I SA/BD 326/24

I SA/Bd 326/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz
Joanna Ziołek
Tomasz Wójcik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 18 marca 2024 r. nr 9002-2024-000063 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę
Uzasadnienie
W złożonym wniosku o przyznanie płatności na rok 2022 W. W. (dalej: Strona, Skarżąca, producent rolny) ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 161,34 ha, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenienie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności dla młodych rolników oraz uzupełniającej płatności podstawowej do powierzchni 129,27 ha.
Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku uchylenia wcześniejszej decyzji, odmówił Stronie przyznania: jednolitej płatności obszarowej (JPO) i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, płatności za zazielenienie i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, płatności dla młodych rolników i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Ponadto organ odmówił przyznania Stronie uzupełniającej płatności podstawowej i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Płatność dodatkowa została przyznana do powierzchni stwierdzonej w toku postępowania, tj. 19,24 ha, pomniejszonej o 3,00 ha, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – dalej: "ustawa o płatnościach". Płatność ta została przyznana w kwocie [...]zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia.
W odwołaniu Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem o przyznaniu płatności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami organu w zakresie braku posiadania działek objętych wnioskiem na dzień [...] r.
Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podał, że w przedmiotowej sprawie stwierdzono, iż producent rolny nie posiada tytułu prawnego do spornych działek oraz nie stwierdzono użytkowania przez nią spornych gruntów na dzień [...] r. Strona w toku postępowania nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających prawo posiadania spornych działek ewidencyjnych, zarówno jako posiadacz samoistny w przypadku faktycznego władania jako właściciel (akt notarialny, akt własności ziemi, wypis z ksiąg wieczystych, wypis z ewidencji gruntów i budynków, decyzja administracyjna i inne), lub jako posiadacz zależny, z czym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą, jako użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo (umowa dzierżawy, użyczenia, najmu, inna umowa). W sprawie ustalono, że Skarżąca posiadała umowę dzierżawy na sporne grunty zawartą z właścicielem gruntów, M. S., w dniu [...] r., natomiast umowa ta została rozwiązana z dniem [...] r. Dnia [...] r. na mocy umowy dzierżawy, M. S. przekazał sporne grunty celem użytkowania i pobierania pożytków P. B.. Sporne grunty stały się przedmiotem sprawy sądowej o przywrócenie naruszenia posiadania pomiędzy Skarżącą a P. B.. Sąd Rejonowy we [...] wydał po rozpoznaniu sprawy z wniosku Skarżącej postanowienie (sygn. akt I Co 3312/22) o zabezpieczeniu powództwa Strony przeciwko P. B. o naruszenie posiadania nieruchomości rolnej położonej w [...] B., gmina B. K. , stanowiącej działki ewidencyjne: [...] (KW nr [...]) oraz nieruchomości rolnej położonej w [...] B., gmina B. Kujawski, stanowiącej działki ewidencyjne numer: [...] (KW nr [...]) przez ustanowienie obowiązanemu zakazu wejścia na opisane wyżej nieruchomości i dokonywania na nich prac polowych w postaci zasiewu zboża lub innych roślin. Jednocześnie Sąd Rejonowy we [...] oddalił wniosek co do zakazu wejścia P. B. na opisane wyżej nieruchomości w celu wykonania na nich prac polowych w postaci zbioru kukurydzy. W związku z powyższym, rozwiązanie w dniu [...] r. za porozumieniem stron umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] r. pomiędzy właścicielem gruntów, M. S., a Skarżącą spowodowało wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. umowy dzierżawy.
