgody lub sprzeciwu strony. Podobnie orzekł NSA w postanowieniu z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II FSK 2207/18. Powyższe znajduje także oparcie w poglądzie zaprezentowanym w uchwale NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19.
Sąd w obecnym składzie ww. poglądy podziela. W konsekwencji skierowanie niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne nie ma charakteru dowolnego.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 26 lutego 2020 r. nr XXIV/221/20 w sprawie ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w zakresie odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych.
Rozpoznawane w niniejszej sprawie skargi zostały wniesione w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., co w konsekwencji wymaga także rozważenia dopuszczalności złożenia skargi w kontekście spełnienia przesłanek określonych w powołanym przepisie, a więc ustalenia czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zaskarżona uchwała posiada w ocenie Sądu cechy aktu prawa miejscowego w ujęciu przewidzianym w regulacji konstytucyjnej: stanowi źródło powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (a więc lokalnie); jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw; jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego; został ogłoszony (ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie jest warunkiem jego wejścia w życie). Przyjmuje się, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Na taki charakter uchwały, iż jej treść stanowi nałożenie na nieoznaczonych imiennie adresatów na terenie M. G. obowiązku ponoszenia opłat za usługę komunalną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej.
Skarżące podmioty wskazały na możliwość złożenia przez nie skargi na uchwałę z dnia [...] lutego 2020 r. w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. P. U. M. P. Sp. z o.o. w G. podniosło, że zajmuje się odbiorem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i do prowadzonej działalności wykorzystuje nieruchomości położone na terenie G.. Spółka wskazała, że obciążenie opłatą wyniesie ok. [...] zł przy braku możliwości natychmiastowego zagospodarowania wód opadowych na własnych nieruchomościach. G.-J.-M. Sp. z o.o. w G. wskazała, że jest właścicielem C. H. A. w G. oraz użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym ten obiekt został wybudowany, co bezpośrednio wpływa na jej prawa i obowiązki. Z kolei C. G. podniosła, że jest użytkownikiem wieczystym oraz właścicielem wskazanych nieruchomości położonych na obszarze M. G. i obciążenie opłatą przewidzianą w zaskarżonej uchwale narusza jej interes prawny wpływając na konkretną indywidualną sytuację prawną.
Skarżące spółki są podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą na terenie M. G. i w związku z tym, w świetle § 3 zaskarżonej uchwały, są odbiorcami usługi w postaci korzystania z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej dla odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, będąc podmiotami na które zaskarżoną uchwałą został nałożony obowiązek ponoszenia opłaty za ww. usługę komunalną, wykazały tym samym, że zaskarżona uchwała dotyczy ich konkretnego i rzeczywistego interesu prawnego i jednocześnie wpływa negatywnie na sferę prawnomaterialną skarżących, poprzez nałożenie na nie nieistniejącego, jak dotąd, obowiązku uiszczania wprowadzonych opłat. W ten sposób zaskarżona uchwała bezpośrednio i skutecznie ingeruje w sferę własnych praw i obowiązków skarżących, dlatego należy przyjąć, że skarżące spółki posiadają legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Odnosząc się do zarzutu konstrukcji podstawy prawnej zaskarżonej uchwały należy wskazać, że została ona wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 7 ust 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 u.s.g. P. Sp. z o.o. podniosła, że błędnie nie powołano w niej stosownych przepisów ustaw: o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz Prawo wodne. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu organ zasadnie przyjął, że zasady ustalania cen i opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie został ujęty zarówno w treści ustaw, w tym powołanych przez Skarżącą w uzasadnieniu skargi. Przedmiotem opłaty stałej, jak i zmiennej przewidzianej w art. 271 i 272 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.) jest odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, a nie korzystanie z usługi komunalnej. Pomimo występowania związku między tymi opłatami nie można przyjąć, że powołane przepisy Prawa wodnego stanowią podstawę prawną zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do zarzutów związanych przyjętą wysokością stawek opłat przewidzianych w § 1 zaskarżonej uchwały organ zauważył, że brak ustawowych wytycznych odnoszących się do samego mechanizmu kalkulacji ceny i naliczania opłat, nie ma w tym zakresie żadnych szczególnych ograniczeń lub parametrów, a sposób ustalenia wysokości opłaty, jak również szczegółowe wyliczenia w tym zakresie, z tego właśnie powodu nie podlegają kontroli sądowej. Wskazał ponadto, że sąd administracyjny nie dokonuje kontroli uchwał lub innych aktów wydawanych przez organy jednostki samorządu terytorialnego pod kątem gospodarności, celowości czy rzetelności, kontrola sądowa dokonywana jest natomiast w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Należy zgodzić się z takim stanowiskiem organu, gdyż istotnie w obowiązujących przepisach nie określono żadnych wskazań, w tym przykładowo stawki maksymalnej takiej opłaty. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ odniósł się do kwestii powodów wprowadzenia opłaty wskazując m.in., że spółka MWiO zobowiązana jest również do odprowadzania opłat na rzecz P. G. W. W. [...] za usługi wodne za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych. Wprowadzenie opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w zakresie odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych w wysokości wskazanej w uchwale ma pozwolić Miejskim Wodociągom i Oczyszczalni Sp. z o.o. na pozyskanie środków, które pozwolą w należyty sposób wykonywać powierzone zadanie własne gminy, w tym ponosić koszty, m.in. z tytułu powyższej opłaty. Nie pozawala to na przyjęcie wniosku o dowolności działań Gminy w tym zakresie.