Organ wskazał, że nie podważa kwestii użytkowania przez W. W. spornych działek ewidencyjnych w roku składania wniosku, tj. w 2022 r., niemniej jednak stwierdzono, że od połowy maja 2022 r. sporne działki rolne były użytkowane rolniczo przez innego producenta rolnego. Organ podkreślił, że płatności będą przysługiwały temu rolnikowi, który użytkuje działkę oraz posiada do niej tytuł prawny. Przez tytuł prawny do władania nieruchomością rozumie się prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd a także ograniczone prawo rzeczowe (użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipotekę) albo stosunek zobowiązaniowy (umowa najmu, dzierżawy). W przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje fakt, iż umowa dzierżawy zawarta z dnia [...] r. pomiędzy M. S., właścicielem gruntów, a Skarżącą została rozwiązana w dniu [...] r. Ustalenia te potwierdził Sąd Rejonowy we [...] w sprawie o sygn. akt I Co 3312/22, w której wydał postanowienie o zabezpieczeniu powództwa Skarżącej przeciwko P. B.. Ze zgromadzonej w przedmiotowej sprawie dokumentacji wynika, że na dzień [...] r. to druga strona konfliktu kontroli krzyżowej, tj. P. B. zarówno użytkował sporne działki, jak i posiadał do nich tytuł prawny w postaci podpisanej w dniu [...] r. z M. S., właścicielem gruntów, umowy dzierżawy (Akt notarialny Repertorium A numer: [...]). W § 1 pkt 3 ww. dokumentu M. S. oświadczył, że nie zachodzą żadne okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do wszczęcia postępowań sądowych, administracyjnych lub egzekucyjnych, mogących uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczeń, wynikających z niniejszej umowy dzierżawy oraz nie są mu znane żadne roszczenia osób trzecich, którym zadośćuczynienie byłoby całkowicie lub częściowo niemożliwe wskutek zawarcia niniejszej umowy dzierżawy. Z kolei w § 6 ww. aktu notarialnego wskazano, że wydanie nieruchomości będących przedmiotem dzierżawy przez wydzierżawiającego w zależne posiadanie dzierżawcy następuje z chwilą zawarcia umowy, tj. [...] r.
Organ podał, że w toku rozpatrywanej sprawy Skarżąca nie przedstawiła dowodów, które poświadczałyby tytuł prawy do posiadania spornych działek. Dowody wniesione przez producenta rolnego w trakcie postępowania wyjaśniającego pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie co do tytułu prawnego w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym ww. grunty wykluczone zostały z płatności obszarowych na 2022 rok. To druga strona konfliktu kontroli krzyżowej okazała dokument świadczący o posiadaniu tytułu prawnego do spornych gruntów na dzień [...] r. i użytkowała te grunty dokonując zasiewu kukurydzy i zbierając w listopadzie 2022 r. plony. Dodatkowo, z treści ww. postanowienia Sądu (sygn. akt I Co 3312/22) wynika jednoznacznie, że P. B. w maju 2022 r. mając umowę dzierżawy zawartą w dniu [...] r. z M. S., przejął posiadanie gruntów, zasiał kukurydzę, a następnie w listopadzie 2022 r. zebrał plony. Powyższe oznacza, że na okres ten Skarżąca bezspornie straciła prawo do spornych gruntów, a co za tym idzie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we [...] zobligowany był do odmowy przyznania do nich płatności na rok 2022.
W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we [...] zasadnie doszedł do przekonania, iż należy odmówić przyznania płatności do spornych działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni ewidencyjnej 142,10 ha. Rozstrzygając odnośnie jednolitej płatności obszarowej (JPO), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we [...] zastosował art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. W przedmiotowej sprawie powierzchnia deklarowana wynosiła 161,34 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wynosiła 19,24 ha. W związku z powyższym różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną), a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 142,10 ha. Procent przedeklarowania wyniósł 738,57% ((161,34 ha - 19,24 ha) / 19,24 ha (%) = 738,57%). Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. W niniejszej sprawie zmniejszenie płatności wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności, w związku z powyższym odmówiono przyznania płatności JPO i naliczono karę administracyjną (1,5 x 142,10 ha = 213,15 ha). Wyliczona kwota kary administracyjnej wyniosła [...] zł (161,34 ha x [...] zł/ha = [...] zł). Po zastosowaniu zmniejszenia, o którym mowa w art. 19a ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 płatność została odmówiona, a dodatkowo z uwagi na fakt, że kwota do zwrotu wyznaczona na podstawie umorzenia z kampanii 2021 przekroczyła kwotę przyznanej płatności nałożono karę administracyjną w wysokości [...] zł, która stanowi różnicę między całkowitą kwotą umorzenia a kwotą, o którą została pomniejszona płatność w bieżącym roku.