Kolejny zarzut podnoszony w skargach dotyczy braku określenia w zaskarżonej uchwale definicji użytych w niej terminów "otwarte i zamknięte systemy kanalizacji deszczowej" oraz "powierzchnia przeznaczona na cele związane z prowadzoną działalnością". W skardze wniesionej przez G.-J.-M. wskazano dodatkowo, że narusza to § 146 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W ocenie organu brak sformułowania definicji w zaskarżonej uchwale nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności, albowiem nie miał on kompetencji do wprowadzania definicji pojęć ustawowych powołując się w tym zakresie na § 149 "Zasad techniki prawodawczej", który przewiduje, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Z tym stanowiskiem należy się zdaniem Sądu zgodzić. Należy zauważyć, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego będąca źródłem prawa jako akt prawa miejscowego wydawana jest na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. art. 94 Konstytucji RP). Jednocześnie ustawa Prawo wodne posługując się terminem "otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej" nie definiuje tego sformułowania. Ponadto nie budzi wątpliwości interpretacyjnych zwrot "powierzchnia przeznaczona na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą", zwłaszcza w przypadku Skarżących będących przedsiębiorcami. Jako miarodajne w tym zakresie należy uznać przytoczone przez organ rozważania WSA w Bydgoszczy zawarte w wyroku z dnia 29 maja 2018 r. w sprawie II SA/Bd 111/18.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut nieuwzględnienia chłonności powierzchni objętych opłatą. Zasadnie organ wskazał na § 1 ust. 3 uchwały, który wyłącza od tej opłaty powierzchnie, z których wody opadowe i roztopowe nie są wprowadzane do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej będąc zagospodarowanymi na terenie nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że kryterium objęcia opłatą stanowi okoliczność wprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej, co oznacza, że powierzchnie, które wchłaniają wody opadowe (roztopowe), jak wskazane przykładowo przez organ trawniki, są wyłączone od opłaty. Tym samym nie mają znaczenia dla określenia wysokości opłaty parametry chłonności powierzchni, z których wody opadowe (roztopowe) trafiają do systemów kanalizacji deszczowej.
Odnośnie kwestii zróżnicowania wysokości stawki opłaty oraz objętych nią kategorii podmiotów organ wskazał, że drogi publiczne stanowią nieruchomości o szczególnym charakterze i są one przeznaczone do użytku publicznego, a nie tylko do użytku właściciela lub zarządcy nieruchomości. Utrzymanie dróg wiąże się z koniecznością ponoszenia wielu opłat m.in. na ich naprawy, czyszczenie, odśnieżanie, itp. Jednocześnie w odróżnieniu od innych nieruchomości drogi publiczne zasadniczo nie posiadają przeznaczenia zarobkowego i nie służą one bezpośrednio prowadzeniu działalności gospodarczej, tylko są dobrem wspólnym służącym ogółowi użytkowników. Ponadto stwierdził, że na gruncie obowiązujących przepisów nałożenie obowiązku uiszczania opłaty tylko przez przedsiębiorców jest uzasadnione tym, że korzystanie z nieruchomości w celu osiągnięcia przychodu może bowiem wiązać się z obowiązkiem poniesienia opłat nieprzewidzianych w przypadku korzystania z nieruchomości na cele bytowe (mieszkaniowe) lub na cele związane z użytecznością publiczną.
Biorąc pod uwagę podstawę prawną nałożenia opłaty przewidzianej w zaskarżonej uchwale stanowi ustawa o gospodarce komunalnej należy zauważyć, że w piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że przepisy tej ustawy nie dają jednoznacznych wskazówek co do wysokości cen i opłat. Niewątpliwie wyznacznikiem jest powszechna dostępność w ujęciu ekonomicznym (...). Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się na przykład różnicowaniem stawek w stosunku do różnych podmiotów. Z jednej strony dopuszcza on taką praktykę, stwierdzając, że "ustawa (o gospodarce komunalnej) nie określiła zasad, którymi rada gminy powinna się kierować przy ustalaniu cen i opłat. Nie oznacza to jednak zakazu dopuszczalności zróżnicowania cen i opłat w zależności od podmiotów korzystających z usług o charakterze użyteczności publicznej" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999 r., II SA/Wr 606/98, OwSS 1999, nr 3, poz. 86). Z drugiej jednak strony zastrzega, że "zasada sprawiedliwości społecznej wymaga, aby ewentualne zróżnicowanie praw poszczególnych podmiotów (podział ich na kategorie) pozostawało w odpowiedniej relacji do występujących różnic w sytuacji, w jakiej podmioty te się znajdują" (por. C. Banasiński, K.M. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, WKP 2017). Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest – wprawdzie na tle zwolnień od podatku od nieruchomości lecz znajdujący zastosowanie w rozpoznawanej sprawie – pogląd, zgodnie z którym wyłączenie z zakresu preferencji w opodatkowaniu przedmiotów opodatkowania wykorzystywanych do działalności gospodarczej nie prowadzi do naruszenia "konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, skoro różnicuje się w ten sposób dwie odmienne kategorie nieruchomości (a pośrednio ich posiadaczy – podatników), a mianowicie wykorzystywanych do działalności gospodarczej i nie wykorzystywanych w tym celu (w ramach nieruchomości związanych z preferowaną działalnością), a więc – zasadniczo – w celu zarobkowym i bez takiego nastawienia." (por. prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 1133/15).
Wobec powyższego wprowadzone w zaskarżonej uchwale zróżnicowanie, nie prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Rację organowi należy przyznać także w kwestii określenia w § 6 zaskarżonej uchwały 14-dniowego terminu jej wejścia w życie licząc od dnia publikacji. W istocie rzeczy jest on zgodny z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który przewiduje, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi.
H. Adamczewska-Wasilewicz T. Wójcik L. Kleczkowski