W odniesieniu do płatności za zazielenienie organ zastosował art. 44 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. Organ podał, że w toku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, iż powierzchnia gruntów ornych wynosi 19,24 ha, a uprawa główna zajmuje 19,24 ha, co stanowi 100% gruntów ornych. Na podstawie art. 24 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 wyznaczono wartość przekroczenia, która wynosi 4,81 ha (50% x 9,62 ha = 4,81 ha). W związku z powyższym obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został zmniejszony o 9,62 ha, co stanowi dwukrotność powierzchni przekroczenia. Ponadto organ zastosował art. 46 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 w zw. z art. 26 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. W toku prowadzonego postępowania stwierdzono, że powierzchnia gruntów ornych uwzględniająca obszary zatwierdzone, o których mowa w art. 46 ust. 2 akapit pierwszy lit. c), d), g) i h) rozporządzenia (UE) na 1307/2013 wynosi 19,24 ha, a obszar proekologiczny zajmuje powierzchnię 0,0000 ha, co stanowi 0%. Na podstawie art. 26 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 ustalono, że powierzchnia obszaru proekologicznego, którego istnienia nie stwierdzono wyniosła 0,9620 ha (5% x 19,24 ha = 0,9620 ha). W niniejszej sprawie obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został zmniejszony o 9,62 ha, co stanowi dziesięciokrotność brakującego obszaru proekologicznego (10 x 0,9620 ha = 9,62 ha). Mając na uwadze stwierdzone powyżej nieprawidłowości, organ wskazał, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności za zazielenienie została zmniejszona o 19,24 ha i wyniosła 0,00 ha. Organ zastosował karę administracyjną na podstawie art. 28 ust. 1 i 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 w wysokości [...] zł.
W zakresie płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) organ wskazał, że przyjęto powierzchnię stwierdzoną do jednolitej płatności obszarowej (JPO) wynoszącą 19,24 ha. Ze względu na art. 14 ust. 2 ustawy o płatnościach, powierzchnię tę pomniejszono o 3 ha i powierzchnia kwalifikowana do płatności dodatkowej wyniosła 16,24 ha. W przedmiotowej sprawie łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z jednolitej płatności obszarowej wyniosła 142,10 ha. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną) a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 10,76 ha (30,00 ha - 19,24 ha = 10,76 ha). Organ zastosował art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła 55,93% (10,76 ha / 19,24 ha (%) = 55,93%). Mając na uwadze powyższe, po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania powierzchnia zatwierdzona do płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) wyniosła 0,1000 ha (16,24 ha - 16,14 ha = 0,10 ha). W związku z powyższym przyznana kwota płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) wyniosła [...] zł (0,10 ha x [...] zł/ha = [...] zł).
W odniesieniu do płatności dla młodych rolników organ zastosował art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. Zmniejszenie płatności wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności, w związku z powyższym płatność została odmówiona i naliczona została kara administracyjna w wysokości [...] zł.
W przypadku uzupełniającej płatności podstawowej organ podał, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana wynosiła 129,27 ha a powierzchnia stwierdzona wyniosła 19,24 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z jednolitej płatności obszarowej (JPO) wyniosła 142,10 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do uzupełniającej płatności podstawowej a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 100,00%. Organ zastosował art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. Wyliczona kwota kary administracyjnej wyniosła [...] zł.
W skardze Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach i art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej: "k.p.a." – w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach przez:
. zaniechanie przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków E. W., M. W., M. S. i przesłuchania Skarżącej, celem dokonania konfrontacji i dokonania ustaleń faktycznych w przedmiocie oddania przez M. S. S. spornych działek do odpłatnego korzystania również po dacie [...] r.;
. przyjęcie na podstawie dowodów, tj. oświadczenia Skarżącej z dnia [...] r., oświadczenia R. B. z dnia [...] r. i postanowienia Sądu Rejonowego we [...] z dnia [...] r., jakoby to P. B. w 2022 r. był osobą uprawnioną do płatności bezpośrednich ze spornych działek, podczas gdy z tych dokumentów wynika wniosek wręcz przeciwny, tj. że to Skarżąca w 2022 r. była posiadaczem spornych działek, a P. B. bezprawnie, tymczasowo, incydentalnie korzystał z tych działek, sztucznie stwarzając warunki do uzyskania płatności;
. przyjęcie, że P. B. (a nie Skarżąca) jest uprawniony do płatności obszarowych w 2022 r. za działkę nr [...], podczas gdy to Skarżąca w 2022 r. jako jedyna przeprowadzała wszelkie prace połowę na tej działce (w tym posiała pszenicę ozimą i zebrała plony).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy przyjęcia, czy Skarżąca dysponowała tytułem prawnym oraz czy była użytkownikiem gruntów rolnych, zadeklarowanych przez siebie do płatności na spornych działkach ewidencyjnych oraz to, czy na podstawie zebranego materiału dowodowego organ miał podstawę do ustalenia, że Skarżąca nie spełniła przesłanek do otrzymania płatności do gruntów rolnych określonych w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego według stanu prawnego obowiązującego w 2021 r. oraz przepisy wykonawcze prawa europejskiego, prawidłowo wskazane przez organy administracji w zaskarżonych decyzjach. Z art. 154 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz.Urz.UE L 2021.435.1) wynika, że rozporządzenie (UE) nr 1307/2013 traci moc ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2023 r. Ma ono jednak w dalszym ciągu zastosowanie do wniosków o przyznanie pomocy odnoszących się do lat składania wniosków rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2023 r. Wobec tego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, z późn. zm. – zwane dalej rozporządzeniem nr 1307/2013) ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 168 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2023 roku, poz. 412) z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 15 marca 2023 r., straciła moc ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Niemniej zgodnie z art. 167 ww. ustawy z dnia 8 lutego 2023 r., do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określonych w ustawie uchylanej w art. 168, a także do postępowań w sprawach dotyczących tych płatności: 1) wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, 2) zakończonych ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy - stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego, ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego również ma zastosowanie do niniejszego postępowania.
Z regulacji zawartych w tej ustawie wynika, że płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności, oraz; 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha (art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach). Pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli: 1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz 2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro (art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach).
W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami", będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia (UE) nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Jednocześnie w aspekcie procesowym ustawodawca przewidział modyfikacje ogólnych zasad postępowania administracyjnego w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji. I tak, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się (art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach). Ponadto zgodnie z ust. 3 tego artykułu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z powyższego wynika, że w postępowaniach dotyczących przyznania płatności obowiązek udowodnienia spełnienia warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Ustawodawca nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przyjmując zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. To oznacza przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także brak obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ciężar wykazania, że zostały spełnione przesłanki, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności, obciąża rolnika, który wnioskował o ich przyznanie.
Sąd podziela pogląd, że płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Istotą płatności jest pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Takim producentem jest osoba, która swobodnie decyduje o profilu upraw i dokonuje zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony. Celem wprowadzenia dopłat jest dofinansowanie do produkcji rolnej i pomoc rolnikom rzeczywiście użytkującym posiadane grunty rolne. Istotne jest więc rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek (por. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 260/07; z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 258/06; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak inne orzeczenia sądów administracyjnych powołane w dalszej części uzasadnienia). Zatem, beneficjentem pomocy bezpośredniej powinien być rolnik faktycznie użytkujący grunty rolne, który decyduje o profilu upraw i dokonuje zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a ponadto jest posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem, użytkownikiem, najemcą, zarządcą) deklarowanych działek rolnych.
Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 2077/19, podczas wykładni pojęcia "posiadanie" użytego przez prawodawcę krajowego, należy uwzględniać podstawowe warunki przyznawania tego rodzaju płatności określone przez prawo wspólnotowe. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd odniósł się do odpowiednich regulacji prawa wspólnotowego podając, iż prawodawca unijny w rozporządzeniu nr 1307/2013 przyjął, że z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych hektary, o których mowa w ust. 2, muszą pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie, który nie może przypadać później niż ustalona przez to państwo członkowskie data zmiany wniosku o przyznanie pomocy, o której mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (art. 36 ust. 5).
W rezultacie, w ocenie Sądu, pod pojęciem "posiadania" należy rozumieć prowadzenie na gruncie działań, wchodzących w zakres działalności rolniczej, przy czym działania te muszą być wykonywane na własny rachunek, w oparciu o swobodnie podejmowane decyzje, z wyłączeniem ingerencji innych osób.
Organy weryfikując złożony przez Skarżącą wniosek ustaliły, iż wystąpił, tzw. konflikt kontroli krzyżowej. Oznacza to, że dwóch lub więcej producentów rolnych złożyło wniosek o przyznanie płatności na te same działki ewidencyjne oraz położone na nich działki rolne. Konflikt dotyczył działek ewidencyjnych o nr działek ewidencyjnych o numerach: 113 położonej w obrębie M. B. K. [...] położonych w obrębie [...] B. Kolonia, [...] położonych w obrębie [...] B. [...].
W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że w dniu [...] r. została rozwiązana umowa dzierżawy z dnia [...] r. zawarta pomiędzy M. S. a Skarżącą dotycząca działek ewidencyjnych nr: [...]. Jednocześnie M. S. w dniu [...] r. wydzierżawił P. B. do używania i pobierania pożytków działki ewidencyjne nr: [...]
Zbliżona sytuacja był przedmiotem oceny przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. TSUE w wyroku z 17 grudnia 2020 r., C-216/19, WQ przeciwko Landowi Berlin, (ECLI:EU:C:2020:1046) oceniał, czy w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, "kwalifikujące się hektary" odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji", w rozumieniu art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013 pierwszego lub drugiego z wnioskodawców, czy też nie są w dyspozycji żadnego z nich. Trybunał uznał, że o ile państwa członkowskie mają prawo domniemywać, że kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przydzielenie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika składającego wniosek, o tyle mają one obowiązek systematycznego przeprowadzania kontroli wniosków o przyznanie uprawnień do płatności i odpowiadających im wniosków o płatność w celu zapobiegania i w razie potrzeby, korygowania popełnionych nieprawidłowości oraz odzyskiwania nienależnych płatności. W przypadku złożenia dwóch lub więcej konkurencyjnych wniosków o przyznanie uprawnień do płatności, jak miało to miejsce w sprawie przed sądem krajowym, domniemanie, zgodnie z którym kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przydzielenie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika składającego wniosek, zostaje jednak podważone. W takiej sytuacji właściwe organy państw członkowskich są zobowiązane do sprawdzenia, w dyspozycji którego z tych dwóch wnioskodawców są kwalifikujące się hektary. TSUE doszedł przy tym do przekonania, że art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów, w rozumieniu tego przepisu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że teza ta ma charakter uniwersalny, w sytuacjach spornych, gdzie dwa lub więcej podmiotów występuje o płatności do tego samego obszaru (por. wyroki: WSA w Opolu z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt I SA/Op 238/22, WSA w Białymstoku z dnia 2 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 386/22).
Jak wynika z akt sprawy P. B. (druga strona konfliktu kontroli krzyżowej) zarówno użytkował sporne działki, jak i posiadał do nich tytuł prawny w postaci umowy dzierżawy zawartej z ich właścicielem M. S. w dniu [...] r. Nie budzi to wątpliwości także w świetle twierdzeń Skarżącej zawartych w jej oświadczeniu z dnia [...] r., (por. k. 40 akt admin.) zgodnie z którymi P. B. połowie maja 2022 r. przeprowadził zasiewy kukurydzy, następnie w listopadzie 2022 r. dokonał zbioru tej kukurydzy. Organ zasadnie zatem przyjął, że okoliczność ta świadczy o tym, że użytkował on sporne grunty na dzień [...] r. Trafnie też wskazuje organ, że stanowisko Skarżącej co do dorozumianej umowy uprawniającej do uprawiania działek może zatem dotyczyć lat wcześniejszych, tj. 2020 r. i 2021 r., czy też nawet pierwszych miesięcy 2022 roku - co jednak w rozpoznawanej sprawie nie ma jednak znaczenia o tyle, że przedmiotem postępowania jest przyznanie wsparcia w postaci dopłat za rok 2022. Nawet przyjmując zasadność dorozumianego korzystania przez Skarżąca z działek po rozwiązaniu umowy dzierżawy, stosunek ten został zniweczony poprzez zawarcie przez właściciela działek wiążącej strony umowy dzierżawy w formie aktu notarialnego z drugą stroną konfliktu krzyżowego i objęcie przez nią posiadania tych działek.
Z kolei Skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do spornych działek, toteż brak jest podstaw do przyjęcia, że działki te na dzień [...] r. pozostawały w jej dyspozycji. W świetle wykładni art. 24 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013 dokonanej przez TSUE w cytowanym wyżej wyroku, prowadzenie przez Skarżącą na spornym gruncie działalności rolniczej pozostaje bez znaczenia wobec zgłoszenia tej działki do płatności przez osobę legitymującą się takim tytułem prawnym (P. B.), w rozpoznawanej sprawie w postaci umowy dzierżawy z dnia [...] r. Zgłoszenie do płatności gruntu przez P. B. oznacza zamiar skorzystania przez niego z przysługującego mu prawa, którym to prawem nie dysponowała Skarżąca. Nie znajduje zatem uzasadnienia prezentowany przez Skarżącą pogląd o wtargnięciu P. B. na sporne działki oraz o samowolnym i bezprawnym dokonaniu zasiewu.
W związku z powyższym, biorąc pod uwagę, że jednym z warunków uzyskania płatności jest oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności, to zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Innymi słowy, to na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że spełnia warunki do uzyskania wnioskowanej płatności, a rolą organu jest ocena zebranego materiału dowodowego. Jak podnosi się w orzecznictwie, to wnioskodawca powinien wykazać, że faktycznie użytkował grunty wskazane do przyznania płatności, tj. faktycznie nimi władał i rolniczo gospodarował na tych gruntach (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 614/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 217/21).
Mając powyższe na uwadze organy dokonały prawidłowo odmówił Skarżącej przyznania płatności do spornych działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni ewidencyjnej 142,10 ha. W świetle poczynionych ustaleń organy nakładając kary administracyjne prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy art. 19a oraz art. 28 ust. 3 rozporządzenia (UE) 640/2014.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ w sposób wyczerpujący i wnikliwy przeprowadził postępowanie dowodowe, umożliwił wypowiedzenie Stronie w sprawie na każdym etapie prowadzonego postępowania. Zebrane dowody oceniono zgodnie z regułami logiki, z uwzględnieniem całokształtu zebranego materiału dowodowego. Zgromadzony materiał przeanalizował został z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Skarżąca miała możliwość odniesienia się co do wszystkich dowodów w sprawie. W konsekwencji organ rzetelnie ustalił stan faktyczny sprawy, a Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie ustaleń organów ani wysokości przyznanych płatności. Opierając się zatem na tych ustaleniach organ dokonał prawidłowej oceny w przedmiocie posiadania i użytkowania gruntu rolnego, jako koniecznego warunku do otrzymania płatności, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Prawidłowo zastosowane zostały także przepisy prawa materialnego, szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dał temu wyraz w sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał w nim fakty, które uznał za udowodnione, omówił dowody, na których się oparł i przyczyny, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności. Wskazał również podstawę prawną swego rozstrzygnięcia z przytoczeniem właściwych i adekwatnych dla sprawy przepisów.
Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
J. Ziołek T. Wójcik H. Adamczewska-Wasilewicz